我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革研究報告

1、-PAGE . z我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革研究中國自古以來以農(nóng)為本，三農(nóng)問題一直備受黨中央和國務(wù)院的高度重視可以說三農(nóng)問題既是一個歷史問題，又是一個現(xiàn)實問題。在以人為本的今天，農(nóng)民問題顯得更為重要由于農(nóng)民收入增長緩慢、醫(yī)療費用急劇上漲，農(nóng)民。因病致貧、因病返貧現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。尤其對于許多貧困地區(qū)的農(nóng)民來講，仍舊在溫飽線上掙扎，醫(yī)療狀況非常差，因病致貧、返貧現(xiàn)象更是比擬突出。農(nóng)民的就醫(yī)問題已經(jīng)成為全社會關(guān)注的焦點，開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療勢在必行2003年，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，在中央政策的大力支持下，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國開場試點。這是我國政府歷史上第一次為解決農(nóng)民的根本醫(yī)療衛(wèi)生問題

2、進展大規(guī)模的投入。從2003年開場，本著多方籌資，農(nóng)民自愿參加的原則，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的試點地區(qū)正在不斷的增加，通過試點地區(qū)的經(jīng)歷總結(jié)，為將來新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國的全面開展創(chuàng)造了堅實的理論與實踐根底，截至2004年12月，全國共有310個縣參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，有1945萬戶，6899萬農(nóng)民參合，參合率到達了72.6%。 按照十一五規(guī)劃的要求，新型農(nóng)村合作醫(yī)療到2021年的覆蓋面到達農(nóng)村的80%以上。2021年2月17日中國政府網(wǎng)發(fā)布了醫(yī)藥衛(wèi)生體制五項重點改革2021年度主要工作安排。這份文件明確，2021年政府對新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保補助標準均由上一年每人每年120元提高到200元；城鎮(zhèn)居

3、民醫(yī)保、新農(nóng)合政策圍住院費用支付比例力爭到達70%左右。一 農(nóng)村合作醫(yī)療的理論根底我國是一個農(nóng)業(yè)大國，以農(nóng)業(yè)人口為主，農(nóng)民的醫(yī)療保障問題直接影響到我國農(nóng)村的經(jīng)濟開展和社會穩(wěn)定，農(nóng)民就醫(yī)問題因此顯得尤為重要。農(nóng)村合作醫(yī)療作為整個農(nóng)村醫(yī)療保障的主體與核心，它的特殊性和社會性直接決定了政府在合作醫(yī)療中應承當?shù)呢熑巍Ｎ覀兪紫葟墓财防碚撊胧?，再通過農(nóng)村合作醫(yī)療的特殊性和社會性來對其進展分析。1公共品理論概述美國經(jīng)濟學家薩繆爾森于1954年在其著名論文公共支出的純粹理論中首先對公共品進展了系統(tǒng)論述，并給出了公共品的經(jīng)典定義：純粹的公共品指的是這樣的物品或勞務(wù)，即每個人消費這種物品或勞務(wù)不會導致別人對該種

4、物品或勞務(wù)消費的減少。根據(jù)薩繆爾森創(chuàng)立的公共品理論，社會總產(chǎn)品被劃分為純公共品、私人產(chǎn)品以及準公共品。純公共品具有非排他性和非競爭性的特性，個人消費該物品并不排除甚至不減少他人對該種物品的消費，價格由供應者規(guī)定，享用者可以不付費或少付費，或通過納稅人全體付費；私人產(chǎn)品則正好相反，既具有排他性又具有競爭性的特性，當一個人享用該產(chǎn)品后就會減少、甚至排除他人對該產(chǎn)品的享用，實行誰享用誰付費、多用多付原則；在現(xiàn)實生活中，純公共品并不普遍存在，一些產(chǎn)品具有消費的非競爭性，但在技術(shù)上卻能夠?qū)崿F(xiàn)收益的排他性：而另一些產(chǎn)品雖然不具有消費的非競爭性，但卻因排他的本錢過高而很難在技術(shù)上實現(xiàn)收益的排他性，這些都不是

5、純公共品，也不屬于私人產(chǎn)品，實際上純公共品和私人產(chǎn)品可以被看成是一個產(chǎn)品屬性的兩個極端，基于這兩極之間的具有公共品局部特性的產(chǎn)品是混合產(chǎn)品，也稱為準公共品。純公共品、私人產(chǎn)品和準公共品間的特性不同，提供方式也不同 (1)公共品由政府提供由于公共品的非排他性，存在著免費搭車問題，即*些人付費提供公共品，而他人則可以免費享受該產(chǎn)品，就使得現(xiàn)實中的公共品很少由私人提供，而大體上是由政府提供，并以征稅為其提供費用來源。政府提供的公共品包括的圍很廣泛，諸如國防、治安、經(jīng)濟調(diào)節(jié)等。此外，還包括由政府提供經(jīng)費而實現(xiàn)的教育效勞、衛(wèi)生保健效勞、社會保障效勞等。(2)私人產(chǎn)品由市場提供私人產(chǎn)品由于具有排他性和競爭

