第六章預(yù)算會計的未來

1、預(yù)算會計Budgetary Accounting北方工業(yè)大學 于國旺目 錄 預(yù)算會計總論第一章 財政管理與預(yù)算會計第二章 財政總預(yù)算會計第三章 行政單位會計第四章 事業(yè)單位會計第五章 預(yù)算會計的未來第六章第六章 預(yù)算會計的未來本章主要介紹我國預(yù)算會計未來的改革問題，包括推進預(yù)算會計改革的背景、發(fā)展方向以及應(yīng)處理好的幾個關(guān)系。通過學習，學生應(yīng)當對我國預(yù)算會計的未來形成較為明確的認識。第一節(jié) 預(yù)算會計改革的背景一、預(yù)算會計改革的國內(nèi)背景二、預(yù)算會計改革的國際背景一、預(yù)算會計改革的國內(nèi)背景（一）市場經(jīng)濟體制和政府職能轉(zhuǎn)變的客觀要求政府職能的轉(zhuǎn)變，客觀上要求政府按照市場經(jīng)濟的規(guī)律和原則來運作，不再直接

2、干預(yù)各項社會經(jīng)濟事務(wù)。在這種條件下，政府必須提高決策的透明度、民主化和法制化程度，大力提高政府管理經(jīng)濟的能力。為了實現(xiàn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟中的“掌舵者”角色，必須有更為全面的政府財務(wù)信息的大力支撐，包括全面反映政府各項財務(wù)活動的信息及其相關(guān)的非財務(wù)信息。一、預(yù)算會計改革的國內(nèi)背景（二）深化財政管理改革的客觀要求公共財政管理改革主要在于優(yōu)化政府財政資金的支出結(jié)構(gòu)，對財政資金的使用實施有效的監(jiān)控，以提高公共資源的使用效益，提升公共財政管理的透明度，有效降低政府的行政成本。這也需要相應(yīng)的政府財務(wù)信息作為支撐，要求預(yù)算會計不僅提供有關(guān)預(yù)算執(zhí)行情況的信息，而且還要提供有關(guān)反映政府財

3、務(wù)狀況及其變動情況、財務(wù)業(yè)績以及公共資金使用效益等方面的信息，從而能夠正確考核各級政府、行政單位和事業(yè)單位的績效。一、預(yù)算會計改革的國內(nèi)背景（三）全面披露和管理財政風險的客觀要求由于我國現(xiàn)行預(yù)算會計制度采用收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)，預(yù)算會計只能反映政府與事業(yè)單位當年還本付息的支出，不包括已發(fā)行國債應(yīng)由本期承擔、以后年度償付的利息以及其他應(yīng)計負債、或有負債等隱性負債。它使大量的本應(yīng)由政府財政承擔的負債游離于預(yù)算會計的核算范圍之外，無法提供全面、正確的政府債務(wù)信息。這將夸大政府可支配的財政資源，高估政府的償債能力，而低估政府的財政風險，因而不利于有效防范和管理政府財政風險，將會給政府財政持續(xù)、健康運行造成嚴

4、重的負面影響。一、預(yù)算會計改革的國內(nèi)背景（四）政府績效評價制度建設(shè)的客觀要求在我國政府績效評價制度的建設(shè)過程中，政府績效評價標準設(shè)計固然重要，但為政府績效評價提供數(shù)據(jù)的財務(wù)信息和其他相關(guān)信息則更加重要。實際上，政府績效評價制度是由一套從各方面反映政府受托責任業(yè)績的指標所組成的有機體系，要求預(yù)算會計應(yīng)當提供反映政府與事業(yè)單位的財務(wù)狀況、財務(wù)活動結(jié)果、服務(wù)成本和費用、公共資金使用情況以及受托責任業(yè)績等多方面信息，為我國政府績效評價體系提供有力支持。但是，我國預(yù)算會計只能提供有關(guān)政府與事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況的不完整信息，反映其財務(wù)合規(guī)性受托責任的履行情況，而不利于對各級政府與事業(yè)單位的業(yè)績進行全面、客

