外來務(wù)工人員子女就學(xué)問題分析

1、外來務(wù)工人員子女就學(xué)問題分析提要“民工潮”作為現(xiàn)代社會(huì)城市化進(jìn)程不可避免的趨勢(shì)，已漸漸為人們所接受。上世紀(jì)90年代后，第二輪“城市移民”呈現(xiàn)出新的發(fā)展動(dòng)向，流動(dòng)人口外出打工日漸出現(xiàn)“家庭化”趨勢(shì)，從而使得流動(dòng)子女的教育問題已成為流動(dòng)大軍涌入城市后日益突出的重要問題之一。本文結(jié)合對(duì)北京、上海、浙江（杭州）三地的流動(dòng)子女受教育的調(diào)查問卷，對(duì)流動(dòng)子女的教育狀況作出具體分析，最后從教育觀念、政府、社會(huì)等方面提出相應(yīng)對(duì)策。一、外來務(wù)工人員子女就學(xué)存在的問題（一）外來務(wù)工人員子女就學(xué)狀況。由于受種種因素的限制，目前外來務(wù)工人口子女就學(xué)的方式，主要是在正常繳納借讀費(fèi)后進(jìn)入市區(qū)公立學(xué)校；進(jìn)入收費(fèi)較貴的政府批準(zhǔn)

2、的私學(xué)校；在非法或不合格的打工子弟學(xué)校就讀。據(jù)調(diào)查，外來流動(dòng)人口子女在公辦小學(xué)和民工子女學(xué)校入學(xué)的小學(xué)生人數(shù)主要集中在城郊結(jié)合部，如上海浦東新區(qū)民工子女學(xué)校有1.4萬余人，在公立中學(xué)借讀的共2.86萬人；閔行區(qū)民工子女學(xué)校有1.6萬人，加上在公辦中學(xué)借1.13讀的共有2.22萬人；寶山區(qū)、嘉定區(qū)民工子女學(xué)校分別有2.56萬人和萬人。市中心區(qū)和遠(yuǎn)郊人數(shù)較少。目前外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育難問題，主要原因還在于我國義務(wù)教育階段實(shí)行的是“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”，即基礎(chǔ)教育由縣、鄉(xiāng)財(cái)政管理的教育體制。由于義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)主要是由地方政府負(fù)擔(dān)，外來務(wù)工人員子女因?yàn)闆]有流入地的戶口，所以無法享受由流入地

3、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)。1979年以后，我國的戶籍制度依然對(duì)農(nóng)民的身份、就業(yè)、教育、生活水平等起到鉗制作用，流動(dòng)人口子女上學(xué)難問題往往是受戶籍制度、教育投入機(jī)制影響的結(jié)果。沒有城市戶籍或是離開戶籍所在地的適齡兒童，在所居城市很難得到同等的受教育機(jī)會(huì)。外地務(wù)工的流動(dòng)人口在農(nóng)村交納教育附加費(fèi)，在城市打工也繳納工商稅、暫住費(fèi)等費(fèi)用，他們負(fù)擔(dān)了城鄉(xiāng)的雙重費(fèi)用，但他們的子女上學(xué)，卻仍然要另外繳納很高的費(fèi)用而且得不到應(yīng)有的服務(wù)，這種狀況不利于民工子女入學(xué)接受應(yīng)有的教育。（二）一些公辦學(xué)校相對(duì)高額的借讀費(fèi)、贊助費(fèi)以及學(xué)雜費(fèi)是低收入家庭外來務(wù)工子女就學(xué)的一道門檻。部分家長(zhǎng)不愿讓孩子在公辦學(xué)校就讀，一是民工學(xué)校

4、收費(fèi)低。如在杭州，民辦學(xué)校每學(xué)期收費(fèi)600元（以小學(xué)為例），公辦學(xué)校按杭州市收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每位學(xué)生每學(xué)期收取300元的借讀費(fèi)，在北京甚至達(dá)到600元。在杭州調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)于外來務(wù)工人員子女，公立學(xué)校的收費(fèi)表面上是按杭州市對(duì)外來務(wù)工人員子女就學(xué)暫行辦法收取，但實(shí)際上，學(xué)校仍以各種原因“強(qiáng)迫”家長(zhǎng)以自愿奉獻(xiàn)的名義繳納上萬元的教育基金。二是民工學(xué)校收費(fèi)方式比較靈活，允許學(xué)生按月或按季度交費(fèi)。三是民工學(xué)校的招生條件寬松，面向全社會(huì)外來務(wù)工人員子女，入學(xué)辦理手續(xù)簡(jiǎn)單，公辦學(xué)校招生原則，往往先滿足本地生源，才會(huì)考慮外來民工子女。其次，公辦學(xué)校在入學(xué)辦理手續(xù)上要求民工子女要持有流入地縣級(jí)教育行政部門證明、暫住證、健

