村民自治組織體系的建構(gòu)組織培育與體系重構(gòu)

1、村民自治組織體系的建構(gòu)：組織培育與體系重構(gòu)淺論村民自治組織體系的生長邏輯、發(fā)展限度與建構(gòu)路徑劉寧摘 要：村民自治的組織創(chuàng)新和體系建構(gòu)，是農(nóng)民根據(jù)自身的實(shí)際需求和能力自發(fā)創(chuàng)造的，并由 國家認(rèn)可最終提升到國家制度，是一個(gè)農(nóng)民創(chuàng)造與國家提升的過程。但在此后的推廣和落實(shí)中， 國家所主導(dǎo)的組織建設(shè)和體系建構(gòu)，忽視了村莊社會(huì)的內(nèi)在需求及其組織的承接能力，使得一些 原有的矛盾和問題日益突出，一些新情況和新問題也逐步顯現(xiàn)，在一定程度上影響了民主決策、 民主管理和民主監(jiān)督功能的發(fā)揮，不利于村民自治的深入發(fā)展。因此，培育和豐富村民自治的組 織基礎(chǔ)、擴(kuò)展和重構(gòu)村民自治的組織體系，構(gòu)建一個(gè)更具自主性、制衡性、制度化和

2、開放性的村 民自治組織體系，成為推進(jìn)村民自治不斷深入發(fā)展的重要舉措。關(guān)鍵詞：村民自治、組織體系、生長邏輯、發(fā)展限度、構(gòu)建路徑村民自治作為億萬農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，管理村莊公共事務(wù)的基層民主形式，具有直接民 主和群眾自治的雙重特性。但是直接民主并不意味著村內(nèi)的一切事務(wù)每一個(gè)村民均能直接參與； 群眾自治也并不等于每個(gè)人都是具體事務(wù)的管理者，村務(wù)的管理和實(shí)施，都必須借助一定的組織 載體。同時(shí)，村民自治作為一項(xiàng)底層自發(fā)的社會(huì)民主制度，從社會(huì)自發(fā)到上升為國家制度、并在 全國范圍內(nèi)的普遍推行，更多的是國家行政推動(dòng)的結(jié)果。但國家行政推進(jìn)的這一制度，要想從法 律文本到村莊的墻頭地頭，從制度設(shè)計(jì)變成農(nóng)民的日常行

3、為，同樣離不開一定的組織載體。因此， 無論是國家行政強(qiáng)力推動(dòng)的制度落實(shí)，還是村民群眾自發(fā)進(jìn)行的自治活動(dòng)，都需要借助于一定的 組織來實(shí)施。只是這些組織不僅要與國家國家政權(quán)組織保持形式上的對接，滿足國家一體化的需 要，而且要使鄉(xiāng)村社會(huì)通過這些組織，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，以此滿足鄉(xiāng)村社會(huì) 的內(nèi)在需求。一、農(nóng)民創(chuàng)造與國家提升：村民自治組織體系的生長邏輯列寧曾經(jīng)指出：“在社會(huì)科學(xué)問題上有一種最可靠的方法，那就是不要忘記基本的歷 史聯(lián)系，考察每個(gè)問題都要看某種現(xiàn)象在歷史上怎樣產(chǎn)生，在發(fā)展過程中經(jīng)過了哪些主要階段， 并根據(jù)它的這種發(fā)展去考察這一事物現(xiàn)在是怎樣的。”對于村民自治而言，其組織保障體系

4、的 建立和完善并非一日之功，而是農(nóng)民群眾在解決村民自治實(shí)踐中就出現(xiàn)新情況、產(chǎn)生新問題的過 程中，通過自身的創(chuàng)造和國家的推動(dòng)逐步構(gòu)建起來的。經(jīng)過30年的發(fā)展，我國的村民自治制度 不斷完善，逐步構(gòu)建起了以“四個(gè)民主”為主要內(nèi)容的村民自治制度體系，相應(yīng)的建立起了以村 民委員會(huì)和村民小組為管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為議事決策機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員 會(huì)和民主理財(cái)小組為監(jiān)督評議機(jī)構(gòu)的村民自治組織體系。各類村莊組織在村民自治組織體系內(nèi)居 于不同的地位，扮演著不同的角色，但又相互合作、相互監(jiān)督，初步實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的有效治理。（一）以村民委員會(huì)和村民小組為主體的民主管理機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)70年代末80年代初，伴隨

5、著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和國家意識形態(tài)的轉(zhuǎn)換， 昔日的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)等農(nóng)村基層組織因失去原有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、意識形態(tài)和行政權(quán)威而陷于癱 瘓。一時(shí)間，農(nóng)村基層的社會(huì)治安、公共事務(wù)和公益事業(yè)等都處于無人組織無人管理的狀態(tài)，鄉(xiāng) 村社會(huì)陷入治理“真空”。與此同時(shí)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，獲得自由的農(nóng)民生產(chǎn)積極性 高漲，迫切需要一個(gè)安定的社會(huì)秩序來實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。1980年代初，面對社會(huì)治安狀況惡化、 公共事務(wù)無人管理的混亂局面，廣西自治區(qū)的宜城、羅山一帶的以合寨村為代表的農(nóng)民群眾表現(xiàn) 出偉大的歷史創(chuàng)造性，自我組織起來管理社會(huì)治安、維持社會(huì)秩序等公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的有 效治理，由此產(chǎn)生了村民委員會(huì)的萌

