劃撥權益價(共14頁)

1、第PAGE 16頁劃撥土地使用權權益(quny)基準價評估劃撥土地使用權的市場化改革是我國當前乃至未來(wili)相當長一段時期內土地市場及評估管理所要面臨的一項重要工作。劃撥土地使用權市場化改革必然涉及劃撥土地使用權的價值和價格問題，明晰其價值屬性和內涵構成，對于推進劃撥土地市場化改革，提高土地集約水平，合理分配土地收益具有重要意義。但當前對于劃撥土地使用權是否有價以及價格內涵構成、評估確定等問題，理論界和實踐部門尚缺乏統(tǒng)一定論，給實踐操作帶來諸多困難。以下我們通過對劃撥土地使用權的價值屬性、價格內涵探討為基礎，分析劃撥土地使用權價格評估確定方法思路，供蕭縣實踐參考。一、劃撥土地(td)使用

2、權權益價格的內涵分析（一）關于劃撥土地使用權的價值屬性分析根據(jù)劃撥土地使用權管理暫行辦法（國家土地管理局令1992第1號）第二條，劃撥土地使用權，是指土地使用者通過除出讓土地使用權以外的其他各種方式依法取得的國有土地使用權。目前關于劃撥土地使用權的價值屬性已經(jīng)得到社會基本認同。首先1994年頒布的城市房地產(chǎn)管理法明確規(guī)定劃撥土地使用者要支付土地補償費、勞動力安置補助費和青苗補助費、拆遷安置費等，因此劃撥土地使用權并非都是“無償”取得的，認為劃撥土地使用權是“無償”取得因此無價值可言的論點是缺乏根據(jù)的。其次(qc)，1999年國土資源部關于加強土地資產(chǎn)管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見（國土資

3、發(fā)1999433號）要求“明確土地權益，顯化(xin hu)土地資產(chǎn)，理順財產(chǎn)關系，加強土地資產(chǎn)運營監(jiān)管”，指出(zh ch)：“土地資產(chǎn)處置時，要考慮劃撥土地使用權的平均取得和開發(fā)投入成本，合理確定土地作價水平”；2001年國土資源部關于改革土地估價結果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知（國土資發(fā)200144號）不僅明確提出“劃撥土地使用權價格”的涵義，并對企業(yè)的國有劃撥土地權益及劃撥土地使用權價格與出讓土地使用權價格的差異等問題進行了明確，表明劃撥土地使用權的價值屬性已經(jīng)得到部門規(guī)章層面的明確認可。第三，從物權法等相關法律規(guī)定上看，劃撥土地使用權的權利人擁有對劃撥土地使用權的使用、收益和一定

4、的處置權，根據(jù)產(chǎn)權理論，權益人有使用、收益和一定的處置權就有相應的價格，況且土地價格實際上是土地經(jīng)濟價值的反映，是為了購買獲得土地預期收益的權利而支付的代價，購買土地實際上是購買土地的權利，只不過不同的土地權利為購買者帶來的收益不同，因而價格不同。與出讓土地使用權相比，劃撥土地使用權不能完全擁有轉讓、出租、抵押等處置權利，因而劃撥土地使用權的價格理論上比出讓土地使用權價格要低。（二）劃撥土地使用權的價格內涵構成分析現(xiàn)行法律法規(guī)政策對劃撥土地使用權價格的內涵構成沒有明確。我們認為劃撥土地使用權的價格內涵應當包括土地取得費、土地開發(fā)費和部分土地增值收益，其中前兩部分構成，國土資發(fā)200144號已經(jīng)

5、有明確規(guī)定。（1）土地取得費用。劃撥土地的取得費實際有兩種情形：一是在統(tǒng)收統(tǒng)支的計劃經(jīng)濟時代，由于企業(yè)所有資金均有國家行政調撥，所需用地也由國家無償劃撥，因此企業(yè)用地相關的征地費、拆遷補償費以及土地開發(fā)費、基礎設施建設費都由國家支付，作為土地使用者的企業(yè)實際上是無償獲得土地的。故此，理論上這些企業(yè)的劃撥土地使用權價格不應當包含土地取得費用，土地取得費用應當作為國家資產(chǎn)進行處置。但是從國家投融資體制改革方向和當前國企改革的具體政策(zhngc)上看，這部分土地取得費用事實上已經(jīng)作為類似于政府補貼的性質包含在劃撥土地使用權價格中，國土資發(fā)200144號文件已經(jīng)加以明確。二是土地使用制度改革以來的行

