關(guān)于林場革新狀況與建議

1、關(guān)于林場革新狀況與建議近年來,針對國有林場管理體制不順、經(jīng)營機制不活、開展后勁缺乏、政策體系不完善等問題,中央和國家有關(guān)部門進展了深化調(diào)研,決定國有林場改革2022年在局部省啟動試點,“十二五期間將全面推開。這是繼2022年全面啟動集體林權(quán)制度改革后,中國林業(yè)重大改革新舉措。浙江省人民政府在2022年就印發(fā)了?關(guān)于加快推進現(xiàn)代國有農(nóng)林漁場建立的假設干意見?(浙政發(fā)202232號),明確了浙江省積極推進國有林場定性定位定編、管理體制、社會保障、人員分流、歷史債務化解等方面改革,并獲得顯著成效。國家林業(yè)局調(diào)研組在調(diào)研浙江省國有林場改革工作時肯定了浙江省國有林場改革的做法,其改革方向、原那么、定位符

2、合國家改革思路。2022年11月,根據(jù)國家發(fā)改委辦公廳、國家林業(yè)局辦公室?關(guān)于開展全國國有林場改革試點工作的復函?,浙江省杭州、溫州、紹興、金華、衢州、臺州、麗水7個市被列入全國國有林場改革試點。試點的主要內(nèi)容是改革國有林場指導體制,理順國有林場管理體制,創(chuàng)新生態(tài)公益型林嘗商品經(jīng)營型林場的經(jīng)營機制,解決歷史遺留問題。通過學習借鑒浙江省國有林場成功改革的范例,加快做好當前試點市國有林場改革,破解改革中存在的難題,為全省國有林場改革積累經(jīng)歷,成為當前浙江省國有林場改革所面臨的首要任務。1歷史現(xiàn)狀20世紀50年代,由于砍樹燒炭、大辦鋼鐵,全省形成大量荒山。為盡快綠化荒山,改善生態(tài),浙江省政府先后批建

3、112個國有林場,為事業(yè)性消費單位,由市、縣屬地管理。半個多世紀以來,林場開展大規(guī)模的造林撫育,作出了宏大的歷史性奉獻。全省林場共荒山造林23.05萬h2,現(xiàn)森林面積占全省的3.6%,而總蓄積量占全省的9%;森林覆蓋率達91%,高出全省平均程度30個百分點,平均蓄積633/h2,是集體林的兩倍,累計消費木材2000多萬3。在林場根底上,全省先后劃建了天目山等10處國家級、省級自然保護區(qū),80%以上的重點保護野生動植物物種得到了有效保護。同時,林場還安置了6000多名“上山下鄉(xiāng)知識青年和大批精減下放人員、新安江水庫移民、部隊轉(zhuǎn)業(yè)人員等就業(yè)。國有林場作為推動林業(yè)建立的骨干力量,在帶動周邊林業(yè)開展、

4、加快生態(tài)建立、促進區(qū)域經(jīng)濟社會開展等方面都發(fā)揮了不可替代的重要作用。浙江省現(xiàn)有國有林場110個,經(jīng)營面積24萬h2,其中林業(yè)用地23萬h2,有林地21.84萬h2,生態(tài)公益林面積18.34萬h2,生態(tài)公益林占林業(yè)用地面積79.8%,林場森林覆蓋率達91%。分布在11個市62個縣(市、區(qū)),職工總數(shù)6000多人。所經(jīng)營的林區(qū)地處偏遠,交通不便,信息閉塞,絕大多數(shù)處于水系源頭、江河兩側(cè)、高山遠山等生態(tài)重要或脆弱區(qū)域。方案經(jīng)濟時代遺留的造林任務重、人員過多、只取不予等原因,在市場經(jīng)濟開展過程中,經(jīng)濟危困問題日益暴露。近幾年國有林場每年虧損額在500萬600萬元,總負債已近5億元,有46個國有林場收不

5、抵支。林場職工待遇低下,在職職工中年收入1萬元以下的占48.9%,并有50%的林場職工僅發(fā)局部工資。社會統(tǒng)籌壓力越來越大,林場需承當離退休人員各項生活補助每人每年1萬元左右,與1990年相比翻了三番,但也只承當了按規(guī)定要求的45%;需承當在職職工社會統(tǒng)籌每年近4000萬元,不堪重負。國有林場職能已由木材消費為主向生態(tài)建立為主的轉(zhuǎn)變,大多數(shù)林地劃為生態(tài)公益林,木材收入急劇減少,大多數(shù)林場主要依靠生態(tài)公益林補償款和林地征占用補償費的收入來維持日常經(jīng)營,開展面臨嚴峻危機,國有林場改革勢在必行。2林場自身面臨的問題(1)管理體制的不健全。在建場之初,在經(jīng)營性質(zhì)上劃分為消費性的全民事業(yè)單位,一切消費投入