5、觀、真實的評價，因此亟須進行改革。一、預(yù)算會計改革的國內(nèi)背景（五）政府應(yīng)對國際競爭的客觀要求改革開放以來，我國經(jīng)濟市場化和國際化程度已大為提高，我國經(jīng)濟已經(jīng)成為世界經(jīng)濟的重要組成部分，影響力也日益擴大。許多國際組織和國家都對我國經(jīng)濟發(fā)展狀況給予了高度的關(guān)注，迫切需要有關(guān)我國政府財政狀況的信息，為其制定經(jīng)濟決策、維護世界和本國經(jīng)濟穩(wěn)定提供有力依據(jù)。由于我國政府在國際資本市場的融資行為越來越多，有關(guān)債權(quán)人也密切關(guān)注我國政府的財務(wù)狀況和償債能力，以引導(dǎo)其投資取向，規(guī)避財政風險。因此，為提高政府財務(wù)信息質(zhì)量、增強財政透明度以滿足國際社會需求，我國必須按照財政統(tǒng)計的要求有目的地改革現(xiàn)行的預(yù)算會計制度。一

6、、預(yù)算會計改革的國內(nèi)背景（六）改進我國預(yù)算會計缺陷的客觀要求我國預(yù)算會計以政府或單位作為會計核算主體，人為割裂了預(yù)算執(zhí)行各階段的有機聯(lián)系。而且，財政總預(yù)算會計無法實施對行政單位、事業(yè)單位會計的監(jiān)督和控制，各行政單位和事業(yè)單位所提供的預(yù)算會計信息也無法進行相互比較。我國現(xiàn)行預(yù)算會計采用收付實現(xiàn)制確認基礎(chǔ)，它除了反映年度預(yù)算收支執(zhí)行情況及結(jié)果、為預(yù)算管理服務(wù)外，并沒有提供更多的財務(wù)信息，特別是有關(guān)政府財務(wù)狀況的信息。一、預(yù)算會計改革的國內(nèi)背景（六）改進我國預(yù)算會計缺陷的客觀要求我國現(xiàn)行預(yù)算會計制度只把各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、上級財政機關(guān)和行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)界定為主要的信息使用者，忽視了外部使用者利用會計信息對

7、政府與事業(yè)單位進行有效監(jiān)督和績效評價的需要。由于我國預(yù)算會計制度定位于為內(nèi)部使用者提供信息服務(wù)，所以我國年度預(yù)算會計報告很少對外披露，而且信息披露程度也不充分。一、預(yù)算會計改革的國內(nèi)背景（七）企業(yè)會計改革的實踐和經(jīng)驗自改革開放以來，我國企業(yè)會計模式發(fā)生了重大變革。特別是自1992年企業(yè)會計準則基本準則發(fā)布以來，我國適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的企業(yè)會計準則體系建設(shè)有了巨大進步，逐步打破了分行業(yè)、分所有制的會計模式，并建立起了“準則+制度”這一適應(yīng)我國現(xiàn)階段會計發(fā)展狀況的會計模式，積累了非常豐富和寶貴的實踐經(jīng)驗。實際上，企業(yè)會計改革的一些做法和經(jīng)驗，可以為我國推動預(yù)算會計的改革提供很好的借鑒作用，應(yīng)當予

8、以吸收和利用。二、預(yù)算會計改革的國際背景（一）西方國家的政府會計改革實踐1983年，新西蘭先后頒布了公共財政法案和財務(wù)報告法案，將權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)全面引入政府會計，成為世界上第一個對政府會計進行實質(zhì)性變革的國家。澳大利亞也于1997年頒布實施財務(wù)管理和會計報告法案，規(guī)定在政府會計中全面采用權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)。當前，超過半數(shù)的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國開始在政府會計中不同程度地引入了權(quán)責發(fā)生制。許多發(fā)展中國家也正在改革政府會計體制，準備向權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)政府會計過渡，在一定程度上采用修正的收付實現(xiàn)制或修正的權(quán)責發(fā)生制。我國應(yīng)當高度重視國際政府會計改革的發(fā)展動態(tài)，從而為我國推進預(yù)算會計改革提供有益的借鑒。二

9、、預(yù)算會計改革的國際背景（二）國際貨幣基金組織的努力1996年，國際貨幣基金組織發(fā)布政府財政統(tǒng)計手冊，1998年又先后發(fā)布了財政透明度良好做法守則原則宣言和財政透明度手冊，并在2001年對財政透明度手冊和政府財政統(tǒng)計手冊進行了修訂。作為維護全球財政貨幣政策穩(wěn)定的國際組織，國際貨幣基金組織對各國的財政和貨幣政策具有重大影響力，對各國的財政透明度和財政統(tǒng)計有較強的指導(dǎo)作用，所以勢必會對各國的政府會計改革產(chǎn)生較大影響。按照上述文件基本要求，世界各國需要建立一套以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的、能夠充分反映政府財務(wù)狀況、運營業(yè)績和現(xiàn)金流量的政府會計體系。二、預(yù)算會計改革的國際背景（三）國際會計師聯(lián)合會的努力199

