兒童利益最大化原則在學(xué)前教育立法中的落實(shí)

1、兒童利益最大化原那么在學(xué)前教育立法中的落實(shí)兒童利益最大化原那么不但是世界各國有關(guān)未 成年人保護(hù)立法、行政、司法活動(dòng)的綱領(lǐng)性原那么， 還是1989年聯(lián)合國兒童權(quán)利公約（下文簡稱 公約）等多個(gè)國際人權(quán)條約所確立的兒童權(quán) 利保護(hù)原那么。全國人大常委會(huì)于1991年12月29 日批準(zhǔn)我國加入公約以來，我國堅(jiān)持在保障 兒童權(quán)益的相關(guān)立法中轉(zhuǎn)化、落實(shí)兒童利益最大 化原那么。我國教育部于2020年9月7日公布的 中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿） （下文簡稱學(xué)前教育法草案）第13條也明確 規(guī)定：”對(duì)學(xué)前兒童的教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兒童利益最 大化原那么。”這是我國首次在立法中明確規(guī)定公 約中的“兒童利益最大化原

2、那么”，是我國有關(guān) 兒童事務(wù)立法的一大進(jìn)步，也是我國學(xué)前教育立 法的亮點(diǎn)。而兒童最大利益是一個(gè)因人、因事、 因時(shí)而異的動(dòng)態(tài)概念?！皬臍v史上看，兒童利益 最大化原那么是從英美判例法中形成和開展起來的， 此路徑先天地使得兒童利益最大化原那么成為了一 個(gè)彈性極大的自由裁量概念?！边@進(jìn)而加劇了在 國家立法、行政與司法活動(dòng)中落實(shí)兒童利益最大 化原那么的難度。而在當(dāng)前的學(xué)前教育立法中落實(shí) 于兒童年齡太小，或處于弱勢(shì)的境況，既不應(yīng)剝 奪他們表達(dá)其本人意見的權(quán)利，但也不應(yīng)在判定 兒童最大利益時(shí)，賦予他們意見過重的分量。只 能允許兒童在其能力允許的范圍內(nèi)，作出一些風(fēng) 險(xiǎn)不大的決定，以增強(qiáng)兒童的能力，培養(yǎng)他們的

3、自治潛能，而不能任由兒童來確定兒童的最大利 益。并且，公約也只是一方面在第3條第1 款中規(guī)定，要由成人或相關(guān)國家機(jī)關(guān)來確定兒童 最大利益；另一方面又在第12條中要求決策者從 兒童的眼光和視角出發(fā)確定兒童最大利益。因此， 應(yīng)當(dāng)由立法、行政、司法等國家機(jī)關(guān)、父母或其 他法定監(jiān)護(hù)人、公共或私人或社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、第 三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來確定兒童的最大利益。但是在兒 童到達(dá)法定年齡、有權(quán)對(duì)影響自己未來生活的某 種權(quán)益發(fā)表意見時(shí)，相關(guān)國家機(jī)關(guān)、父母或其他 法定監(jiān)護(hù)人在確定兒童最大利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)參考或 充分尊重兒童的意見。另外，有關(guān)國家機(jī)關(guān)有權(quán) 監(jiān)督父母的決定，并且在父母的決定或行為損害 兒童利益時(shí)，有權(quán)干預(yù)家長的決

4、定，以保障兒童 “過有尊嚴(yán)的生活”并獲得全面開展。3.確定兒童最大利益的標(biāo)準(zhǔn)是什么？由于兒 童最大利益因人而異，難以對(duì)其進(jìn)行明確的界定 與解釋，因此不宜制定一個(gè)固化的或剛性的標(biāo)準(zhǔn) 來認(rèn)定何為兒童最大利益。一般而言，如何界定 兒童的最大利益，取決于立法者、行政決策者或 司法裁判者的價(jià)值觀，及他們更關(guān)注兒童利益或 福利的哪個(gè)層面，這是一個(gè)不同法律標(biāo)準(zhǔn)或利益 博弈的結(jié)果。但這并不意味著，確定兒童最大利 益是毫無客觀規(guī)律可循的。筆者認(rèn)為，確定兒童 的最大利益，應(yīng)當(dāng)以確保兒童全面和有效地享有 各項(xiàng)法律權(quán)利，及獲得全面開展為指引，在具體 的環(huán)境中對(duì)具體問題進(jìn)行具體分析，綜合權(quán)衡評(píng) 估兒童最大利益所需考慮的

5、各種要素，逐個(gè)、逐 案地認(rèn)定兒童最大利益?；诠脚c正義的價(jià)值理念，兒童利益最大 化原那么要求：國家當(dāng)局既把兒童視為與成年人平 等的權(quán)利主體，尊重兒童的自主權(quán)；又要在兒童 利益與其他主體利益或者局部社會(huì)利益發(fā)生沖突 時(shí)，對(duì)兒童實(shí)施合理的差異待遇，首要考慮保障 兒童的最大利益。但“首要考慮”并不意味著將 兒童利益視為唯一的或最高的考量因素。因?yàn)椋?兒童的最大利益可能與公共利益或監(jiān)護(hù)人利益等 相沖突。相較于社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)和公共利益的保 障等因素，兒童最大利益就并不必然具有優(yōu)先性。 兒童利益也并不一定比其他主體的利益更重要。 而且，兒童的利益與其監(jiān)護(hù)人或其他社會(huì)主體的 利益具有同構(gòu)性。因?yàn)?，兒童是?/p>

6、小的，只有成 人社會(huì)從各個(gè)方面給予他們充分的照顧和保護(hù)， 兒童的權(quán)利才能得以實(shí)現(xiàn)。甚至在幼年時(shí)期，唯 有父母或其他法定監(jiān)護(hù)人履行其對(duì)未成年子女的 撫養(yǎng)、教育、保護(hù)義務(wù)，兒童才能得以存活與成 長。因此，即使兒童與父母或其他法定監(jiān)護(hù)人、 司法機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等主體之間存在利益沖突， 也不能奉行兒童利益至上論，而應(yīng)以衡平的理念 來協(xié)調(diào)“兒童、家庭、國家之間三位一體的關(guān)系 可見，奉行兒童利益最大化原那么并不是要將兒童 置于成年人的對(duì)立面，而是為了鼓勵(lì)所有行為方 參與，以全面維護(hù)兒童身心、道德和精神健全并 增強(qiáng)他或她的人格尊嚴(yán)為目標(biāo)，為兒童創(chuàng)造一個(gè) 平安、健康和光明的未來，從而到達(dá)最大限度地 保護(hù)兒童最大

7、利益的目的。從這個(gè)角度而言，兒童利益最大化原那么是一 種“兩利相權(quán)取其重、兩害相權(quán)取其輕”的利益 權(quán)衡工具。這正如童權(quán)委所強(qiáng)調(diào)的，在存在權(quán)利 沖突的情形下，實(shí)施兒童利益最大化原那么時(shí)必須 具有一定程度的靈活性：“從個(gè)體考慮，兒童的 最大利益與兒童群體的最大利益之間潛在著沖突, 應(yīng)當(dāng)逐案加以解決，審慎地實(shí)現(xiàn)所有當(dāng)事各方之 間的利益平衡，達(dá)成適當(dāng)?shù)恼壑?。倘假設(shè)其他人員 的權(quán)利與兒童的最大利益形成了沖突亦須同樣處 置。假設(shè)達(dá)不成協(xié)調(diào)，主管當(dāng)局和決策者就得銘記， 應(yīng)將兒童利益最大化列為首要考慮，在合理的限 度內(nèi)優(yōu)先保障與實(shí)現(xiàn)兒童的合法權(quán)利?！本C上所述，兒童利益最大化原那么是國家對(duì)兒 童權(quán)利進(jìn)行立法、行

