土地資源管理領(lǐng)域行政訴訟和行政復(fù)議案件的分析報告

1、.WD.WD.WD.土地資源管理領(lǐng)域行政訴訟和行政復(fù)議案件的分析近年來，隨著我市招商引資力度的加大，城市建設(shè)步伐的加快，加上國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等因素，土地資源在經(jīng)濟(jì)社會開展中的作用日益明顯，其價值在不斷抬升，地方政府通過土地出讓取得的收益在地方財政收入中占有優(yōu)勢性的地位，但同時也引發(fā)了大量的行政爭議糾紛，使得土地資源管理領(lǐng)域成為行政爭議的焦點(diǎn)領(lǐng)域。自2004年以來，每年產(chǎn)生的土地類行政復(fù)議應(yīng)訴案件數(shù)量市兩級法院及市級以下行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理的案件數(shù)，不包括垂直領(lǐng)導(dǎo)的復(fù)議機(jī)關(guān)逐年增加，而且一直穩(wěn)居全市案件數(shù)的前五位之列，04年第3位46件，05年第4位57件，06年第3位80件，07年第5位92件。從

2、今年市政府收到的行政復(fù)議申請來看，目前已收到41件申請，其中涉及土地類糾紛就14件；目前，以市政府為被告或被申請人的應(yīng)訴和答復(fù)案件共10件，而以土地爭議為由起訴市政府的行政案件就有7件。從行政訴訟敗訴和行政復(fù)議糾錯案件情況來看，每年都有土地類的敗訴或糾錯案件，在每年錯案領(lǐng)域占的比重來排：04年第4位7件，05年第2位11件，06年第3位7件，07年第7位1件，還是有進(jìn)步的。但要強(qiáng)調(diào)的是，雖然有許多案件雖未作出撤銷、確認(rèn)違法、變更等裁決，但涉案的行政行為是存在違法問題的，只不過通過土地管理部門自行撤銷或變更原具體行政行為或通過溝通協(xié)調(diào)等手段、方式，發(fā)動當(dāng)事人最終撤回了起訴或復(fù)議申請，當(dāng)然自行糾錯

3、是值得提倡的，符合有錯必糾的原那么和構(gòu)建和諧社會的要求，有利于化解行政爭議。市委趙鵬書記對依法工作非常重視，特別是重抓行政訴訟敗訴案件和行政復(fù)議糾錯案件的責(zé)任追究工作，自2005年以來，趙書記每年都對市中級人民法院和市政府法制辦提交的上年度案件分析報告作出書面批示，要求嚴(yán)肅處理有關(guān)責(zé)任人員，并將責(zé)任人員追究的范圍擴(kuò)大至分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)，今年批示要求市紀(jì)委監(jiān)察部門對敗訴案件的責(zé)任人員加大處理力度，公開處理，擴(kuò)大影響，以戒備其他。自2005年以來，共處理了187年行政錯案涉及的177名責(zé)任人員。我市的錯案責(zé)任追究工作也成為我市依法行政工作中的一大亮點(diǎn)，已在全省乃至全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大的影響。20

4、05年11月，最高人民法院在深圳召開全國法院優(yōu)化行政審判司法環(huán)境經(jīng)歷交流會，市政府因行政訴訟錯案的責(zé)任追究工作而被最高人民法院邀請作了書面交流。2006年12月，省政府召開全省行政復(fù)議工作會議，鹽城和南京作為僅有的2個地級市政府作了典型發(fā)言，我市交流的重點(diǎn)內(nèi)容也是錯案責(zé)任追究工作。去年，市國土資源局的曹局長作為行政機(jī)關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)親自出庭應(yīng)訴，為市級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴作了表率。今年市政府將出臺行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴工作規(guī)定，目前草案已由我辦擬好，市政府將召開常務(wù)會議進(jìn)展討論確定。隨著物權(quán)法的實(shí)施，新的土地登記方法出臺，對我們土地資源管理部門提出的要求也越來越高。希望通過今天我和各位的交流，能夠?qū)δ?/p>

