柔性社會管理可能與可為(共12頁)

1、柔性(ru xn)社會管理：可能與可為 2012年11月23日 14:00 來源：中國行政(xngzhng)管理2012年6期 作者：張海波 字號 HYPERLINK javascript:doZoom(18) t _self HYPERLINK javascript:doZoom(16) t _self HYPERLINK javascript:doZoom(14) t _self HYPERLINK javascript:window.print(); t _self 打印(d yn) HYPERLINK mailto:skw01 t _self 糾錯 HYPERLINK /glx/glx

2、_gggl/201310/t20131022_449200.shtml l 分享#分享 t _self 分享 HYPERLINK javascript:void(0) t _self 推薦 瀏覽量 104內(nèi)容摘要：關(guān)鍵詞：作者簡介：【內(nèi)容提要】社會管理應(yīng)該“剛?cè)岵?，柔性社會管理是對以法律為基礎(chǔ)的剛性社會管理的補充，具有廣闊的發(fā)展空間。作為一種綜合的政策框架，柔性社會管理主要包括三大特征：起點上的需求導(dǎo)向、過程中的非強制性服務(wù)、結(jié)果上的需求滿足。推行柔性社會管理需要政府關(guān)注需求的差異性、重視弱勢群體的需求、開展需求調(diào)查、推動公眾參與、建立協(xié)商機制、改革基層組織、優(yōu)化考核方式，更需要大力培育和

3、發(fā)展社會組織，加大政府購買服務(wù)的力度，滿足群眾的差異性需求?！娟P(guān)鍵詞】柔性管理 社會管理 社會改革柔性社會管理是近年來在加強和創(chuàng)新社會管理大背景下出現(xiàn)的一種創(chuàng)新實踐。本文試圖從學(xué)理上厘清柔性社會管理的思想內(nèi)涵與政策價值，分析柔性社會管理作為綜合政策框架的可能性與可行性，并通過與剛性社會管理的比較界定柔性社會管理的邊界。一、柔性社會管理的提出加強和創(chuàng)新社會管理語境下的“柔性管理”一詞在我國最早出現(xiàn)在城市管理綜合執(zhí)法、工商行政管理的實踐中，主要指以柔性的行政指導(dǎo)、行政鼓勵來代替強制性行政執(zhí)法的做法。2010年以來，“柔性化工作法”、“柔性社會管理”、“社會管理柔性化”等提法開始頻現(xiàn)于媒體，顯示柔性

4、社會管理有可能成為一種普遍的政策實踐。在地方政府的實踐中，柔性社會管理包括了三種不同的做法：一是通過開展行政指導(dǎo)減少行政執(zhí)法糾紛，推動政府由管理走向服務(wù)；二是通過購買專業(yè)的社工服務(wù)來及時化解和疏導(dǎo)社會矛盾，避免社會矛盾積累、激化；三是基層社會管理組織扁平化和公共服務(wù)均等化，積極回應(yīng)群眾訴求，維護群眾權(quán)益。無論是哪一種實踐，柔性社會管理的潛臺詞都是現(xiàn)行的社會管理過于剛性，可能誘發(fā)、激化社會矛盾，引發(fā)社會沖突，不符合當前社會管理的現(xiàn)實要求。僅從字面上看，“剛性”一詞，有僵化、單一、關(guān)系緊張、容易斷裂的含義；就實質(zhì)而言，剛性社會管理是一種簡單、固化的方式，容易導(dǎo)致管理主體和管理對象關(guān)系緊張。剛性社會