8、政、司法保護(hù)的綱領(lǐng)性原那么， 它要求所有國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織，家庭成員、教 育者和保育工作人員等所有個(gè)人，在涉及兒童事 務(wù)的一切作為或不作為中，均應(yīng)最大限度地維護(hù) 兒童個(gè)體或兒童群體的利益、福祉。兒童最大利 益是一個(gè)靈活且可調(diào)整適用的概念，這也使得其 能應(yīng)對(duì)各種各樣的兒童境況。應(yīng)由相關(guān)主體根據(jù) 所涉兒童個(gè)體或兒童群體的具體情況，兼顧個(gè)人的狀況、處境和需求，來界定何謂兒童最大利益。 但是，鑒于兒童利益最大化原那么存在一定模糊性 和不確定性，立法者不宜在相關(guān)法律中具體地規(guī) 定什么是兒童個(gè)體或兒童群體的最大利益，而應(yīng) 致力于形成一個(gè)用于評(píng)估兒童最大利益的要素清 單，并制定一系列落實(shí)該原那么的程序性保障

9、。二、評(píng)判兒童最大利益的各項(xiàng)要素之立法列 舉雖然各國的法律都要求將兒童利益最大化原 那么作為處理相關(guān)兒童事項(xiàng)的基本準(zhǔn)那么，但沒有哪 個(gè)國家的法律明確闡述了何謂兒童利益最大化原 那么。為了防止兒童利益最大化原那么淪為法官濫用 自由裁量權(quán)的工具，一些英美法系國家試圖通過 在立法與司法中列舉評(píng)估因素或標(biāo)準(zhǔn)的方式來界 定“兒童最大利益”，以克服該原那么的不確定性。 例如，英國兒童法規(guī)定，法官在評(píng)判“兒童 最大利益”時(shí)必須考慮以下事項(xiàng)：兒童的情感成 長，兒童的生存、成長和開展，兒童的健康和安 全，兒童對(duì)新環(huán)境的適應(yīng)程度等。又如，美國明 尼蘇達(dá)州法官在審理兒童監(jiān)護(hù)權(quán)糾紛時(shí)，除了適用美國聯(lián)邦政府統(tǒng)一結(jié)婚離婚

10、法第402條，還會(huì)依據(jù)“兒童與當(dāng)事人之間的關(guān)系” “兒童的 生活環(huán)境” “當(dāng)事人給予兒童保護(hù)、影響、教育 的能力” “發(fā)生在父母間暴力行為對(duì)子女造成的 影響”等因素，來“推定”如何作出裁判才符合 兒童利益最大化原那么。童權(quán)委也建議公約締 約國在相關(guān)法律中“擬訂一份并非詳盡無遺、不 分層次等級(jí)的考量要素清單”，再由行政當(dāng)局或 司法機(jī)關(guān)在具體個(gè)案中依據(jù)所涉兒童的具體情況, 對(duì)擬作出的決策或判決所涉的各個(gè)對(duì)立矛盾的要 素和利益進(jìn)行綜合衡量，以判斷特定狀況、特定 處境與特定需要的兒童最大利益是什么，最后作 出決定或行動(dòng)。這些經(jīng)驗(yàn)與建議，為我國在當(dāng)前 學(xué)前教育立法中落實(shí)兒童利益最大化原那么提供了 很好的

11、借鑒。為保障兒童利益最大化原那么具有一定確實(shí)定 性與可預(yù)見性，我國的學(xué)前教育法有必要規(guī)定一 套評(píng)判兒童最大利益須考慮的要素清單。兒童最 大利益的評(píng)判要素，應(yīng)當(dāng)是能凸顯所涉兒童或兒 童群體特征的事實(shí)性構(gòu)成。而這種事實(shí)性構(gòu)成之 所以能夠成為兒童最大利益的評(píng)判要素，是因?yàn)樗鼈兪莾和芙逃龣?quán)的表征，是保障學(xué)前兒童身 心健康及德智體美勞全面開展所必需的條件。不 過，想要在學(xué)前教育立法中窮盡一切兒童最大利 益的評(píng)判要素是不切實(shí)際的。筆者建議，我國學(xué) 前教育法可以考慮列明以下幾項(xiàng)兒童最大利益評(píng) 估要素。（一）保障兒童的人格尊嚴(yán)與身心健康確保生存和身體健康是有關(guān)兒童權(quán)利保護(hù)的 優(yōu)先事項(xiàng)，是兒童享有其他權(quán)利的前

12、提與基礎(chǔ)。 因此，保障兒童的生命、健康、尊嚴(yán)與平安，是 兒童最大利益的核心內(nèi)容。公約第6條與第 19條規(guī)定，締約國不但有義務(wù)最大限度地確保兒 童的生存和成長，并應(yīng)當(dāng)采取一切可能措施，增 進(jìn)所有幼兒在其學(xué)前時(shí)期這一人生關(guān)鍵階段的福 利；而且應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎?、行政、社?huì)和 教育措施，保護(hù)兒童在受教師或其他任何負(fù)責(zé)照 管兒童的人的照料時(shí)，不致受到任何形式的身心 摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝 削，性侵犯。童權(quán)委還指出，兒童的生命、健康、 尊嚴(yán)與平安涵蓋兒童成長的所有方面，應(yīng)當(dāng)從整 體上保障兒童生存權(quán)和成長權(quán)。可見，評(píng)判一國 立法是否保障兒童最大利益，就必須考察該國相 關(guān)立法是否有效尊

13、重并保護(hù)兒童生命、健康、尊 嚴(yán)與平安等。因此，雖然兒童是學(xué)前教育的對(duì)象，且是稚 嫩弱小的個(gè)體，必須依靠成人的精心照料、保護(hù) 與教育才能得到健康成長，才能實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)利。 但是，為落實(shí)兒童利益最大化原那么，就應(yīng)當(dāng)將接 受學(xué)前教育的兒童視為一個(gè)與成人平等的權(quán)利主 體，而不應(yīng)將他們視為“受塑造的對(duì)象”或“被 支配的客體”。相應(yīng)地，一國的學(xué)前教育立法一 方面應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，教師有義務(wù)尊重和促進(jìn)兒童 的人格尊嚴(yán)及身心健康，在保教過程中以兒童為 本的態(tài)度，尊重他們的思想感情、興趣、愛好、 要求和愿望，聽取他們的意見，按照其年齡和成 熟程度尊重他們個(gè)人的看法，使兒童意識(shí)到他們 是有價(jià)值、有能力、不可缺少的“人

14、”，從而幫 助他們建立自信心，獲得良好的自我概念，為他 們自身的繼續(xù)開展奠定良好的基礎(chǔ)；另一方面， 應(yīng)當(dāng)禁止教師隨意呵斥、責(zé)備、懲罰兒童，讓兒 童免遭一切形式人身或精神暴力、傷害或虐待, 免遭因幼兒園或教師未能為兒童配備基本必需品 而導(dǎo)致的生理忽視，及教師或其他照料者缺少對(duì) 兒童的情感支持和愛而導(dǎo)致的心理或情感忽視等, 不能讓兒童一進(jìn)幼兒園便失去了人權(quán)。此外，環(huán)境是學(xué)前教育的有機(jī)組成局部，是 幼兒園開展各種保教活動(dòng)的物質(zhì)條件。而且，與 其他階段的教育比擬起來，環(huán)境對(duì)學(xué)前教育的作 用與影響更強(qiáng)，學(xué)前教育對(duì)環(huán)境的依賴性也更大。 保障兒童的人格尊嚴(yán)與身心健康，還要求為兒童 提供一種平安且舒適的教育環(huán)

15、境，以保護(hù)兒童免 遭一切生理、心理的侵害，保證他們的身心健康。 所以，在學(xué)前教育立法中落實(shí)兒童利益最大化原 那么，還要求學(xué)前教育法能夠推動(dòng)國家、社會(huì)辦好 普及、普惠、平安與優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。比方，在 學(xué)前教育法中設(shè)立政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參 與、法治保障，科學(xué)系統(tǒng)、全面規(guī)范、職責(zé)明確 的幼兒園平安風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系、平安風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制、 平安事故處理和風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制等法律制度，以切 實(shí)維護(hù)師生人身平安，保障校園平安有序。不過，保障兒童的人格尊嚴(yán)與身心健康，并 不意味著要禁止教師對(duì)學(xué)前兒童進(jìn)行必要的、合 法的、適度的教育懲戒。因?yàn)?，教育懲戒源自?師的教育權(quán)。沒有教育權(quán)，受教育權(quán)便無從談起 只有成認(rèn)教師擁