6、性，其提供者追求本錢和收益的對等以及利潤最大化，因此私人產(chǎn)品由市場來提供。(3)準公共品由政府與市場雙邊提供準公共品從特性上介于公共品與私人產(chǎn)品之間，因此其提供方式也介于公共品與私人產(chǎn)品之間，即由政府與市場雙邊提供。2 農(nóng)村醫(yī)療的準公共品屬性根據(jù)公共品理論，準公共品是指那些具備了非排他性和非競爭性兩個特征中的一個，另一個卻不充分具備，或者雖然兩個特征都不充分，但具有外部性的產(chǎn)品。一方面農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生具有很強的排他性和競爭性。從排他性上講，一般的疾病是關(guān)系個人身體安康的問題，對其他人是沒有直接影響的，這些一般疾病的治療理所當然應遵循誰受益誰負擔的原則一般的經(jīng)濟人從理性出發(fā)，肯定是只會負擔自己的治療

7、費用。一般醫(yī)療的消費具有明顯的排他性，和私人產(chǎn)品的排他性根本接近。從競爭性上講，由于醫(yī)療資源的稀缺性，必然導致對一般醫(yī)療保障的消費具有很強的競爭性。一般醫(yī)療的消費邊際本錢不為零，也就是說多一個人看同樣的病就要支付和前一個人看病相等的費用。所以，一般醫(yī)療具有和私人產(chǎn)品根本一樣的競爭性。另一方面，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生能夠帶來社會效益。農(nóng)民的主要資本是勞動力，在農(nóng)村經(jīng)濟水平相對較低的情況下，農(nóng)民一旦患病便會因為經(jīng)濟問題得不到有效治療而喪失勞動能力，又會因為喪失勞動力資本而無法取得更多的收入，形成惡性循環(huán)。長此下去。大批安康狀況不佳的農(nóng)民帶來的后果不僅僅是個人和家庭的貧困，必將影響到我國在國際競爭中的勞動力本

8、錢優(yōu)勢。這個時候，其引起的負的外部性足以阻擋我國經(jīng)濟開展的腳步。這說明農(nóng)村醫(yī)療既不是純公共品也不是純私人產(chǎn)品，而是介于兩者之間的準公共品。根據(jù)公共品理論，準公共品完全由市場提供會存在效率損失，因此應由政府和市場共同提供。這就為政府財政投入農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域提供了充分的理論依據(jù)。3 新型農(nóng)村合作醫(yī)療的社會性(1) 保護勞動力的供應勞動力是社會生產(chǎn)力中最活潑的要素。我國屬于開展中國家，以農(nóng)業(yè)人口為主，在許多地區(qū)開展勞動密集型產(chǎn)業(yè)的情況下，農(nóng)村承當著勞務(wù)輸出的重擔。農(nóng)村合作醫(yī)療可以讓患病的勞動者(特指農(nóng)民)及時得到治療，恢復安康，保證勞動力的供應，促進生產(chǎn)力開展。(2) 保障家庭和社會穩(wěn)定在農(nóng)村經(jīng)濟水平比

9、擬低的現(xiàn)實條件下，醫(yī)療費用無疑是一筆很大的開支，一旦患病(尤其是大病)農(nóng)民便無力承當，影響家庭的穩(wěn)定。農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施可以通過醫(yī)療費用補償，有效的緩解其經(jīng)濟壓力。家庭是社會的細胞，它的穩(wěn)定是整個社會穩(wěn)定的根底，在農(nóng)民增收緩慢和醫(yī)療費用激增的今天，實行農(nóng)村合作醫(yī)療意義重大。(3) 促進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)開展對醫(yī)療衛(wèi)生效勞有效需求的提高，可以促進醫(yī)療衛(wèi)生效勞供應的擴大。農(nóng)村合作醫(yī)療可以有效的利用國家、集體和個人的籌資，增加對醫(yī)療衛(wèi)生的有效需求，提高農(nóng)民醫(yī)療消費的支付能力。這樣，一方面可以增強預防、控制疾病的能力，另一方面可以促進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的開展，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源的配置狀況。農(nóng)村合作醫(yī)療的產(chǎn)品

