城市公共安全治理對(duì)策

1、城市公共安全治理對(duì)策城市公共安全治理對(duì)策一以住宅小區(qū)電梯安全治理為例摘 要近年來(lái)，城市電梯安全事故呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，給市民工作生活帶來(lái)巨大的威脅，不同程度地造成民眾生命財(cái)產(chǎn)的損失。如何從源頭上治理電梯安全系統(tǒng)的隱患，成為城市公共 安全治理的重要內(nèi)容。日益頻繁的電梯安全事故是電梯安全運(yùn)行系統(tǒng)脆弱性綜合作用的結(jié) 果。以住宅小區(qū)電梯安全治理為例，基于脆弱性理論視角探討城市公共安全治理的對(duì)策，提 高小區(qū)電梯安全運(yùn)行的能力。關(guān)鍵詞 脆弱性理論；城市公共安全；治理中圖分類(lèi)號(hào)D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A一、問(wèn)題提出：電梯運(yùn)行安全事故頻發(fā)中國(guó)電梯行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)正在運(yùn)行的電梯約163萬(wàn)臺(tái)，是世界上擁有 電梯最多

2、的國(guó)家。如上海電梯年平均增長(zhǎng)率達(dá)12%，截至2012年，上海各類(lèi)電梯保有量已 近16萬(wàn)臺(tái)，數(shù)量已經(jīng)超過(guò)紐約，成為全世界電梯最多的城市。其中，住宅小區(qū)電梯占到一 半，使用年限超過(guò)20年的達(dá)到1.43萬(wàn)余臺(tái)。自2013年5月份以來(lái)，云南、湖北、深圳、 西安、廈門(mén)等地連續(xù)發(fā)生多起“電梯吃人”事故，造成多人傷亡，電梯使用成為城市安全運(yùn)行 中的高風(fēng)險(xiǎn)地帶，反映了電梯運(yùn)行安全系統(tǒng)是非常脆弱的。由于住宅小區(qū)電梯運(yùn)行的特殊性， 其管理主體多元化，電梯運(yùn)行安全系統(tǒng)脆弱性更加突出，安全問(wèn)題更應(yīng)值得關(guān)注。基于脆弱 性理論范式視角探討住宅小區(qū)電梯安全運(yùn)行系統(tǒng)脆弱性治理對(duì)策，對(duì)保障城市公共安全運(yùn)行 具有重要價(jià)值。二、理

3、論視角：脆弱性理論范式脆弱性理論范式發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，它為城市公共安全事故產(chǎn)生機(jī)理分析提供了 獨(dú)特的理論視角。1970年代Gilbert F .White首次提出了脆弱性的概念，之后被廣泛應(yīng)用于 災(zāi)害學(xué)、生態(tài)學(xué)、金融學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等許多方面。1“脆弱性”理論范式最初是運(yùn)用 于自然科學(xué)領(lǐng)域，后來(lái)逐步延伸到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域和管理學(xué)領(lǐng)域，并大大豐富了“脆弱性”的內(nèi) 涵和內(nèi)容，并將脆弱性理論運(yùn)用于危機(jī)管理領(lǐng)域，為解讀危機(jī)事件生成機(jī)理及探討城市公共 安全治理提供新的路徑和視角。根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于脆弱性理論研究可知，系統(tǒng)的脆弱性是指系統(tǒng)對(duì)外在危害的暴露 程度，是系統(tǒng)本身的客觀屬性，是暴露性、抗逆力

4、和恢復(fù)力的高度統(tǒng)一的概念。系統(tǒng)脆弱性 主要來(lái)源于：1.自然屬性。如地理、地質(zhì)、氣象、自然環(huán)境和生物等；2 .技術(shù)屬性。如工程、 裝備、技術(shù)和生產(chǎn)活動(dòng)等；3.社會(huì)屬性。如政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法治、文化、宗教、教育制 度和傳媒網(wǎng)絡(luò)等；4.管理屬性。如公共管理、應(yīng)急管理法制、體制、機(jī)制與應(yīng)急準(zhǔn)備等。2 這為我們分析系統(tǒng)脆弱性提供了理論框架。就事故災(zāi)難類(lèi)突發(fā)事件而言，其脆弱性主要來(lái)自風(fēng)險(xiǎn)管理、公共安全基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急準(zhǔn) 備水平和應(yīng)急響應(yīng)能力四個(gè)方面及其累加或耦合形成的綜合脆弱性。3脆弱性本身并不一 定產(chǎn)生災(zāi)害或危機(jī)，而是系統(tǒng)在致災(zāi)因子對(duì)系統(tǒng)作用下超過(guò)了系統(tǒng)脆弱性抗逆力，災(zāi)害或危 機(jī)事件就產(chǎn)生了。因此，災(zāi)害