16、有適度、有限的教育懲戒權(quán)， 才能實(shí)現(xiàn)學(xué)前兒童的受教育權(quán)。世界上絕大多數(shù) 國家的教育法或教師法也賦予了教師教育懲戒權(quán)。 但是，教師的教育懲戒并非沒有邊界，不當(dāng)?shù)摹?過度的教育懲戒只會(huì)破壞學(xué)前兒童的開展?jié)撃埽?甚至是毀掉他們的美好人生。因此，只有目的正 當(dāng)、措施適當(dāng)、程序公正，并且在尊重學(xué)前兒童 人格尊嚴(yán)的前提下，教師教育懲戒權(quán)才具有合法 性。超出這個(gè)邊界的教育懲戒那么屬于法律禁止的 體罰行為。為了遵循兒童利益最大化原那么，我國 的學(xué)前教育法既應(yīng)當(dāng)確認(rèn)并規(guī)范幼兒園教師的教 育懲戒權(quán)，又應(yīng)當(dāng)確保幼兒園及教師執(zhí)行紀(jì)律的 方式應(yīng)符合兒童的人格尊嚴(yán)，并明確規(guī)定體罰行 為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，體罰的預(yù)防、預(yù)警與懲治措

17、施。 綜上，是否有效保障兒童的生命、健康、尊嚴(yán)與 平安，是評(píng)估我國學(xué)前教育立法是否落實(shí)兒童利 益最大化原那么，必須要考慮的一個(gè)因素。兒童利益最大化原那么，是實(shí)現(xiàn)“辦好學(xué)前教育” “實(shí)現(xiàn)幼有所育”的著力重點(diǎn)。那么，我國應(yīng)當(dāng) 如何在當(dāng)前的學(xué)前教育立法中落實(shí)兒童利益最大 化原那么呢？本文擬對(duì)這個(gè)問題做一些粗淺的探討, 求教各位方家。一、兒童利益最大化原那么之合理內(nèi)涵兒童利益最大化原那么，原本是英美法系國家 家庭法中確定離婚后未成年子女監(jiān)護(hù)人的法律原 那么，該原那么是西方國家撰棄“父母本位”立法思 想，將兒童視為獨(dú)立的權(quán)利主體的產(chǎn)物，其核心 內(nèi)容是由法官通過綜合考慮子女利益和父母各自 的條件來指定兒童

18、的監(jiān)護(hù)人，以確保兒童得到較 好的保護(hù)和照料。到20世紀(jì)中期以后，隨著兒童 的法律地位在世界各國得到實(shí)質(zhì)性提升，“兒童 權(quán)利本位”被世界各國確認(rèn)為有關(guān)兒童事務(wù)立法 的價(jià)值取向，兒童利益最大化原那么逐漸成為世界 各國有關(guān)一切兒童事務(wù)立法的指導(dǎo)性原那么，并被 聯(lián)合國1959年兒童權(quán)利宣言與1989年兒 童權(quán)利公約等多個(gè)國際法律文件，確立為國際 人權(quán)法中有關(guān)兒童權(quán)利保護(hù)的首要原那么。（二）保障兒童的平等受教育權(quán)平等是人權(quán)的核心內(nèi)容。每個(gè)兒童都應(yīng)能在 不受任何歧視的情況下享受相關(guān)權(quán)利。國家機(jī)關(guān)、 社會(huì)組織與個(gè)人不得基于任何理由歧視一般兒童 或特定兒童群體、個(gè)人。例如，不給予兒童充分 照料和關(guān)注；限制兒童

19、游戲、學(xué)習(xí)和受教育的機(jī) 會(huì)；禁止兒童自由表達(dá)感情和看法等。公約 第28條第1款還規(guī)定，確保兒童有接受教育的 權(quán)利，首先就是準(zhǔn)入的問題，即國家應(yīng)在機(jī)會(huì)均 等的基礎(chǔ)上確認(rèn)、實(shí)現(xiàn)兒童的受教育權(quán)。因此， 兒童利益最大化原那么必然要求，將是否保障兒童 “平等受教育權(quán)”列為兒童最大利益的評(píng)估要素。法律上的平等包括積極與消極兩方面的含義。 消極意義上的教育平等，是指國家應(yīng)立法確認(rèn)每 個(gè)兒童在享有憲法與法律所賦予的受教育權(quán)方面， 都具有平等的法律主體資格，并保障所有兒童不 會(huì)因戶籍、民族、地域、性別、家庭出身、父母、 宗教信仰、身體狀況和家庭財(cái)產(chǎn)狀況等因素的不 同，而在受教育方面受到歧視，亦即“同樣情況 同樣

20、對(duì)待”。例如，公約第2條與第28條 都規(guī)定，各締約國有義務(wù)確保其管轄范圍內(nèi)的每 一個(gè)學(xué)前兒童在受教育機(jī)會(huì)、教育標(biāo)準(zhǔn)和素質(zhì)及 教育條件等方面被平等相待，而不管學(xué)前兒童或 其父母或其他法定監(jiān)護(hù)人在種族、性別、宗教、 民族、出身、財(cái)產(chǎn)、傷殘或其他身份等方面有任 何差異。芬蘭、挪威等斯堪的納維亞國家不但將 保障兒童的平等受教育權(quán)作為它們的核心教育政 策，而且將“教育平等”列為它們教育法的基本 原那么之一。法國、日本、韓國等國還將這一權(quán)利 載入憲法。積極意義上的教育平等，是指國家應(yīng)當(dāng)以積 極作為的方式履行相應(yīng)的給付義務(wù)，為每個(gè)兒童 能獲得入學(xué)平等、機(jī)會(huì)平等和結(jié)果平等而提供保 障或創(chuàng)造條件。如我國憲法第1

21、9條規(guī)定：“國 家開展學(xué)前教育。國家開展各種教育設(shè)施。” 為了從積極方面保障學(xué)前兒童的平等受教育權(quán)， 國家必須承當(dāng)物質(zhì)性、服務(wù)性和制度性等三方面 的給付義務(wù)。其中，物質(zhì)性給付義務(wù)主要是指， 國家為保障適齡兒童接受公平優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育， 對(duì)學(xué)前教育給予適度比例的財(cái)政投入，對(duì)幼兒園 提供一定金額的生均經(jīng)費(fèi)和生均財(cái)政撥款；為保 證處于困境的學(xué)前兒童接受學(xué)前教育，給予他們 財(cái)政支持與物質(zhì)保障等，從而保障每個(gè)適齡兒童 都有機(jī)會(huì)進(jìn)入同等條件的幼兒園就讀。這里強(qiáng)調(diào) 的是教育系統(tǒng)的投入平等。服務(wù)性給付義務(wù)主要 是指，國家就幼兒園錄取、入園、收費(fèi)、保教等 事項(xiàng)，向?qū)W前兒童及其法定監(jiān)護(hù)人提供通知、咨 詢、指導(dǎo)等公共

22、服務(wù)；為幼兒園設(shè)立、審批、撤 銷等事項(xiàng)提供公共服務(wù)，向?qū)W前教師及相關(guān)工作 人員提供有關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入、督導(dǎo)、評(píng)估、培訓(xùn)與權(quán) 益保障等公共服務(wù)等。制度性給付義務(wù)主要是指， 國家就學(xué)前教育辦園體制、學(xué)前教育管理體制、 學(xué)前教育財(cái)政保障、幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)、保教 的內(nèi)容及其開展等事項(xiàng)，制定有利于維護(hù)兒童最 大利益的法律制度等。國家在學(xué)前教育領(lǐng)域承當(dāng) 服務(wù)性給付義務(wù)與制度性給付義務(wù)，旨在為學(xué)前 教育提供優(yōu)質(zhì)的師資隊(duì)伍、教育內(nèi)容、教育手段、 教育活動(dòng)方式方法與教育環(huán)境等，以確保幼兒園 的管理與運(yùn)行、幼兒園的保育和教育內(nèi)容、幼兒 園的環(huán)境與條件、幼兒園的平安工作等因素，能 全面提高學(xué)前兒童的各種能力素質(zhì)，最終實(shí)