10、特性附屬于一般醫(yī)療保障的公共特性。從我國農(nóng)村合作醫(yī)療的特殊性和社會性也可以看出，它是一種基于當前中國國情的初級農(nóng)村醫(yī)療保障制度，是社會福利的一局部，各級政府理應在其建立和開展中給予一定的政策傾斜和經(jīng)濟扶持。在當今，農(nóng)民生活水平低、農(nóng)村經(jīng)濟增長緩慢，政府對農(nóng)民根本醫(yī)療保障制度的建立(主要是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推廣和普及)有不可推卸的責任。尤其對于西部貧困的農(nóng)村和遙遠山區(qū)來說，政府在給予政策支持的同時還應加大轉(zhuǎn)移支付力度，來改變當前醫(yī)療根底設(shè)施差、缺醫(yī)少藥的現(xiàn)狀。二 當前新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在的主要問題1 政府投入缺乏農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生效勞是典型的公共物品,政府必須承當相應的責任。按照中共中央、國務(wù)

11、院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定, 從2003年起,中央財政每年通過專項轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農(nóng)民按人均10元安排補助資金,地方財政每年按人均不低于10元給予補助。這是國家首次在文件中明確具體出資額度,說明國家對實施農(nóng)村合作醫(yī)療具有不可推卸的責任。但是政府資助的數(shù)額比擬少,對于解決農(nóng)民看病的醫(yī)藥費無異于杯水車薪。同時,地方財政中省、市、縣(區(qū))三級的出資額度沒有清晰的界定,導致出資額的隨意性。政府對城市醫(yī)療的投入遠遠大于農(nóng)村,應該適當加大對農(nóng)村合作醫(yī)療的投入。2 農(nóng)民收入水平低下城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟構(gòu)造的存在,多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟不興旺,農(nóng)村居民的收入普遍較低。在收入低下的情

12、況下,農(nóng)民很難有多余的錢為自己的安康買單。在當前我國農(nóng)村中,農(nóng)民對合作醫(yī)療潛在需求缺乏是制約其開展的重要因素。農(nóng)民對合作醫(yī)療的需求于農(nóng)民的預期收入程度是相關(guān)的,在當前農(nóng)民收入緩慢增長的情況下,加上農(nóng)民對自身安康難以預期心理,致使農(nóng)民不太愿意參加合作醫(yī)療。尤其在經(jīng)濟欠興旺地區(qū),農(nóng)民只能維持根本生活保障,安康的保障可能是一種奢侈。3 資金來源有限，影響制度的可持續(xù)性在新的農(nóng)村合作醫(yī)療制度中，中央及各級政府承當了主要責任。國務(wù)院新農(nóng)村合作醫(yī)療部際聯(lián)席會議決定，2021 年每位參合農(nóng)民的籌資標準提高到100 元，其中中央財政補助40 元，地方財政補助40元可分2 年到位，農(nóng)民個人籌資標準20 元可分2

13、 年到位。但新農(nóng)村合作醫(yī)療在總體上存在籌資水平和保障能力都較低的問題。由于中國農(nóng)業(yè)根底總體上仍較薄弱，農(nóng)村地廣人多，所以即使政府財政每年撥付了巨額資金，但分攤到個人，人均水平仍很低。而且，新農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為一項龐大的社會福利工程，最終將成為政府的一項沉重的財政開支。因此，擴大資金來源、廣開籌資渠道應成為這一制度建立的重要議題。4 補報模式不盡合理，影響制度的公平性中國的醫(yī)療政策重城輕鄉(xiāng)，醫(yī)療資源分配不公平，這已成為中國衛(wèi)生體系最突出、最關(guān)鍵的問題。目前我國解決這一問題的方法主要加大對農(nóng)村的投入。但新制度的公平問題仍然沒有得到解決，如新制度主保大病與住院，輕小病與門診，帶來了鼓勵生病、生大病

14、，鼓勵住院、高消費等負面影響。相對而言，對農(nóng)民安康威脅更為普遍的是常見病和多發(fā)病，如果只負責大病統(tǒng)籌而疏于對小病的防治和保健，必定不能從根本上改善農(nóng)民的醫(yī)療保障狀況。這樣的制度設(shè)計顯然有失公平，有悖滿足最大多數(shù)人的最大利益的執(zhí)政理念。這就會導致兩種情況：或者因從新制度中得不到預期的實惠而對新農(nóng)村合作醫(yī)療產(chǎn)生疑心，進而產(chǎn)生淡出效應；或者誘發(fā)農(nóng)民小病大醫(yī)，造成醫(yī)療費支出急劇上升，其結(jié)局一樣是削弱新農(nóng)村合作醫(yī)療基金的根底，進而影響制度的可持續(xù)性。5 基金管理不完善，影響制度的有效性首先，患者與醫(yī)療機構(gòu)合謀套取資金的事情時有發(fā)生，暴露出資金管理的體制漏洞。比方以患者名義更換處方并大肆虛開藥費等。這些現(xiàn)

