政策分析概論5-3-課件1

1、5-3-1 政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)西南交通大學(xué) 郭紅玲5-3-1公共政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)一、評(píng)估與擇優(yōu)的步驟 1、確定評(píng)估和擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。 2、方案展示與比較 3、討論與批評(píng)。 4、審查和評(píng)定，即進(jìn)行系統(tǒng)的、周密的論證。 審定的結(jié)果有三種可能性:(1)通過(guò)、生效，付諸實(shí)施;(2)否定或終止，對(duì)政策方案做出進(jìn)一步的修改或需要重新決策;(3)擱置，即既不生效執(zhí)行，也不否定終止，而是等待事態(tài)進(jìn)一步發(fā)展，到適當(dāng)時(shí)機(jī)再做最后決定。二、評(píng)估與擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)在不同的時(shí)空條件下人們會(huì)有不同的具體標(biāo)準(zhǔn)，但就一般意義而言，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是從政策目標(biāo)細(xì)化而來(lái)，沿著總目標(biāo)、具體目標(biāo)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)等線路逐步細(xì)化。 1、威廉鄧恩

2、在公共政策分析導(dǎo)論一書中,把政策方案評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為六類: （1）效益，指某一特定方案能否實(shí)現(xiàn)所期望的目標(biāo)。常常按產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量或者他們的貨幣價(jià)值來(lái)計(jì)算。例如，要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的健康保健目標(biāo)，可能有很多備選方案，而其中能為更多的人提供更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方案就是有效益的方案。 效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)比較容易計(jì)量，但社會(huì)效益就比較困難了。特別是有些效益是無(wú)法貨幣化的，如交通安全政策方案雖然花費(fèi)一定成本，但挽救了人民的生命，通過(guò)環(huán)保立法保護(hù)自然境觀和歷史文化遺產(chǎn)，這些都是無(wú)法貨幣化的。 （2）效率是指為產(chǎn)生特定水平的效益所要付出努力的數(shù)量。計(jì)算方法有單位產(chǎn)品或者服務(wù)的成本。單位成本能提供的

3、產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量。用最低的成本實(shí)現(xiàn)最大的效益的政策就是有效率的。如花同樣的錢能為更多的人提供同樣或者更好的醫(yī)療保健服務(wù)的方案就是有效率的方案。（3）充分性是指某方案實(shí)施的成本和效益之間的關(guān)系。如果實(shí)施方案的成本固定，則應(yīng)力求效益最大，反之，效益固定，則應(yīng)力求成本最低。如果成本和效益都是變動(dòng)的，則應(yīng)力求效益-成本之比最大。應(yīng)用充分性比較困難的是，有些方案所涉及的社會(huì)效益難以貨幣化，它們所涉及的可能是人們的價(jià)值觀問(wèn)題。 （4）公平性指效果和努力在社會(huì)不同群體中分配的公平程度。公平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。通常收入、教育機(jī)會(huì)、或者公共服務(wù)進(jìn)行重新分配的政策是根據(jù)公平標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)方案

4、可能既有效益又有效率，而且具有充分性，但是也可能會(huì)因?yàn)閷?dǎo)致成本或者效益的不公平分配而被拒絕。 （5）回應(yīng)性指政策滿足特定群體的需要、偏好或者價(jià)值觀的程度。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的重要之處在于分析人員可能滿足其他有標(biāo)準(zhǔn)效益、效率、充分性、平等卻仍然不能對(duì)可能從政策中獲益的某個(gè)群體的實(shí)際需要作出回應(yīng)。如一項(xiàng)娛樂方案可能實(shí)現(xiàn)了公共設(shè)施的公平分配，但是卻對(duì)一些特定人群如老年人的需求缺乏回應(yīng)性。 （6）適當(dāng)性是指一項(xiàng)計(jì)劃的目標(biāo)和支持這些目標(biāo)的前提是否站得住腳。有些政策方案符合上述的標(biāo)準(zhǔn)，我們還得考慮它們對(duì)社會(huì)是否適宜的問(wèn)題。如我們向某些貧困地區(qū)每年發(fā)放救濟(jì)款和物資，但是，卻造成了這些居民的依賴行為，甚至他們因此而懶