23、現(xiàn)國 家預(yù)先設(shè)想的學(xué)前教育目標(biāo)。然而，國家資源是有限的，國家在履行社會(huì) 權(quán)保障的給付義務(wù)時(shí)需要區(qū)分層級(jí)進(jìn)行差異履行。 對(duì)于未被列為義務(wù)教育范疇的學(xué)前教育，國家只 能有條件地履行給付義務(wù)。因此，評(píng)估我國學(xué)前 教育法是否遵循兒童利益最大化原那么、在多大程 度上遵循兒童利益最大化原那么，就必然要考察我 國學(xué)前教育法是“如何制定財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi) 保障機(jī)制”“怎樣向公民提供學(xué)前教育公共服務(wù)” “如何設(shè)立、開展和完善學(xué)前教育體制機(jī)制”等。（三）以兒童為中心開展學(xué)前教育童權(quán)委在關(guān)于教育目的“第1號(hào)一般性意見” 中指出：“兒童教育的目的就是幫助兒童充分發(fā) 展自己的個(gè)性、才智和能力，而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)， 就必須

24、以兒童為中心，對(duì)兒童友善并維護(hù)兒童的 各項(xiàng)權(quán)利和固有尊嚴(yán)?！眱和行恼撌乾F(xiàn)代兒童教育的基本立場(chǎng)、基 本原那么與理論內(nèi)核，其理論淵源可以追溯至文藝 復(fù)興時(shí)期捷克教育學(xué)家夸美紐斯所提出的“種子 說“。雖然不同的學(xué)者對(duì)兒童中心論有不同的解 釋，但是大家公認(rèn)，該學(xué)說成認(rèn)兒童具有與成年 人一樣的獨(dú)立人格，要求根據(jù)兒童身心開展特點(diǎn)， 并尊重兒童的意志、自由和選擇，科學(xué)地制定兒 童教化養(yǎng)育方案。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，歐美國 家就開始在兒童教育中踐行兒童中心論，使得歐 美國家的兒童教育“經(jīng)歷了 一場(chǎng)類似哥白尼提出日心說那樣的革命。在這種情況下，兒童成 了各種教育設(shè)施都圍繞著他們旋轉(zhuǎn)的太陽， 成了各種教育設(shè)施都

25、圍繞著他們而組織起來的，中心，”。因此，在學(xué)前教育立法中落實(shí)兒童利益最大 化原那么，就要求立法者在法律中明確規(guī)定，將學(xué) 前教育的理念由教師或課程本位轉(zhuǎn)變?yōu)閮和疚? 將兒童在保教過程中的被動(dòng)地位、依附地位轉(zhuǎn)變 為主動(dòng)地位、主體地位。這實(shí)質(zhì)上就是要求以滿 足學(xué)前兒童全面開展的需求為指引，用國家、幼 兒園與教師責(zé)任術(shù)語來構(gòu)建學(xué)前教育法律制度， 將以兒童為中心作為學(xué)前教育的教育目的。是否 立法保障以兒童為中心開展學(xué)前教育、如何立法 保障以兒童為中心開展學(xué)前教育，自然成為了考察兒童利益最大化原那么是否在學(xué)前教育立法中得 到落實(shí)的重要考量因素。U!）考慮兒童個(gè)體/群體的差異多樣性兒重并不是一個(gè)完整劃一的

26、群體。因此，在 評(píng)估學(xué)前教育法是否有效落實(shí)兒童利益最大化原 那么時(shí)，必須考察立法是否充分考慮了受教育兒童 的個(gè)體差異，例如兒童的性別、民族、宗教信仰、 文化、個(gè)人性格、智力開展水平、身體情況、家 庭情況等，做到因人施教、因材施教，并優(yōu)先保 障處于困境或弱勢(shì)的兒童接受普惠優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教 育，從而實(shí)現(xiàn)教育公平，亦即“不同情況不同對(duì) 待”。例如，少數(shù)民族地區(qū)的學(xué)前教育，就應(yīng)適當(dāng) 地考慮到他們的民族、宗教、文化和言語背景。 又如，為了保障殘疾幼兒的最大利益，我國的學(xué) 前教育法還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，普通幼兒園有義務(wù)招 收具有接受普通學(xué)前教育能力的視力、聽力、智 力殘疾兒童與孤獨(dú)癥兒童，并支持特殊教育學(xué)校、 殘疾

27、兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)開展學(xué)前教育； 有條件的地方政府有義務(wù)建立、加強(qiáng)公辦殘疾兒 童學(xué)前康復(fù)教育機(jī)構(gòu)，以保障學(xué)前殘疾兒童的受 教育權(quán)。另外，我國還應(yīng)立法保障處于弱勢(shì)或困 境的兒童獲得接受補(bǔ)償性學(xué)前教育。譬如建立學(xué) 前教育資助制度，以保障孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒 童、家庭經(jīng)濟(jì)困難的兒童接受免費(fèi)學(xué)前教育等。不過，處于弱勢(shì)境況的個(gè)體兒童或群體兒童 的最大利益并不一定相同。因此，在學(xué)前教育立 法時(shí)，立法機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)考慮到每位兒童或每種兒 童群體的不同類別、不同經(jīng)歷、不同處境和不同 的困難程度，作出個(gè)體化的評(píng)判。最好能由跨學(xué) 科小組進(jìn)行定期的復(fù)審，并在兒童的整個(gè)開展過 程中提出合理可行的建議。因此，國家在

28、學(xué)前教 育立法中，是否尊重且有效保障特殊兒童的權(quán)益， 也是評(píng)判該法是否落實(shí)兒童利益最大化原那么所應(yīng) 當(dāng)予以考慮的因素。綜上所述，教育是國家開展的先決條件。同 時(shí)，由于受教育權(quán)具有社會(huì)權(quán)的性質(zhì)，公民受教 育權(quán)確實(shí)認(rèn)與實(shí)現(xiàn)，又取決于國家對(duì)資金、物質(zhì) 等教育資源的分配。這正如一名學(xué)者所說的：“教 育是一個(gè)利益場(chǎng)，教育法是調(diào)整教育利益關(guān)系的 基本法律手段。教育立法實(shí)質(zhì)上就是利用法律手 段分配教育利益，調(diào)整利益沖突，保障、促進(jìn)教 育利益的實(shí)現(xiàn)?！睆倪@個(gè)角度而言，在學(xué)前教育 立法中落實(shí)兒童利益最大化原那么，最關(guān)鍵的就是 科學(xué)、合理地制定國家給付義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)以下目 標(biāo)：首先，國家應(yīng)在其境內(nèi)為所有的學(xué)前兒童提

29、 供足夠多，且良好運(yùn)作的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)；其次， 國家應(yīng)消除兒童在獲得和享有學(xué)前教育方面的不 平等現(xiàn)象，確保所有的學(xué)前兒童都能獲取具有普 惠性和公益性的學(xué)前教育；再次，國家應(yīng)確保學(xué) 前教育的形式和實(shí)質(zhì)內(nèi)容得到學(xué)前兒童及其父母 或其他法定監(jiān)護(hù)人的認(rèn)可，并保證學(xué)前教育不得 違反最低的教育標(biāo)準(zhǔn)；最后，國家應(yīng)確保學(xué)前教 育與國情、社情與民情相適應(yīng)，并能與時(shí)俱進(jìn)地 滿足學(xué)前兒童成長、開展的需求。還需要進(jìn)一步指出，上文列舉的各項(xiàng)評(píng)估要 素，在內(nèi)容、依據(jù)、適用范圍與作用等方面是不 同的，因此它們?cè)诼鋵?shí)兒童利益最大化原那么時(shí)的 分量也不相同。一些要素對(duì)落實(shí)兒童利益最大化 原那么的影響較大，屬于重要的要素。如要求國