10、6年，國際會計師聯(lián)合會成立公共部門委員會，并在2004年更名為國際公共部門會計準則理事會，由其負責制定一系列規(guī)范性公共部門會計準則和相關(guān)實務(wù)指南。從成立以來，該機構(gòu)累計發(fā)布了31項權(quán)責發(fā)生制國際公共部門會計準則，并對其中的11項進行了修訂。國際貨幣基金組織、世界銀行、OECD等國際組織已表示支持國際公共部門會計準則的制定和推廣工作。我國作為國際會計師聯(lián)合會的成員國，為積極參與國際經(jīng)濟合作和政府會計活動，發(fā)揮我國在國際政府會計領(lǐng)域的作用，必須借鑒上述會計準則公告，進一步改進和完善我國預(yù)算會計，提高我國政府會計的國際地位。第二節(jié) 預(yù)算會計改革的展望一、預(yù)算會計改革的發(fā)展方向二、預(yù)算會計改革應(yīng)處理好

11、的幾個關(guān)系一、預(yù)算會計改革的發(fā)展方向（一）構(gòu)建預(yù)算會計主體將一級政權(quán)政府作為基本政府，確認為預(yù)算會計主體，就其對轄區(qū)內(nèi)所承擔的廣泛受托責任，進行會計核算并提供完整的預(yù)算會計報告。各級政府部門按職能承擔各級政府相應(yīng)職能的受托責任，提供相應(yīng)的政府部門預(yù)算會計報告，使基本政府能夠根據(jù)政府部門的預(yù)算會計報告，進一步匯總編制一級政府層面的預(yù)算會計報告。政府部門所屬機構(gòu)和單位，包括行政單位、事業(yè)單位及承擔該部門相應(yīng)受托責任的其他機構(gòu)或組織。各級政府預(yù)算確定和安排的、具有專門用途的預(yù)算資金，應(yīng)當作為獨立的預(yù)算會計主體。一、預(yù)算會計改革的發(fā)展方向（二）改進預(yù)算會計的核算基礎(chǔ)從近期來看，我國可以在預(yù)算會計中首先

12、引入修正的收付實現(xiàn)制，核算政府與事業(yè)單位在短期內(nèi)能變現(xiàn)的應(yīng)收、應(yīng)付項目以及一些承諾支出，特別是近期內(nèi)對預(yù)算安排產(chǎn)生重大影響的政府債務(wù)和承諾支出，將在本預(yù)算年度開始后的3060天內(nèi)收到或支出的現(xiàn)金確認為上個年度的收入或支出，并在期末預(yù)算結(jié)余中反映保留支出準備額。從中長期來看，我國要實現(xiàn)由預(yù)算會計向政府會計的轉(zhuǎn)變，不斷拓展預(yù)算會計核算范圍，初步建立政府財務(wù)報告體系，將表外項目分階段、分項目確認到相關(guān)財務(wù)報表內(nèi)，為轉(zhuǎn)向完全的權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)的預(yù)算管理系統(tǒng)創(chuàng)造便利條件。一、預(yù)算會計改革的發(fā)展方向（三）重新界定預(yù)算會計信息使用者從現(xiàn)實情況考慮，預(yù)算會計改革應(yīng)當優(yōu)先考慮政府與事業(yè)單位內(nèi)部使用者對會計信息的需

13、求；等政府與事業(yè)單位承擔有受托責任的所有預(yù)算活動都納入預(yù)算會計的核算范圍，都得到有效的管理，且政府與事業(yè)單位財務(wù)行為規(guī)范了，財務(wù)管理水平提高了，能夠為外部使用者提供全面、完整、真實、可靠的會計信息時，再考慮如何對外提供相關(guān)的會計信息。但由于不同的使用者由于知識水平或其他因素的限制，其閱讀預(yù)算會計信息的能力會有明顯的差異，因此在預(yù)算會計信息質(zhì)量特征中必須包括可理解性的要求，以便使用者能夠透過會計數(shù)字看清交易或事項背后的本質(zhì)。一、預(yù)算會計改革的發(fā)展方向（四）相應(yīng)增加預(yù)算會計信息的內(nèi)容我國預(yù)算會計改革過程中，應(yīng)考慮相應(yīng)增加會計信息內(nèi)容：除了繼續(xù)提供預(yù)決算情況信息外，提供國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、負債和或有負債、