5、康證等一系列證明，往往使得想讓子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的家長(zhǎng)奔波、折騰一番，有時(shí)還需要走“后門”，拉關(guān)系，這讓當(dāng)初到城市務(wù)工人員無所適從，同時(shí)也滋生公辦學(xué)校一些單位部門的腐敗。按照杭州市劃定的市民最低生活保障線，很多有兩個(gè)孩子的外來人口家庭基本上生活在城市貧困線以下。他們對(duì)子女教育的選擇，一如他們選擇質(zhì)次價(jià)低的生活用品一樣，很自然地選擇教育水平雖低但收費(fèi)低廉的打工子弟學(xué)校甚至讓孩子輟學(xué)。據(jù)報(bào)載，截止2001年5月份北京的20萬外來務(wù)工人員子女中，小學(xué)階段的入學(xué)率為90，初中階段為20，有相當(dāng)數(shù)量人口面臨著就學(xué)那難但沒有質(zhì)量保障的尷尬境地。（三）外來務(wù)工人員子女在公辦學(xué)校受到歧視。有的公辦學(xué)校的借讀

6、生不能參加三好學(xué)生評(píng)比，有的活動(dòng)外來務(wù)工人員子女無法積極參與，從而造成他們?cè)趯W(xué)校成為被冷落的對(duì)象，逐漸形成一種自卑的心理。因此有的家長(zhǎng)擔(dān)心孩子到公辦學(xué)校受到歧視，而寧可選擇學(xué)校沒保障的民工學(xué)校。據(jù)在杭州學(xué)校外地生與本地生關(guān)系問件調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在對(duì)于“你平時(shí)更喜歡和哪些同學(xué)一起玩”這個(gè)問題的回答，回答更喜歡和杭州本地同學(xué)一起玩的比例為0，答更喜歡同外地生一起玩的有49.21，認(rèn)為都一樣的占4.21。尋究其原因，雖存在方言的阻礙，而更多的是在本地與外地、市民與民工階層的劃分。從而造成本地與外地學(xué)生交往的鴻溝，也使得更多的流動(dòng)人口子女認(rèn)為城里人瞧不起他們，甚至產(chǎn)生了逆反心理。因此，接收學(xué)校如何使外地學(xué)生

7、和本地學(xué)生和睦相處，也是一個(gè)需要解決的課題。（四）民工子弟學(xué)校為外來民工子弟就學(xué)提供了便利，但存在的問題不能忽視。民工子弟學(xué)校發(fā)展快，分布散，不均衡。據(jù)2001年5月下旬上海各區(qū)縣教育局統(tǒng)計(jì)，目前在滬工有民工子女學(xué)校519所，在校學(xué)生約12萬人，分布在盧灣、黃浦以外的17個(gè)區(qū)縣，其中民工子女學(xué)校有50所以上，在寶山、閔行、嘉定三個(gè)區(qū)，共有學(xué)生52000名，占總?cè)藬?shù)的43.2。辦學(xué)條件不符合要求。根據(jù)各地區(qū)縣教育局自查和2001年5月教委檢查的結(jié)果，除少數(shù)租用空置校舍的民工子女學(xué)校的教學(xué)設(shè)施和環(huán)境尚可外。如浙江杭州明珠實(shí)驗(yàn)學(xué)校為首的5所民工子弟學(xué)校，其余以簡(jiǎn)屋、民宅、廠房作52為教育的居多，辦學(xué)

