農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害管理現(xiàn)狀分析

1、關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū);自然災(zāi)害管理;多元主體自然災(zāi)害一直是影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，而我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重 的國(guó)家之一，具有災(zāi)害種類(lèi)多、地域分布廣、爆發(fā)率高、損失重等特點(diǎn)。自1994年第一次 世界減災(zāi)大會(huì)以來(lái)，世界各國(guó)都將社區(qū)作為防災(zāi)減災(zāi)的重點(diǎn)，我國(guó)政府也非常重視社區(qū)災(zāi)害 管理工作，中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定中，明確提出，要“提 高社區(qū)尤其是廣大農(nóng)村社區(qū)和民族地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力，是最大程度降低災(zāi)害影響的核心， 也是防災(zāi)減災(zāi)工作的基礎(chǔ)。”然而，當(dāng)前我國(guó)“農(nóng)村社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)管理還處于比較被動(dòng)的 狀態(tài)，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)管理的主體地位并沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)，社區(qū)的自救互救能力還

2、比較 弱?！睆霓r(nóng)村社區(qū)的實(shí)際情況來(lái)看，災(zāi)害管理依舊是政府行為，社區(qū)減災(zāi)模式單一，社區(qū)其 他群體的參與性較弱。因此，在踐行以社區(qū)為本的災(zāi)害管理模式時(shí)，如何讓農(nóng)村社區(qū)居民、 村委、上級(jí)政府、非政府組織等有效的參與到社區(qū)災(zāi)害治理中，以最大限度地發(fā)揮社區(qū)災(zāi)害 治理的功效，提高農(nóng)村社區(qū)的災(zāi)害管理水平，值得特別的關(guān)注和研究。一、研究對(duì)象與方法本研究通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查法和訪(fǎng)談法收集資料，選取廣州市從化區(qū)為調(diào)研區(qū)。從化區(qū)處于珠 江三角洲到粵北山區(qū)過(guò)渡地帶，屬典型的丘陵地形，南亞熱帶季候風(fēng)氣候。全區(qū)下5個(gè)鎮(zhèn)3 個(gè)街道，總?cè)丝诩s56.58萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口 42.18萬(wàn)人，占全區(qū)總?cè)丝诘?4.5%，總耕地面積 32.46萬(wàn)

3、畝，城鎮(zhèn)化率較低，是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)。使用自編“農(nóng)村社區(qū)自 然災(zāi)害管理多主體參與現(xiàn)狀”問(wèn)卷，從基本信息、自然災(zāi)害影響、多元主體參與度等三個(gè)方 面進(jìn)行調(diào)研。采用整群隨機(jī)抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，從從該區(qū)北部、南部、西部和中 部4個(gè)群中隨機(jī)抽取了4個(gè)行政村菜地塱、何家浦、神崗、石明)的350名村民進(jìn)行調(diào)查， 收回有效問(wèn)卷322份，有效回收率為92%。其中男性150名(46.6%)，女性172名(53.4%); 年基本收入 5000 元以下25 名(7.8%)、500010000 元129 名(40.1)10000元以上168 名(52.2%); 務(wù)農(nóng)者100名(31.1%)、個(gè)體戶(hù)

4、91人(28.3%)、打工106名(32.9)從事其他職業(yè)25名(7.8%)。 采用SPSSforwindows19.0進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。本研究還先后進(jìn)行了兩次訪(fǎng)談收集資料，第一次 訪(fǎng)談是在問(wèn)卷編制之前，采用半結(jié)構(gòu)式訪(fǎng)談在從化區(qū)菜地塱村選取6名村民、4民村委會(huì)干 部進(jìn)行訪(fǎng)談，為問(wèn)卷編制提供信息;第二次訪(fǎng)談是在在調(diào)查過(guò)程中隨機(jī)選擇村民、村委干部、 社工及志愿者共23人)進(jìn)行開(kāi)放式訪(fǎng)談。二、從化農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害基本情況及影響從化農(nóng)村社區(qū)主要災(zāi)害類(lèi)型在問(wèn)卷中，設(shè)置了一道農(nóng)戶(hù)對(duì)當(dāng)?shù)刈匀粸?zāi)害發(fā)生情況認(rèn)知的題目。調(diào)研結(jié)果顯示，調(diào)查 區(qū)域內(nèi)主要的自然災(zāi)害有水災(zāi)(63.04%)、低溫冷害(29.19%)、雷災(zāi)(4