6、政劃撥土地，土地使用權人都需要支付一定的征地成本并繳納相關稅費，這類劃撥土地使用者并非無償取得土地，相對于有償出讓而言只是免除了土地出讓金，可見這種情形的劃撥土地使用權的價格內涵應當包含土地取得費用。（2）土地開發(fā)費用，也即土地使用者的追加投資。劃撥土地使用者在取得土地后，按照城市規(guī)劃實施開發(fā)，其中包含對水電道路等配套設施建設，即土地使用者將毛地變?yōu)槭斓氐淖芳油顿Y，理論上應當計入劃撥土地使用權價格中。即使由政府進行大市政(shzhng)基礎設施開發(fā)的地塊，由于劃撥土地使用者相應需要支付城市基礎設施配套費，因此也間接支付了土地開發(fā)費。故土地開發(fā)費應當計入劃撥土地使用權價格內涵中。此外，即使企業(yè)是

7、無償取得劃撥土地使用權的，但是企業(yè)如果用自有資金對土地有所投入，使其有所增值，從理論上說，這部分投入應該歸屬于土地使用者。（3）關于土地(td)增值收益部分（即土地使用權的預期收益）我們認為，從理論上分析，結合現(xiàn)行有關法律法規(guī)對劃撥土地使用權入市政策取向上看，劃撥土地使用權價格內涵的理論構成中應當包含部分土地增值收益。首先，從土地增值原理看，劃撥土地使用權應當分享部分土地增值收益。土地增值是指由于城市經(jīng)濟發(fā)展和土地投資改良而形成(xngchng)的土地價格上漲。土地增值的原因概括起來有5個方面：一是經(jīng)濟發(fā)展導致土地利用效率提高及土地需求量增大導致地價上漲；二是人口增加導致土地利用集約化程度提高

8、以及需求量增加導致地價上漲；三是對城市基礎設施如交通、供電、供水和公共設施如學校、醫(yī)院、文化及商業(yè)設施等投資，使各類城市更加符合城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，土地開發(fā)利用能夠獲得更高的開發(fā)收益，從而導致地價的支付能力增強，地價上漲；四是由于城市規(guī)劃變化，使土地利用條件發(fā)生改變，在變化方向有利于土地高度化利用時，地價將上漲，甚至可能產(chǎn)生價格數(shù)倍乃至數(shù)十倍的變化；五是土地使用者對土地進行資金和勞動力的投入，把物化勞動和活勞動凝結在土地中，增加土地效用的同時也使土地增值。從地租理論和土地收益分配理論來看，上述的土地增值可以分為地租增值和土地資本增加兩個部分， 地租增值部分應當歸屬國家所有，在土地資本投資收益中

9、，屬于國家的應當歸國家所有，屬于土地使用者的應當歸屬土地使用者所有。就具體上述五個方面的增值收益分配來看，第一、二方面的增值屬于一種自然增值，理論上應當歸屬全社會共同所有，也即為國家或政府所有；第三、四部分的增值主要源自地方政府對土地的投資和規(guī)劃條件的改變，其增值收益理論上應歸政府尤其是地方政府所有；第五方面的增值主要屬于土地使用者的貢獻，增值收益應歸屬土地使用者所有。因此劃撥土地使用權應當分享部分土地增值收益，至少是第五方面的增值部分。其次，從投資學的角度來說，土地使用者通過征收方式獲得土地使用權后繼續(xù)建設利用，其目的是為了獲得以后的預期收益。這部分預期收益不僅包括土地的增值，還包括了地面建