6、芽。這一組織形式很快受到當(dāng)時(shí)正為基層治理陷入無人管事 的混亂局面所擔(dān)憂的國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視。當(dāng)時(shí)主管中央政法工作的彭真專門派人調(diào)查，并將村民 委員會(huì)這一農(nóng)民創(chuàng)造總結(jié)提升為村民自治制度。1982年憲法將村民委員會(huì)定位為農(nóng)村基層群眾 性自治組織，至此，村民委員會(huì)的法律地位得以正式確立。隨著村民委員會(huì)在全國的推行，部分村民委員會(huì)由于管理地域范圍廣，村民人數(shù)重多等原因， 在生產(chǎn)隊(duì)基礎(chǔ)上組建了村民小組。如果說以行政村為治理單位的村民委員會(huì)是一個(gè)半熟人社會(huì) 的話；那么以自然村或生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的村民小組更接近熟人社會(huì)，是一個(gè)天然的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文 化共同體。在村民小組內(nèi)，村民彼此熟稔、利益相近，便于村民反映問題、

7、干部解決問題，更容 易達(dá)成對于公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的輸出。因此，村民小組作為連接村民委員會(huì)和村民之間 的橋梁，在利益表達(dá)、村莊管理和政策執(zhí)行等方面起著顯著作用，大大減輕了村民委員會(huì)的工作列寧全集第37卷，人民出版社1986年版，第61頁。從組織建立的角度來看，村民委員會(huì)是生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)農(nóng)民自我創(chuàng)造，而村民小組是根據(jù)農(nóng)民需要由生產(chǎn)隊(duì) 轉(zhuǎn)體而來。但從村民自治的發(fā)生地看，村民小組更為接近村民委員會(huì)的原始創(chuàng)造果作屯和果地屯（通常的說法 是將廣西宜州市合寨村作為村民委員會(huì)的誕生地，但實(shí)際上誕生于合寨村的兩個(gè)自然屯一一果作和果地，合寨 當(dāng)時(shí)是生產(chǎn)大隊(duì)，后改為村），只是在村民自治制度形成和推進(jìn)過程中，國

8、家將村民委員會(huì)提高到生產(chǎn)大隊(duì)繼承 組織行政村這一層級。參見徐勇：偉大的創(chuàng)造從這里起步探訪中國最早的村民委員會(huì)的誕生地，鄉(xiāng) 村治理與中國政治，中國社會(huì)科學(xué)出版社2003年版，第313頁。量。村民委員會(huì)的發(fā)育和村民小組的建立，最終形成了兩級管理的村民自治管理模式。在此后三 十年里，村民委員會(huì)從小范圍試行到全面推行，從村民自發(fā)組織到獲得憲法和法律確認(rèn)，村莊民 主管理得到不斷完善和提升，有效地填補(bǔ)了人民公社體制解體后的鄉(xiāng)村治理真空，并在推動(dòng)農(nóng)村 經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)基層政治民主，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)等各方面都發(fā)揮了重 要作用。（二）以村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為核心的民主決策機(jī)構(gòu)。村民委員會(huì)作

9、為村民自治制度的組織載體，是實(shí)現(xiàn)村莊管理的主要機(jī)構(gòu)，也是整個(gè)村民自治 運(yùn)作的中樞。但是，如果將現(xiàn)有的村民委員會(huì)作為村民自治主要的、甚至唯一的組織資源，則不 利于村民自治的成長。唯一的組織意味著絕對權(quán)力，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。缺乏制約和監(jiān)督 的村民委員會(huì)極易發(fā)生偏離，潛在著權(quán)力濫用的危險(xiǎn)。因此，村民自治的健康持續(xù)發(fā)展，“需要 一套權(quán)力平衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來防止權(quán)力的濫用”。作為村民直接參與村務(wù)管理的最高決策機(jī)構(gòu) 村民會(huì)議，正是這套平衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的組織載體。村民會(huì)議作為村民直接參與村務(wù)管理 的制度安排，具有廣泛性、民主性和權(quán)威性等特征，其依法形成的決策，村干部無權(quán)否定，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府也難以撼動(dòng)，初步

10、實(shí)現(xiàn)了對村民委員會(huì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，保障了村民自治權(quán)利的真正落實(shí)。然而，在村民會(huì)議的具體實(shí)踐中，除一些人口較少而居住集中的村莊較容易召開會(huì)議外，許 多村莊卻因村民居住分散和流動(dòng)頻繁等原因，面臨著村民難以召集、會(huì)議難以召開的窘境。面對 村民會(huì)議難以召集的這一實(shí)踐困境，河北、山東、遼寧、黑龍江，湖北、四川等地，出現(xiàn)了由村 民選舉代表，組成村民代表會(huì)議，代行村民會(huì)議職權(quán)的組織創(chuàng)新形式。在村民自治實(shí)踐中，村 民代表會(huì)議規(guī)模適中，容易召集，作出的決策帶有很高的民主性和權(quán)威性，具有明顯的組織優(yōu)勢， 有效地解決了村民會(huì)議在實(shí)行中的諸多困難。在此后十多年實(shí)踐中，村民代表會(huì)議制度日漸規(guī) 范化，在村民代表產(chǎn)生、組