6、全由政府撥款,承當綠化荒山、建立森林的職能。20世紀70年代改為局部撥款,消費收入不上交,充抵撥款缺乏局部。20世紀80年代后期,當?shù)卣鞔_林場性質(zhì),大多定性為差額撥款事業(yè)單位至今,歸屬地方林業(yè)局管轄,為獨立法人,一級核算,二級管理。方案經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間逐漸演變?yōu)樽允兆灾Х绞?差額撥款大多為象征性的補助,大多為5萬10萬元,與林場現(xiàn)有人員所需經(jīng)費差距很大。而林場卻不得不負擔政策性加薪方案所大幅增加林場的職工薪酬、社會統(tǒng)籌支出,同時退休職工未實現(xiàn)全部社保管理,其統(tǒng)籌大局部仍由林場按事業(yè)單位負擔,這種只給政策不給資金的管理體制是導致林場連年虧損的主要原因。(2)經(jīng)營機制的局限性。林場從木材

7、消費向生態(tài)建立轉(zhuǎn)變,導致可采伐林木減少,主營業(yè)務收入銳減。各地林場目前經(jīng)營方式上主要是實行統(tǒng)管經(jīng)營和承包經(jīng)營。統(tǒng)管經(jīng)營主要是生態(tài)公益林;承包經(jīng)營的主要是經(jīng)濟林,面向社會和職工。大多數(shù)國有林場除留用管理和護林人員外,其余職工根本上落實承包經(jīng)營政策,不再安排工作,事業(yè)單位身份不變。承包經(jīng)營收入由于接軌農(nóng)村經(jīng)營方式,合同實行時間早,履行時間長(一般為30年),跟不上后來形式變化,致使收入微保這種經(jīng)營機制缺少自主性,職工缺少參與生態(tài)建立的積極性,與國有林場所承當?shù)呐嘤仲Y源和建立生態(tài)環(huán)境的主體職能不相對應。(3)歷史原因造成的人員負擔重。20世紀6070年代大規(guī)模的造林運動大量招收農(nóng)村人員,林場還大

8、量安置了知青、精減下放人員、新安江水庫移民、部隊轉(zhuǎn)業(yè)人員,特別是職工家屬子女都由林場安排就業(yè),使林場人員急劇擴增,職工工資統(tǒng)籌壓力沉重,并對改革實行人員分流造成極大困難。(4)自身改革難以擺脫困境。20世紀80年代中期方案經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間,國有林場進展了產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整,把幾年累積下來木材采伐的利潤投資上工程、興辦二、三產(chǎn)業(yè),但是由于市場調(diào)研欠缺,產(chǎn)品沒有競爭力,企業(yè)經(jīng)營管理才能缺乏,大多數(shù)企業(yè)短短幾年內(nèi)就虧損破產(chǎn),額外背上了沉重的債務負擔。在經(jīng)營機制創(chuàng)新等方面,雖然林場做了嘗試和努力,但由于受各種因素和自身條件的影響,一直未能建立安康的經(jīng)營機制。20世紀90年代后期大都進展管理體制和經(jīng)營機

9、制改革,精簡管理人員,林區(qū)管護人員實行合同責任制,其余職工實行承包經(jīng)營。這種改制方式由于職工抵觸情緒很大,職工身份照舊保存,在施行當初確實減輕了林場負擔,但是隨著形勢變化和增資方案的出臺,一方面職工收入連續(xù)多年沒有增加導致林場與職工矛盾增多,另一方面因為形勢變化、體制弊端限制了林場開展空間,急需政府推動改革擺脫困境。3當前改革進展根據(jù)浙江省政府的32號文件精神,浙江省林業(yè)廳要求重點解決好國有林場的定性定編、落實經(jīng)費、社會統(tǒng)籌和資源管理等問題,抓緊建立以國有生態(tài)公益林建立管理為主要職責的國有林場體系,增掛“國有生態(tài)公益林保護站(所)牌子,實在把浙江省政府的32號文件精神落實到位。自2022年以來

10、,全省國有林場改革步伐加快,獲得了明顯成效。定性定位定編根本完成,全省110個國有林場中已有90個林場定性為事業(yè)單位,33個林場增掛了生態(tài)公益林保護站牌子。全省國有林場正式職工全部解決了社會統(tǒng)籌,標準了國有林場產(chǎn)權(quán)變動的管理,加強了對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。國有林場根底設施得到明顯改善,職工的居住條件得到逐步改善。2022年以來,按照浙江省政府的32號文件精神,浙江省已施行改革并獲得成功的國有林場主要有麗水市的青田、松陽、遂昌和杭州市的臨安、紹興市的新昌等縣市。例如臨安市政府將下屬兩個國有林場定性為事業(yè)單位,核定人員編制,預算納入地方財政;青田、遂昌、松陽等地專門召開政府常務會議,制定出臺了國有林場改

11、革政策。其改革采取的做法主要是明確林場性質(zhì),增掛了生態(tài)公益林保護站牌子,按生態(tài)公益林面積一般為每666.7h2(1萬畝)核定人員編制10人,財政經(jīng)費上按核定編制每人每年3萬5萬元進展補助,分流充裕人員以及對符合提早退休條件的職工辦理退休手續(xù),退休職工托管到社保處,所需托管經(jīng)費通過資產(chǎn)盤活和財政補助。改革后的國有林場管理職能明確,負擔大大減輕,崗位合理分配,實現(xiàn)了輕裝上陣,管理重點轉(zhuǎn)到生態(tài)建立保護為主的層面上來。另外一些國有林場已分步施行改革并獲得初步成效。如武義縣林場20222022年期間虧損高達742.3萬元,年均虧損123.7萬元。2022年對退休職工進展社保托管,通過預征林地分期支付托管