10、筑物、生產(chǎn)設備、配套設施和土地位置、交通環(huán)境等綜合效益，因此(ync)土地使用權價格應當考慮土地使用者永續(xù)使用而產(chǎn)生的預期收益。特別是由于土地位置的固定性、數(shù)量的稀缺性以及土地的不可再生性，使得土地的預期收益在市場經(jīng)濟條件下可以變現(xiàn)為實際收益，故應當是劃撥土地使用權價格的重要組成部分。再次，從劃撥土地使用權市場化改革的有關政策和實踐上看，事實上劃撥土地使用權獲得了部分土地增值收益。特別是原國家土地局1號令明確規(guī)定，劃撥土地使用者在向政府(zhngf)繳納不低于40%的土地出讓金之后就可以獲得該土地的出讓使用權，充分說明了部分土地增值收益是留給劃撥土地使用權人的。而從有利于推進土地使用改革深化的

11、層面上來看，承認劃撥土地使用權人參與土地增值收益分配有利于解決實際問題，有利于促使劃撥土地低門檻入市。在企業(yè)搬遷等過程中，若不承認劃撥土地使用權這部分效益，實踐中許多問題難以得到妥善解決。二、關于劃撥(hub)土地使用權價格評估確定的方法分析根據(jù)城鎮(zhèn)土地估價(gji)規(guī)程（2002年7月1日實施），在實際估價時，總體的評估思路是先根據(jù)宗地條件，采用收益還原法、市場比較法、剩余法、成本逼近法和基準地價系數(shù)修正法等方法評估其出讓土地使用權價格(jig)（通常設定為該用途的最高出讓年限），扣除應繳納的土地使用權出讓金，即為劃撥土地使用權價格。這是一種比較原則性的技術方法途徑，即一方面可類似于出讓土地

12、使用權價格評估，直接采用收益還原法、市場比較法、剩余法、成本逼近法和基準地價系數(shù)修正法等方法；另一方面可從出讓土地使用權和劃撥土地使用權之間權利的差別出發(fā)，即出讓土地使用權價格和劃撥土地使用權價格之間相差土地使用權出讓金，只要先評估確定出讓土地使用權價格和土地出讓金，即可得到劃撥土地使用權價格。但實際上，由于我國現(xiàn)行土地制度下，劃撥土地使用權不能直接流轉，因而不存在劃撥土地使用權的市場交易體系和市場價格信號，即使土地資產(chǎn)處置過程中出現(xiàn)的作價入股、租賃等各類劃撥土地使用權處置價格實際上也只能作為政策價格看待，而不是真正意義上的市場價格。因此評估實踐中很難能夠收集準確的劃撥土地使用權市場價格和收益

13、信息資料，故除成本逼近法外，收益還原法等其他基本估價方法實際上往往存在較大困難。（一）成本(chngbn)逼近法評估思路根據(jù)國土資源部發(fā)布的關于改革土地估價結果(ji gu)確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知（國土資發(fā)200144號，2001年2月13日發(fā)布），“企業(yè)改制時，可依據(jù)劃撥土地(td)的平均取得和開發(fā)成本，評定劃撥土地使用權價格，作為原土地使用者的權益，計入企業(yè)資產(chǎn)”。實際操作時，可以劃撥土地的同類區(qū)域平均土地取得與開發(fā)成本為基本成本，運用經(jīng)濟學等量資金應獲取等量收益的投資原理，加上基本成本這一投資所產(chǎn)生的相應利息和利潤來確定。即：劃撥土地使用權價格=土地平均取得成本+土地平均開發(fā)費

14、用+相關稅費+利息+利潤+部分土地增值收益部分土地增值收益反映的是劃撥土地使用權人因持有劃撥土地而享有對土地增值帶來的價值溢價。但這部分增值收益具體是多少，比較難確定，可類似于出讓底價評估方法途徑，以成本地價的一定比例系數(shù)來確定。比例系數(shù)可根據(jù)出讓和劃撥用地的不同權利特征，結合國家有關規(guī)定及各類用地級差關系等加以確定，但不得高于出讓土地的增值收益率。（二）倒算法評估思路根據(jù)出讓(chrng)土地使用權價格和劃撥土地使用權價格之間的一般關系，在評估劃撥土地使用權價格時，可以先評估出讓土地使用權價格，在此基礎上扣除土地出讓金，如下式：劃撥(hub)土地使用權價格=出讓土地使用權價格-土地出讓金該評