30、家 在建立教育體系和確保教育準(zhǔn)入方面負(fù)擔(dān)給付義 務(wù)，確認(rèn)、尊重與保護(hù)學(xué)前兒童享有各種合法權(quán) 利，優(yōu)先保障弱勢(shì)兒童獲得有質(zhì)量的學(xué)前教育等。 一些要素對(duì)落實(shí)兒童利益最大化原那么的影響較小, 屬于不太重要的要素。如“學(xué)前兒童的性別”“學(xué) 前兒童的年齡” “父母的身份”等。此外，一些 要素是在評(píng)估兒童最大利益的一切場(chǎng)合都要加以 考慮或權(quán)衡的因素。例如，尊重兒童人格，保障 學(xué)前兒童受到平等對(duì)待等。而一些要素只能用于 評(píng)估特定個(gè)體兒童的最大利益或特定群體兒童的 最大利益。例如，考察是否建立“弱勢(shì)兒童學(xué)前 教育補(bǔ)償機(jī)制”，及該機(jī)制的運(yùn)行效果如何，只 能作為評(píng)估“國家采取措施支持革民邊貧，地 區(qū)開展學(xué)前教育”

31、是否符合兒童利益最大化原那么 所需考慮的因素。因此，在學(xué)前教育立法中落實(shí) 兒童利益最大化原那么，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡、比擬各要素的 分量，充分考慮兒童與兒童之間、兒童群體與兒 童群體之間、事件與事件之間的差異，并依據(jù)國 家的財(cái)政情況、教育目標(biāo)、教育現(xiàn)狀等現(xiàn)實(shí)情況， 作出妥善安排。三、程序性機(jī)制：落實(shí)兒童利益最大化原那么之 重要保障（一）建立兒童最大利益的第三方評(píng)估機(jī)制在學(xué)前教育法中落實(shí)兒童利益最大化原那么， 關(guān)鍵在于以立法的形式解決好以下問題：如何明 確財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在中央和地方各級(jí)財(cái)政性 教育經(jīng)費(fèi)中所占的比例，如何處理有關(guān)學(xué)前教育 的速度與質(zhì)量、需求與供給之間的關(guān)系等。要理 順這些復(fù)雜關(guān)系，就必須協(xié)

32、調(diào)與平衡不同兒童及 兒童群體之間的利益沖突、兒童與其他社會(huì)主體 之間的利益沖突。囿于專業(yè)知識(shí)有限且要處理的 事項(xiàng)過于復(fù)雜，僅靠某一國家機(jī)關(guān)，可能難以準(zhǔn) 確地評(píng)估兒童最大利益。并且，完全交由某個(gè)政 府部門評(píng)估兒童最大利益，還可能造成立法為部 門利益“背書”，或者因“部門爭(zhēng)利”而使“立 法無果而終”等負(fù)面結(jié)果。由第三方既具備從事與兒童相關(guān)事務(wù)的 經(jīng)驗(yàn)，又熟悉國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開展計(jì)劃規(guī)劃情況, 且能以客觀方式審視所收集到信息的專業(yè)人員，公約在第3條第1款集中規(guī)定了兒童利 益最大化原那么：各國的公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、 行政當(dāng)局及立法機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行一切涉及兒童的行 動(dòng)中，均應(yīng)以兒童最大利益為首要考慮。條約

33、的 生命力在于締約國的遵守與執(zhí)行。因此聯(lián)合國兒 童權(quán)利委員會(huì)（下文簡稱“童權(quán)委”）在“執(zhí)行 兒童權(quán)利公約的一般措施”的第5號(hào)一般性 意見中，敦請(qǐng)各締約國采取適當(dāng)?shù)牧⒎ù胧?，?公約第3條第1款納入或轉(zhuǎn)化為本國國內(nèi) 法，并確保國家在立法時(shí)將維護(hù)兒童最大利益作 為首要考慮。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員 會(huì)在1999年召開的第21次年會(huì)中也提出，各會(huì) 員國在教育立法時(shí)應(yīng)以兒童利益最大化原那么為首 要考慮?？梢?，在學(xué)前教育立法中落實(shí)兒童利益 最大化原那么，是我國承當(dāng)國際義務(wù)的必然要求。 要落實(shí)兒童利益最大化原那么，首先就應(yīng)當(dāng)明確兒 童利益最大化原那么包含的合理內(nèi)涵。然而，何謂“兒童最大利益”是一個(gè)充

34、滿爭(zhēng) 議的命題。學(xué)術(shù)界一直存在以下爭(zhēng)論：兒童最大 利益中的“兒童利益”究竟是指兒童個(gè)體利益，在良好和穩(wěn)定的氣氛下來確定、評(píng)估兒童的最大 利益，最后由立法或行政機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上作出決 策或決定。這樣可能更有利于落實(shí)兒童利益最大 化原那么。因此，我國的學(xué)前教育法，可以考慮建 立兒童最大利益的第三方評(píng)估機(jī)制，包括：第三 方評(píng)估主體的遴選機(jī)制，即明確第三方專業(yè)人員 的資格條件；第三方評(píng)估的啟動(dòng)機(jī)制，即明確第 三方介入兒童最大利益評(píng)估的條件與方式；第三 方評(píng)估機(jī)制，即明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)調(diào)查用 以評(píng)判最大利益的信息和數(shù)據(jù)，并對(duì)任何會(huì)對(duì)兒 童及其享有兒童權(quán)利產(chǎn)生效應(yīng)的擬議政策、立法、 條例、預(yù)算或其他行政決策

35、的影響進(jìn)行評(píng)估、監(jiān) 測(cè)與分析的程序；對(duì)第三方評(píng)估報(bào)告的審查與監(jiān) 督機(jī)制，即明確評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容、作用及其公開、 審查與責(zé)任追究程序。（二）建立學(xué)前兒童受教育權(quán)的保障程序要在學(xué)前教育立法中落實(shí)保障兒童最大利益, 就必須把尊重和保障學(xué)前兒童的各項(xiàng)合法權(quán)益作 為學(xué)前教育立法的宗旨，在學(xué)前教育法中確認(rèn)學(xué) 前兒童得享有“自我成長” “教育自由”等具有防御功能的權(quán)利，以及“獲得受教育物質(zhì)幫助”“接受補(bǔ)償性學(xué)前教育”等具有受益功能的權(quán)利。設(shè)立相應(yīng)的權(quán)利保障程序，是確保學(xué)前兒童 的上述實(shí)體性權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制。為了保 障實(shí)現(xiàn)防御性的受教育權(quán)利，我國的學(xué)前教育法 一方面有必要在學(xué)前教育法中設(shè)置俁障學(xué)前兒童 受

36、教育權(quán)不受非法剝奪或侵犯的法律程序；另一 方面應(yīng)當(dāng)制定國家機(jī)關(guān)依法干預(yù)兒童及其法定監(jiān) 護(hù)人行使學(xué)前兒童受教育權(quán)的法律程序，要求國 家機(jī)關(guān)在作出任何限制學(xué)前兒童及其法定監(jiān)護(hù)人 行使具有防御功能的受教育權(quán)利的決策或行動(dòng)時(shí), 都必須依法列明動(dòng)因、理由和法律依據(jù)。為了保障實(shí)現(xiàn)受益性的受教育權(quán)利，我國的 學(xué)前教育法一方面要規(guī)定國家履行給付義務(wù)的法 律程序，包括學(xué)前教育制度的建立和維持程序、 提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)的國家與地方財(cái)政投入 與分擔(dān)程序、幼兒園的規(guī)劃與設(shè)置程序、學(xué)前教 育質(zhì)量督導(dǎo)與評(píng)估程序等；另一方面，要建立保 障兒童行使其合法權(quán)利的程序，包括尊重學(xué)前兒童表達(dá)他或她本人意見的程序，保障學(xué)前兒童受