8、條件多數(shù)不符合要求。北京豐臺(tái)區(qū)共有民工子弟學(xué)校所，其設(shè)立和辦學(xué)均未經(jīng)過豐臺(tái)區(qū)教育行政部門批準(zhǔn)。在從北京、上海、杭州調(diào)查數(shù)據(jù)得知，這些民工子弟學(xué)校的舉辦者很少是本地長(zhǎng)住戶口，大多數(shù)是外地人員，其文化程度多為初、高中畢業(yè)，有的只有小學(xué)文化水平。其中學(xué)校的教師情況普遍是“半路出家”，65沒有教師經(jīng)驗(yàn)，難以保證教學(xué)質(zhì)量；其流動(dòng)性很大，勞資矛盾明顯。民工子弟學(xué)校因辦學(xué)條件的諸多原因，學(xué)校的衛(wèi)生狀況和免疫預(yù)防工作差，缺少嚴(yán)格的衛(wèi)生檢查，學(xué)生事物中毒時(shí)有發(fā)生，并且學(xué)校里的設(shè)施、交通工具等也普遍存在安全事故隱患。就其中火災(zāi)隱患一項(xiàng)，據(jù)上海市消防部門去年45月對(duì)506所民工子弟學(xué)校消防安全專項(xiàng)檢查，這些學(xué)校普遍

9、存在安全通道不暢，無疏散標(biāo)志，消防設(shè)施嚴(yán)重不足等火災(zāi)隱患。民工子弟學(xué)校內(nèi)部管理問題眾多。民工子弟學(xué)校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，在許多方面權(quán)責(zé)不分，尤其是財(cái)務(wù)管理體制不完善；民工子弟學(xué)校在法律上沒有明確的地位，學(xué)校的權(quán)利不能在法律上得以承認(rèn)和有效保障，學(xué)校的存在及其對(duì)內(nèi)對(duì)外的各種關(guān)系很容易受到國家或當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)經(jīng)濟(jì)、文化、教育政策影響，處于一種不穩(wěn)定狀態(tài)之中，動(dòng)遷對(duì)學(xué)校來說是家常便飯；民工子弟學(xué)?，F(xiàn)在也已開始激烈的競(jìng)爭(zhēng)，影響學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的最為重要的因素并不是學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)特色，而在于學(xué)校所處的地段，取決于學(xué)校附近是否有集中的民工聚居點(diǎn)，是否有大量的學(xué)齡兒童存在，這種情況顯然不利于學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的提高和

10、外來民工子女接受良好的義務(wù)教育。（五）教育行政部門之間的管理銜接和法律法規(guī)亟需協(xié)調(diào)、完善。目前，我國教育行政部門之間在面對(duì)外來務(wù)工人員子女就學(xué)問題上的管理，出現(xiàn)了流入地的教育部門基本不管理，流出地教育行政部門難以管理的現(xiàn)象。在上海，除安徽壽縣社會(huì)力量辦學(xué)辦公室有專門在滬負(fù)責(zé)聯(lián)系民工子女辦學(xué)情況外，其他各地都沒有專人負(fù)責(zé)。為此，曾發(fā)生過兩所學(xué)校為搶生源而降低收費(fèi)現(xiàn)象。檢查中還發(fā)現(xiàn)，有一個(gè)學(xué)校承辦人兼了6所學(xué)校校長(zhǎng)。由于體制、機(jī)制等問題，市、區(qū)、縣教育局只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的日常管理，并在力所能及的范圍內(nèi)予以扶植，涉及到經(jīng)費(fèi)、校舍、交通、消防、安全等難以管理。由于外來人口流入情況難以預(yù)測(cè)，所以區(qū)縣教育局無

11、法制定辦學(xué)計(jì)劃。雖然早在1996年而對(duì)于解決外來務(wù)工人員子女受教育問題的法律法規(guī)上，國家教委就提出解決流動(dòng)兒童、少年的就學(xué)措施，國家也相繼出臺(tái)了一些法律法規(guī)，要求外來務(wù)工人員子女流出地和流入地政府為解決外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育問題創(chuàng)造條件，但對(duì)解決此類問題的法律責(zé)任、社會(huì)責(zé)任未作出明確界定。作出明確界定。1998年，原國家教委制定了流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法中沒有強(qiáng)制的具體操作內(nèi)容，而其具體的政策要求由各地自己制定，沒有明確流入地的學(xué)校對(duì)于接收外來務(wù)工人員子女就學(xué)責(zé)任和義務(wù)及具體收費(fèi)；沒能從法律法規(guī)層次上對(duì)興起的民工子弟學(xué)校的地位、權(quán)利加以確認(rèn)。再者由于，無論是流出地還是流入地政府大都對(duì)此保