15、估方法途徑從表面上看，似乎較具可操作性，而且較好把握了劃撥土地使用權價格的內涵構成，特別是兼顧了劃撥土地使用權的土地增值收益分成部分，但實際上仍然很難操作。分析原因主要在于土地出讓金的確定非常困難。因為雖然從理論上看，出讓地價內涵構成中包含(bohn)土地取得費、土地開發(fā)費和國家土地所有權收益三部分，但現(xiàn)實中這三部分很難明確加以區(qū)分。從土地增值原理上看，不論是土地資本投資引起的土地增值還是地租增值，實際上都源于剩余產(chǎn)品價值，從剩余產(chǎn)品價值中很難分析出那一部分屬于地租所有，哪一部分屬于土地資本所有；同時由于土地資本投資效應存在外部性和融合性，難以明確區(qū)分利益歸屬。這種操作方式比較簡便，因為從理論

16、上說，出讓金本質上是土地價格中歸屬國家的土地所有權收益部分，是城市土地絕對地租和部分級差地租的資本化。由于不同位置、不同用地類型土地的級差地租存在不同，即一般城市中心區(qū)域級差地租高，邊緣區(qū)級差地租低甚至為零；商業(yè)用地級差地租高，工業(yè)用地級差地租低。這樣不同區(qū)域或不同用地類型的土地出讓金占地價的比例應該是各不相同的，即一般城市中心區(qū)域土地出讓金占地價的比重應該高一些，邊緣區(qū)域應該低一些；商業(yè)用地比例系數(shù)應該較工業(yè)用地高等等。所以如果單純用一個固定的比例系數(shù)來確定土地出讓金就顯得不合理，特別是在城市邊緣區(qū)域，如果出讓金比例過高，就會導致土地成本及前期開發(fā)費用難以回收，因此我們認為應當分區(qū)域、分用地

17、類型確定比例系數(shù)比較科學。（三）從土地增值收益原理和收益分配理論(lln)確定劃撥土地使用權價格的思路如前所述，無論是成本逼近(bjn)法評估思路還是倒算發(fā)評估思路，劃撥土地使用權價格評估確定的難點在于如何合理確定土地出讓金，本質上是如何把握好土地增值收益在國家和劃撥土地使用權權益人之間進行合理分配的問題。土地增值是指土地利用過程中土地收益不斷增加，從而導致土地價格的增值，其實質就是土地收益值的增加。如前分析，土地增值的原因概括起來主要有經(jīng)濟發(fā)展、人口增加導致土地利用集約化程度提高及需求量增大造成的地價上漲，城市(chngsh)基礎設施投資等增加使得土地開發(fā)利用效益提高，城市規(guī)劃變化導致土地利

18、用條件發(fā)生改變，土地使用者對土地進行資金和勞動投入等若干方面，也即分為地租增值和土地資本增加兩個部分。根據(jù)土地增值的涵義，土地增值額實際上就是同一宗土地在兩種不同狀態(tài)下的價格之差，依據(jù)不同的增值原因與增值形態(tài)，表現(xiàn)為不同形態(tài)地租的資本化。但實際上土地增值的各種形態(tài)往往是綜合在一起的，難以明確加以區(qū)分。土地增值的測算可以采用以下若干方法：一是增量收益資本化法。由于土地增值來源于地租的增值，而地租的增值最終反映在土地純收益的增值。土地區(qū)位條件的改善、用途的改變(gibin)、以及土地投入資本的增加等都會導致土地產(chǎn)出增加，從而土地純收益也會增加。故類似于求取地價的收益法，土地增值可表達為：土地(td

19、)增值額=（增值發(fā)生后的土地(td)純收益-增值發(fā)生前的土地純收益）/土地還原利率二是成本扣減法。即土地現(xiàn)時市場價格（可以是正常市場交易價格，或是土地持有期的評估價格），扣減土地取得時的成本費用、對土地投入的資本以及相關利息、利潤后的余額。即：土地增值額=土地現(xiàn)時市場價格-土地取得費-開發(fā)費-利潤-利息三是根據(jù)土地增值原理，通過評估增值前后土地的價格，直接計算其差值，即得到土地增值數(shù)額。由于土地增值反映土地利用的生產(chǎn)能力，與土地權利狀況無關，同一宗地在同一利用方式下，無論是土地權利是出讓還是劃撥，該土地的生產(chǎn)能力是一致，土地增值額也是一致。鑒于我國現(xiàn)行土地市場價格主要是反映出土地使用權的價格，