5、.37%)等;部分處于山區(qū)的 農(nóng)村，也會(huì)在強(qiáng)降雨季節(jié)出現(xiàn)泥石流、山體滑坡等地質(zhì)性災(zāi)害。龍卷風(fēng)災(zāi)害的則僅限于區(qū)域 西部，且相對(duì)次數(shù)較少，受影響農(nóng)戶(hù)不多。從化農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害減災(zāi)形勢(shì)調(diào)查顯示，66.8%的農(nóng)戶(hù)反應(yīng)近年來(lái)災(zāi)害對(duì)其影響有所增加，18.6%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為是“大 大增加”。在具體影響因素上，半數(shù)以上的被訪(fǎng)者認(rèn)為災(zāi)害對(duì)生產(chǎn)、生活、收入的影響“大 大增加”和“有所增加”，自然災(zāi)害所造成的房屋受損、農(nóng)作物減產(chǎn)、田地被損等，導(dǎo)致其 經(jīng)濟(jì)收入減少，生產(chǎn)投入資金困難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是從化農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶(hù)的主要收入來(lái)源，頻發(fā)的 災(zāi)害已經(jīng)對(duì)其生產(chǎn)、生活帶來(lái)了較大的威脅，加強(qiáng)對(duì)該地區(qū)自然災(zāi)害的治理，減輕災(zāi)害帶來(lái) 的影響已

6、是形勢(shì)所在，必須引起各界的廣泛重視。三、從化農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害參與主體分析3.1參與主體總體情況根據(jù)多中心治理理論，政府在治理災(zāi)害中起主導(dǎo)作用的同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)其他 力量，包括營(yíng)利性組織、非營(yíng)利性組織、公民、新聞媒體、宗教團(tuán)體、民間組織乃至國(guó)際社 會(huì)，積極參與到災(zāi)害管理中，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序協(xié)作的救災(zāi)合力。調(diào)查顯 示見(jiàn)表1)，該地區(qū)農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理已初步形成以政府主導(dǎo)的多元主體參與的自然災(zāi)害管 理模式。3.2各參與主體行為分析(1基層政府行為調(diào)查結(jié)果顯示，73.1%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為鎮(zhèn)政府沒(méi)有采取任何災(zāi)前防御措施，44.8%的農(nóng)民認(rèn) 為，災(zāi)害預(yù)警信息、動(dòng)員社區(qū)和村民抗災(zāi)是鎮(zhèn)政府常見(jiàn)

7、的災(zāi)害事前管理行為，僅有一成的村 民認(rèn)為政府進(jìn)行農(nóng)田水利改造和災(zāi)前應(yīng)急措施演練等相關(guān)措施。菜地塱村。村官認(rèn)為，“基 層政府進(jìn)行災(zāi)害信息發(fā)布的目的僅在于緊急動(dòng)員，雖然制定了應(yīng)急預(yù)案，但幾乎未組織過(guò)村 民進(jìn)行演練”，64.3%的村民證實(shí)了這一說(shuō)法。在被訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)眼中，基層政府在災(zāi)害發(fā)生后的 應(yīng)對(duì)措施稍好于其事前應(yīng)對(duì)行為。47.8%的農(nóng)民認(rèn)為基層政府進(jìn)行了救災(zāi)賑災(zāi)活動(dòng);其中農(nóng)田 水利的改造、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等措施的居民感知程度均高于事前，但所占 比例較低。總之，基層政府的災(zāi)后應(yīng)對(duì)行為主要為救災(zāi)與救助，而對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施改建等長(zhǎng)效 性減災(zāi)措施的實(shí)施力度不足。在問(wèn)及村民應(yīng)對(duì)災(zāi)害所面臨的困難時(shí)，資金

