比較中國和美國的國家審計(jì)法律制度的差異

1、.：.；比較中國和美國的國家審計(jì)法律制度的差別龔華生摘要：中美國家審計(jì)法律制度既具有類似之處，也存在著區(qū)別。本文主要從審計(jì)機(jī)構(gòu)的隸屬方式、審計(jì)范圍和審計(jì)結(jié)果的處置三個(gè)方面作了比較，并就如何完善中國國家審計(jì)在這三個(gè)方面的法律制度作了簡單的論述。國家審計(jì)制度作為行政監(jiān)視法律制度的重要組成部分，是一種上層建筑，必然要遭到國家消費(fèi)力程度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制與管理方式、政治體制和法律制度、文化傳統(tǒng)與教育開展程度等社會(huì)環(huán)境要素的影響。中美兩國在上述社會(huì)環(huán)境要素方面存在著差別，使得中美國家審計(jì)制度也存在不少的差別，本文是從這兩種國家審計(jì)法律制度存在的區(qū)別方面進(jìn)展比較分析。一、審計(jì)機(jī)構(gòu)的隸屬方式中國的最高國家審計(jì)機(jī)

2、關(guān)審計(jì)署隸屬于國務(wù)院，審計(jì)署對其擔(dān)任并報(bào)告任務(wù)，中國的國家審計(jì)制度屬于“行政方式的國家審計(jì)制度。根據(jù)(以下簡稱)第91、109條以及(以下簡稱)第2條規(guī)定，國家實(shí)行審計(jì)監(jiān)視制度，國務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。根據(jù)第8、9、28條的規(guī)定，中國國家審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行一致指點(diǎn)、分級審計(jì)的管理體制。審計(jì)署在國務(wù)院總理的指點(diǎn)下，主管全國的審計(jì)任務(wù)，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)擔(dān)任并報(bào)告任務(wù)，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級審計(jì)機(jī)關(guān)，指點(diǎn)為主。上級審計(jì)機(jī)關(guān)可以將其審計(jì)范圍內(nèi)的有關(guān)審計(jì)事項(xiàng)授權(quán)下級審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)展，上級審計(jì)機(jī)關(guān)也可以對下級審計(jì)機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的艱苦審計(jì)事項(xiàng)直接進(jìn)展審計(jì)。美國的

3、最高審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)總署(The Government Accountability Office，直譯為政府責(zé)任辦公室，簡稱GAO)隸屬于國會(huì)，審計(jì)總署對其擔(dān)任并報(bào)告任務(wù)，美國的國家審計(jì)制度可以說是“立法方式國家審計(jì)制度的典型代表。根據(jù)美國1921年第301條規(guī)定：“應(yīng)建立一個(gè)新的國家機(jī)構(gòu)，即審計(jì)總署，其獨(dú)立于行政部門，在審計(jì)長的監(jiān)視和指點(diǎn)下任務(wù)。由于美國是聯(lián)邦制國家，實(shí)行地方自治的分權(quán)原那么，所以審計(jì)總署與州、地方的審計(jì)機(jī)關(guān)之間沒有指點(diǎn)與被指點(diǎn)的關(guān)系。各州、地方的審計(jì)體制也有差別，如紐約州審計(jì)長是由選民選舉產(chǎn)生的，其位置與市長、市議會(huì)議長平行，直接對選民擔(dān)任;華盛頓特區(qū)的審計(jì)辦公室那么屬于特區(qū)

4、議會(huì)，對議會(huì)擔(dān)任并報(bào)告任務(wù)。根據(jù)中國第80、86條和第15條規(guī)定，審計(jì)長由國務(wù)院總理提名，全國人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)決議人選，并由國家主席任免，在沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況下，不得隨意撤換。美國審計(jì)總署最高首腦為審計(jì)長(Comptroller General)，根據(jù)美國1921年第301、302、303條的規(guī)定，為了保證審計(jì)長的獨(dú)立性，國會(huì)給予其相當(dāng)超然的位置，審計(jì)長由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院贊同后由總統(tǒng)任命，任期15年，不得連任，除非國會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議決議或遭到眾議員的彈劾，不得以任何理由罷免審計(jì)長，并且為了保證其退休后的生活，在其退休后仍可以領(lǐng)取全薪。中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性、權(quán)威性