20、故土地增值收益額的測算可按下式測算：土地增值額=出讓土地使用權市場價-土地取得開發(fā)成本價格=出讓土地使用權市場價格-出讓土地取得費-出讓土地開發(fā)費-利潤(lrn)-利息但是這種方法(fngf)的根本還是在于土地增值收益(shuy)在國家和劃撥土地使用權權益人之間進行合理的分配系數(shù)問題。而土地增值收益分配系數(shù)的確定，無論是理論還是實踐都存在一定欠缺。三、關于劃撥土地使用權權益基準價的評估方法途徑劃撥土地使用權價格確定主要涉及國企改革中的土地資產(chǎn)處置及其他劃撥土地使用權入市補交土地出讓金兩方面應用。特別是國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發(fā)200428號）明確按照市場價補交土地出讓金的原則后

21、，國土資源部關于印發(fā)招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范（試行）和協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范（試行）的通知具體出臺了不同形式補交土地出讓金的操作辦法，而劃撥土地使用權價格的確定補交土地出讓金額的重要前提和依據(jù)。（一）劃撥土地使用權權益基準價體系根據(jù)我國土地管理和交易制度的特點，結合出讓土地基準地價體系特征，我們認為劃撥土地使用權權益基準價體系可以在相應的出讓土地基準地價體系基礎上看，根據(jù)兩者的權利差異，對現(xiàn)狀利用條件下不同級別或均質地域的土地，按照商業(yè)、居住和工業(yè)等不同用途，分別評估確定某一估價期日下劃撥土地使用權權益的區(qū)域平均價格。（二）劃撥土地使用權權益基準價標準的確定(qudng)方法鑒于

22、以上劃撥土地使用權價格評估方法的分析，為了簡化(jinhu)問題和易于操作，目前各地實踐(shjin)中，土地出讓金的確定大多根據(jù)劃撥土地使用權管理暫行辦法第26條“土地使用權出讓金、區(qū)別土地使用權轉讓、出租、抵押等不同方式，按標定地價的一定比例收取，最低不得低于標定地價的40%”的規(guī)定，結合各地實際情況，按照標定地價的一定比例確定，或直接制定相應的土地出讓金標準。劃撥土地入市交易及劃撥土地使用權價格的確定是一項政策性很強的工作，類似于政府評估并公布出讓土地基準地價一樣，制定并公布劃撥土地使用權權益基準價標準，并以此為基礎，確定具體宗地的劃撥土地使用權價格以及相應的土地出讓金標準，更具科學性、

23、公平性和可操作性，對于指導和規(guī)范劃撥土地使用權價格的日常評估及管理工作具有重要現(xiàn)實意義。本次蕭縣劃撥土地使用權權益基準價依據(jù)本輪基準地價的60%確定，并以基準地價的40%作為補繳土地出讓金最低下限。四、蕭縣劃撥土地使用權基準價基準條件及成果測算（一）蕭縣劃撥土地使用權基準價的內涵及基準條件劃撥土地使用權權益基準價，是指城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內，對現(xiàn)狀利用條件下不同級別或均質區(qū)域的土地，按商業(yè)、居住和工業(yè)等用途，分別評估確定的某一估價期日上對應于出讓用地法定最高年期的劃撥土地使用權的區(qū)域平均價格。根據(jù)出讓用地基準地價的內涵和基準條件界定情況，確定劃撥(hub)土地使用權權益基準價的內涵及基準條件如下：（1）關于(guny)估價基準日：2010年1月1日（2）關于土地(td)開發(fā)程度：按熟地界定，即“五通一平”（3）關于地價內涵構成：包含土地取得費用、土地開發(fā)費用及劃撥土地使用權的增值收益（4）關于土地使用年期：按法定最高出讓年期，即商業(yè)40年、居住70年和工業(yè)50年進行界定（5）關于劃撥土地使用權權益基準價的“基準