8、不足(80.2%)、農(nóng) 田水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后(78.5%)與農(nóng)技及防災(zāi)知識(shí)不足(54.7%)是農(nóng)戶(hù)應(yīng)對(duì)災(zāi)害三個(gè)主要困難 因素，其次才是自然環(huán)境和防災(zāi)信息不對(duì)稱(chēng)。在村民看來(lái)，政府在災(zāi)害發(fā)生后最應(yīng)該做的就 是發(fā)放補(bǔ)助、對(duì)農(nóng)田及水利設(shè)施進(jìn)行改造、提供災(zāi)后發(fā)展優(yōu)惠政策，而不是簡(jiǎn)單的救災(zāi)。(2)村委會(huì)行為當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的劃分一般以行政村的界限為主。社區(qū)在災(zāi)害管理中起著“紐帶” 作用，上接政府、下聯(lián)農(nóng)戶(hù)。由上表可見(jiàn)，村委會(huì)在社區(qū)災(zāi)害管理中主要的行為是災(zāi)情數(shù)據(jù) 上報(bào)和爭(zhēng)取救災(zāi)物資，而在災(zāi)害管理過(guò)程中提倡的災(zāi)前演練與預(yù)防、災(zāi)后重建的舉措明顯不 足。(3村民行為從圖3可知，村民在災(zāi)害前主要是加強(qiáng)田間管理、搶

9、收作物等“個(gè)體行為”而在他們 眼中改造水利、調(diào)整結(jié)構(gòu)等是全村人或政府才能做的事情，與他們無(wú)關(guān)。村民的災(zāi)后應(yīng)對(duì)行 為與災(zāi)前相比，稍顯積極。未采取任何措施的比例明顯低于災(zāi)前，但其最普遍的行為還是田 間管理等短期個(gè)人行為，采用“技術(shù)一組織”等系統(tǒng)減災(zāi)措施比例依舊偏低。(4)其他社會(huì)組織參與行為調(diào)查顯示，村民在關(guān)于企業(yè)、社會(huì)及宗教捐助參與等相關(guān)問(wèn)題的回答是空白，這其中除 了調(diào)查過(guò)程中訪(fǎng)談的技巧及被訪(fǎng)者某些自私想法等主觀(guān)因素外，也在客觀(guān)上反映了從化地區(qū) 農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理中社會(huì)力量的薄弱。四、從化農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理多主體參與現(xiàn)狀討論與分析隨著參與式管理理念和社區(qū)災(zāi)害管理實(shí)踐在我國(guó)的發(fā)展，社會(huì)多元主體共同參與

10、社區(qū)災(zāi) 害管理的認(rèn)識(shí)逐漸受到大多數(shù)人的認(rèn)同和推崇。在調(diào)研中，政府、受災(zāi)村民、村委會(huì)、社會(huì) 組織等都參與到從化農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理過(guò)程中，初步形成了以政府為主導(dǎo)多元主體參與的自 然災(zāi)害應(yīng)對(duì)模式。但就調(diào)研結(jié)果來(lái)看，各參與主體在參與自然災(zāi)害治理過(guò)程中，還存在著一 些問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：(1社會(huì)組織參與力度不足，政府缺乏對(duì)其他力量引導(dǎo)，各主體間欠缺協(xié)調(diào)合作，尚未 能形成救災(zāi)合力政府在該區(qū)農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害管理過(guò)程中充分發(fā)揮了政府的行政主體作用，但也從側(cè)面 反映出，受全能型政府模式的影響，政府依舊習(xí)慣于獨(dú)自承擔(dān)治理責(zé)任，喜歡命令式的行政 動(dòng)員，忽視了其他社會(huì)力量的參與，非政府組織和其他非受災(zāi)公眾參與度相對(duì)較低，