5、管理在當前主要有三種表現(xiàn)：一是過于強調(diào)秩序和規(guī)則的“整齊劃一”，忽視了部分群體尤其是弱勢群體的合理需求。例如，近年來一些城市相繼出臺了禁止電動車、取消報攤、取消民工子弟小學(xué)等政策，這些措施雖然降低了管理的難度，也滿足了一部分群體的需求，但“一禁了之”的管理方式也不可避免地損害了另一部分群體(尤其是弱勢群體)的正當利益。二是社會管理主體單一，社會服務(wù)缺乏差異性。在一些社會組織發(fā)展較快的地區(qū)，如北京、深圳，雖然政府購買服務(wù)得到了一定的發(fā)展，但仍然是非競爭性購買，社會組織在很大程度上依賴于政府，或者干脆是政府行政的延伸，提供的公共服務(wù)是政府直接指派給他的一項任務(wù)。1有能力承接政府購買社會服務(wù)的社會組

6、織比例非常低，即使在社會組織發(fā)展相對較快的廣東，這一比例也僅為15%。2三是社會管理方式簡單、粗暴。在征地拆遷、城市管理綜合執(zhí)法等領(lǐng)域，不同程度地存在著工作方式簡單、粗暴的問題，容易誘發(fā)社會矛盾。當前剛性的社會管理從短期來看，可能導(dǎo)致社會管理僵化，形成與群眾需求的多元性和差異性的反差，影響社會管理水平的提升，削弱公眾對政府的信任，降低政府公信力；從長期看，則會限制社會的活力，加劇社會疏離，削弱社會認同，阻礙社會整合，影響社會團結(jié)。在這種背景下，倡導(dǎo)并推行柔性社會管理，對于加強和創(chuàng)新社會管理，提升社會管理的科學(xué)化水平，推動社會管理體制改革都具有積極的促進作用。二、柔性社會管理的思想內(nèi)涵柔性社會管

7、理有三大思想淵源：一是國家治理中的以人為本思想；二是行政管理中的柔性管理思想；三是企業(yè)管理中的彈性管理思想。中華文明歷來注重以民為本，尊重人的尊嚴和價值。“以人為本，本理則國固，本亂則國?！?、“民惟邦本，本固邦寧”、“民為貴，社稷次之，君為輕”等是我國千百年來“民本”思想的精煉表述。在西方，從普羅泰戈拉的名言“人是萬物的尺度”，到笛卡爾的“我思故我在”，再到盧梭的“天賦人權(quán)”，反對神權(quán)、張揚人性、自我實現(xiàn)的思想也是一脈相承?！耙匀藶楸尽彼枷雱t是對傳統(tǒng)“民本”思想和西方人本主義的進一步超越，有別于“馭民”之術(shù)和對“個人利益至上”的極端宣揚。黨的十六大以來，以人為本便是中央突出強調(diào)的思想和要求；十

8、七大報告明確指出，科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本；如今，加強和創(chuàng)新社會管理的基本原則也是“以人為本，服務(wù)為先”。以人為本在政策實踐中的直接體現(xiàn)就是社會管理要從群眾的權(quán)益和需求出發(fā)，尊重群眾權(quán)益，服務(wù)群眾需求，因而社會管理在本質(zhì)上就是以發(fā)現(xiàn)、傳遞和滿足群眾需求為過程的社會服務(wù)。經(jīng)過30多年的改革開放，我國的社會結(jié)構(gòu)逐漸分化，進入了一個利益多元化的社會，也造成了需求的差異性，從群眾的權(quán)益和需求出發(fā)就是要尊重所有階層的正當權(quán)益和合理需求，尤其是社會地位相對較低的階層的正當權(quán)益和合理需求。柔性社會管理是對以人為本的集中體現(xiàn)和高度強調(diào)，重視需求的差異性，不以部分階層的需求取代所有階層的需求，不以地位較高的社