5、事件產(chǎn)生都是在致災(zāi)因子的影響下，通過(guò)多重?cái)_動(dòng)因素影響安 全系統(tǒng)，系統(tǒng)綜合脆弱性（主要包括自然系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)等領(lǐng)域的脆 弱性）集中表現(xiàn)出來(lái)，打亂系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)平衡，使脆弱性超過(guò)特定的安全閾值，災(zāi)害事件由 此而產(chǎn)生。系統(tǒng)脆弱性無(wú)疑是在面對(duì)災(zāi)害或危機(jī)事件時(shí)可以真正控制的因素，通過(guò)對(duì)脆弱性的監(jiān) 控，提高系統(tǒng)的抵抗力（物理）和抗逆力（社會(huì)人文），降低或消除潛在的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，推 斷出要減少當(dāng)前城市運(yùn)行中的事故災(zāi)難事件的風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)對(duì)自然系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)、社會(huì) 系統(tǒng)和管理系統(tǒng)中的脆弱性進(jìn)行干擾和控制，提高城市公共安全系統(tǒng)的抗逆力，保障城市公 共安全系統(tǒng)正常運(yùn)行，這也是對(duì)探討城市公共安全系統(tǒng)

6、脆弱性治理的意義所在?？傊绻?能將城市公共安全系統(tǒng)脆弱性梳理出來(lái)，采取有針對(duì)性防控措施去治理，系統(tǒng)安全運(yùn)行就有 了堅(jiān)實(shí)的保障。三、事故成因：系統(tǒng)脆弱性綜合作用的結(jié)果根據(jù)脆弱性理論范式的基本原理，住宅小區(qū)電梯安全事故不是偶然的，而是電梯安全運(yùn) 行系統(tǒng)脆弱性在外在致災(zāi)因子的作用下超過(guò)了特定的安全閾值，是各種系統(tǒng)脆弱性綜合作用 的結(jié)果。住宅小區(qū)電梯安全運(yùn)行系統(tǒng)脆弱性主要體現(xiàn)如下：一是居民電梯安全使用意識(shí)薄弱和知識(shí)缺乏。部分居民安全使用電梯意識(shí)不強(qiáng)和知識(shí)不 足，基本沒(méi)有意識(shí)到電梯本身也是一種特種設(shè)備，對(duì)其存在的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，常常會(huì)出現(xiàn)超 載、人為損壞電梯、違規(guī)使用電梯等不正常現(xiàn)象，人為制造了電梯不

7、安全運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，為安 全事故埋下了諸多隱患。二是電梯安全使用年限缺乏制度性規(guī)定。部分大城市20世紀(jì)90年代建設(shè)并投入使用的 各種電梯小高層相繼進(jìn)入生命“大限”，由于法律上沒(méi)有權(quán)威性規(guī)定電梯報(bào)廢的準(zhǔn)確年限，使 得電梯制度化更新缺乏有效而權(quán)威的依據(jù)，超期服役現(xiàn)象普遍存在，增加了電梯安全運(yùn)行系 統(tǒng)的脆弱性。三是電梯維修保養(yǎng)單位和人員素質(zhì)參差不齊。由于電梯行業(yè)發(fā)展太快，電梯安全運(yùn)行的 各種環(huán)節(jié)存在脫節(jié)現(xiàn)象，最薄弱的是維保，尤其是維保單位參差不齊、人員素質(zhì)堪憂(yōu)，為電 梯安全事故埋下諸多隱患。如深圳電梯傷人事故由于維保人員涉嫌違規(guī)使用潤(rùn)滑油，缺乏有 效監(jiān)督，導(dǎo)致電梯制動(dòng)功能失靈，釀成重大事故。另外，現(xiàn)在很

8、多電梯的業(yè)主都通過(guò)第三方 維保商對(duì)電梯進(jìn)行維保，而不是由電梯制造商專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行保養(yǎng)，目的就是為了節(jié)省成本， 保養(yǎng)的質(zhì)量得不到保證。這些脆弱性的存在為電梯運(yùn)行埋下了危機(jī)的隱患。四是電梯維修保養(yǎng)資金缺乏有效保障。小區(qū)住宅電梯維修保養(yǎng)由于手續(xù)復(fù)雜、多元利益 主體難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致房屋公共維修資金提取困難，維修費(fèi)用難以落實(shí)，維保環(huán)節(jié)往往因缺乏 資金保障，出現(xiàn)敷衍了事走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象。很多城市小區(qū)使用房屋維修資金的申請(qǐng)程序比較嚴(yán)格， 先是業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)或業(yè)主代表提出維修方案，須經(jīng)占建筑總面積2/3以上的業(yè) 主簽名同意并經(jīng)兩次公示后，才能進(jìn)行審批。由于缺乏權(quán)威的制度性規(guī)定，使得住宅小區(qū)電 梯維修保養(yǎng)或更新