37、 到平等對(duì)待的程序等。（三）建立多元化的學(xué)前兒童受教育權(quán)法律 救濟(jì)程序西方法諺云：“有權(quán)利那么必有救濟(jì)?！睙o法 訴諸法律救濟(jì)的權(quán)利，根本就不是法律權(quán)利。因 此，只有在學(xué)前教育法中設(shè)置多元化的權(quán)利救濟(jì) 程序，才能確保兒童要求將其最大利益列為首要 考慮的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，保障兒童利益最大化原那么 落實(shí)落地。在我國，如果學(xué)前兒童的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)在 幼兒園受到了侵犯，學(xué)前兒童及其法定監(jiān)護(hù)人可 以依據(jù)相關(guān)法律訴諸相應(yīng)的法律救濟(jì)程序。但是， 由于公民受教育權(quán)是一項(xiàng)憲法權(quán)利，我國現(xiàn)行憲 法沒有明確規(guī)定憲法基本權(quán)利具有直接司法效力， 人民法院也不受理違憲案件；受教育權(quán)屬于社會(huì)、 經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利，不屬于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)

38、權(quán)等民事 權(quán)利，故不屬于民事訴訟受案范圍；我國的學(xué)前 教育不屬于義務(wù)教育，且幼兒園與學(xué)前兒童之間 的關(guān)系不屬于行政法律關(guān)系，所以，學(xué)前兒童及 其法定監(jiān)護(hù)人很難僅因?qū)W前兒童的受教育權(quán)被侵 犯，而對(duì)幼兒園或相關(guān)國家機(jī)關(guān)提起行政訴訟。 具體而言，在我國，如果幼兒園以學(xué)前兒童患有 乙肝或輕微的視力、聽力殘疾為由拒絕其入園（侵 犯幼兒的受教育機(jī)會(huì)權(quán)），或者因地方人民政府 對(duì)幼兒園布局規(guī)劃不合理而導(dǎo)致一些學(xué)前兒童入 園困難或無園可上（侵犯幼兒的受教育條件權(quán)）， 或者學(xué)前兒童父母想為幼兒選擇一個(gè)保教質(zhì)量較 好的公立幼兒園入學(xué)而遭無理拒絕（侵犯幼兒的 受教育自由權(quán)），或者因幼兒園教育“小學(xué)化” 而影響幼兒身心

39、的健康開展、挫傷幼兒的學(xué)習(xí)興 趣（侵犯幼兒的受教育收益權(quán)）等，學(xué)前兒童及 其監(jiān)護(hù)人就難以尋求相應(yīng)的法律救濟(jì)。而受教育 權(quán)是憲法法律賦予學(xué)前兒童的一項(xiàng)基本權(quán)利。受 教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)不但要求國家為學(xué)前兒童提供均等 的受教育機(jī)會(huì)與條件，還要求國家在相關(guān)法律中 設(shè)置受教育權(quán)的法律救濟(jì)程序。唯有如此，受教 育權(quán)才能得以實(shí)現(xiàn)。也只有這樣，兒童利益最大 化原那么才能真正在學(xué)前教育法中得以落實(shí)。構(gòu)建受教育權(quán)法律救濟(jì)程序是一個(gè)系統(tǒng)工程, 我國可以考慮在學(xué)前教育法中設(shè)立教育行政救濟(jì) 制度，把公辦幼兒園、普惠性民辦幼兒園與學(xué)前 兒童之間的管理關(guān)系納入司法審查范圍之內(nèi)。例 如，在學(xué)前教育法中規(guī)定：如果學(xué)前兒童的父母 或其

40、他法定監(jiān)護(hù)人認(rèn)為，公辦幼兒園、普惠性民 辦幼兒園的行為侵犯了兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利， 或者幼兒在接受學(xué)前教育的過程中受到身心傷害、 不合理對(duì)待，有權(quán)向幼兒園及幼兒園主管部門或 舉辦者投訴；如當(dāng)事人對(duì)幼兒園及幼兒園主管部 門或舉辦者的處理不服，還有權(quán)向教育行政部門 提出申訴；對(duì)于公民的申訴申請(qǐng)，教育行政部門 必須查清事實(shí)，作出處理決定；學(xué)前兒童的父母 或其他法定監(jiān)護(hù)人有在申訴過程中為自己辯護(hù)的 權(quán)利；如學(xué)前兒童及其監(jiān)護(hù)人認(rèn)為教育行政部門 的具體行政行為侵犯了幼兒的受教育權(quán)等合法權(quán) 益，還有權(quán)依法向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申 請(qǐng)，或者依法向人民法院提起行政訴訟。為保護(hù) 受到侵害的兒童群體或個(gè)體兒童

41、的受教育權(quán)，我 國還可以考慮在學(xué)前教育立法中設(shè)立“教育公益 訴訟制度”，規(guī)定：如果存在侵犯學(xué)前兒童受教 育權(quán)的行為，例如，幼兒園的保教方式與保教質(zhì)量較低，或幼兒園提前教授小學(xué)課程內(nèi)容、教育 方式或教學(xué)環(huán)境“小學(xué)化”；幼兒園拒絕接受適 齡且具備在普通幼兒園隨班就讀能力的殘疾兒童; 第三方擾亂幼兒園正常的教育教學(xué)秩序，破壞幼 兒園環(huán)境等，為保護(hù)國家、社會(huì)的公共利益以及 學(xué)前兒童的受教育權(quán)，人民檢察院、行政機(jī)關(guān)、 社會(huì)團(tuán)體有權(quán)向人民法院提出公益訴訟。當(dāng)然， 這必須以我國采用修改法律或進(jìn)行司法解釋的方 式，擴(kuò)大民事訴訟法和行政訴訟法中公 益訴訟的適用范圍為前提。此外，為解決學(xué)前兒 童在幼兒園受到人身侵

42、害舉證難的問題，我國還 可以考慮在學(xué)前教育立法中設(shè)立“幼兒保護(hù)強(qiáng)制 報(bào)告制度”，規(guī)定：國家機(jī)關(guān)、居民委員會(huì)、村 民委員會(huì)、密切接觸未成年人的單位及其工作人 員，如發(fā)現(xiàn)幼兒的身心健康受到侵害或疑似遭受 侵害，或者發(fā)現(xiàn)幼兒面臨其他危險(xiǎn)情形，應(yīng)當(dāng)立 即向公安、民政、教育等部門報(bào)告；如強(qiáng)制報(bào)告 的主體未履行報(bào)告義務(wù)，且造成嚴(yán)重后果的，應(yīng) 依法追究其法律責(zé)任。、在學(xué)前教育立法中落實(shí)兒童利益最大原那么的可采方案我國在學(xué)前教育立法中落實(shí)兒童利益最大化 原那么，應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育法的價(jià)值取向確定為兒童 權(quán)利本位，將“最大限度地維護(hù)學(xué)前兒童的最大 利益”樹立為學(xué)前教育法的根本宗旨。而我國學(xué) 前教育法草案在落實(shí)兒童利

43、益最大化原那么方面， 還存在諸多缺乏。這就要求我國立法機(jī)關(guān)在修改 學(xué)前教育法草案時(shí)做到以下幾點(diǎn)。（一）將兒童利益最大化原那么條款放入“總 那么”局部將集中規(guī)定兒童利益最大化的條款設(shè)置在學(xué) 前教育法“第一章總那么”靠前的位置。維護(hù)兒童 的最大利益，既是國家立法機(jī)關(guān)在制定學(xué)前教育 法時(shí)的首要考慮，也是保障、實(shí)現(xiàn)兒童受教育權(quán) 及其他合法權(quán)利的準(zhǔn)那么，因而其內(nèi)容具有根源性； 兒童利益最大化原那么貫穿學(xué)前教育法的全部內(nèi)容, 能全面、深刻地反映該部法律的各項(xiàng)具體制度， 能高屋建苑地指導(dǎo)該部法律的適用，因而其適用 范圍具有普遍性；兒童利益最大化原那么是使其他 標(biāo)準(zhǔn)合理化并予以澄清的依據(jù)，是一種協(xié)調(diào)兒童 與成