11、織結(jié)構(gòu)、職權(quán)范圍、議事程序和議事規(guī)則等方面日益健全和成熟。1998 年村組法對村民代表會(huì)議給予法律上的認(rèn)可，并用法律條文固定下來。由此，村民代表會(huì)議最終在法律上予以確認(rèn)，并與村民會(huì)議一起，共同構(gòu)成了村民自治的議 事決策機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的建立，一方面實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善了村民自 治組織體系，改善了農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；另一方面順應(yīng)了民眾的參與需求與國家的政策選擇，確徐勇：村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建一一新世紀(jì)以來中國村民自治發(fā)展的走向，學(xué)習(xí)與探索， 2005年第4期。郎友興、何包鋼：村民會(huì)議和村民代表會(huì)議一一村級民主完善之嘗試，政治學(xué)研究，2000年第3期。王振耀、湯晉蘇：

12、中國農(nóng)村村民代表會(huì)議制度，中國社會(huì)出版社1995年版，前言第6頁。郎友興、何包鋼：村民會(huì)議和村民代表會(huì)議一一村級民主完善之嘗試，政治學(xué)研究，2000年第3期。保了村民自治的民主方向，推動(dòng)了農(nóng)村基層民主深入發(fā)展。（三）以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和民主理財(cái)小組為平臺的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分地區(qū)的村干部以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)的案件日益 增多，引起了村民群眾的強(qiáng)烈不滿，已成為影響農(nóng)村干群關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定的焦點(diǎn)問題。特別是一 些地處城郊結(jié)合部的村莊，隨著城市化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)，大量的資源流入，干部腐敗問題尤 為凸顯。根據(jù)村民自治的制度設(shè)計(jì)，村務(wù)公開和民主監(jiān)督是對村干部實(shí)施監(jiān)督的制度安排

13、。但是， 在村級組織中，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是議事和決策機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)和村民小組是執(zhí)行和管 理機(jī)構(gòu)，明顯缺少一個(gè)常設(shè)的民主監(jiān)督組織載體，村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度存在著形式化的問題。 如何將村務(wù)公開和民主監(jiān)督等制度落到實(shí)處，建立一個(gè)常設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來有效地遏制村干部的違 法腐敗行為，成為實(shí)踐中亟待解決的重要問題。面對日益嚴(yán)重的干部腐敗問題，在政府推動(dòng)和農(nóng)民創(chuàng)造合力下，不少地方建立起了村務(wù)公開 小組、民主理財(cái)小組、民主監(jiān)督小組和查賬小組等民主監(jiān)督組織。但這些監(jiān)督組織在建立之初就 存在著地位不明、權(quán)責(zé)不清等諸多問題，并且多數(shù)為臨時(shí)性組織，嚴(yán)重影響到了其自主性和持續(xù) 性。而在實(shí)際運(yùn)行中，這些民主監(jiān)督組

14、織往往受控于村干部，容易流于形式，做表面文章，無法 真正做到對村干部的有效監(jiān)督。2004年，針對農(nóng)村干部經(jīng)濟(jì)違規(guī)違法現(xiàn)象嚴(yán)重的情況，在浙江 省武義縣政府的推動(dòng)下，后陳村通過村民的民主選舉成立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，開始實(shí)行村務(wù)監(jiān)督 委員會(huì)制度。后陳村增設(shè)一個(gè)常設(shè)的村務(wù)監(jiān)督組織，由此進(jìn)一步地完善了村級組織體系。2010 年新修訂的村組法，吸納了浙江經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或其他形式的 村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，從法律上確立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村民自治組織中的地位。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建立，明確了村務(wù)公開、民主監(jiān)督的實(shí)施主體，完善了村民自治的組織建 構(gòu)，成為與村民會(huì)議或村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)并行的一個(gè)

15、村級權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)。特別是村務(wù)監(jiān) 督委員會(huì)作為一個(gè)常設(shè)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對大小村務(wù)實(shí)施了全程監(jiān)督，通過村務(wù)運(yùn)作的事前、事 中的監(jiān)督，有效防止了村干部侵權(quán)腐敗行為的發(fā)生?？傊?，村民自治組織體系的生長邏輯，是一個(gè)社會(huì)發(fā)育與國家構(gòu)建的過程，是在農(nóng)民創(chuàng)造性 的基礎(chǔ)上，國家將各種組織創(chuàng)新上升為國家制度，并在全國范圍內(nèi)展開和實(shí)施的過程。改革開放 30多年來，隨著國家力量的強(qiáng)力推行，村民自治中的組織建設(shè)得到不斷加強(qiáng)和完善，逐步構(gòu)建 起了以村民委員會(huì)為核心的村民自治組織體系，使村民自治逐步由制度走向村頭，村莊得到有效 的治理。截至2008年底，全國共有村民委員會(huì)60.1萬個(gè)，95%以上的村民委員會(huì)依法實(shí)行了直 接