12、費用,使林場在托管后的2022年實現(xiàn)扭虧為盈,盈利19.5萬元,2022年繼續(xù)實現(xiàn)盈利81.3萬元。事實證明退休社保托管直接為林場減輕負擔。下一步,該場將方案符合條件的職工辦理提早退休手續(xù),利用現(xiàn)有土地資產(chǎn),測算改革費用,妥善安置職工。由于國有林場改革管理體制多頭、經(jīng)營方式粗放、歷史債務包袱沉重等深層次的體制機制原因,浙江省的國有林場改革還存在許多矛盾和困難。從整體看,各地改革進度還不平衡,少數(shù)縣(市、區(qū))沒有很好地落實省政府32號文件精神,林場改革進展緩慢,管理體制不順,職工生活仍然困難;有的縣(市、區(qū))雖然把林場定性為事業(yè)單位,但工作經(jīng)費未納入財政預算;有的林場退休職工社會統(tǒng)籌沒有得到根本

13、解決,尤其是政策性補助不能到位;少數(shù)林場還存在管理不標準的問題,直接影響國有林場改革進程和林場事業(yè)的安康開展。當前,浙江省7個市國有林場改革試點工作在調(diào)研根底上,各地正積極完善方案。省林業(yè)廳要求各試點市結(jié)合林場實際情況,按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制和加快林業(yè)開展的要求,進一步解放思想,實事求是,創(chuàng)新體制機制,完善政策支持體系,加強森林資源保護管理,努力在國有林場改革的重點環(huán)節(jié)率先打破、大膽創(chuàng)新,為全省乃至全國的國有林場改革發(fā)揮示范和帶頭作用。4改革的經(jīng)歷啟示(1)政府政策導向是改革成功的保障。近年來,浙江省省委、省政府高度重視國有林場改革開展,把國有林場建立作為生態(tài)文明和森林浙江建立的重要內(nèi)容

14、。浙政發(fā)202232號文件為國有林場改革作了政策引導,明確國有林場以生態(tài)建立為主要方向,表達了建立生態(tài)文明的科學理念,并針對長期以來國有林場經(jīng)濟危困、職工待遇低下、根底設施落后等問題,組織調(diào)查研究,出臺優(yōu)惠政策,率先推動改革。(2)地方重視支持是改革成功的動力。良好生態(tài)環(huán)境是地方政府進展招商引資,開展經(jīng)濟的根底,生態(tài)建立更是地方政府建立開展方向。而國有林場作為生態(tài)建立的主力軍,通過多年封山育林、科學營林和資源保護,國有森林已成為我省森林資源最豐富、森林景觀最優(yōu)美、生物多樣性最富集、生態(tài)功能最完善的區(qū)域,在生態(tài)建立中發(fā)揮了不可替代的作用。國家級、省級森林公園絕大局部建立在以國有林場生態(tài)公益林為核

15、心的區(qū)域,為開展森林旅游和施行生態(tài)立縣戰(zhàn)略目的打下堅實基矗地方政府抓住開展機遇,積極推動本地國有林場改革,是國有林場改革成功的動力。(3)以人為本的定位是改革成功的關(guān)鍵。已施行改革的國有林場在改革中做到了“定位、定性、定編、定經(jīng)費,職工利益得到了保障,其中涉及人員的妥善安置以及實在解決了職工的后顧之憂,這種以人為本的改革定位得到林場職工的支持擁護,是順利實行改革的關(guān)鍵。(4)林場自身資源優(yōu)勢是改革成功的基矗已進展改革的國有林場森林資源良好,生態(tài)公益林比重高,土地可開發(fā)利用潛力大。特別是縣城和開發(fā)區(qū)范圍的國有林場土地對當?shù)卣陂_展工業(yè)區(qū)、商品住宅區(qū)有很大地理優(yōu)勢,成為順利開展改革的基矗5建議(1)實行分類經(jīng)營,明確林場性質(zhì)。通過施行分類經(jīng)營,界定生態(tài)公益林林場和商品經(jīng)營型林場,明確林場性質(zhì)。對生態(tài)公益林比重占50%以上的建議劃分為生態(tài)公益型林場,增掛生態(tài)公益林保護站牌子,核定人員和經(jīng)費;對商品經(jīng)營型林場中的生態(tài)公益林區(qū)別對待,建議其中的生態(tài)公益林通過核定其人員和經(jīng)費,實行“收支兩條線進展管理;商品林局部通過社會化管理,成立開發(fā)經(jīng)營公司進展經(jīng)營管理。(2)退休人員實行社?；芾?。退休人員未全部社保化管理使國有林場經(jīng)濟負擔沉重,改革上要通過政府協(xié)調(diào)和多渠道進展資金籌措,建議符合提早退休條件的辦理退休手續(xù),實現(xiàn)退休人員社?；?/p>