淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理面臨的困境與對策

1、淺析xx鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理面臨的困境 與對策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政權(quán)的基礎(chǔ)，和人民群眾的聯(lián)系最直接、最緊密， 肩負(fù)著管理農(nóng)村和引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展的重任，在我國整個行政管理體制改 革中占有重要地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革要解決的問題是農(nóng)村在市 場經(jīng)濟(jì)條件下需要一個什么樣的管理組織，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從的 問題。農(nóng)村社會的安定，農(nóng)民生活的改善和提高黨和政府在農(nóng)村的形 象，基層民主的建設(shè)，農(nóng)村村民社會擴(kuò)展等都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和職能 發(fā)揮密切相關(guān)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制如何進(jìn)行改革，適應(yīng)不斷變化 的農(nóng)村，引導(dǎo)農(nóng)民、農(nóng)村走上民主、現(xiàn)代的富裕之路，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作 面臨的緊迫挑戰(zhàn)。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的時代 背景下

2、，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該明確其職能定位，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，積極建 立多元有效的治理機(jī)構(gòu)，無論從理論層面或現(xiàn)實(shí)層面來說，都具有重 大意義和深遠(yuǎn)影響。一、xx鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的現(xiàn)狀近年來，中央和省、市、縣都十分重視鎮(zhèn)級政權(quán)建設(shè)，xx通過 采取一系列措施部署，使鎮(zhèn)級政權(quán)建設(shè)不斷強(qiáng)化，為全市經(jīng)濟(jì)加快發(fā) 展、社會和諧穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。各鎮(zhèn)在困難越來越大的情況下， 都能盡最大努力，保證各項(xiàng)工作正常開展。表現(xiàn)為“四好”：一是隊(duì) 伍可靠班子好。各個鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子善于謀劃、善于團(tuán)結(jié)、善于創(chuàng)新，穩(wěn) 定社會有辦法，發(fā)動群眾有思路，各項(xiàng)建設(shè)有成效。二是圍繞中心狀 態(tài)好。各鎮(zhèn)負(fù)責(zé)同志能夠圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會穩(wěn)定和黨的建設(shè)這 個中心，

3、認(rèn)真負(fù)責(zé)地開展工作，并表現(xiàn)出良好的精神狀態(tài)。三是堅(jiān)守 崗位穩(wěn)控好。不管人事權(quán)、財(cái)權(quán)有多少，不管行政執(zhí)法權(quán)夠不夠用， 一旦基層出現(xiàn)不利于穩(wěn)定的事情，絕大部分領(lǐng)導(dǎo)干部能堅(jiān)守崗位，沖 鋒在前。四是突出重點(diǎn)落實(shí)好。各鎮(zhèn)對各級包括市、縣交待下達(dá)的重 點(diǎn)工作、重點(diǎn)項(xiàng)目，都能夠全力以赴，全心投入，全面完成各項(xiàng)任務(wù)。 但隨著改革的深入推進(jìn)和新的形勢發(fā)展，xx鎮(zhèn)級政權(quán)建設(shè)仍存在著 一些突出問題，亟待我們重視解決。二、xx鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理面臨的困境（一）財(cái)政問題嚴(yán)重鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)基本超編，非生產(chǎn)性支出大大超過財(cái)政支撐能力， 機(jī)構(gòu)設(shè)置過雜，人員過多，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行成本過高，這也是造成 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題嚴(yán)重的一個重要原因。政府普

4、遍缺乏預(yù)算意識，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算形同虛設(shè)，同時政 府運(yùn)作的成本意識淺薄，缺乏降低成本的激勵機(jī)制，尤其在管理效率 和效益上考慮較少。再者，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅多個部門和領(lǐng)導(dǎo)有財(cái)政審批 權(quán)，而且有濫購、濫補(bǔ)、濫獎的現(xiàn)象。加上有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在追求個人 利益過程中行為失范，勢必增大政府的管理成本，擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的公 共支出。在地方財(cái)政構(gòu)成中，省、市財(cái)政所占比重較大,基層財(cái)政所占 比重較小。地方的財(cái)政能力減弱，但地方承擔(dān)的各種管理事務(wù)、公共 服務(wù)并沒有相應(yīng)減少，許多本來應(yīng)該由中央、省、市承擔(dān)的公共產(chǎn)品 和服務(wù)都由基層政府承擔(dān)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在財(cái)政分成方面又處于最不利 地位，難免造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。（二）公共產(chǎn)品供給依舊短缺