16、選舉，絕大多數(shù)農(nóng)村進(jìn)行了7次以上村民委員會(huì)換屆選舉，絕大多數(shù)村民委員會(huì)設(shè)立了人民調(diào) 解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等下屬委員會(huì)，村莊公共事務(wù)得到了有效治理；85%的村建立了村民會(huì) 議或者村民代表會(huì)議制度，35%的村每年都召開村民會(huì)議，75%的村每年都召開1次以上村民代 表會(huì)議，民主決策和民主監(jiān)督在一定程度上得到了有效的貫徹；92%以上的村建立了村民理財(cái)小 組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)也開始由試點(diǎn)階段向全國范圍推開，使村務(wù)公開 和民主監(jiān)督具有了一個(gè)明確的組織載體。二、國家建構(gòu)與社會(huì)需求：村民自治組織體系的發(fā)展限度從村民自治制度付諸于實(shí)踐的過程來看，國家力量的推進(jìn)無疑是最為重要的。但與此同時(shí)

17、， 我們必須清醒的認(rèn)識到，村民自治緣于村莊社會(huì)內(nèi)部，其生命力最終取決于村莊社會(huì)內(nèi)部對自治 的需求及承載能力。因此，國家行政力量的推行，有利于村民自治組織體系的建構(gòu)，但其必須符 合農(nóng)民群眾的需要及承接能力。然而，從當(dāng)前村民自治實(shí)踐來看，國家行政力量所推動(dòng)的組織建 設(shè)與村莊社會(huì)需求尚存在一定的差距，鄉(xiāng)村社會(huì)有限的治理資源也無力承載國家的組織建設(shè)，難 以很好地發(fā)揮應(yīng)有的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督功能。村民自治的組織建設(shè)出現(xiàn)了 “成長的 煩惱”和“發(fā)展的困境”。（一）行政傾向嚴(yán)重，自治權(quán)威偏弱，組織體系自主性匱乏。無論作為一種理念還是作為一種制度，村民自治都是在一定的社會(huì)背景下形成，并在特定的 村落

18、場域中演繹與發(fā)展的，其運(yùn)作是村落群體場域博弈的過程和結(jié)果。近幾年來，隨著國家對 農(nóng)政策的調(diào)整，村民自治的外部環(huán)境大為改觀，村民自治的自主性逐漸增強(qiáng)，村民自治開始由應(yīng) 然逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵢?。但我們必須清醒的認(rèn)識到，村民自治自主性的復(fù)歸是一個(gè)長期而漫長的過程， 有著諸多內(nèi)在的發(fā)展限度和外在的限制條件。從當(dāng)前村民自治的實(shí)踐來看，村民自治組織面臨著 行政化、科層化等問題，村民自治的空間依然有限，自主性依然不足。首先，行政傾向嚴(yán)重，科層特征明顯，組織體系自主性不高。自從村民自治實(shí)施以來，組 織的行政化問題就一直是制約和困擾村民自治規(guī)范化運(yùn)作的突出問題。近幾年來，隨著國家對農(nóng) 政策的調(diào)整，村民自治的外部環(huán)境大為

19、改觀，村民自治組織面臨的行政壓力也相應(yīng)地有所減輕。 但是，在落實(shí)這些政策的過程中，縣鄉(xiāng)兩級政府仍然會(huì)依循“路徑依賴”的邏輯，把自治組織納 入科層化組織體系中，將其當(dāng)成自己的下級或派出機(jī)構(gòu)，以下命令、發(fā)指令、派任務(wù)等形式施壓 于村民自治組織來執(zhí)行政策。例如，一些地方的新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，違背“一事一議”潘躍：億萬農(nóng)民依法管理自己的事情，人民日報(bào)，2009年03月13日。董江愛、崔培兵：村治中的政治博弈與利益整合一一資源型農(nóng)村選舉糾紛的博弈分析，中國農(nóng)村觀察，2010 年第2期 原則強(qiáng)行推進(jìn)；還有一些地方在實(shí)行的農(nóng)村新型合作醫(yī)療、新型養(yǎng)老保險(xiǎn)等惠農(nóng)政策中，不是教 育引導(dǎo)農(nóng)民，而是以達(dá)標(biāo)考核

20、完成任務(wù)形式下派給自治組織強(qiáng)力推行。因此，國家“三農(nóng)”政策 的調(diào)整，雖然在一定程度上減輕了自治組織的行政壓力，但在壓力制和科層化的鄉(xiāng)村關(guān)系背景下， 村民自治組織仍難擺脫行政化的“宿命”，組織體系的自主性仍然難以保障。其次，自治權(quán)威偏弱，權(quán)力博弈失衡，組織體系自主性偏離。村民自治作為一項(xiàng)底層自發(fā) 的社會(huì)民主制度，其從社會(huì)自發(fā)上升為國家制度，并在全國范圍內(nèi)普遍推行，無疑得益于國家行 政推進(jìn)。但是，國家的行政推進(jìn)，也使得組織權(quán)威更多的來源于行政性的權(quán)力授予，而非契約性 權(quán)力代理。在村莊自治能力不足的情況下，自治組織難以形成自身的合法性權(quán)威，更多是依靠行 政性的權(quán)力授予，呈現(xiàn)出很強(qiáng)的行政依賴性。進(jìn)入新