9、資金難以落到實(shí)處，導(dǎo)致小區(qū)電梯常規(guī)的維修和保養(yǎng)得不到保障，嚴(yán)重影 響了電梯的安全運(yùn)行。五是政府主管部門(mén)對(duì)電梯安全監(jiān)督管理力量有限。隨著電梯超常規(guī)速度發(fā)展，政府安全 監(jiān)管力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了電梯安全監(jiān)管的需要，在監(jiān)管中出現(xiàn)力不從心的狀態(tài)，影響了對(duì)電梯 安全監(jiān)管的效度，為電梯安全使用留下了很多監(jiān)管的盲區(qū)。六是電梯安全責(zé)任分擔(dān)缺乏市場(chǎng)主體參與。電梯運(yùn)行本身是有風(fēng)險(xiǎn)的，目前承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)主 體的力量有限，大部分風(fēng)險(xiǎn)由政府、業(yè)主等主體承擔(dān)，市場(chǎng)保險(xiǎn)主體、社會(huì)等主體介入不夠， 使得責(zé)任分擔(dān)的主體過(guò)于單一，沒(méi)有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)資源共同分擔(dān)電梯運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng) 公共安全體系的多個(gè)方面都存在明顯脆弱性表現(xiàn)并嚴(yán)重影響到能力

10、，即出現(xiàn)所謂系統(tǒng)脆弱 性，系統(tǒng)脆弱性成為事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)源。正是以上住宅小區(qū)存在的這種系統(tǒng)綜合脆弱性的存 在，常年積累的風(fēng)險(xiǎn)打亂系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)平衡，使系統(tǒng)脆弱性超過(guò)特定的安全閾值，在外在致災(zāi)因素?cái)_動(dòng)下，促使了住宅小區(qū)電梯安全事故的頻繁發(fā)生。四、治理對(duì)策：提高電梯安全運(yùn)行系統(tǒng)脆弱性的抗逆力要從源頭上治理城市公共危機(jī)事件，保障城市公共安全運(yùn)行，可根據(jù)系統(tǒng)脆弱性理論的 分析框架，從自然系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)、管理系統(tǒng)等多個(gè)方面梳理影響公共安全治理 系統(tǒng)脆弱性的要素，確定脆弱性對(duì)擾動(dòng)因素暴露程度和暴露范圍，增強(qiáng)城市安全系統(tǒng)脆弱性 的敏感度，系統(tǒng)和全面地提高公共安全系統(tǒng)對(duì)擾動(dòng)因素的抗逆力和恢復(fù)力，適應(yīng)系統(tǒng)

11、的多重 擾動(dòng)因素影響，保障公共安全系統(tǒng)穩(wěn)定和平衡，從源頭上治理危機(jī)事件風(fēng)險(xiǎn)生成的空間，平 衡系統(tǒng)脆弱性與外在壓力系統(tǒng)之間的關(guān)系，防止系統(tǒng)脆弱性在致災(zāi)因子擾動(dòng)下突破安全閾值 演變成危機(jī)事件。針對(duì)以上住宅小區(qū)電梯安全系統(tǒng)脆弱性，可采取以下具體措施，治理系統(tǒng) 的脆弱性，控制電梯安全運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，保障住宅小區(qū)電梯使用的安全。第一，加大電梯安全知識(shí)的宣傳和教育，普及電梯使用常識(shí)，動(dòng)員居民積極參與電梯安 全管理。由質(zhì)監(jiān)局、安監(jiān)局、房管局等部門(mén)牽頭，通過(guò)學(xué)校和社區(qū)的教育平臺(tái)，借助各種教 育的形式和工具，宣傳電梯安全使用的知識(shí)和遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)安全逃生的技巧，增強(qiáng)居民使用電 梯的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高居民電梯使用的安全素養(yǎng)，