44、年人或社會(huì)機(jī)構(gòu)之間權(quán)利沖突、兒童個(gè)體與 兒童群體之間權(quán)利沖突的利益權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)，是比擬 和評(píng)價(jià)所有涉及學(xué)前教育的社會(huì)法律和實(shí)踐的重 要標(biāo)準(zhǔn)，因而其功能具有指導(dǎo)性。因此，學(xué)前教 育立法應(yīng)當(dāng)將兒童利益最大化原那么確立為學(xué)前教 育法的基本原那么，并將該原那么規(guī)定在學(xué)前教育法 “第一章總那么”之中。而我國學(xué)前教育法草案只是將該原那么規(guī)定在“第二章學(xué)前兒童“，這明 顯弱化了兒童利益最大化原那么應(yīng)有的法律地位與 作用。（二）以兒童利益最大化原那么替代兒童優(yōu)先 原那么我國學(xué)前教育法草案中是將“兒童利益 最大化原那么”與“兒童優(yōu)先原那么”相提并論的。 在我國過去的立法實(shí)踐中，我國的法律主要使用 的是“兒童優(yōu)先原那

45、么” 一詞，而非“兒童利益最 大化原那么”。雖然這兩個(gè)法律術(shù)語都有重視兒童 權(quán)利保護(hù)的內(nèi)涵，我國一些學(xué)者甚至把2006年修 訂的未成年人保護(hù)法在第3條第1款中規(guī)定 “給予未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)”，視為我國首 次在立法中落實(shí)兒童利益最大化原那么。但是這兩 個(gè)法律術(shù)語在理論內(nèi)涵上存在較大的差異?！皟和瘍?yōu)先原那么”是指，國家在出臺(tái)法律、 制定政策、編制規(guī)劃、部署工作時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮 兒童的利益和開展需求；而“兒童利益最大化原 那么”是一切有關(guān)兒童的立法、司法與行政活動(dòng)的 指導(dǎo)性原那么，它既是兒童的一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性權(quán)利，也 可以作為一項(xiàng)解釋性法律原那么與國家機(jī)關(guān)的行事 規(guī)那么。因此，在內(nèi)容上，“兒童利益最大化

46、原那么” 比“兒童優(yōu)先原那么”更豐富、更先進(jìn)；在本質(zhì)上， “兒童利益最大化原那么”比“兒童優(yōu)先原那么”更 符合兒童權(quán)利本位論、更能表達(dá)兒童中心主義； 在適用上，“兒童利益最大化原那么”比“兒童優(yōu) 先原那么”更靈活、更有利于保護(hù)兒童?？梢哉f， “兒童利益最大化原那么”與“兒童優(yōu)先原那么”之 間是一種包含和被包含關(guān)系，“兒童利益最大化 原那么”本身就蘊(yùn)涵著兒童優(yōu)先的理念。因此，我 國學(xué)前教育法草案把“兒童利益最大化原那么” 與“兒童優(yōu)先原那么”規(guī)定在同一個(gè)法條中，犯了 邏輯上的錯(cuò)誤。為了讓我國嚴(yán)格遵守國際公約、 與國際社會(huì)接軌，并讓學(xué)前教育法表達(dá)最大限度地保護(hù)兒童合法權(quán)益的理念與宗旨，筆者建議，

47、我國的學(xué)前教育立法不應(yīng)再像過去那樣在法律文 本中提出“堅(jiān)持兒童優(yōu)先原那么”，而應(yīng)效仿2020 年修訂的未成年人保護(hù)法，單獨(dú)確立兒童利 益最大化原那么。因?yàn)?，不但兒童利益最大化原那?可以涵攝兒童優(yōu)先原那么，而且，無論世界各國關(guān) 于兒童事務(wù)的國內(nèi)立法還是國際人權(quán)條約，使用 的法律術(shù)語與適用的法律原那么都是“兒童利益最 大化原那么”，而非“兒童優(yōu)先原那么”。（三）充實(shí)用于評(píng)估兒童最大利益的要素清 單我國學(xué)前教育法草案遵循外國的立法體 例，沒有規(guī)定兒童利益最大化原那么，而只是列明 了落實(shí)兒童利益最大化原那么應(yīng)考慮的幾個(gè)因素： 尊重兒童人格，保障學(xué)前兒童的游戲權(quán)與平等受 教育權(quán)。但是，這些考量要素還缺

48、乏以有效評(píng)估 與確定學(xué)前教育領(lǐng)域的兒童最大利益。因此，我 國學(xué)前教育法應(yīng)當(dāng)在各章中充實(shí)評(píng)估兒童最大利 益時(shí)所應(yīng)考慮的要素。還是指兒童群體利益？兒童最大利益究竟是兒童 基本利益，還是兒童全部利益？兒童最大利益究 竟是兒童短期利益，還是兒童長期利益？筆者認(rèn) 為，應(yīng)對(duì)兒童利益最大化原那么進(jìn)行文本分析，從 分析“兒童” “兒童利益” “兒童最大利益”等 法律術(shù)語的基本涵義出發(fā)，來探討兒童利益最大 化原那么的合理內(nèi)涵。（一）兒童利益最大化原那么適用主體的雙重 屬性對(duì)于兒童利益最大化原那么的適用對(duì)象“兒童”, 學(xué)者基于個(gè)人主義與整體主義等不同方法論，有 著不同的解釋與界定。個(gè)人主義者認(rèn)為，在兒童利益最大化

49、原那么主 要適用領(lǐng)域兒童撫養(yǎng)與監(jiān)護(hù)制度、兒童收養(yǎng) 制度，兒童利益最大化原那么應(yīng)當(dāng)被理解為保護(hù)個(gè) 體兒童權(quán)利的法律依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)?，倘假設(shè)不將“兒童”這個(gè)概念具體落實(shí)到活生生的“個(gè)體兒 童”，“保護(hù)兒童最大利益”就會(huì)淪為一個(gè)空洞 無物的口號(hào)；保護(hù)個(gè)體兒童的權(quán)利或福祉，才是“這個(gè)要素清單所列明的內(nèi)容不必詳盡，但 它應(yīng)能夠給每一個(gè)評(píng)估兒童最大利益的決策者提 供一個(gè)指南，以幫助他們?cè)谌魏斡嘘P(guān)具體的兒童 利益的事項(xiàng)上進(jìn)行正確地評(píng)估和判斷?！北确?， 在學(xué)前教育法“總那么”局部，明確學(xué)前教育的公 益性與普惠性，強(qiáng)調(diào)保障適齡兒童普遍接受有質(zhì) 量的學(xué)前教育，確保實(shí)現(xiàn)幼有所育；在“學(xué)前兒 童”局部，明確國家應(yīng)當(dāng)健

50、全學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦 體制，增加普惠性資源供給，基本實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育 公共服務(wù)體系全覆蓋，保障弱勢(shì)兒童接受學(xué)前教 育的權(quán)利與質(zhì)量；在“幼兒園的規(guī)劃與舉辦“部 分，增加國家“提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)”的給 付義務(wù)，規(guī)定各級(jí)政府有職責(zé)科學(xué)規(guī)劃幼兒園布 局，調(diào)整辦園結(jié)構(gòu)，增加公辦資源，擴(kuò)大普惠性 民辦資源等；在“保育與教育”局部，強(qiáng)調(diào)推進(jìn) 科學(xué)保教，全面改善辦園條件，完善學(xué)前教育教 研體系，健全教學(xué)質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)體系，尊重并保 護(hù)學(xué)前兒童的尊嚴(yán)與平安，根據(jù)學(xué)前兒童人身心 健康開展規(guī)律和特點(diǎn)開展保教活動(dòng)等；在“教師 和其他工作人員”局部，要求嚴(yán)格依標(biāo)配備幼兒 園教職工，依法保障并逐步提高幼兒園教師的任 職資格、