21、世紀(jì)以來，隨著民主選舉的逐步落實(shí)，自治 權(quán)威獲得方式逐步向契約性授權(quán)復(fù)歸，村莊的自主性也隨之增強(qiáng)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在分配支農(nóng)項(xiàng) 目和代管村莊財(cái)政時(shí)，往往裹挾著自身的行政意志和附加條件。而村莊為獲得權(quán)力、財(cái)政等的支 持和財(cái)政審查的通過，不得不屈從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志和條件，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項(xiàng)行政任務(wù)。 最終，村莊的自主性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性達(dá)成某種妥協(xié)，而偏離村莊原有意愿。（二）組織規(guī)模偏小，治理資源有限，組織體系承接能力不足。進(jìn)入新世紀(jì)以來，為解決“三農(nóng)”問題，國家先后出臺了免除農(nóng)業(yè)稅、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村綜 合配套改革、糧食補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策。這些政策的出臺，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減輕了干部壓力，緩和 了干群矛盾

22、，有利于村莊治理的順利實(shí)現(xiàn)。但另一方面，這些政策同時(shí)也削減了鄉(xiāng)村治理財(cái)政資 源，增加了鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)，給村莊治理帶來了新的壓力和挑戰(zhàn)。從當(dāng)前村民自治的運(yùn)行狀況來看， 以村民委員會(huì)為核心的自治組織面臨日趨增大的管理服務(wù)范圍與逐步縮小的組織規(guī)模之間的矛 盾和日漸萎縮的村莊治理資源與大量的建設(shè)任務(wù)承接之間的矛盾。既無資源、又無能力的自治組 織，在村莊治理中日顯無力，難以承擔(dān)應(yīng)有的村務(wù)管理服務(wù)職責(zé)。首先，管理范圍過大、組織規(guī)模狹小，村莊管理難以開展。在村民自治組織體系中，處于 核心地位的是村民委員會(huì)，它承擔(dān)著組織自治活動(dòng)、管理村莊事務(wù)的等職能。然而，在當(dāng)前村民 自治的實(shí)踐運(yùn)行中，村民委員會(huì)卻面臨著管理范

23、圍不斷增大，而自身組織規(guī)模卻逐漸減小的困擾， 村莊管理難以開展。最近幾年，在一些地方進(jìn)行的鄉(xiāng)村綜合配套改革中，采取了“合村并組”的 方式將村組規(guī)模擴(kuò)大，使得村莊管理地域和人口明顯增長。與管理范圍不斷加大相對應(yīng)的卻是村 莊管理人員逐步減少，組織規(guī)模不斷縮減。根據(jù)村組法規(guī)定，村民委員會(huì)由主任、副主任和 委員三至七人組成，并規(guī)定了下設(shè)若干委員會(huì)和村民小組。但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，出于減少財(cái)政壓 力的需要，村民委員會(huì)一般僅由村主任和文書，或再加一個(gè)婦女主任所組成，如有下設(shè)委員會(huì)委 員和村民小組，則由村民委員會(huì)成員兼任。由此，受“合村并組”等鄉(xiāng)村綜合配套改革的影響， 一些地方的村組干部減少了，但管理范圍卻擴(kuò)大

24、了，村莊管理陷入“小馬拉大車”的窘境。其次，治理資源有限、行政任務(wù)過重，公共服務(wù)難以為繼。隨著國家“三農(nóng)”政策的調(diào)整， 村民委員會(huì)面臨的行政壓力理應(yīng)大為減少，自治組織理應(yīng)有更多的時(shí)間和精力去滿足村民多樣化 的服務(wù)需求。但實(shí)際上，在鄉(xiāng)村治理資源不能得到有效保證和“壓力體制”未能得到有效改變的 情況下，村莊公共服務(wù)難以為繼。農(nóng)業(yè)稅的免除，在使村民委員會(huì)擺脫稅費(fèi)收繳等行政任務(wù)的同 時(shí)，也使其失去了推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的財(cái)力來源，導(dǎo)致自治組織的村莊治理資源日漸萎縮。然而，吊 詭的是自治組織稅費(fèi)收繳任務(wù)擺脫，并未帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政任務(wù)的減少?？h鄉(xiāng)兩級政府在落實(shí)國家新 農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略和推行“惠農(nóng)”政策的過程中，仍然依循“

25、路徑依賴”的邏輯，以行政命令的方式 強(qiáng)壓給村民委員會(huì)來執(zhí)行村民自治組織仍需要承擔(dān)大量的建設(shè)任務(wù)。因此，以村民委員會(huì)為 主的自治組織面臨著資源缺乏和任務(wù)過重的雙重困境，無法滿足農(nóng)民群眾日益增長的多樣化需 求，村莊公共服務(wù)陷入難以為繼的境遇。（三）組織地位失衡，保障制度缺位，組織體系制衡性缺乏。在村民自治組織體系中，盡管建立有較為完備的制約組織和監(jiān)督組織，但從實(shí)踐運(yùn)行來看， 由于受諸多問題的限制，這些組織的實(shí)際運(yùn)行狀況和作用發(fā)揮卻不盡如人意。在村民自治的實(shí)踐 中，由于組織地位的失衡和保障制度的缺位，使得民主決策和民主監(jiān)督的運(yùn)轉(zhuǎn)并不順暢、效果并 不理想，村民自治組織體系的權(quán)力的制衡性并未很好的實(shí)現(xiàn)。