12、提升居民安全使用電梯和遇險(xiǎn)時(shí)自救的能力。 同時(shí)，動(dòng)員居民積極參與電梯安全運(yùn)行管理，引導(dǎo)居民及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告電梯安全運(yùn)行中存在 的問(wèn)題，從源頭上杜絕電梯安全運(yùn)行的隱患。第二，在電梯設(shè)計(jì)和生產(chǎn)技術(shù)方面，提高電梯安全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。電梯設(shè)計(jì)和使用可考慮 特大城市人口多、流量大、使用頻率高的特點(diǎn)，增加電梯自動(dòng)監(jiān)測(cè)報(bào)警裝置，提高電梯預(yù)告 預(yù)警的靈敏度，提高電梯系統(tǒng)的抗逆力，為減小安全風(fēng)險(xiǎn)提供技術(shù)保障。第三，在電梯使用和維修管理上，加大許可證管理的力度，制定電梯維保行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和 規(guī)范，提高維保行業(yè)的質(zhì)量和水平。當(dāng)前可以制定相關(guān)的規(guī)定和法規(guī)，健全電梯維保單位和 人員準(zhǔn)入、淘汰機(jī)制，建立黑名單制度，加大對(duì)違規(guī)維保單

13、位的監(jiān)管和懲戒力度，提高企業(yè) 和人員的違規(guī)成本。政府定期開(kāi)展專(zhuān)業(yè)執(zhí)法監(jiān)督，定期公布電梯生產(chǎn)公司和維保單位的信息， 接受公眾的廣泛監(jiān)督，提高政府對(duì)電梯行業(yè)監(jiān)管水平。為了緩解監(jiān)管部門(mén)人力不足的困境， 還可發(fā)揮電梯行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方力量的作用，確立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和門(mén)檻，規(guī)范電梯生產(chǎn)、維修過(guò) 程中的行為，加強(qiáng)對(duì)電梯生產(chǎn)、維保機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)效監(jiān)督。第四，主動(dòng)引入市場(chǎng)主體介入電梯安全監(jiān)管領(lǐng)域，尤其是引入保險(xiǎn)公司資源，發(fā)揮第三 方對(duì)電梯維保行為的監(jiān)理，提高監(jiān)管的效率和水平。當(dāng)前可借鑒建筑工程領(lǐng)域引入保險(xiǎn)公司 對(duì)施工方監(jiān)理的思路，將維修基金里一部分資金用于購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，利用保險(xiǎn)公司監(jiān)督維保公司 和電梯使用單位，解決監(jiān)管部門(mén)力量

14、薄弱問(wèn)題。同時(shí)，利用維修資金購(gòu)買(mǎi)公共保險(xiǎn)，轉(zhuǎn)移電 梯安全事故的風(fēng)險(xiǎn)成本，減少電梯事故給民眾身體和生命造成的損害，讓市場(chǎng)主體分擔(dān)事故 的責(zé)任，保障居民的合法權(quán)益。第五，加強(qiáng)住宅小區(qū)電梯維修資金使用制度設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化電梯維修資金使用的程序，提高 維修保障資金利用效率。針對(duì)住宅小區(qū)電梯維保的特殊性，電梯安全主管部門(mén)聯(lián)合住宅管理 等部門(mén)優(yōu)化電梯維修資金使用的制度設(shè)計(jì)，在維修基金中設(shè)立電梯更新維護(hù)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保 電梯維修費(fèi)用專(zhuān)款專(zhuān)用，簡(jiǎn)化電梯維修資金使用的程序，提高維修保障資金利用效率，降低 因資金不到位而造成電梯安全事故的風(fēng)險(xiǎn)。第六，加大電梯安全管理的信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，提高安全管理的信息化水平。主管部門(mén)有 計(jì)劃地分類(lèi)、分批對(duì)住宅小區(qū)電梯進(jìn)行安全評(píng)估，全面摸排電梯的生產(chǎn)時(shí)間、使用時(shí)間、存 在的安全隱患等信息，建立電梯安全運(yùn)行信息數(shù)據(jù)庫(kù)，預(yù)測(cè)預(yù)警電梯安全中存在的隱患和風(fēng) 險(xiǎn)，做實(shí)電梯安全運(yùn)行的預(yù)警預(yù)測(cè)工作，加強(qiáng)對(duì)電梯安全的日常監(jiān)管，提高電梯安全使用、 維保的信息化水平，便于及時(shí)做好日常管理、維護(hù)等工作。第七，完善電梯運(yùn)行中突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)預(yù)案的演練，為降低電梯事故帶來(lái)的損 失做好準(zhǔn)備。完善電梯事故救援預(yù)案，確保一旦電梯事故發(fā)生，能及時(shí)反應(yīng)、快速應(yīng)對(duì)，提 高相關(guān)部門(mén)的