5、相對于美國來說較差。作為“行政方式國家審計(jì)制度的典型代表之一，中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)并未獨(dú)立于被審計(jì)單位所屬的整個(gè)行政權(quán)益系統(tǒng)，只是獨(dú)立于被審計(jì)單位，因此，從某種意義上來說，中國的國家審計(jì)體制屬于一種方式上獨(dú)立的管理方式?，F(xiàn)行作為權(quán)威性的法律規(guī)范，還缺乏針對性的詳細(xì)規(guī)定，由于“審計(jì)的概念和獨(dú)立性的概念，好像一枚硬幣的正反兩面，我們有必要自創(chuàng)美國1921年和其他國家相關(guān)法律的規(guī)定，在“審計(jì)機(jī)構(gòu)、審計(jì)人員、審計(jì)任務(wù)和審計(jì)任務(wù)的獨(dú)立性上 等方面進(jìn)展制度上的完善。有學(xué)者提出中國國家審計(jì)體制應(yīng)該改“行政方式為“立法方式，各級審計(jì)機(jī)關(guān)由同級人民代表大會(huì)及常委會(huì)指點(diǎn)。我們以為從中國目前的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律開展

6、情況和歷史傳統(tǒng)綜合思索，建立“立法方式國家審計(jì)制度的想象是不適宜現(xiàn)階段中國國情的。目前國家審計(jì)體制改革的重點(diǎn)應(yīng)該是完善現(xiàn)行“行政方式的國家審計(jì)體制，特別是要理順雙重指點(diǎn)體制的縱向與橫向關(guān)系。因此比較真實(shí)可行的是自創(chuàng)國家工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)展垂直管理的做法，把地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)由地方雙重指點(diǎn)體制改為垂直指點(diǎn)體制，由審計(jì)署對地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直指點(diǎn)，以切斷地方審計(jì)機(jī)關(guān)與地方政府的組織設(shè)置、人員任免、經(jīng)費(fèi)來源等行政關(guān)系，使地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性有比較大的提高，從而使地方審計(jì)機(jī)關(guān)在地方行政監(jiān)視中發(fā)揚(yáng)更重要的作用。二、審計(jì)范圍國家審計(jì)范圍包括審計(jì)的對象范圍和審計(jì)的內(nèi)容范圍兩個(gè)部分，由于政治、經(jīng)濟(jì)、法律、

7、審計(jì)技術(shù)與手段開展的差別，中美兩國在審計(jì)范圍上也存在不同之處。從審計(jì)的對象范圍來看，根據(jù)中國第2條第2款規(guī)定，中國國家審計(jì)的對象包括國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其部門，國有的金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織以及其他按照法律和行政法規(guī)規(guī)定該當(dāng)接受審計(jì)監(jiān)視的單位。而根據(jù)美國1921年和1945年的規(guī)定，其審計(jì)對象包括除中央情報(bào)局和總統(tǒng)辦公室以外的聯(lián)邦政府各部門及其所屬企事業(yè)單位和公共開支有關(guān)的事項(xiàng)。由此可見，中國國家審計(jì)的對象范圍比美國更廣一些。但美國審計(jì)總署對被審計(jì)單位的審計(jì)力度和及時(shí)性上，不分內(nèi)外，如今審計(jì)總署任務(wù)的范圍包括了聯(lián)邦政府在世界各地正在開展或?qū)⒁_展的一切行動(dòng)。例如，審計(jì)總署的任務(wù)人員自伊