9、會階層的需求排斥地位較低的社會階層的需求。在這種意義上，柔性社會管理體現(xiàn)了對多元社會的適應(yīng)和對以人為本的全面理解。以行政指導(dǎo)為核心的柔性管理大致產(chǎn)生和興起于二戰(zhàn)以后，在凱恩斯主義的負面效應(yīng)日益顯露和“政府失靈”的情況下，更多采用建立在平等協(xié)商基礎(chǔ)上的行政方式成為一種必需的選擇，既積極又柔和的非權(quán)力性行政在日本、德國等現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家應(yīng)運而生，并迅速為世界各國所借鑒。3例如在日本，行政許可都是以法律為依據(jù)，政府依行政許可對行政對象所進行的干預(yù)非常有限，因而以“勸告”、“期望”、“希望”、“建議”等非強制性方式為主要特征的行政指導(dǎo)被廣泛地運用于經(jīng)濟管理和社會管理之中。我國一直依賴于傳統(tǒng)的行政管理模

10、式，習慣采用行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等強制性手段，這類剛性監(jiān)管方式好似重拳出擊，立馬見效、立顯權(quán)威，但也容易激化矛盾，強化行政機關(guān)與行政相對人之間的對立和沖突。在這種背景下，政府嘗試以行政指導(dǎo)為核心的柔性管理，起到了較好的效果。在企業(yè)管理中，柔性管理也是一種新的發(fā)展。日本豐田公司開發(fā)了基于電腦程序的“智能送板”方式(以電腦控制安裝用具，把不同的托板送入不同型號的生產(chǎn)線)，英國的Molins公司依靠以計算機數(shù)控機床為主的制造設(shè)備來實現(xiàn)多品種小批量的生產(chǎn)，這些都改變了傳統(tǒng)流水線生產(chǎn)方式，使生產(chǎn)系統(tǒng)應(yīng)付變化的環(huán)境或環(huán)境帶來的不穩(wěn)定性的能力大為增強。時至今日，在開放社會、多元社會、網(wǎng)絡(luò)社

11、會的大背景下，市場環(huán)境的不確定性與日俱增，具有更好適應(yīng)能力的網(wǎng)絡(luò)狀、扁平化、無邊界的彈性組織成為企業(yè)在變幻不定的市場競爭中的制勝法寶。興起于上世紀80年代的政府再造運動將組織彈性引入行政系統(tǒng)，使得從企業(yè)管理中脫胎的柔性管理也以組織變革的方式影響了政府管理。因而，這三大思想共同確定了柔性社會管理的主要內(nèi)涵：(1)需求導(dǎo)向：重視需求的多元性和差異性，尤其重視弱勢群體的需求；柔性社會管理的目的是滿足差異性需求，要以需求調(diào)查為基礎(chǔ)；柔性社會管理的方式要尊重群眾的尊嚴與感受，合乎情理；柔性社會管理在本質(zhì)上是對群眾的服務(wù)，服務(wù)的落腳點是群眾的滿足感和滿意度；柔性社會管理要主動維護群眾權(quán)益。(2)非強制性服

12、務(wù)：柔性社會管理要重視事前的溝通、協(xié)商與對話，以服務(wù)代替管理；柔性社會管理不是管理主體的單向行為，要重視群眾的參與和反饋，通過引導(dǎo)，培養(yǎng)群眾的行為自覺。(3)組織適應(yīng)：柔性社會管理組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該扁平化，及時回應(yīng)群眾需求；柔性社會管理的組織應(yīng)具備滿足群眾差異性需求的資源和能力；柔性社會管理的組織應(yīng)該淡化固定的職能設(shè)置，適應(yīng)群眾不斷變化的需求。三、柔性社會管理的政策框架在總體上，我國的社會管理包括兩類：一類是政府對有關(guān)社會事務(wù)進行的規(guī)范和制約，即政府社會管理；另一類是社會的自我管理和自治管理。4柔性社會管理作為一個綜合的政策框架，既不是單一的政府社會管理柔性化，也不是單一的社會的自我管理和自治管理，