26、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及鄉(xiāng)村干部往往利用手 中的權(quán)力，不同程度地干涉村莊的決策和監(jiān)督，甚至直接“為民做主”或者“替民做主”，使“四 個(gè)民主”面臨虛置化困境。首先，組織關(guān)系不清、參與機(jī)制阻塞，民主決策效能不佳。盡管村民會(huì)議或村民代表會(huì)議 從法律制度上講，享有既重要又廣泛的職權(quán)，盡管人們寄托了通過村民會(huì)議實(shí)行直接民主的美好 理想，但在村民自治的實(shí)施過程中，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的實(shí)際運(yùn)行狀況和作用發(fā)揮卻不盡 如人意。村組法明確規(guī)定了村民自治的組織框架：村民會(huì)議及村民代表會(huì)議是承擔(dān)決策職能 的權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。就此而言，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議與村民委員會(huì)之間是 一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但是，在村組

27、法中同時(shí)又規(guī)定，“村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集、 由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)”，“最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”卻由向它負(fù)責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來召集開會(huì)，使得 村民委員會(huì)成了決策過程中的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)人，進(jìn)而導(dǎo)致民主決策陷入了懸空化的制度性悖論。顯然，在不少地方，至今還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)仍然把村民委員會(huì)當(dāng)成自己的下級或派出機(jī)構(gòu)，習(xí)慣于下命令、發(fā)指令、 派任務(wù)，干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。例如一些地方的新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，違背“一事一議”原則 強(qiáng)行推行。例如：一些地方在實(shí)行的農(nóng)村新型合作醫(yī)療、新型養(yǎng)老保險(xiǎn)等惠民政策中，不是教育引導(dǎo)農(nóng)民，而 是已完成任務(wù)形式下派給鄉(xiāng)村組織強(qiáng)力推行。面對不斷增長農(nóng)民群眾參與要求，以村民會(huì)議及村民

28、代表會(huì)議為載體的民主參與機(jī)制卻嚴(yán)重阻 塞，明顯違背了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的邏輯。其次，組織力量不均、保障機(jī)制缺乏，民主監(jiān)督運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為村民日常 對村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的制度安排，是村民自治中的重要環(huán)節(jié)，在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、遏制干部腐敗方面發(fā) 揮著重要作用。但村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)施和推行，不僅需要建立相應(yīng)的組織載體，更需要大量的 配套法律制度的出臺來指導(dǎo)和規(guī)范，同時(shí)也需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，以保障其正常運(yùn)行。從村務(wù)監(jiān) 督委員會(huì)的推進(jìn)情況來看，其剛剛在全國推開，到目前為止僅有浙江和河南兩省在全省范圍內(nèi)推 廣，總體上而言尚處于初步建立階段，它的組織基礎(chǔ)還十分的羸弱。從村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)施情 況

29、來看，盡管許多地方制定了一些監(jiān)督方面的制度，但多是地方性政策文件，缺乏全國統(tǒng)一的配 套制度，更缺乏相應(yīng)的立法保障，對于被監(jiān)督組織缺乏有效的約束力，執(zhí)行效果并不理想。從村 務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行角度來看，保障其正常運(yùn)行所需要的辦公經(jīng)費(fèi)、場所等物質(zhì)基礎(chǔ)嚴(yán)重缺乏， 甚至全無，民主監(jiān)督面臨著難以為繼的尷尬。由此可以看出，監(jiān)督組織羸弱與保障機(jī)制缺乏的矛 盾，嚴(yán)重阻礙了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制度落實(shí)和組織運(yùn)行，村莊民主監(jiān)督難以真正落實(shí)。（四）權(quán)力壟斷嚴(yán)重、社會(huì)組織偏弱，組織體系開放性欠缺。徐勇教授指出：“農(nóng)民通過村民委員會(huì)實(shí)行自治，實(shí)際上也包含兩重含義：其一是參與影響 執(zhí)掌村域公共權(quán)力的村委會(huì)活動(dòng)，其二是將村民委員

30、會(huì)作為一個(gè)不同于縣鄉(xiāng)等地方行政區(qū)域的地 域性自治平臺，是不同縣鄉(xiāng)地方行政體的村莊自治體。在這其中，農(nóng)民通過各種組織開展自治活 動(dòng)?！比欢诖迕褡灾蔚膶?shí)踐中，各組織相互爭權(quán)、排斥異己，缺乏基本的包容性和多元性， 使村民自治組織體系具有很強(qiáng)的封閉性，并未成為一個(gè)開放性的組織平臺。首先，權(quán)力壟斷嚴(yán)重、組織紛爭頻繁、組織體系欠缺包容性。在具有多個(gè)權(quán)力中心的社區(qū)， 要統(tǒng)一他們的目的和意志，必須以承認(rèn)擁有同等權(quán)力的其他中心的存在為前提。1但是在村民自 治組織體系中，要么村委會(huì)大權(quán)獨(dú)攬，要么就各類組織相互爭權(quán)，并未形成一種包容性、妥協(xié)性 的民主合作力量。在村民的實(shí)踐中，往往干部大權(quán)獨(dú)攬，把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和