8、拉克戰(zhàn)爭終了后就到達(dá)了伊拉克，關(guān)注從軍隊(duì)后勤到結(jié)合國石油換食品工程合同的本錢等一切問題。比較之下，中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)對外審計(jì)的力度和及時(shí)性上必需加強(qiáng)，以遏止目前存在的部分國家駐外機(jī)構(gòu)和企業(yè)“監(jiān)視主體虛位的景象。從審計(jì)的內(nèi)容范圍來看，根據(jù)中國第2條第3款規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對審計(jì)對象的財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)展審計(jì)監(jiān)視。但從中國實(shí)踐執(zhí)行情況來看，根本上限于傳統(tǒng)審計(jì)中的財(cái)政審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)，對于經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)和社會(huì)效益審計(jì)涉及得比較少。而美國自1945年公布后，審計(jì)總署開場把留意力轉(zhuǎn)向檢查人力、物力、財(cái)力資源的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效益性(Effecti

9、veness)(簡稱“3E，即績效審計(jì))。20世紀(jì)70年代美國審計(jì)總署的“3E開場走向準(zhǔn)那么化，1972年，美國審計(jì)總署根據(jù)立法所賦予的權(quán)限，制定了，它規(guī)定審計(jì)內(nèi)容分為三部分：一是財(cái)務(wù)和合規(guī)性審計(jì);二是經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì);三是工程效果審計(jì)。后于1981年、1988年和1994年三次對此準(zhǔn)那么進(jìn)展修正，并最終改稱為。目前“3E審計(jì)的比重曾經(jīng)占到美國審計(jì)總署任務(wù)量的90%左右。除了完成傳統(tǒng)的審計(jì)義務(wù)之外，兩國國家審計(jì)機(jī)關(guān)都還要承當(dāng)時(shí)代賦予的新義務(wù)。中國第27條規(guī)定了審計(jì)署有審計(jì)調(diào)查的職責(zé)，但是，目前審計(jì)署在這方面的任務(wù)比較少。而美國審計(jì)總署很多審計(jì)報(bào)告關(guān)注的不僅是聯(lián)邦資金能否適當(dāng)運(yùn)用的問題，而是擴(kuò)

10、展到了聯(lián)邦工程和政策能否到達(dá)了他們的目的，滿足了社會(huì)的需求。它是政府運(yùn)作真實(shí)和透明的有力提倡者，其負(fù)有保證在安然公司和世通公司問題上出現(xiàn)的監(jiān)視責(zé)任失誤不會(huì)在公共部門再發(fā)生的責(zé)任。審計(jì)總署還報(bào)告聯(lián)邦政府運(yùn)作良好的工程和政策，并闡明有關(guān)的進(jìn)展和提高，還經(jīng)常向立法者和在促使政府更好任務(wù)方面起主導(dǎo)作用的機(jī)構(gòu)提供咨詢，咨詢的內(nèi)容包括更新最正確實(shí)務(wù)和合并或淘汰不用要的聯(lián)邦工程。雖然美國審計(jì)總署的很多任務(wù)是考核政府日常運(yùn)作的效果，但對于一些將會(huì)出現(xiàn)的雖然還沒到達(dá)危機(jī)的程度卻具有全國性影響的問題，其也會(huì)向政策制定者和公眾做出警示，美國審計(jì)總署目前正在親密關(guān)注幾個(gè)后果還沒有被完全認(rèn)識到的長期的挑戰(zhàn)，其中包括社會(huì)

11、保證、醫(yī)療衛(wèi)生、反恐戰(zhàn)爭，它以為在這些問題上發(fā)表獨(dú)立的看法是本人的責(zé)任。從美國國家審計(jì)開展的勝利閱歷和世界范圍內(nèi)國家審計(jì)的開展趨勢來看，效益審計(jì)應(yīng)該成為今后中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)任務(wù)的主要內(nèi)容，以更好地發(fā)揚(yáng)國家審計(jì)的監(jiān)視職能。但鑒于中國目前的審計(jì)技術(shù)與手段，要立刻到達(dá)這個(gè)程度還有較大的難度，因此，在目前的情況下，較為妥當(dāng)?shù)姆绞绞侵饾u添加效益審計(jì)在國家審計(jì)機(jī)關(guān)任務(wù)量中的比重，然后向合法性與效益性審計(jì)并重開展，并最終過渡到效益審計(jì)為主。此外，要加大審計(jì)調(diào)查的力度，經(jīng)過對與國家財(cái)政收支有關(guān)的特定事項(xiàng)，向有關(guān)地方、部門、單位進(jìn)展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，提示全局性的問題，分析癥結(jié)，提出對策，并向本級人民政府和上級審計(jì)機(jī)