5、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生產(chǎn)生活 的需要。雖然xx現(xiàn)在基本上實(shí)現(xiàn)了條條道路通村的目標(biāo)。但政府部 門對道路的維護(hù)和養(yǎng)護(hù)不到位使得一些道路出現(xiàn)了坑坑洼洼，長久沒 有人處理。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的電線也得不到很好的維護(hù)和修理，在農(nóng) 村只要一打雷或下大雨，必然就會停電。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的飲用水也得不到很好 的保障，有些地方水污染嚴(yán)重，嚴(yán)重的影響了人們的健康。農(nóng)村技術(shù)支持服務(wù)體系幾乎處于癱瘓狀態(tài)。農(nóng)業(yè)技術(shù)支持服務(wù) 和推廣應(yīng)用的資金投入不足，推廣體系不夠完善，嚴(yán)重制約著推廣力 度。一方面部分地方政府借機(jī)構(gòu)改革將推廣服務(wù)部門推向市場，甚至 撤銷推廣服務(wù)部門，造成人員離崗或流失；另一方面，基層推廣隊(duì)伍 中整

6、體知識水平低，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)的熟悉程度和操作能力較差，影 響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣轉(zhuǎn)化，無法適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā) 展的需要。公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本醫(yī)療條件嚴(yán)重落后，機(jī)構(gòu) 凋零，設(shè)備陳舊，衛(wèi)技人員短缺而且素質(zhì)偏差,服務(wù)水平低下，鄉(xiāng)、村 兩級衛(wèi)生保健網(wǎng)幾乎處于瓦解狀態(tài)，公共衛(wèi)生和各項(xiàng)預(yù)防保健工作難 以落實(shí)。特別是處于弱勢地位的農(nóng)民群體，雖然現(xiàn)在都有農(nóng)村醫(yī)療保 險(xiǎn)，但家里有大病的，往往能拖則拖著，不能及時的就醫(yī)。因?yàn)檫^高 的醫(yī)療費(fèi)用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他們的經(jīng)濟(jì)承受力，不少農(nóng)民“因病致貧，因 病返貧”已成為突出的問題。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能混亂當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能“缺位”和“錯位”并存。應(yīng)有的社會管理和公

7、共 服務(wù)職能沒有完全到位，為“三農(nóng)”服務(wù)能力較弱，發(fā)展不平衡，這 有歷史原因，也有運(yùn)行機(jī)制和體制的原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟(jì)、文 化、社會無所不包，收稅收費(fèi)、招商引資、計(jì)劃生育、社會治安無所 不干，就如同一個全能的政府，既是財(cái)產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營 者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中職 能越位，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有的代替農(nóng)民決策去辦企業(yè)， 發(fā)展經(jīng)濟(jì)。政事不分，職能老化。機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制落實(shí)矛盾較大，政 事不分的矛盾比較突出，還存在混編混崗現(xiàn)象。從職能的運(yùn)行情況看， 部分站所已偏離了面向農(nóng)村進(jìn)行技術(shù)性服務(wù)的宗旨，過多的行使了行

8、政職能，使事業(yè)單位越來越傾向政府化，造成政事不分；還有部分事 業(yè)站所不知道自己該干什么，而是上級讓干什么就干什么，所干工作 都是階段性任務(wù)或直接為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，造成職責(zé)不明；有些職能早 已隨時代退化甚至消亡，卻得不到及時的廢除、調(diào)整而沿用至今。雙重管理，權(quán)責(zé)不明。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)在不斷被削弱，另一 方面又擔(dān)負(fù)著無窮大的責(zé)任，是一種典型的責(zé)權(quán)不對等狀況。其中獸 醫(yī)站、財(cái)政所、水管站、農(nóng)機(jī)站等業(yè)務(wù)指導(dǎo)均歸上級業(yè)務(wù)部門管理， 責(zé)任歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有了成績是上級業(yè)務(wù)單位的，出了問題就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 責(zé)任，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些站所管理也是無從下手，致使出現(xiàn)了能管的鞭 長莫及，想管的又愛莫能助的情況?？h與鄉(xiāng)之間關(guān)系形成了

9、一種包含 交叉關(guān)系，職權(quán)被上收，責(zé)任卻下壓，計(jì)劃生育、綜合治理等實(shí)行“一 票否決”制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了與職權(quán)不相稱的責(zé)任，難以調(diào)動和組織各 站所開展各項(xiàng)服務(wù)，形成了管用脫節(jié)的現(xiàn)象。素質(zhì)低下，人才匱乏。從目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員情況來看，人員 年齡偏大，知識老化，培訓(xùn)學(xué)習(xí)力度欠缺，跟不上發(fā)展趨勢，僅能憑 傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的一些問題，隨著現(xiàn)代科技在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng) 用，就顯得難以應(yīng)付，而且人員結(jié)構(gòu)不合理，缺少專業(yè)技術(shù)人才和管 理人才，使得結(jié)構(gòu)失衡，發(fā)展后勁不足。三、xx鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理對于面臨的困境所采取的對策（一）加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能，精簡機(jī) 構(gòu)和減少財(cái)政供養(yǎng)