13、而是這二者的有機結(jié)合。在柔性社會管理的框架下，政府社會管理和社會的自我管理和自治管理是內(nèi)在一致的。柔性社會管理的政策框架見表1。柔性社會管理在起點上重視需求的多元性和差異性，尤其(yuq)重視弱勢群體的需求，以區(qū)別于從秩序和規(guī)則出發(fā)的社會管制方式、“一刀切”地處理(chl)各種需求的“懶政”方式(fngsh)和忽視弱勢群體需求的“怠政”方式。因此，柔性社會管理要重視需求調(diào)查，以需求調(diào)查的結(jié)果來制定社會政策，推動社會管理組織的扁平化，引導(dǎo)社會組織發(fā)展差異化的資源和能力。不僅如此，政府還應(yīng)該適度分權(quán)，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造需求，加大政府購買服務(wù)的支持力度，加快事業(yè)單位改革，打破社會組織領(lǐng)域的壟斷，建

14、立政府購買服務(wù)的競爭市場和競爭規(guī)則，使社會組織能夠在競爭中增強能力，優(yōu)勝劣汰，社會組織才可能真正具備差異化的資源和能力，滿足群眾差異化的、不斷變化的需求。在實踐中，民政部門在全國范圍內(nèi)開展的重點針對孤寡空巢老人、殘疾人、優(yōu)撫對象、社區(qū)矯正對象、刑釋解教人員和困難家庭需求調(diào)查，以及放寬公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織的登記等均可納入柔性社會管理的政策框架。柔性社會管理在過程中強調(diào)非強制性服務(wù)，推動公眾參與，建立協(xié)商機制，重視情理的感化作用，引導(dǎo)管理對象的行為自覺，以區(qū)別于取締、罰款、懲戒、命令等強制方式和統(tǒng)包統(tǒng)辦的“家長”作風。行政指導(dǎo)便是一種積極的嘗試，在工商行政管理系統(tǒng)已經(jīng)得到廣泛

15、應(yīng)用。統(tǒng)計顯示，截至2009年底，全面推進行政指導(dǎo)的省、自治區(qū)、直轄市工商局達到了13個。5以此為基礎(chǔ)，行政指導(dǎo)還可以在更大的范圍內(nèi)推廣，促進服務(wù)型政府建設(shè)，推動政府社會管理轉(zhuǎn)向政府社會服務(wù)。公眾參與本身就是一種協(xié)商，協(xié)商也需要公眾參與，前者是手段，后者是目的。目前，政府已經(jīng)建立了聽證會、市民論壇、圓桌會議、市民評估等多種協(xié)商機制，但從效果上看，協(xié)商不僅應(yīng)體現(xiàn)為一種程序，還應(yīng)該體現(xiàn)為結(jié)果，使政策決策和政策真正體現(xiàn)民意。2011年，南京市在地鐵施工中砍伐梧桐樹引起市民不滿，南京市政府及時順應(yīng)民意，建立“綠評”機制，便是柔性社會管理的一次嘗試。如果說剛性社會管理是以規(guī)則為中心，柔性社會管理則重視情

16、理，注重引導(dǎo)管理對象的行為自覺。在某種程度上，說服教育和行為感化比直接懲戒花費的功夫多，但效果更好。在這方面，司法部門推行的社區(qū)矯正較為典型，對罪行輕微、主觀惡性較小、社會危害性不大的犯罪行為交由社區(qū)進行感化和教育，鼓勵矯正對象自我重建社會規(guī)范。在城市綜合管理執(zhí)法中，針對流動攤販的管理也開始轉(zhuǎn)變理念，以說服勸導(dǎo)為主，能不罰款盡量不罰款。在城市拆遷中，地方政府也開始嘗試引入NGO調(diào)停拆遷糾紛，雖然解決問題的可能性不大，但“最大成效是使地方政府認識到強行壓制之外，還有另外一種解決方式?！?柔性社會管理在結(jié)果上強調(diào)需求滿足，以群眾滿意度作為社會管理績效考核的主要維度和基本標準，實行自下而上的群眾考核