12、關(guān)報(bào)告審計(jì)調(diào)查結(jié)果，為國家的宏觀調(diào)控、科學(xué)決策和提高社會(huì)效益效力。值得稱道的是，國家審計(jì)署曾經(jīng)認(rèn)識到了審計(jì)調(diào)查的重要性，在中指出，今后審計(jì)任務(wù)要做到審計(jì)與審計(jì)調(diào)查并重;今年全國審計(jì)任務(wù)會(huì)議確定的三項(xiàng)重點(diǎn)之一也是要大力開展對專項(xiàng)資金的審計(jì)調(diào)查。除了審計(jì)調(diào)查外，中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)還可以自創(chuàng)美國審計(jì)總署的做法，利用本身的專業(yè)優(yōu)勢，開展管理評價(jià)、政策評價(jià);為政府施政方面的復(fù)雜問題提供研討報(bào)告;充任咨詢建議者的角色等。三、審計(jì)結(jié)果處置根據(jù)中國第40條的規(guī)定，國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果包括審計(jì)報(bào)告、審計(jì)意見書以及對違法亂紀(jì)行為做出的審計(jì)決議或向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出的處置、處分意見。這與中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限包括了審計(jì)

13、處置、處分權(quán)和行政強(qiáng)迫措施權(quán)有關(guān)。審計(jì)處置包括：責(zé)令限期交納、上繳該當(dāng)交納或上繳的財(cái)政收入;限期退還違法所得;限期退還被侵占的國有資產(chǎn);沖轉(zhuǎn)或調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)帳目以及采取的其他糾正措施。審計(jì)處分權(quán)包括：警告;通報(bào)批判;罰款;沒收違法所得以及依法采取的其他處分。行政強(qiáng)迫措施權(quán)包括：責(zé)令停頓、矯正違法行為;責(zé)令采取補(bǔ)救措施;登記保管、責(zé)令交出有關(guān)資料或違法獲得的資產(chǎn);通知財(cái)政部門和有關(guān)主管部門暫停撥付;責(zé)令被審計(jì)單位暫停運(yùn)用款項(xiàng);暫時(shí)封存帳冊及被審計(jì)單位運(yùn)用計(jì)算機(jī)管理財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng);責(zé)令限期執(zhí)行審計(jì)決議或復(fù)議決議;懇求人民法院采取財(cái)富保全措施;懇求人民法院強(qiáng)迫執(zhí)行和法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)

14、定的其他行政強(qiáng)迫性措施。中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)擁有審計(jì)處置、處分權(quán)和行政強(qiáng)迫措施權(quán)使其既有別于“立法方式下的美國、英國等國家和“司法方式下的法國、西班牙等國家，也不同于同為“行政方式的瑞典，瑞典國家審計(jì)局沒有行政處分權(quán)。中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)報(bào)告普通只作為構(gòu)成審計(jì)意見書和審計(jì)決議的根據(jù)，即只作為內(nèi)部文書，普通不向外部印發(fā);審計(jì)意見書和審計(jì)決議的印發(fā)范圍普通只限于被審計(jì)單位和財(cái)政稅務(wù)部門，艱苦的，增發(fā)上級審計(jì)機(jī)關(guān)和本級人民政府(“同級審的報(bào)告并發(fā)同級人大常委會(huì))。美國1921年第31、312條規(guī)定，審計(jì)總署審計(jì)報(bào)告中的審計(jì)結(jié)論和審計(jì)建議不具有法律效能，因此不對違紀(jì)現(xiàn)實(shí)直接作出處置，只是把審計(jì)報(bào)告交給國