12、持低調(diào)，除了經(jīng)費(fèi)問題外，還有管理協(xié)調(diào)上的問題。有的地方政府為了減少外來子女教育的經(jīng)費(fèi)投入，從而提高外來務(wù)工人員子女就學(xué)門檻；或者忽視未來外來務(wù)工人員子女就學(xué)現(xiàn)狀，片面追求功績(jī)效應(yīng)，追求小班化教育，沒能協(xié)調(diào)好空閑的公辦教育資源為外來務(wù)工人員子女就學(xué)創(chuàng)造條件。此外，一些領(lǐng)導(dǎo)部門認(rèn)為民工子弟學(xué)校這一現(xiàn)象只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的暫時(shí)現(xiàn)象，不會(huì)持續(xù)太久，可任其自然消亡，從而出現(xiàn)了一批具有嚴(yán)重隱患和教育問題的民工子弟學(xué)校，威脅到外來流動(dòng)子女受教育質(zhì)量。（六）國家教育投資少而分配不均。從公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例看，中等收入國家的平均值為4.842，我國僅為2.3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均值，加上因投入體制和環(huán)節(jié)的問題產(chǎn)生的

13、消耗，真正落實(shí)到教育之中的經(jīng)費(fèi)就更為有限了，這說明了我國的公共教育投資水平是明顯偏低。而在這有限的教育經(jīng)費(fèi)中，中央政府財(cái)政撥款過多用于高等教育，對(duì)義務(wù)教育投資不夠，高教經(jīng)費(fèi)總量中80來自政府，而義務(wù)教育中只有60來自政府。同時(shí)，我國東部、中部和西部地區(qū)教育投入差距呈拉大之勢(shì)。1995年，這一比例擴(kuò)大到1：0.50：0.36，此后呈加大趨勢(shì)。再者，我國教育政策以城市社會(huì)和居民為出發(fā)點(diǎn)的“城市中心”的價(jià)值取向，無視城鄉(xiāng)差距；以傳統(tǒng)的中央為主，忽視地方的資源配置模式，造成教育經(jīng)費(fèi)分配不公；以及現(xiàn)實(shí)存在的階層差距拉大引致的教育不公等因素影響。對(duì)于收入不高的外來務(wù)工人員的子女多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市中

14、相對(duì)欠發(fā)達(dá)的區(qū)、縣（城鄉(xiāng)結(jié)合部），具有明顯的區(qū)域性。在我國義務(wù)教育實(shí)行“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”的情況下，加上各種因素影響造成的教育經(jīng)費(fèi)分配不公，僅靠這些并不寬裕地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)來承擔(dān)非本地區(qū)的兒童少年義務(wù)教育費(fèi)用，就顯得勉為其難。二、改善外來務(wù)工人員子女就學(xué)問題的建議（一）轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)外來務(wù)工人員子女就學(xué)的重要意義。我國憲法規(guī)定，公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。教育法規(guī)定，受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等的權(quán)利。義務(wù)教育是強(qiáng)迫教育也是國民教育，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，國家義務(wù)教育也是國家行為，政府有責(zé)任負(fù)擔(dān)起提供有利于兒童入學(xué)的各種條件及機(jī)會(huì)。在目前舊體制無法適應(yīng)新的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家必須

15、自動(dòng)負(fù)擔(dān)及統(tǒng)籌全民義務(wù)教育的責(zé)任。可以充分運(yùn)用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體持久地開展形式多樣、內(nèi)容豐富、注重實(shí)效，并具有一定聲勢(shì)的宣傳活動(dòng)，使義務(wù)教育法和流動(dòng)兒童、少年就學(xué)暫行辦法家喻戶曉，讓外來務(wù)工人員子女就學(xué)意義深入人心。特別要注重向各級(jí)政府、教育行政部門和公安機(jī)關(guān)宣傳，增強(qiáng)有關(guān)部門對(duì)改善外來務(wù)工人員子女教育問題的重視，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的宣傳爭(zhēng)取他們對(duì)義務(wù)教育的重視，自己維護(hù)兒童少年的受教育權(quán)利。（二）強(qiáng)化流入地政府的作用，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門密切配合，齊抓共管。解決流動(dòng)兒童、少年就學(xué)問題涉及面廣，僅靠教育部門自身的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而在我國，義務(wù)教育實(shí)行的是“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”，所