17、，幫助群眾實現(xiàn)合理的權(quán)益訴求，以“維權(quán)”來“維穩(wěn)”，以區(qū)別于自上而下的政績考核方式和只重視GDP數(shù)字的片面考核方式。目前，政務(wù)熱線、機關(guān)作風評議在一定程度上促進了以群眾滿意度為核心的績效考核。2001年，南京市在全國首創(chuàng)“機關(guān)作風萬人評議”，群眾對南京市級機關(guān)的總體滿意率不斷上升，由2001年度的28.15%上升至2010年度的57.14%。群眾的參與熱情也不斷提高，評議表回收率2010年度達到98%以上。7當然，以群眾滿意度為依據(jù)進行績效考核在本質(zhì)上是促進社會管理向需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，因此考核結(jié)果的反饋與行為改進才是考核的真正目的。例如，珠海取消了對鎮(zhèn)街的GDP考核，經(jīng)濟發(fā)展占考核總分的比重由過去

18、的50%降為零，而社會管理和公共服務(wù)占比則由50%提至100%，“指揮棒”的改變迫使鎮(zhèn)街干部“沉”到社區(qū)8，幫助群眾實現(xiàn)權(quán)益訴求，變被動“維穩(wěn)”為主動“維權(quán)”。然而，政府管理社會帶有天然的剛性。從政治國家的起源來看，國家在從市民社會取得了權(quán)利之后，采用“一刀切”的方式來管理社會，保證“每一個個人和其他最微賤的人都平等地受制于那些自己作為立法機關(guān)的一部分所制定的法律?！?在這種意義上，政府社會管理傾向于將統(tǒng)一“規(guī)則”之外的何種利益訴求視為“麻煩”。彼德德魯克敏銳地看到了這種“以規(guī)則為中心”的剛性管理方式在商業(yè)世界中的問題，他指出：“任何人如果想把管理變得更為科學(xué)或變成一種專業(yè)，一定會開始設(shè)法除去

19、那些討厭的麻煩商業(yè)世界中的不可預(yù)測性，包括：風險、波動、無益的競爭、消費者的不理性選擇等?！?0這一點也適用于社會管理，“公平”可能被簡化為“按章辦事”，面對龐雜的社會事務(wù)，管理者會選擇“盡量不要惹麻煩”的邏輯，導(dǎo)致社會管理的標準向下看齊。例如，在城市管理綜合執(zhí)法中，即使管理者承認某些流動攤販謀生的合理性和無奈，但一旦對這些流動攤販“網(wǎng)開一面”，會引來更多的流動攤販，“一律取締”便成為最安全的選擇；在信訪接待中，即使接訪領(lǐng)導(dǎo)認為合理的“上訪”，也要顧慮一旦解決該起“上訪”可能牽動的同類“上訪”。此外，在“依法行政”的規(guī)則下，政府社會管理更多的是事后的“問題”處置，而一旦出現(xiàn)“問題”，處置又難以

20、做到柔性。雖然行政指導(dǎo)可以改善這種狀況，但在某種程度上，行政指導(dǎo)強調(diào)了政府的經(jīng)濟性服務(wù)，在推行柔性社會管理的過程中，服務(wù)型政府建設(shè)還要強調(diào)政府的社會性服務(wù)。因此，柔性社會管理還需要社會自我管理和自治管理的補充。社區(qū)和社會組織是社會自我管理和自治管理的主體，它們的服務(wù)方式天然就是柔性的。因此，推行柔性社會管理需要堅持和發(fā)展社區(qū)自治，培育社會組織，鼓勵和完善政府購買服務(wù)。在實踐中，江蘇的“委(黨委)-居(委會)-(服務(wù))站-(綜合治理)辦”社區(qū)組織結(jié)構(gòu)改革減少了社區(qū)居委會的行政事務(wù)，使其專注于社區(qū)自治；珠海市政府面向所有有能力和資質(zhì)的社會組織擴大購買服務(wù)11，為社會組織發(fā)展提供穩(wěn)定、龐大的市場，都