15、會(huì)，而由被審計(jì)單位自行糾正并在一定時(shí)間內(nèi)就審計(jì)意見的落實(shí)情況作出書面報(bào)告。對于被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)問題的處置，要由幾個(gè)機(jī)構(gòu)配合進(jìn)展，對于得到政府撥款單位的經(jīng)濟(jì)問題，視不同情況進(jìn)展以下不同的處置：第一、對于冒犯刑法的，審計(jì)總署由于屬于立法部門，沒有司法權(quán)，要把一切文件、資料移交給被審計(jì)單位的監(jiān)察長，請監(jiān)察長機(jī)構(gòu)決議能否提出訴訟。假設(shè)監(jiān)察長以為有必要進(jìn)一步伐查，那么由聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)展，根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，監(jiān)察長再?zèng)Q議能否起訴。第二、對于被審計(jì)單位或個(gè)人非刑事問題的處置，其經(jīng)過國會(huì)間接實(shí)現(xiàn)。國會(huì)經(jīng)過兩條途徑來發(fā)揚(yáng)審計(jì)報(bào)告的作用：一是對不接受審計(jì)建議的撥款單位停頓撥款或削減下一年度的撥款;二是召開聽證會(huì)。國會(huì)參、

16、眾兩院對于存在嚴(yán)重浪費(fèi)景象或管理不善的單位在必要時(shí)可以召開聽證會(huì)，并在會(huì)上公布審計(jì)報(bào)告。雖然聽證會(huì)不做任何處置，沒有法律約束力，但是由于這種聽證會(huì)是公開的，公眾的知情以及新聞言論的報(bào)道將對被審計(jì)單位產(chǎn)生宏大的壓力，被迫做出及時(shí)反響，該單位擔(dān)任人甚至被免職或自動(dòng)辭職。此外，美國審計(jì)總署每年向國會(huì)提交一份特殊報(bào)告，以打印文件或高容量可存儲(chǔ)文件的格式，闡明一切仍未執(zhí)行的審計(jì)建議。8而且根據(jù)第7章第5條規(guī)定：“除非有法律或條例方面的限制，審計(jì)報(bào)告副本應(yīng)向公眾公布，以便進(jìn)展監(jiān)視。這些對審計(jì)建議的落實(shí)都能起到積極的促進(jìn)作用。中美兩國審計(jì)報(bào)告的處置各具特征，但中國的審計(jì)結(jié)果欠缺公開度。根據(jù)第36條規(guī)定：“審

17、計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，而國家審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)際中卻沒有有效地利用這個(gè)權(quán)益來對被審計(jì)單位進(jìn)展監(jiān)視。因此，國家審計(jì)機(jī)關(guān)要確實(shí)行使好通報(bào)或公布結(jié)果權(quán)，并有必要自創(chuàng)美國的一些適宜中國國情的做法，積極地向社會(huì)公眾公布審計(jì)結(jié)果，使社會(huì)公眾對審計(jì)結(jié)果的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，以便于社會(huì)公眾和新聞言論等社會(huì)各方面對被審計(jì)單位進(jìn)展有效的監(jiān)視。此外現(xiàn)行在國家審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限上還有不少的局限和立法空白，9如審計(jì)機(jī)關(guān)向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處置、處分意見后，有關(guān)主管機(jī)關(guān)未依法處置時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)該如何進(jìn)展處置、處分方面并未給予正面和明確的規(guī)定，從而能夠使其擁有的處置、處分權(quán)無法實(shí)現(xiàn)對被審計(jì)單位的制約。因此，在十屆全國人大常委會(huì)對現(xiàn)行進(jìn)展修訂時(shí)，有必要對有關(guān)國家審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限的條款進(jìn)展修訂，以抑制目前存在的局限性和填補(bǔ)相關(guān)的立法空白。我們以為可以經(jīng)過明確國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)處置、處分的法律根據(jù)，對各種違法、違規(guī)責(zé)任進(jìn)展界定，明確規(guī)定國家審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)，添加相應(yīng)的審計(jì)權(quán)限，并加大審計(jì)處置、處