31、監(jiān)督權(quán)集為一體， 將村民自治變成了 “村官自治”，甚至“主任自治”。于是，民主決策被少數(shù)人“說了算”所取代； 民主管理被村干部個(gè)人管理甚至“一言堂”取代；民主監(jiān)督環(huán)節(jié)“虛置”，既沒有監(jiān)督渠道，亦 沒有監(jiān)督辦法。由于村莊權(quán)力集中在少數(shù)幾個(gè)干部甚至一個(gè)人手中，失去了應(yīng)有的監(jiān)督和制約， 權(quán)力運(yùn)行失范的現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，各組織之間相互爭權(quán)，矛盾重重，沖突不斷，甚至演徐勇：村民自治的成長：行政放權(quán)與社會(huì)發(fā)育一一1990年代后期以來中國村民自治發(fā)展進(jìn)程的反思，華中師 范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2005年第2期。11羅伯特達(dá)爾：誰是執(zhí)掌者？美國社會(huì)的民主和權(quán)力，耶魯大學(xué)出版社1964年版，第197

32、頁。 變成為派系紛爭，演化成為派系組織，淪為村莊權(quán)力爭奪的工具，導(dǎo)致村民自治亂象叢生。無休 止的派系紛爭，不但未能解決農(nóng)民的利益訴求，反而耗費(fèi)了大量財(cái)力、物力和精力，還侵蝕村莊 的秩序和團(tuán)結(jié)，削弱村莊自治權(quán)威，激化了村莊矛盾，嚴(yán)重影響到村莊的和諧穩(wěn)定。因此，村民 自治組織體系面臨著大權(quán)獨(dú)攬和派系紛爭兩極化的關(guān)系形態(tài)，缺乏應(yīng)有的包容性和合作性。其次，社會(huì)組織偏弱、干部把控嚴(yán)重，組織體系欠缺多元性。改革開放以來，國家逐漸退 出對社會(huì)生活的全面控制，社會(huì)越來越多元，人民享有越來越多的自由，中國人也開始追求更加 活躍的結(jié)社生活。12農(nóng)村的社會(huì)組織獲得了 “暴發(fā)式增長”，大量的經(jīng)濟(jì)合作組織、監(jiān)督維權(quán)組

33、織、文化娛樂組織開始涌現(xiàn)。經(jīng)過30多年的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)組織作為鄉(xiāng)村治理的一種內(nèi)源性組 織資源，業(yè)已成為村民自治中一股不可或缺的重要力量。然而，在村民自治的實(shí)踐中，農(nóng)村社會(huì) 組織要么成為村干部的政治傀儡，要么就被排斥在自治平臺之外，難以發(fā)揮應(yīng)有的參政、監(jiān)督等 作用。觀察全國的農(nóng)村社會(huì)組織，只有很少一部分社會(huì)組織能夠被吸納到自治平臺中，而大多數(shù) 組織卻游離于組織體系之外，其更多的是作為一種體制外的松散性、臨時(shí)性的組織存在。這些組 織游離于制度體系之外，不但未能發(fā)揮其村莊治理的有效作用，在其他一些情況下還發(fā)生了逆轉(zhuǎn)， 成為村莊治理的阻礙力量，嚴(yán)重影響到村民自治的有效運(yùn)行。例如，部分農(nóng)村社會(huì)組織異化為

34、村 莊政治的“反對派”，弱化村民委員會(huì)的權(quán)威；一些農(nóng)村社會(huì)組織的利益訴求表達(dá)維護(hù)的失當(dāng)， 誘發(fā)了群體性事件和群體上訪問題等等。而那些被吸納到自治平臺中的組織，大多由村干部發(fā)起 并兼任領(lǐng)導(dǎo)人13帶有很強(qiáng)的政治塑造性而缺乏自治性，極易異化為村干部操縱村莊政治、攫取 經(jīng)濟(jì)資源的工具。顯然，盡管農(nóng)村社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，但現(xiàn)有的村民自治組織體系并未將其很好 的吸收和整合。盡管經(jīng)過30年的發(fā)展，我國村民自治制度不斷完善，村民自治組織體系不斷健全，村民自 治的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但從當(dāng)前村民自治實(shí)踐來看，由于受組織規(guī)模弱小、治理資源 有限、參與機(jī)制不暢等諸多因素的限制，村民自治組織體系存在著自主性匱乏、