5、惰起來(lái)，這樣的政策可能就是不適當(dāng)?shù)摹?2、帕頓和沙維奇在政策分析和規(guī)劃的初步方法中，認(rèn)為可以從四個(gè)方面對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)估： （1）技術(shù)可行性：從技術(shù)角度分析方案是否能正常運(yùn)行，主要衡量衡量政策或者規(guī)劃是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。 （2）經(jīng)濟(jì)與財(cái)政可能性衡量政策方案成本的大小和收益的多少。 （3）政治可行性：主要是根據(jù)政策方案對(duì)決策者、立法者、政府管理人員、公民聯(lián)合體等利益相關(guān)群體的影響來(lái)衡量政策方案的成效。其核心問(wèn)題是 方案是否會(huì)被利益相關(guān)團(tuán)體接受。 （4）行政可操作性衡量在特定的政治、社會(huì)和行政環(huán)境中實(shí)際實(shí)施既定規(guī)劃的可能性。 相對(duì)而言，帕頓和沙維奇的方法更具操作性。在具體的政策問(wèn)題備選方案的評(píng)詁和

6、擇優(yōu)時(shí)，我們根據(jù)實(shí)際情況可以綜合應(yīng)用上述方法。三、評(píng)估與擇優(yōu)的兩種常用方法 方案評(píng)估與擇優(yōu)常用的有兩種主要方法:預(yù)測(cè)性評(píng)估和可行性評(píng)估。 （一）預(yù)測(cè)性評(píng)估 預(yù)測(cè)是指預(yù)先測(cè)知未來(lái)事件或條件的可能性，以作為未來(lái)行動(dòng)的依據(jù)。 預(yù)測(cè)性評(píng)估方法是政策方案評(píng)估的一種最基本的方法。預(yù)測(cè)性評(píng)估就是根據(jù)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境和條件，預(yù)先推測(cè)某一方案實(shí)施過(guò)程可能需要的條件和可能產(chǎn)生的效果。 1、預(yù)測(cè)性評(píng)估的步驟 (1)確定預(yù)測(cè)內(nèi)容。一般情況下，預(yù)測(cè)的內(nèi)容主要包括：現(xiàn)有政策的結(jié)果，即不采取任何行動(dòng)問(wèn)題的可能發(fā)展趨勢(shì)；新政策的結(jié)果；新政策可能帶來(lái)的變化；各利益相關(guān)者群體的可能的反應(yīng)；政策參與者的行為等。 (2)搜集與整理數(shù)據(jù)，編

7、制假象腳本。詳細(xì)搜集與研究與這些方案相關(guān)各種資料和數(shù)據(jù)，寫出假象的方案實(shí)施詳細(xì)過(guò)程，考慮各種可能的因素及其相互關(guān)系，確定一些可能的情勢(shì)等。 (3)進(jìn)一步的分析。分析決策者所希望發(fā)生的情況是什么，估計(jì)一些干擾因素及其發(fā)生的幾率，探究控制這些干擾因素的辦法和可能性。 (4)試驗(yàn)式證實(shí)。紙上的分析往往與實(shí)際發(fā)展的可能性有誤差，預(yù)測(cè)有時(shí)要運(yùn)用小范圍的試驗(yàn)或試點(diǎn)來(lái)對(duì)有關(guān)方案加以證實(shí)。（5）分析實(shí)驗(yàn)的誤差與原因，進(jìn)一步改進(jìn)方案。 2、預(yù)測(cè)性評(píng)估的方法能用于預(yù)測(cè)性評(píng)估的方法可謂非常多，有定性的方法，也有定量的方法;有直觀的預(yù)測(cè)，也有非直觀的預(yù)測(cè);有演繹式預(yù)測(cè)，也有歸納式預(yù)測(cè)等等。 (1)德爾菲技術(shù) (Del