51、地位和待遇，考慮解決幼兒園教師的編制問題，完善幼兒園教師培養(yǎng)體系、培訓(xùn)制度與 監(jiān)管機(jī)制；在“管理與監(jiān)督”局部，要求教育行 政部門落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)源頭監(jiān)管，完善過程 監(jiān)管，嚴(yán)格依法監(jiān)管；在“投入與保障”局部， 要求各級(jí)政府有義務(wù)逐年增加對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政 投入比例和生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額，基本實(shí)現(xiàn)學(xué) 前教育公共服務(wù)體系全覆蓋，健全普惠性學(xué)前教 育本錢分擔(dān)機(jī)制，完善學(xué)前教育資助制度，大力 開展殘疾兒童學(xué)前教育，為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的“公 益性”與“普惠性”提供充足的財(cái)政支持；在“法 律責(zé)任”局部，明確要求強(qiáng)化法律剛性，加大對(duì) 違法違規(guī)辦園行為、侵害兒童權(quán)益行為的懲治力 度，完善相關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定及執(zhí)行制度

52、。）制定落實(shí)兒童利益最大化原那么的程序性機(jī)制沒有規(guī)定權(quán)利實(shí)現(xiàn)程序與權(quán)利保障程序的法 律權(quán)利，是難以得到實(shí)現(xiàn)的。我國只是在學(xué)前 教育法草案中規(guī)定了要堅(jiān)持兒童利益最大化原 那么，而沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)該原那么的程序。這 有可能會(huì)使兒童利益最大化原那么變成“紙面上的 法條”，而難以得到落實(shí)與執(zhí)行。因此，我國在 修改完善學(xué)前教育法草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立兒童 利益最大化原那么的第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制，明確第 三方評(píng)估主體的遴選，第三方評(píng)估機(jī)制的啟動(dòng)、 運(yùn)行及監(jiān)管程序；建立學(xué)前兒童受教育權(quán)的保障 程序，例如，在學(xué)前教育法中明確規(guī)定，要保障 每個(gè)中國兒童都能接受學(xué)前教育，特別扶助那些 由于身心殘疾、經(jīng)濟(jì)條件差、家庭環(huán)

53、境不利、處 于偏遠(yuǎn)農(nóng)村和貧困地區(qū)而形成的弱勢(shì)幼兒群體； 設(shè)立多元化的學(xué)前兒童受教育權(quán)法律救濟(jì)程序， 規(guī)定學(xué)前兒童及其監(jiān)護(hù)人可以通過申訴、行政復(fù) 議、訴訟等多種救濟(jì)手段來維權(quán)。五、結(jié)論進(jìn)入20世紀(jì)中期以后，兒童利益最大化原那么 逐漸成為世界各國在涉及兒童事務(wù)與兒童福祉領(lǐng) 域立法的指導(dǎo)思想與基本原那么。我國在學(xué)前教育 立法中也確立了兒童利益最大化原那么。不過，由 于“兒童最大利益”的概念充滿了廣泛性與模糊 性，“兒童利益最大化”又是一個(gè)因人、因事、 因時(shí)而異的動(dòng)態(tài)性概念，不宜制定一個(gè)固化的或 剛性的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定何為兒童最大利益原那么，而應(yīng) 當(dāng)通過制定評(píng)判和權(quán)衡兒童最大利益所必需的要 素清單，以利益權(quán)

54、衡法來確定某一特定兒童的最 大利益或某一特定兒童群體的最大利益。因此， 在學(xué)前教育立法中落實(shí)兒童利益最大化原那么，首 先，要求立法機(jī)關(guān)在國家財(cái)政資金與公共資源總 量都有限的背景下，從宏觀層面協(xié)調(diào)“逐步推進(jìn) 學(xué)前教育全面普及”與“推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體 化開展” “進(jìn)一步普及高中階段教育”之間的利 益沖突，找到三者之間的利益平衡點(diǎn)，科學(xué)制定 國家財(cái)政性學(xué)前教育投入占財(cái)政性教育投入的比 重，合理、恰當(dāng)?shù)匾?guī)定與規(guī)范國家為“完善學(xué)前 教育體制機(jī)制” “健全學(xué)前教育政策保障體系”“推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠平安優(yōu)質(zhì)開展” “滿足 人民群眾對(duì)幼有所育的美好期盼”而承當(dāng)?shù)慕o付 義務(wù)，從而為實(shí)現(xiàn)“幼有所育”提供法治保

55、障。 其次，尊重兒童的主體地位，遵循幼兒身心開展 規(guī)律，將保護(hù)兒童最大利益作為學(xué)前教育立法的 首要考慮，充實(shí)兒童最大利益評(píng)價(jià)要素清單，在 學(xué)前教育法中科學(xué)合理地制定兒童權(quán)利保障制度、 幼兒園規(guī)劃與舉辦制度、科學(xué)保教制度、師資隊(duì) 伍建設(shè)制度、監(jiān)管機(jī)制、投入與保障制度等內(nèi)容，從而保障兒童能獲得公益、普惠、公平、優(yōu)質(zhì)學(xué) 前教育的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)權(quán)、學(xué)習(xí)條件權(quán)、學(xué)習(xí)成功權(quán)。 最后，在學(xué)前教育法中制定確保落實(shí)兒童最大利 益的程序性機(jī)制，規(guī)定公民、國家機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán) 體有權(quán)通過法律救濟(jì)程序來維護(hù)學(xué)前兒童的受教 育權(quán)。我國的學(xué)前教育法草案雖然規(guī)定了兒童 利益最大化原那么，但沒有把該原那么確立為學(xué)前教 育法的基本原那么

56、，也沒有充分列舉評(píng)判兒童最大 利益所需考量的各項(xiàng)要素，更沒有制定確保落實(shí) 兒童最大利益的程序性保障。兒童利益最大化原 那么表達(dá)了學(xué)前教育法的本質(zhì)和根本價(jià)值，是學(xué)前 教育立法的基本出發(fā)點(diǎn)和指導(dǎo)思想，構(gòu)成了學(xué)前 教育法的靈魂，決定著學(xué)前教育法的統(tǒng)一性和穩(wěn) 定性。因此，我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮把兒童利益 最大化原那么作為學(xué)前教育法的基本原那么，在 該法“總那么”局部予以規(guī)定，充實(shí)評(píng)估兒童最大 利益時(shí)所應(yīng)考慮的要素清單，并制定確保落實(shí)兒 童利益最大化原那么的程序性保障，從而真正在學(xué) 前教育立法中遵循兒童本位觀、落實(shí)兒童利益最 大化原那么。兒童利益最大化原那么的最終價(jià)值源泉，才能使得 該原那么有存在的意義；一些經(jīng)濟(jì)興旺且法治化水 平較高的國家，通常是通過制定盡可能彰顯兒童 自主性、個(gè)性，凸顯保護(hù)個(gè)體兒童權(quán)利的法律或 政策，來落實(shí)兒童利益最大化原那么。然而，持整 體主義方法論的學(xué)者卻認(rèn)為，在解釋兒童最大利 益究竟是個(gè)體利益還是群體利益時(shí)，雖然不能以 “群體性要求”覆蓋或否認(rèn)“個(gè)人權(quán)利保護(hù)”的 訴求，但國家與社會(huì)是一個(gè)“有機(jī)整體”，人是 生活在一定社會(huì)集團(tuán)之中的，這個(gè)社會(huì)集團(tuán)的各 種行為規(guī)范存在的基礎(chǔ)是：形成并維護(hù)一定社會(huì) 連帶關(guān)系。因此，在立法中落實(shí)兒童利益最大化 原那么，應(yīng)當(dāng)將兒童群體作為考慮對(duì)象。另外，還有一些學(xué)者持折中的觀點(diǎn)。例如， 帕克就認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)