15、象都在嚴重地侵蝕著新農(nóng)村合作醫(yī)療基金。其次，定點醫(yī)院藥價虛高，剝奪了參合農(nóng)民的利益。目前，不少醫(yī)療機構(gòu)已經(jīng)成為新農(nóng)村合作醫(yī)療基金的超級吸納器，其能量遠遠大于籌資力度和農(nóng)民的可支配收入增長的速度，這已構(gòu)成農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生制度可持續(xù)開展的嚴重威脅。有關(guān)人士認為，在新農(nóng)村合作醫(yī)療中獲益最多的應該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院它一方面從國家獲得了大筆的補貼資金用于改善醫(yī)院的根底設(shè)施和醫(yī)療設(shè)備，提高醫(yī)務(wù)人員的工資待遇；另一方面又從廣闊參合農(nóng)民的口袋里攫取了不少的利益，參合農(nóng)民僅僅是名義上的受益者。這種狀況有違新農(nóng)村合作醫(yī)療制度的初衷，亟待扭轉(zhuǎn)。三 實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的相應策略1 加大宣傳力度使農(nóng)民充分了解新型農(nóng)村合作醫(yī)療

16、政策。各級政府、相關(guān)職能部門要在深入了解和分析農(nóng)民的認識、疑慮和意見的根底上,充分利用各種形式廣泛宣傳新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策,提高廣闊農(nóng)民群眾的安康和風險共擔意識。鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村一級干部的宣傳落實情況尤其重要,因為他們直接與農(nóng)民打交道。與農(nóng)民接觸最多,對農(nóng)民所思所想最了解,也最透徹,宣傳中更能做到對癥下藥,才能收到更好的效果。2 積極探索穩(wěn)定的籌資渠道不能僅依賴中央財政來提高對貧困地區(qū)參合農(nóng)民的補助標準,各省級財政要承當起主要責任。另外,地方政府應開發(fā)其他資金來源、拓寬籌資渠道:可以嘗試同基金會、慈善機構(gòu)等社會組織開展合作,也可以通過媒介廣泛宣傳農(nóng)村合作醫(yī)療的重要性,鼓勵各種形式的捐贈。3 因地

17、制宜分區(qū)域、分階段加快建立農(nóng)村合作醫(yī)療保險體系統(tǒng)一標準的全國圍的社會保障目前很難實現(xiàn),要因地制宜,在不同地區(qū)、不同時期有所側(cè)重和區(qū)別。根本條件具備的富裕地區(qū)應采取措施完善各項制度、健全效勞網(wǎng)絡(luò)。醫(yī)療保障體制建立應納入一體化開展,農(nóng)民的安康保障體制可以向城鎮(zhèn)過渡,直至結(jié)合;經(jīng)濟較興旺的地區(qū),可在開展和完善現(xiàn)行合作醫(yī)療制度的根底上,逐步向醫(yī)療保險制度過渡。隨著社會、經(jīng)濟的開展和工作的深入,再全面建立農(nóng)村社會保障體系。而對于欠興旺的地區(qū),目前重點是根據(jù)自愿的原則建立合作醫(yī)療保險。4 堅持普通疾病就近醫(yī)療原則按照普通疾病就近解決原則,至少在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級衛(wèi)生院有配套的根本醫(yī)療硬件設(shè)備。為更好實現(xiàn)就近原則

18、,可以采取如下措施:改良用人機制,不斷提高學歷、水平;加強衛(wèi)生技術(shù)人員的在職培訓,強化衛(wèi)生行政管理人員管理知識的培訓,提高管理工作能力,建立定期考核制度等。5 加強基金監(jiān)管，廣開籌資渠道一方面，要加大違規(guī)違紀處分力度，提高違規(guī)違紀的犯罪本錢。從財經(jīng)管理風險的角度講，任何一筆專項基金在發(fā)放或傳輸途中，都可能遭到一定程度的消耗或線損。要建立和完善群眾舉報制度，使鄰里之間相互了解、共守規(guī)則。另一方面，要擴大資金來源，廣開籌資渠道。首先，在保證中央政府投資增量不減的情況下，適當加方政府的投資比重。當前的投資構(gòu)造總體是上大下小、上重下輕，這不利于調(diào)動地方的積極性。其次，可以發(fā)揮商業(yè)保險和有關(guān)慈善組織的作用。在加強管理的情況下，也可以引進境外相關(guān)組織參與進來。6 調(diào)整補償模式，提高補償比例鑒于當前農(nóng)村居民就醫(yī)主要還是以非住院的老年性疾病和慢性病為主，因此在籌資額度增加的情況下，應調(diào)整補償方案，適當加大小病和慢性病的補償額度，以提高農(nóng)民獲益程度。如將慢性病門診醫(yī)療費用起付線、補償比例、封頂線等都適當調(diào)高，農(nóng)村五保戶和低保戶的住院、門診、慢性病補償均不設(shè)起付線即零起付線，專門設(shè)立100 萬元大病救助基金，對于惡性腫瘤、尿毒癥、糖尿病和器官移植等特殊疾病增加