16、以需要強(qiáng)化流入地政府牽頭，教育、公安，工商、財(cái)政、計(jì)劃生育等部門通力合作的專門管理外來務(wù)工人員子女義務(wù)教育問題的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)外來務(wù)工人員子女的入學(xué)，轉(zhuǎn)學(xué)、學(xué)籍、考評(píng)等工作的管理，督促各級(jí)各類學(xué)校抓好外來務(wù)工人員子女的教育工作，平等對(duì)待、處理好外來務(wù)工人員子女在公辦學(xué)校存在的現(xiàn)象。（三）充分挖掘公辦學(xué)校現(xiàn)有資源，以全日制中小學(xué)借讀為主，多種形式辦學(xué)解決外來務(wù)工人員子女就學(xué)問題。嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的義務(wù)教育學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法，明確借讀收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并降低收費(fèi)，明文規(guī)定取消贊助費(fèi)和其他不合理費(fèi)用，簡(jiǎn)化借讀手續(xù)，鼓勵(lì)外來務(wù)工人員子女就近在公辦學(xué)校就讀，對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生予以免或部分免除學(xué)費(fèi)和學(xué)

17、雜費(fèi)。從單一的辦學(xué)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N辦學(xué)體制，由以國家辦學(xué)為主體過渡到提倡社會(huì)辦學(xué)，并以政府投資單一化向政府、社會(huì)、個(gè)人投資的多渠道發(fā)展。也可采用中外合資辦學(xué)形式，引進(jìn)國外資金和設(shè)備，提高教學(xué)質(zhì)量。浙江杭州明珠實(shí)驗(yàn)學(xué)校就是采取了政府、企業(yè)、社會(huì)三結(jié)合的投資模式，不僅為學(xué)校的辦學(xué)提供了物質(zhì)保證，而且在教育工作也收到了三方面的扶持和關(guān)心。以其優(yōu)良的硬件設(shè)施，雄厚的師資力量成為了杭州以至全國及全國同類學(xué)校的領(lǐng)頭羊。同時(shí)要協(xié)調(diào)各學(xué)校的教學(xué)資源，互通有無，以較強(qiáng)學(xué)校扶持那些教學(xué)資源薄弱的學(xué)校；也可利用國內(nèi)高等院校豐富的教學(xué)資源，與民工學(xué)校建立紐帶，采取成立相應(yīng)的青年志愿者試點(diǎn)工程等方式。（四）按照“疏”、“

18、堵”、“導(dǎo)”、“督”等原則規(guī)范民工子弟學(xué)校的辦學(xué)?！笆琛蓖诰蚬k學(xué)校接受外來務(wù)工人員子女潛力，向公辦學(xué)校分流?！岸隆睂?duì)存在嚴(yán)重隱患和教學(xué)問題的民工子弟學(xué)校堅(jiān)決予以取締，并為原在校學(xué)生及時(shí)疏導(dǎo)，加大力度打擊以辦學(xué)騙取錢財(cái)?shù)淖锓?。“?dǎo)”調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)、村積極性，鼓勵(lì)其作為社會(huì)力量辦學(xué)主體，對(duì)辦學(xué)效益高，社會(huì)信譽(yù)好，具有一定辦學(xué)條件的民辦學(xué)校予以引導(dǎo)，支持，使其達(dá)標(biāo)并鼓勵(lì)此類學(xué)校擴(kuò)大規(guī)模，形成品牌，使他們走上良性循環(huán)，自我發(fā)展的軌道。“督”規(guī)范民工子弟學(xué)校，應(yīng)該規(guī)定這些學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)辦學(xué)者和教育的素質(zhì)、教學(xué)質(zhì)量、教學(xué)活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。（五）不斷完善現(xiàn)有的政策、法規(guī)。自1995年教育法的頒布使我國的教育法制建設(shè)步入正軌，一定程度上糾正了當(dāng)前我國各級(jí)各類教育在管理過程中普遍存在泛行政化的傾向，一個(gè)以