35、承接力不足、制 衡性缺乏和開放程度過低等問題，嚴(yán)重影響到村民自治深入發(fā)展。三、組織培育與體系重構(gòu)：村民自治組織體系的建設(shè)路徑村民自治組織體系的建立是一個(gè)社會(huì)發(fā)育與國家構(gòu)建的過程，其發(fā)展和構(gòu)建更多的是政府推 進(jìn)的結(jié)果，但在一些方面國家建構(gòu)未能與鄉(xiāng)村社會(huì)需求和承接能力完全契合，出現(xiàn)諸多發(fā)展中的 問題，影響到了村民自治的深入發(fā)展。面對當(dāng)前村民自治組織體系的發(fā)展限度和村莊社會(huì)組織的 12王紹光、何建宇中國的社團(tuán)革命一中國人的結(jié)社版圖，浙江學(xué)刊，2004年第6期。13當(dāng)然，農(nóng)村社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人由村干部擔(dān)任，可以獲得政治的認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)的支持和人才保障，這有利于組織 的發(fā)展。擴(kuò)展要求，應(yīng)以彌合國家構(gòu)建與鄉(xiāng)村社

36、會(huì)需求和承接能力之間的差距為切入點(diǎn)，培育和豐富村民 自治的組織基礎(chǔ)、擴(kuò)展和重構(gòu)村民自治的組織體系，構(gòu)建一個(gè)更具自主性、開放性、制衡性、承 接力的村民自治組織體系成為村民自治深入發(fā)展的必然路徑。當(dāng)然，村民自治組織的培育和體系 的構(gòu)建都需要政府的推動(dòng)，其有效實(shí)施也離不開政府的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，在其建設(shè)的過程中， 需要把握好以下幾個(gè)問題：（一）明確權(quán)責(zé)關(guān)系、尊重農(nóng)民創(chuàng)造，確保組織體系的自主性。如果將通過國家力量推進(jìn)視為村民自治發(fā)展的一條可行的路徑的話，那么，還需要在實(shí)踐中 注意國家對于村民自治的作用本身應(yīng)該有一個(gè)限度。國家的行動(dòng)能力與行動(dòng)限度應(yīng)以促進(jìn)而不是 妨礙村民自治內(nèi)生動(dòng)力的成長為界限。1在村民

37、自治組織體系的構(gòu)建中，常常需要政府的推動(dòng)。 但這種作用應(yīng)該主要是把握方向、提供保障、督促實(shí)施，引導(dǎo)和扶持組織的成長，而不是既當(dāng)導(dǎo) 演，又當(dāng)演員。在自治組織體系的構(gòu)建過程中，首先是明確權(quán)責(zé)關(guān)系，掌控發(fā)展方向。政府的責(zé) 任更多的是通過制度建設(shè)和財(cái)政支持，從體制上給予一定的運(yùn)作空間，從物質(zhì)上給予一定的保障 能力，避免過度行政干預(yù)，從而確保組織體系的自主性。其次是尊重農(nóng)民創(chuàng)造，鼓勵(lì)組織創(chuàng)新。 在這一過程中要充分尊重村民的主體地位和創(chuàng)造性，允許農(nóng)民在合法的前提下進(jìn)行各種組織創(chuàng) 新，特別是社會(huì)組織創(chuàng)新，從而增強(qiáng)組織體系的社會(huì)基礎(chǔ)，更好的滿足鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際需要。（二）加大財(cái)政支持、擴(kuò)展治理資源，強(qiáng)化自治組織

38、的承接力。隨著稅費(fèi)改革實(shí)施，村莊社會(huì)治理的資源大為縮減，單憑村莊有限的資源無法承接國家的各 項(xiàng)制度安排。因此，在村民自治組織體系的構(gòu)建過程中，不僅需要國家在制度上給予支持，還需 要國家在財(cái)政上給予大力支持，同時(shí)挖掘村莊潛力，從而擴(kuò)展村莊的治理資源，進(jìn)而強(qiáng)化村莊自 治組織的承接能力。首先是加大財(cái)政支持，確立財(cái)隨事走制度。在合理劃分鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)與事權(quán)的基 礎(chǔ)上，國家應(yīng)加大對村莊的財(cái)政支持，村莊自治組織協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成行政任務(wù)，必須得到相應(yīng)的財(cái) 政支持，確立財(cái)隨事走制度，使村莊組織實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。其次是挖掘村莊潛力，擴(kuò)展治理資源。 在村莊公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，國家在加大財(cái)政支持的同時(shí)，還應(yīng)挖掘村莊組織的潛力，特

39、別是村 莊社會(huì)組織的潛力，發(fā)揮其在村莊公共管理和服務(wù)中的特有優(yōu)勢，從而擴(kuò)展村莊治理的社會(huì)資源， 實(shí)現(xiàn)村莊公共事務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。（三）加強(qiáng)法律建設(shè)、增強(qiáng)制度供給，確保組織體系的制度化。村民自治要走上正確的發(fā)展方向，重要的在于通過制度安排對權(quán)力進(jìn)行再分配，賦予村民代14吳毅：村民自治的成長：國家進(jìn)入與社區(qū)內(nèi)生一一對全國村民自治示范第一村及所在縣的個(gè)案分析，政治 學(xué)研究，1998年第3期。表會(huì)議足夠的權(quán)力并將這種權(quán)力制度化。15在村民自治組織體系的構(gòu)建中，更多的是需要一種自 由的制度空間和自上而下的良善的制度供給。當(dāng)前的村民自治制度設(shè)計(jì)多集中于村民選舉制度方 面，而對民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面的制度建設(shè)關(guān)注不夠，國家應(yīng)逐步完善民主決策、 民主管理、民主監(jiān)督制度，形成