5、們今后的工作提供一點(diǎn)借鑒和幫助。下面，就土地案例情況作個介紹。對于錯案的原因，行政訴訟法和行政復(fù)議法都有明確規(guī)定，主要是七類：一是事實(shí)不清，證據(jù)缺乏；二是適用法律依據(jù)錯誤；三是違反法定程序；四是超越職權(quán)；五是濫用職權(quán)；六是行政行為明顯不當(dāng)；七是行政不作為。因?yàn)橐粋€具體案例可能存在上述多個問題，我就直接從土地資源管理的類別和案由來分析一下具體的案例，主要有土地登記頒證、用地審批、權(quán)屬爭議決定、征地補(bǔ)償、行政處理決定等五個方面：一、土地登記頒證1、鹽城市中級人民法院2005年裁決案件：一審建湖縣法院維持，二審中院撤銷。案情：1973年鄭某在某生產(chǎn)隊取得宅基一處，1974年建平房4間及附房。1975

6、年，因鄭某為國家干部，該房被作價歸公，產(chǎn)權(quán)歸某縣房地產(chǎn)管理所。后該生產(chǎn)隊村民徐某在上述房屋南側(cè)建房2間。1992年3月，徐某將房屋出賣給夏某，村委會在協(xié)議上作證。同年9月，夏向村委會交宅基款2000元。1993年1月，夏某申請在所購房處改建住房，縣規(guī)劃辦公室召集城管隊、鎮(zhèn)基建辦公室，就村居民翻改建房屋進(jìn)展專題會辦，形成會辦紀(jì)要，同意夏某在原處翻建房屋。1994年11月25日，鎮(zhèn)村鎮(zhèn)辦向夏某發(fā)出開工通知書進(jìn)展建房。同月27日，縣房地產(chǎn)管理所向鎮(zhèn)政府提出書面異議，認(rèn)為夏某侵占了該所的土地使用權(quán)，要示夏某停頓施工，讓出土地。同月28日，鎮(zhèn)村鎮(zhèn)辦以土地權(quán)屬有爭議為由向夏某發(fā)出停建通知書。夏某未能建房。

7、1998年，縣房地產(chǎn)管理所將1975年鄭某歸公的房屋以房改形式又出售給鄭某，并得到房管所、縣建設(shè)局、縣住房制度改革辦公室的審查批準(zhǔn)。1999年3月，縣政府向鄭某頒發(fā)了國有土地使用證，包括夏某批準(zhǔn)建房的土地在內(nèi)。2002年，夏某就上述土地發(fā)證行為向法院提起行政訴訟?？h法院一審維持，市中院二審撤銷。理由是：因案件宅基地糾紛發(fā)生在1994年，根據(jù)當(dāng)時實(shí)施的土地管理法第十三條規(guī)定，土地權(quán)屬產(chǎn)生爭議的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理；當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴；在土地爭議解決以前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得改變土地上附作物。1996年國家土地管理局公布的土地登記規(guī)那么第

8、十七條規(guī)定，土地登記過程中的土地權(quán)屬爭議，按照土地管理法第十三條規(guī)定進(jìn)展處理后，再行登記 :/ 。法院認(rèn)為，根據(jù)上述規(guī)定，凡屬土地使用權(quán)發(fā)生爭議，應(yīng)由先由人民政府作出決定確權(quán)后，再行登記。本案中夏某與縣房地產(chǎn)管理所宅基權(quán)屬歸屬問題一直存在爭議，始終未得到人民政府確實(shí)認(rèn)處理，在使用權(quán)爭議尚未得到解決的情況下，縣人民政府以房改房為由向鄭某頒發(fā)土地使用證，不符合法律規(guī)定，違背法定程序。2、市中院2006年裁決一審案件，二審經(jīng)省高院協(xié)調(diào)，當(dāng)事人和解撤訴。案情：1962年，某縣人民委員會發(fā)文明確從海堤外100米至復(fù)堆河西200米范圍內(nèi)的國有土地屬于海堤管理范圍。海堤管理所從1962年開場對上述國有土地進(jìn)

9、展管理和使用。鹽城軍分區(qū)從60年代至90年代，在位于上述范圍內(nèi)的復(fù)堆河西側(cè)約187米范圍內(nèi)，南起大喇叭河北岸的營房區(qū)北側(cè)、北至靶堆北邊小河南側(cè)南北約660米的一宗土地建設(shè)靶場、修建地下工事并進(jìn)展軍事訓(xùn)練。1989年4月19日，海堤管理所原上級主管部門縣水利農(nóng)機(jī)局與某農(nóng)場簽訂協(xié)議，約定將包括軍分區(qū)的靶場、地下工事在內(nèi)的三鄉(xiāng)河以南、喇叭河以北、海堤河以西200米土地的經(jīng)營權(quán)交給某農(nóng)場。因農(nóng)場屬省農(nóng)墾公司下屬單位，省農(nóng)墾公司持上述協(xié)議申請確權(quán)登記。2003年12月，縣政府向省農(nóng)墾公司頒發(fā)了國有土地使用證，而在這之前，海堤管理所、臨海農(nóng)場均未取得過該宗地的土地使用證。2004年6月，軍分區(qū)準(zhǔn)備重新啟用