21、是有益的政策嘗試。四、柔性社會管理的適用范圍在一般意義上，社會管理的剛性有三種來源：一是法律的剛性，“法律面前人人平等”，強調(diào)“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”；二是行政權(quán)力的剛性，行政權(quán)力在本質(zhì)上“惟上不惟下”，單純依靠行政權(quán)力的社會管理對群眾需求缺乏敏感；三是社會管理結(jié)構(gòu)的剛性，社會管理主體單一導(dǎo)致社會服務(wù)同質(zhì)化，難以滿足差異性的群眾需求。推行柔性社會管理并不是否定法律的剛性，削弱社會管理的法治基礎(chǔ)，而是貫徹“以人為本、服務(wù)為先”的根本宗旨，降低行政權(quán)力和社會管理結(jié)構(gòu)的剛性。從總體上看，當前的社會管理存在著一定程度的“剛?cè)岬怪谩保涸谡鞯夭疬w、城市管理綜合執(zhí)法、流動人口管理、教育管理等領(lǐng)域，多采

22、用罰款、取締、強制等方式，“剛”有余而“柔”不足；在環(huán)境監(jiān)管、食品安全監(jiān)管等領(lǐng)域，監(jiān)管軟化、弱化，“柔”有余而“剛”不足。因此，柔性社會管理并不適用于所有領(lǐng)域，那些有法不依、監(jiān)管軟弱的領(lǐng)域，需要的恰恰是以法律為基礎(chǔ)的剛性社會管理，那些濫用行政權(quán)力、管理方式簡單粗暴的領(lǐng)域，才需要推行柔性社會管理，社會管理在總體上應(yīng)該“剛?cè)岵?，互為補充。柔性社會管理尤其適用于利益受損的弱勢群體。當前，我國的法律體系仍有待完善，有法不依、執(zhí)法不嚴的情況仍然存在，既得利益集團和強勢群體對法律和政策的干擾也時有發(fā)生。相比之下，弱勢群體對立法或政策制定中的缺乏影響，權(quán)益更容易受到侵害，需求也更難被發(fā)現(xiàn)、傳遞和滿足。因

23、此，推行柔性社會管理的重點是保障弱勢群體的正當權(quán)益，滿足他們的合理需求。目前，我國的弱勢群體主要包括：城鄉(xiāng)貧困人口、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的失業(yè)人員、殘疾人、天災(zāi)人禍中的困難者、農(nóng)民工、老齡與高齡人口，扣除重疊部分(如貧困人口中有失業(yè)、下崗職工和農(nóng)民工等)和非弱勢人口(如下崗職工、殘疾人、農(nóng)民工等中間的自強自立者)，整體規(guī)模在1.4-1.8億左右，且規(guī)模將進一步擴大，弱勢程度將進一步加深。12柔性社會管理將使弱勢群體得到更好的政策保護和社會關(guān)照。柔性社會管理的行使主體是地方政府和基層組織。在社會管理中，中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(區(qū))各級人民政府和鎮(zhèn)(村)、街道、社區(qū)各級基層組織各自承擔著

24、不同的職能，其中，中央和省級人民政府負責制定法律、投入資源、規(guī)劃政策等，地方政府和基層組織則承擔社會管理的各項具體職能，與群眾直接互動，發(fā)現(xiàn)、傳遞并滿足群眾的正當權(quán)益和合理需求。中央和省級人民政府需要保持法律和政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性、一致性，這都是剛性的，而地方政府和基層組織則要關(guān)注群眾需求的多變性、差異性和多元性，在及時滿足群眾需求的同時，發(fā)現(xiàn)問題、反映問題，推動法律的修訂、完善和政策的及時調(diào)整，以更好地滿足群眾需求。在這種意義上，中央和省級政府需要保持法律的剛性，維護法律的權(quán)威，地方政府和基層組織則要增加社會管理的柔性，這樣才能“剛?cè)岵?，既最大限度地增加社會的活力，又確保國家和社會穩(wěn)定。