14、社會保障基金等信息，以保證會計信息的全面性、真實性和可比性；編制符合性會計報表，將實際結(jié)果同預(yù)算或計劃結(jié)果相比較，以更好地反映政府與事業(yè)單位合規(guī)性受托責任的履行情況；逐步提供政府與事業(yè)單位活動成本費用方面的信息，以滿足加強績效管理、強化受托責任和公眾進行業(yè)績評價的信息需要；提供其他方面的財務(wù)信息和非財務(wù)信息，以更全面完整地反映政府與事業(yè)單位受托責任的履行情況，幫助信息使用者做出更加有效的決策。一、預(yù)算會計改革的發(fā)展方向（五）建立更具適應(yīng)性的預(yù)算會計制度我國預(yù)算會計改革能否取得成功，關(guān)鍵在于是否具有一套接軌國際慣例、體現(xiàn)社會政治經(jīng)濟環(huán)境客觀要求的會計內(nèi)容（對象）完整、會計確認基礎(chǔ)科學、計量方法恰

15、當、會計模式符合實際需要的預(yù)算會計制度。我國應(yīng)當借鑒國外以公認會計準則來規(guī)范公共部門會計的典型做法，從制度規(guī)范模式逐步向準則規(guī)范模式轉(zhuǎn)變，從側(cè)重于具體業(yè)務(wù)核算規(guī)范向具體業(yè)務(wù)核算與對外財務(wù)報告并重的規(guī)范轉(zhuǎn)變，并逐步完善預(yù)算會計制度的層次體系。二、預(yù)算會計改革應(yīng)處理好的幾個關(guān)系（一）預(yù)算管理與預(yù)算會計的關(guān)系在政府與事業(yè)單位中，預(yù)算管理與預(yù)算會計之間關(guān)系極為密切，預(yù)算會計是實施預(yù)算管理的基礎(chǔ)。特別是在權(quán)責發(fā)生制會計基礎(chǔ)下，會計能提供更加充分的、有用的信息，包括政府與事業(yè)單位各種資產(chǎn)和債務(wù)。它們是采用“零基法”編制部門預(yù)算的重要依據(jù)。如果以“產(chǎn)出法”編制預(yù)算，在權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)下，會計還能提供有關(guān)成本及

16、績效考核指標。目前，我國正在進行推進預(yù)算管理改革，預(yù)算會計改革也正在逐步醞釀推進，但由于我國預(yù)算會計改革相對于預(yù)算管理改革已經(jīng)滯后，因此改革預(yù)算會計已顯得極其迫切。（二）繼承性與創(chuàng)新性的關(guān)系我國在企業(yè)會計改革以及企業(yè)會計規(guī)范制定上已積累了大量經(jīng)驗，在推進預(yù)算會計改革時應(yīng)積極吸收其科學內(nèi)核，繼承科學合理的內(nèi)容，但又不能完全照搬照抄，因為政府和事業(yè)單位與營利性企業(yè)組織的運營環(huán)境和組織特征不同。如果這樣做，將會使預(yù)算會計改革脫離實際，給我國財政管理改革帶來不利后果。我國預(yù)算會計改革應(yīng)當在合理借鑒企業(yè)會計成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國社會政治經(jīng)濟環(huán)境和財政管理改革的要求，充分考慮政府與事業(yè)單位內(nèi)部管理和績

17、效評價的實際需要，有所創(chuàng)新和發(fā)展。二、預(yù)算會計改革應(yīng)處理好的幾個關(guān)系（三）國家化與國際化的關(guān)系我國推進預(yù)算會計改革應(yīng)當立足國情，處理好預(yù)算會計改革與經(jīng)濟體制改革、財政體制改革、行政事業(yè)單位管理體制改革的協(xié)同關(guān)系，推動這些方面的改革共同發(fā)展。目前，引入權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)已成為國際政府會計改革的一個新趨勢。從國外實踐看，權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)在加強政府的資產(chǎn)和負債管理、控制財政風險、提高政府預(yù)算及會計信息透明度等方面比收付實現(xiàn)制更具有優(yōu)勢。預(yù)算會計改革過程又要適度與國際慣例相協(xié)調(diào)和趨同，在借鑒國際政府會計改革經(jīng)驗同時注意吸取教訓(xùn)，以免我國未來預(yù)算會計改革多走彎路。二、預(yù)算會計改革應(yīng)處理好的幾個關(guān)系本章小結(jié)從國內(nèi)情況看，我國完善市場經(jīng)濟體制、政府職能轉(zhuǎn)變、深化財政管理改革、全面披露和管理財政風險、政府績效評價體系建設(shè)等因素，客觀上需要對現(xiàn)行預(yù)算會計進行適當改革；