8、phi Technique)。這是一種直覺預(yù)測(cè)法。該法通常利用信函(含郵函和電子信函)調(diào)查方式，請(qǐng)有關(guān)專家就有關(guān)政策問(wèn)題的各種政策方案獨(dú)立地發(fā)表各自的看法，而后將這些專家的意見匯總整理后告知各位專家，請(qǐng)各位專家在了解其他專家的意見后再補(bǔ)充修正以前的預(yù)測(cè)性看法，以求得到一個(gè)比較一致且可靠性程度較高的預(yù)測(cè)性意見。該方法的理論假定在于:具有某種知識(shí)程度的人能夠預(yù)測(cè)未來(lái)某種事物的狀態(tài)，且有相當(dāng)?shù)臏?zhǔn)確性;專家在不與外界接觸、不受外界影響的情況下所做的預(yù)測(cè)往往有比較高的準(zhǔn)確性。該方法最大的優(yōu)勢(shì)在于能讓專家不受他人影響的情況下自由地、獨(dú)立地發(fā)表自己的真知灼見。當(dāng)然也有一些問(wèn)題:如專家常常難以回答自己并不在行

9、的問(wèn)題;最終專家可能會(huì)屈從于專家集體的意見;匿名回信會(huì)降低一些專家對(duì)預(yù)測(cè)的責(zé)任感。 (2)時(shí)間序列分析 (Time Series Analysis)。這是一種歸納式外推或后推預(yù)測(cè)法。常常要運(yùn)用一定的定量分析技術(shù)。它根據(jù)事物從過(guò)去到現(xiàn)在隨時(shí)間而變化的形態(tài)，來(lái)為今后該種事物的演變趨勢(shì)作預(yù)測(cè)。這種預(yù)測(cè)方法通常用于政策方案規(guī)劃單位在外部信息缺乏時(shí)所進(jìn)行的中短期預(yù)測(cè)。時(shí)間序列的分析的步驟:收集過(guò)去的資料，至少要收集過(guò)去3-4年的資料，最好是過(guò)去10年的資料;分析資料，具體涉及事物在過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的變動(dòng)趨勢(shì)、年度或季節(jié)性變化特點(diǎn)、幾年中的周期性變化狀況以及一些不規(guī)則的變化狀態(tài)，最終最關(guān)鍵的是要發(fā)掘事物的長(zhǎng)期

10、趨勢(shì);根據(jù)時(shí)間和事物變化之間的相關(guān)性來(lái)建構(gòu)數(shù)學(xué)模型;利用所建立的模型推測(cè)事物未來(lái)的長(zhǎng)期趨勢(shì)并進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?。該方法最適于對(duì)事物相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顩r下的預(yù)測(cè)分析，而不太適合對(duì)那些變化無(wú)常的事物的預(yù)測(cè)。 (二)可行性分析 一般包括技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可能性、政治可行性和行政可操作性等方面。所謂技術(shù)可行性，主要衡量政策或規(guī)劃的具體產(chǎn)出是否能達(dá)到預(yù)期目的。它會(huì)直接針對(duì)方案是否會(huì)正常運(yùn)行，如橋梁建設(shè)是否能改善交通狀況?其中一個(gè)重要的概念是效力。 效力標(biāo)準(zhǔn)集中關(guān)注政策或規(guī)劃是否會(huì)達(dá)到它的預(yù)期效果，這種效果是長(zhǎng)期還是短期的、可量化還是不可量化的、充分的還是不充分的。所謂經(jīng)濟(jì)與財(cái)政可能性，主要關(guān)心政策規(guī)劃的成本大小、

11、產(chǎn)出的收益多少。包括成本收益分析，成本效能分析等等。成本效益分析以貨幣價(jià)值作為測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，目的在于分析方案的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)于公共政策項(xiàng)目而言，一定要注意全面的考慮成本和收益，即要考慮直接的成本與收益，間接的成本與收益，也要考慮內(nèi)部成本與收益、外部成本與收益，還要考慮有形成本與收益、無(wú)形的成本與收益。這里比較麻煩的是對(duì)于公共政策或者公共項(xiàng)目的貨幣化的成本容易算出，但是收益卻常因不能貨幣化而難以比較。 所謂政治可行性，主要考量政策規(guī)劃對(duì)相關(guān)權(quán)力或利益集團(tuán)的影響來(lái)衡量政策或規(guī)劃的成效。涉及的政治學(xué)概念有可接受性 (Acceptability)、適當(dāng)性(Appropriateness)、回應(yīng)性 (Responsibility)、法定性 (Legal).公正性 (Equity)。所謂行政可操作性，主要關(guān)注在特定的社會(huì)環(huán)境特別是行政環(huán)境中實(shí)施某項(xiàng)政策規(guī)劃的可能性，如人員配備是否到位等。這里的主要概