25、柔性社會管理并不是對剛性社會管理的取代，它與剛性社會管理各有所長，互為補充。推行柔性社會管理要在堅持法律剛性的前提下，從社會管理結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的使用方式上改變地方政府和基層組織的社會管理行為。因此，推行柔性社會管理不能做“表面文章”，僅是社會管理“身段”或“手段”的軟化，而要推動社會管理理念、體制、機制的改革與優(yōu)化。在這種意義上，當前一些地方政府在城市拆遷、城市管理綜合執(zhí)法中采用的“消耗戰(zhàn)”、“沉默注視”等方式只是手段的變化，并不是真正意義上的柔性社會管理。五、柔性社會管理的發(fā)展(fzhn)空間柔性社會管理的實踐雖是迫于當前社會穩(wěn)定(wndng)的現(xiàn)實壓力，有“臨時(ln sh)抱佛腳”之嫌，

26、但從長遠的眼光來看，柔性社會管理仍有持續(xù)的發(fā)展空間。首先，結(jié)構(gòu)失衡為柔性社會管理的發(fā)展提供了現(xiàn)實動力。1949年新中國成立之后，“中國特有的單位組織，其實質(zhì)是將命令權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)力結(jié)合起來的國家統(tǒng)治的一種組織化工具或手段?！?3因此，“單位制”時期的社會管理主要是通過“單位”所進行的管理，不存在“社會”，也就不存在所謂的“社會管理”。改革開放以后，“單位制”逐步消解，社會管理就應(yīng)該逐步實現(xiàn)“由國家主體向社會主體的飛躍”。14然而，在過去的30年中，市場基本確立，社會卻沒有發(fā)展起來，政府在反復(fù)“試錯”后退出了部分市場領(lǐng)域，卻仍沿用國家的方式來管理社會，“國家-市場-社會”的三元關(guān)系陷入失衡。時至今

27、日，政府在管理社會中遭遇種種不適應(yīng)，凸顯了加強和改進社會管理的迫切與重要。然而，“國家-市場-社會”三元結(jié)構(gòu)的完善并非一朝一夕之功，這為柔性社會管理的發(fā)展提供了長期動力。轉(zhuǎn)型社會為柔性社會管理提供了空間，傳統(tǒng)社會的情理對現(xiàn)代社會的法理形成補充。歷史地看，傳統(tǒng)社會的維系紐帶是“情理”，例如，中國傳統(tǒng)社會主要通過儒家倫理來教化人的社會行為，要求人有“惻隱之心”、“羞惡之心”、“恭敬之心”、“是非之心”，依“仁”、“義”、“禮”、“智”、“信”來維持社會的有序運轉(zhuǎn)，西方傳統(tǒng)社會是通過宗教教義和傳統(tǒng)習俗來約束人的行為，要求“禁欲”、“節(jié)儉”等。現(xiàn)代社會則依賴于法治，強調(diào)“法律面前人人平等”。傳統(tǒng)社會向

28、現(xiàn)代社會的演進也是社會規(guī)范由情理向法理的過渡。然而，傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的演進并不是一蹴而就的，中間有漫長的轉(zhuǎn)型期。在轉(zhuǎn)型社會中，傳統(tǒng)的社會規(guī)范逐步瓦解，新的社會規(guī)范尚不健全，社會的運行與整合既要以法治為基礎(chǔ)，也需要情理為補充，這是歷史發(fā)展階段的現(xiàn)實必然。我國正處于一個發(fā)生著廣泛而迅速的社會變化和多重轉(zhuǎn)型的時期，法治是理想，情理是現(xiàn)實，現(xiàn)階段的社會管理需二者兼顧。與此同時，中國的轉(zhuǎn)型用30年的時間完成了西方二三百年所走過的歷程，急遽的社會變遷也在客觀上使已經(jīng)建立起來的部分法律面臨著適用性的問題?！胺ㄕ?，定份止爭也”，法律是調(diào)解社會利益糾紛的主要依據(jù)，在急遽的社會變遷中，社會利益糾紛的變化也非常迅