10、大喇叭軍事訓(xùn)練場，發(fā)現(xiàn)了上述情況。2005年7月，軍分區(qū)向市政府申請行政復(fù)議，市政府撤銷了土地證，后省農(nóng)墾公司向市中院提起訴訟。中院作出裁決，維持復(fù)議決定。理由是：本案件所涉及土地，客觀上在60年代就由海堤管理所管理和使用，同時鹽城軍分區(qū)也從60年代開場就在該宗地上的局部土地上興建軍事設(shè)施，進(jìn)展軍事訓(xùn)練，實(shí)際使用該宗土地，且該宗地在本案所涉土地登記之前，從未發(fā)放過任何土地權(quán)屬的證明。本案所涉土地使用證是該宗地的第一次發(fā)證，發(fā)證機(jī)關(guān)僅憑縣農(nóng)機(jī)水利局和農(nóng)場簽訂的土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議，沒有軍分區(qū)簽署意見的權(quán)屬界限協(xié)議書，在對軍分區(qū)使用的土地未作任何處理的情形下，將涉及到包括軍分區(qū)所使用的該宗地的土地發(fā)給農(nóng)墾

11、公司，明顯不妥。根據(jù)土地登記規(guī)那么第六條第三項之規(guī)定，發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對土地權(quán)屬依法進(jìn)展審核。發(fā)證機(jī)關(guān)在該宗地權(quán)屬尚不明晰的情形下，將該宗地登記在省農(nóng)墾公司名下，不符合土地登記要求。3、 基本案情申請人：某村民委員會被申請人：某縣人民政府第三人：劉某1981年，由于經(jīng)營需要，某鎮(zhèn)供銷合作社某村供銷站將原使用土地與申請人2.24畝土地進(jìn)展調(diào)換。同年9月，鎮(zhèn)供銷社與原申請人第一生產(chǎn)隊簽訂了?征用土地協(xié)議書?，該協(xié)議書約定鎮(zhèn)供銷合作社征用該生產(chǎn)隊2.95畝土地用于建設(shè)村供銷站新址。2002年元月9日，鎮(zhèn)供銷合作社與第三人簽訂了?供銷站產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書?，將該供銷站面積為128.1平方米四間營業(yè)門市的所有產(chǎn)

12、權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人。2002年2月4日，縣國土資源局與第三人簽訂了?國有土地使用權(quán)出讓合同?，將供銷站878.68平方米土地出讓給第三人。2004年8月7日，被申請人向第三人頒發(fā)了國有土地使用證。某村委會認(rèn)為被申請人頒發(fā)給第三人國有土地使用證的行為沒有事實(shí)和法律依據(jù)，該土地所有權(quán)應(yīng)為村集體所有，請求撤銷被申請人頒發(fā)給第三人的國有土地使用證。復(fù)議意見某市人民政府認(rèn)為:被申請人發(fā)放國有土地使用證的行為違反法定程序,作出了撤銷土地使用證的復(fù)議決定。評析意見本案中,被申請人發(fā)證主要存在問題是:沒有嚴(yán)格按照法定程序發(fā)證。我國在土地使用證的發(fā)放有著嚴(yán)格程序,但凡涉及國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)轉(zhuǎn)

13、讓方取得的土地權(quán)屬證書和相關(guān)材料進(jìn)展轉(zhuǎn)移登記，未依法領(lǐng)取土地證書的國有土地使用權(quán)不得進(jìn)展轉(zhuǎn)讓。本案中，在鎮(zhèn)供銷合作社沒有取得國有土地使用證的情況下，被申請人就為第三人辦理了國有土地轉(zhuǎn)移登記并頒發(fā)國有土地使用證，其行為違反了?中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法?第三十七條第六項、?江蘇省土地管理條例?第三十七條第二項以及原國家土地管理局?土地登記規(guī)那么?第三十七條規(guī)定。被申請人違反法定程序向第三人頒發(fā)的國有土地使用證系無效證書，應(yīng)予撤銷。被申請人應(yīng)當(dāng)對爭議土地先進(jìn)展確權(quán),認(rèn)定該土地使用權(quán)為村委會所有,還是為鎮(zhèn)供銷社所有,在權(quán)屬沒有爭議的情況下再進(jìn)展轉(zhuǎn)移登記。二、用地審批1、某市法院2004年一審裁決