10、人員。要按照減少機(jī)構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提 高效率的要求，根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位、人員設(shè)置， 結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期的工作要求，從緊設(shè) 置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。各級人事部門 在確定編制時，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展 水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導(dǎo)思想，對經(jīng)濟(jì) 發(fā)展滯后，財(cái)政供給能力差的縣、鄉(xiāng)，可在省定編制的基礎(chǔ)上，從低、 從緊核定編制額，從源頭上控制財(cái)政支出的過快增長，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。 在深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要精干，人員要相互交 叉兼職，最大限度地發(fā)揮每個機(jī)構(gòu)與人員的作用，減少人員開

11、支。對 于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員過多的問題，嚴(yán)格定編，然后通過調(diào)整、逐年退休或 鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進(jìn)。清退鄉(xiāng) 鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臨時人員也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中的一個重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，要有決心， 有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革 后，要避免或嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)和人員的膨脹。（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，一是由政府改革帶動企業(yè)改革、教育改革、 醫(yī)療衛(wèi)生體制等各項(xiàng)改革。二是防止把轉(zhuǎn)變政府職能簡單化，停留在 提口號或做表面文章上，而要邁出實(shí)質(zhì)性步伐。三是通過轉(zhuǎn)變政府職 能，推進(jìn)政府現(xiàn)代化建設(shè)，包括政府治理理念的現(xiàn)代化，政府治理架 構(gòu)現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化。通過轉(zhuǎn)變

12、政府職能要達(dá)到三個日 標(biāo)：其一，提高農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入。一方面，在國家財(cái)政教育 支出中，要扶持農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展。國家對非義務(wù)教育的投入要適當(dāng) 收縮，將調(diào)整出的財(cái)政資金用于增加農(nóng)村義務(wù)教育的投資。另一方面， 要建立農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化中央和省級財(cái)政 支持農(nóng)村義務(wù)教育的力度，讓中央和省級財(cái)政在農(nóng)村義務(wù)教育中承擔(dān) 主要責(zé)任。其二，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)提供良 好的外部條件。當(dāng)前對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投向可集中于支持農(nóng)田水 利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村通訊和廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán) 境保護(hù)建設(shè)等等。其三，加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村 科技等的投入力度，

13、同時逐步拓寬財(cái)政體系支持的公共產(chǎn)品范圍，將 農(nóng)村的優(yōu)撫安置、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等公共產(chǎn)品的提供，納入公共 財(cái)政體系之中。（三）建立科學(xué)的管理制度和用人制度建立科學(xué)的管理制度，一是要建立新的崗位責(zé)任機(jī)制，明確機(jī)關(guān) 干部的崗位職責(zé)和工作目標(biāo)。對每個工作崗位進(jìn)行定職、定責(zé)，明確 職權(quán)范圍。從黨委書記、鎮(zhèn)長到主任、副主任都重新劃分職責(zé)、明確 任務(wù)，做到人有事干、事有人干。二是建立新的考評機(jī)制。為了發(fā)揮 工作人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，要建立起行之有效的考評機(jī)制。 對工作業(yè)績實(shí)行定性定量考核，把人民滿意不滿意、高興不高興作為 定性考核的標(biāo)準(zhǔn)。三是建立決策失誤追究制度，對因盲目決策而造成 的重大失誤、導(dǎo)

14、致重大損失的要追究責(zé)任，直至引咎舌辛職。通過科學(xué) 的管理，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性和主動性，形成爭先恐后、干事 業(yè)的良好局面。（四）進(jìn)一步完善“村民自治”制度在農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府 的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)。這兩種權(quán)利構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會“鄉(xiāng) 政村治”的格局。雖然法律對兩種權(quán)力的運(yùn)作作了清楚、明確的規(guī) 定.但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府 仍把村民委員會當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控 制村民委員會的活動，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管，或繼續(xù)控制 村民委員會的人事權(quán)，或?qū)儆诖迕裎瘑T會自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營 等村務(wù)活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令，從而壓縮村民自治的空問，使 村民自治在一定程度上名存實(shí)亡。為此，村民自治的成長必須依賴于 政府的行政放權(quán)，而政府是否放權(quán)又取決于整個國家治理體制和政策 選擇。村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關(guān)系，或 者說是一種交換關(guān)系，雙方在交換過程中的地位是應(yīng)該平等的，村民 委員會需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員 會所提供的服務(wù)。因此，