29、速，與法律的相對穩(wěn)定性形成沖突，產(chǎn)生了大量不合法、但合乎情理的利益訴求，這也是轉(zhuǎn)型社會中社會管理的難點，柔性社會管理正好應(yīng)運而生。社會發(fā)展為柔性社會管理提供了可能，非政府組織的興起對傳統(tǒng)的國家對社會的行政形成了補充。在國家與社會的關(guān)系的發(fā)展過程中，無論是社會契約論者所揭示的作為“政治社會”的“傳統(tǒng)市民社會”，還是黑格爾和哈貝馬斯所揭示的作為“市場經(jīng)濟社會”的“現(xiàn)代市民社會”，國家的觸角一再延伸，對社會形成了嚴重的侵蝕，這在“福利國家”普遍建成后達到頂峰。20世紀后期，“福利國家”不堪重負，西方各國紛紛進行“私有化”改革，以減輕國家負擔，不同于政府、但又能夠代替政府承擔某些公共服務(wù)職能的非政府組

30、織誕生了。非政府組織的出現(xiàn)為改造國家和社會的關(guān)系提供了新的契機，也為柔性社會管理的持續(xù)推進提供了組織支撐?！緟⒖嘉墨I】 1杜志瑩.政府購買服務(wù)仍存非競爭購買N.公益時報，2010-12-07.Du Zhiying. Non-competitive Purchase Does Exist in Government Purchase of Service. Public Welfare Times,2010-12-07.2雷輝.調(diào)研稱廣東僅有15%社會組織承擔政府轉(zhuǎn)移職能N.南方日報，2011-08-13.Lei Hui. A Survey Indicated that Only 15% of

31、Social Organizations Are Able to Assume the Functions Government Transferred in Guangdong Province. Nanfang Daily, 2011-08-13.3應(yīng)松年.政府機關(guān)善用柔性管理大有可為J.人民論壇，2007(9).Ying Songnian. Promising Use of Flexible Social Management for Government Agency. Peoples Forum, 2007(9).4中國行政管理學(xué)會課題組.加快我國社會管理和公共服務(wù)改革的研究報告J.

32、中國行政管理，2005(2).Research Group of CPAS. Study on Acceleration of Social Management and Public Service Reform. Chinese Public Administration, 2005(2).5國家工商行政管理總局.工商行政機關(guān)2009年度行政執(zhí)法檢查情況綜述EB/OL./fgs/zfjd/zfjd/201002/t20100205_80065.html.State Administration of Industry and Commerce. Overview of Administra

33、tive Law Enforcement Inspection(2009). HYPERLINK /fgs/zfjd/zfjd/201002/t20100205_80065.html /fgs/zfjd/zfjd/201002/t20100205_80065.html.6商華鴿.內(nèi)地政府首次引入NGO調(diào)停拆遷糾紛N.鳳凰周刊，2011-05-06Shang Huage. Government Introduced NGO to Mediate Relocation Dispute for the First Time In Mainland. Phoenix Weekly, 2011-05-0

34、6.7申琳.南京：萬人評議機關(guān)，十年助改作風N.人民日報，2011-02-15.Shen Lin. Nanjing: 10,000 People Appraising Government Agencies for Ten Years helps to Change the Government Working Style. Peoples Daily，2011-02-15.8雷輝，王暉輝.珠海鎮(zhèn)街取消GDP考核，考核“鎮(zhèn)官”看公共服務(wù)N.南方日報，2011-05-31.Lei Hui, Wang Huihui. Zhuhai Local Officials at Town and Street Levels will be assessed by their Public Service Performance Instead of GDP Indicators. Nanfang Daily,2011-05-31.9英洛克.政府論M.葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯.北京：商務(wù)印書館，1964.59.Locke. Two Treatises of Government.