14、案情：2000年11月20日，某市村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室向某小學(xué)頒發(fā)村鎮(zhèn)規(guī)劃選址意見書，對小學(xué)建新校區(qū)進(jìn)展選址。同年12月27日，省國土廳作出批復(fù)，同意將某村2組集體土地1.2221公頃轉(zhuǎn)用建設(shè)用地。市國土局將征地方案進(jìn)展了公告。2002年7月2日，市國土局向小學(xué)頒發(fā)了建設(shè)用地批準(zhǔn)書。同月16日，該局作出關(guān)于劃撥國有土地使用權(quán)的批復(fù)，將三龍鎮(zhèn)龍西村已征歸國有并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的集體耕地1.2221公頃劃撥給小學(xué)建新校區(qū)，并明確小學(xué)持該批文申領(lǐng)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。2004年4月，局部村民提起行政訴訟，要求撤銷上述建設(shè)用地批準(zhǔn)書，法院經(jīng)審理，作出了撤銷決定。法院認(rèn)為，土地管理法實(shí)施條例第二十二條第一款第二、三項規(guī)

15、定，建設(shè)單位持建設(shè)工程的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣政府土管部門提出建設(shè)用地申請，由其審查，擬訂供地方案，報市、縣政府批準(zhǔn)，需要上級政府批準(zhǔn)的，應(yīng)報上級政府批準(zhǔn)。供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書；劃撥使用國有土地的，由市、縣政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。本案中，村2組集體土地1.2221公頃，雖經(jīng)省政府批準(zhǔn)征歸國有并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但市國土局在未擬定供地方案報市政府批準(zhǔn)的情況下即以自身名義向小學(xué)頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書，且建設(shè)用地批準(zhǔn)書的頒發(fā)先于劃撥國有土地使用權(quán)的批復(fù)，頒證主體和程序均違反了上述法律規(guī)定，同時建設(shè)用地批準(zhǔn)書沒有引用具體法律條款，屬適用法律

16、錯誤。2、某縣法院2006年一審裁決案情：某縣某鎮(zhèn)村民羅某因無法居住，于2004年提出辦理建房手續(xù)的申請。2005年6月，縣國土資源局向其頒發(fā)了民建房用地批準(zhǔn)書，該批準(zhǔn)書明確建房四至范圍東西長10米、南北長11米，東至村集體排水溝向西5米；南至羅某某宅基地界3米；西至尖廣路向東3米；北至集體魚塘7.5米。批準(zhǔn)書中魚塘是村所有，該魚塘由村口頭同意發(fā)包給該村的賀某。2004年6月8日，該村對魚塘的使用權(quán)作出書面處理意見，魚塘一半歸集體所有，安排作為宅基地使用。同年7月，鎮(zhèn)村鎮(zhèn)服務(wù)中心向其頒發(fā)了村鎮(zhèn)建設(shè)許可證。羅某取得兩證后，運(yùn)土填魚塘，準(zhǔn)備建房，遭到賀某的阻止。后賀某以損害其魚塘承包經(jīng)營權(quán)訴至法院

17、，要求撤銷上述用地批準(zhǔn)書。法院審理后，撤銷了批準(zhǔn)書。法院認(rèn)為，縣國土局向羅某頒發(fā)的用地批準(zhǔn)書中的北至魚塘7.5米系標(biāo)注不明，無法明確是指魚塘邊，還是指魚塘中。假設(shè)指魚塘邊，魚塘南岸邊至羅某某地界缺乏14米，羅某無法放線建房；假設(shè)指魚塘中，此時，賀某正在該魚塘承包期間，該行政行為就損害了魚塘承包人的合法權(quán)益。其次，用地批準(zhǔn)書注明的西至尖廣路向東3米不符合規(guī)定，根據(jù)江蘇省公路條例第三十一條規(guī)定，從公路坡腳外緣起，鄉(xiāng)道不少于5米的區(qū)域?yàn)楣方ㄖ刂茀^(qū)范圍，制止修建建筑物和構(gòu)筑物。三、確權(quán)決定1、某縣皋利峰等26戶與成新8戶案件。國土部門以自己名義作出確權(quán)意義，系越權(quán)行為；此后縣政府作出確實(shí)權(quán)意見強(qiáng)行