11、甚至有 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未將政府外救災(zāi)力量納入救災(zāi)計(jì)劃和應(yīng)急體系中。(2基層政府災(zāi)害管理行為短期，忽略了災(zāi)害管理工作全面化、常態(tài)化的宗旨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級(jí)政府組織，是農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害管理的主導(dǎo)者和落實(shí)者，但 在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下設(shè)的應(yīng)急辦，常常處于“尷尬”的地位，其行為取決于一把 手是否重視”和“上頭要求”，而非依據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況及需求開(kāi)展工作。其災(zāi)害管理工 作多是上級(jí)政府統(tǒng)一部署，上面安排就干，不安排就不干，缺少農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理的長(zhǎng)期應(yīng) 對(duì)規(guī)劃，對(duì)災(zāi)前防護(hù)和災(zāi)后重建中所起的作用群眾并不滿(mǎn)意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)現(xiàn)國(guó)家關(guān)于減災(zāi) 防災(zāi)政策時(shí)，主要還是依賴(lài)于上級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)撥款。對(duì)于從化這樣經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后

12、的社區(qū)而言，鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力本來(lái)就大，在救災(zāi)資金的分配上自然出現(xiàn)僧多而粥少的現(xiàn)象，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府在災(zāi)害管理時(shí)沒(méi)有過(guò)多的資源用于災(zāi)害的長(zhǎng)期防控。(3村委會(huì)職能錯(cuò)位，行為“任務(wù)化”“功利化”在我國(guó)，村委會(huì)屬于基層群眾性的自治組織。但近年來(lái)在政府職能轉(zhuǎn)變、部分法律、法 規(guī)授權(quán)的作用下，村委會(huì)也在無(wú)形中具備了行政主體資格，以自己的名義獨(dú)立行使某些職權(quán)， 做出具體的行政行為。因此，在農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理中，被訪(fǎng)村委會(huì)基本上把自然災(zāi)害的管理 界定為“行政任務(wù)”，其管理行為的出發(fā)點(diǎn)僅在于“完成上級(jí)交代任務(wù)”，對(duì)于“災(zāi)情上報(bào)” 等既能“爭(zhēng)取上級(jí)資源”又能緩解村民矛盾的行為非常熱衷，而對(duì)于預(yù)防宣傳、安全演練等

13、“收效不大又花錢(qián)”的長(zhǎng)期防治措施的實(shí)施，行為動(dòng)機(jī)不足。此外，村委干部文化素質(zhì)相對(duì) 低下，也是出現(xiàn)上述問(wèn)題的主要原因之一。(4村民災(zāi)害意識(shí)薄弱，主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)。當(dāng)前，我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)常駐村民都是留守老人、婦女和兒童，青壯年勞力外出務(wù)工， 文中調(diào)查區(qū)域也不例外。所以，在農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理時(shí)，有知識(shí)或有體力的青壯年因務(wù)工無(wú) 暇顧及，而留守者既因“無(wú)知而無(wú)畏”又抱著“無(wú)利益、不作為”的原則選擇性參與。(5其他社會(huì)組織參與治理意識(shí)不強(qiáng)、力度不足、方式單一。在從化農(nóng)村社區(qū)，直接參與農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理第一線(xiàn)的NGO組織僅有社工、志愿者團(tuán) 體以及相關(guān)高校。其所做工作僅是在災(zāi)后幫助淤泥清掃、心理?yè)嵛康葹?zāi)后重建活動(dòng)，雖也聯(lián) 系高校及其他銷(xiāo)售平臺(tái)對(duì)該村進(jìn)行技術(shù)支持與農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售，但更多是出于“扶貧”的目的， 災(zāi)害管理行為單一。另一方面，由于從化區(qū)主要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，其轄區(qū)內(nèi)所屬企業(yè) 數(shù)量較之其他區(qū)而言較少，也是企業(yè)參與度不高的客觀(guān)原因。五、結(jié)語(yǔ)從化農(nóng)村社區(qū)已基本形成“政府主導(dǎo)、多方參與、共同應(yīng)對(duì)”的治理格局，但若想達(dá)到 社區(qū)災(zāi)害治理的理想效果