18、分割共用宗地?zé)o證據(jù)和依據(jù)予以支持，最終自行撤銷。四、征地補(bǔ)償1、某居委會案，申報虛假人均耕地數(shù)得以撤組轉(zhuǎn)戶，而且征地補(bǔ)償費(fèi)用不能足額支付。2、浙江省龍泉市龍淵街道辦一村土地案，15公頃集體所有土地的地類由未利用地變更為耕地。2005年，浙江省政府以未利用地批復(fù)龍泉市，征用該村集體所有土地，同年11月，申請行政復(fù)議，2007年2月裁決變更，并責(zé)令澆浙江省政府完善批準(zhǔn)征收耕地的相關(guān)手續(xù)。3、某縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)征地案，強(qiáng)行規(guī)定進(jìn)入 基本生活保障范圍。4、某縣征地糾紛案，2003年以虛假建設(shè)工程名義征地，而且征地費(fèi)用至今未能足額補(bǔ)償。五、行政處理決定1、2007年某區(qū)法院一審裁決，注銷土地使用證決定未引用

19、具體法律條款，系適用法律依據(jù)錯誤2、 基本案情：2001年9月，某糧油加工廠破產(chǎn)清算組委托某拍賣行對該廠除職工宿舍樓外的所有資產(chǎn)及廠房進(jìn)展了公開拍賣，競買人張虎以人民幣130萬元競買成功。同年10月9日，縣人民法院作出?民事裁定書?，裁定糧油加工廠所有的生產(chǎn)、機(jī)械設(shè)備以及附屬設(shè)施和座落在該廠廠區(qū)內(nèi)廠房、東、西營業(yè)樓、浴室以及小島上的建筑物不包括職工宿舍的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸購置人張虎所有；東、西營業(yè)樓土地使用權(quán)亦隨房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，其余另外辦理土地使用權(quán)手續(xù)。同年10月16日，張虎在其購置的糧油加工廠資產(chǎn)的根基上成立了經(jīng)貿(mào)即申請人。2002年1月，被申請人向申請人頒放了原糧油加工廠13161.9平方米劃撥工

20、業(yè)用地的使用權(quán)證，土地使用權(quán)類型仍為劃撥。2003年6月12日，縣建設(shè)局向申請人頒放了編號分別為2002016、2002017的各兩份?建設(shè)用地規(guī)劃許可證?和?建設(shè)工程規(guī)劃許可證?，批準(zhǔn)申請人在其廠區(qū)東側(cè)和西側(cè)分別建設(shè)用地面積為330平方米的倉庫和用地面積為480平方米的職工宿舍。2003年6月20日，縣村鎮(zhèn)規(guī)劃管理辦公室和縣建設(shè)局紅線圖上簽署了審查同意的意見。同年10月15日，鎮(zhèn)政府為實(shí)施上述兩項建設(shè)工程向被申請人上報了?關(guān)于收回經(jīng)貿(mào)局部國有土地使用權(quán)的請示?，請求收回申請人廠區(qū)兩處面積合計為3040.66平方米的劃撥國有土地使用權(quán)。同年11月20日，被申請人?關(guān)于收回經(jīng)貿(mào)局部劃撥國有土地使

21、用權(quán)的決定?，決定收回申請人上述3040.66平方米劃撥國有土地使用權(quán)。同年12月16日，縣建設(shè)局就鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)綜合大市場建設(shè)工程發(fā)放了編號為2003120的?建設(shè)用地規(guī)劃許可證?。處理意見：第一，申請人申請行政復(fù)議符合申請時效的有關(guān)規(guī)定，被申請人主張申請人超出行政復(fù)議申請時效的觀點(diǎn)無法定依據(jù)和證據(jù)予以支持。一是被申請人未能提供向申請人送達(dá)?關(guān)于收回經(jīng)貿(mào)局部劃撥國有土地使用權(quán)的決定?的法律文書 :/ ，被申請人在行政復(fù)議期間出具的證明材料不能作為送達(dá)上述決定的有效證據(jù)。二是根據(jù)?中華人民共和國行政復(fù)議法?第九條和省政府辦公廳?關(guān)于貫徹實(shí)施的假設(shè)干意見?蘇政辦發(fā)2001161號第19條、省政府法制辦?關(guān)于涉及不動產(chǎn)復(fù)議時效問題的通知?蘇府法2004100號之規(guī)定，申請人在不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的情況下，申請行政復(fù)議時效的最長保護(hù)期為20年。因此，申請人申請行政復(fù)議未超出申請時效。第二，