突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

1、摘要：近年來，我國自然災(zāi)害，流行疾病等公共性突發(fā)事件頻頻發(fā)生，而突發(fā)性公共事件由于其自身的突然性、普遍性、緊迫性等特點，導(dǎo)致其爆發(fā)時往往帶來極大的破壞力，給政府的應(yīng)急管理政策帶來挑戰(zhàn)。因此突發(fā)性公共事件的應(yīng)急管理體系顯得尤為的重要，健全的應(yīng)急管理體系雖不能杜絕突發(fā)性公共事件的發(fā)生，但可以起到預(yù)防作用，降低政府的損失和人民的傷亡，從而提高執(zhí)政部門的威信度。我國的應(yīng)急體系可以說是初具雛形，很不完善，盡管從非典、雪災(zāi)、汶川地震到H1N1禽流感的全球爆發(fā)，幾場大的突發(fā)性公共事件中政府職能部門第一時間做出了相應(yīng)的應(yīng)急政策，但也同時暴露出了我國針對突發(fā)性公共事件的應(yīng)急管理體系薄弱的一面。因此本文重點以汶川

2、大地震為例，分析我國突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理的現(xiàn)狀。關(guān)鍵詞：突發(fā)性公共事件；應(yīng)急管理；現(xiàn)狀公共突發(fā)性事件是指，政府在管理國家事務(wù)中，突然發(fā)生的如地震，自然災(zāi)害，流行疾病，恐怖襲擊等公共事件，具有突發(fā)性，普遍性，緊迫性等特點。突發(fā)性公共事件的發(fā)生具備偶然性且事先難以預(yù)料，即便通過信息收集和觀察能捕捉到一定的預(yù)警信息，也難以準確的報告出突發(fā)性公共事件發(fā)生的具體時間地點等信息。其次，突發(fā)性公共事件具有普遍性，波及范圍廣，牽涉的人員多，往往帶來多米諾骨牌的連鎖效應(yīng)，使公共性突發(fā)事件升級到更為復(fù)雜的層面，伴隨著全球化腳步的不斷延伸，突發(fā)性公共事件甚至牽一發(fā)而動全局，給整個世界帶來災(zāi)難性的破壞，2009年席

3、卷全球的H1N1便是如此。再者由于公共性突發(fā)事件發(fā)生前不能提前做預(yù)防和控制，往往在發(fā)生時束手無策，因此應(yīng)急工作具備緊迫性。鑒于公共性突發(fā)事件的上述特點不難看出，發(fā)生時如不能行之有效的做出及時處理，不僅會影響群眾的生命和利益，更嚴重的會產(chǎn)生社會動蕩，危及人民群眾對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)的信任。近年來，我國公共性突發(fā)事件頻頻發(fā)生，建立一套公共性突發(fā)事件的應(yīng)急體系增強危機應(yīng)對，降低危機的損失迫在眉睫。1976年7月28日凌晨3點42分，一場唐山大地震，讓數(shù)億國民見證了地震的慘烈，震級里氏7.8級，地震破壞范圍3萬平方公里，有感范圍達14個省、市、自治區(qū)，相當(dāng)于全國面積的1/3。地震共造成242419人死亡，1

4、64581人受重傷，直接經(jīng)濟損失達54億元，是20世紀世界上人員傷亡最大的地震。唐山大地震三十二年后，一場舉世震驚的汶川大地震，再次揪起了數(shù)十億群眾的心，汶川大地震遇難69225人，受傷374640人，失蹤17939人直接經(jīng)濟損失達8451億元，盡管汶川大地震是一次前所未有的考驗，給我們帶來了巨大的損失和悲痛，但值得欣慰的是，黨和政府借鑒唐山大地震的經(jīng)驗教訓(xùn)，震后不到兩個小時的時間里就建立了應(yīng)急機構(gòu)，發(fā)布應(yīng)急措施，及時有序的進行了災(zāi)后的救助和重建工作。本文重點以汶川大地震為例，談一下汶川地震中我國的公共性突發(fā)事件應(yīng)急體系。1汶川地震中建立的應(yīng)急體系（1）有效地信息傳遞和溝通。突發(fā)性公共事件具有

5、難以預(yù)見性，導(dǎo)致事件發(fā)生時信息容易滯后，對策也隨之滯后，與公眾的迫切知情權(quán)形成了尖銳的矛盾。以哈爾濱水危機及地震危機為例，由于政府信息發(fā)布滯后性，不透明性，導(dǎo)致民間謠言四起，民眾形成恐慌心理，不少市民瘋狂采購面包和礦泉水，結(jié)果造成混亂的局勢。唐山大地震三天后，新華社發(fā)布簡短消息，而具體的死亡人數(shù)，三年后才予以公布，與此不同的是汶川地震雖然地理位置偏僻，但消息卻及時的傳遞給公眾，地震后僅僅三十分鐘新華社就發(fā)布相關(guān)信息而中央電視臺停止了正常節(jié)目播出，二十四小時報道地震后的相關(guān)救援信息，及時公開災(zāi)情，不僅有助于緩解公眾的恐慌情緒，防止謠言四處傳播，更重要的是，讓大家對災(zāi)難有了一個真實的了解，加強了社

6、會的凝聚力。清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授彭宗超說“信息透明，體現(xiàn)了中國政府社會管理能力的提高和執(zhí)政理念的進步”。相對救援而言時間就是名副其實的金錢，災(zāi)后第一天救援成功率可達91%，到了第三天救援成功率就僅有20%左右，時間越久，生還的希望越渺茫。而通過信息透明公開的傳遞，國內(nèi)外的醫(yī)療、建筑等方面專家及時準確的了解災(zāi)情，縮減救援的難度和時間。因此，在汶川大地震的應(yīng)急體系中，信息透明化，為應(yīng)急工作爭取了寶貴的時間。（2）建立行之有效的組織管理系統(tǒng)。突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理體系的核心組成就是具有一個決策指揮系統(tǒng)，此次汶川地震發(fā)生后短短幾個小時，就成立了國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部，國務(wù)院總理溫家寶親臨一線。汶川

7、大地震發(fā)生時除黑龍江、吉林、新疆外，其他各省均有不同程度的震感。甚至泰國首都曼谷，越南首都河內(nèi)，菲律賓，日本等地均有震感。其中以陜甘川三省震情最為嚴重。救援工作涉及到醫(yī)療部門，救援部門，財政部門等多部門的合作，同時涉及到各省市地區(qū)的相互救助及國際支援，可見汶川大地震不是一個地區(qū)，某個政府的事件，也絕不是某個地方就能獨立解決的問題，而是一次復(fù)雜的，多元化的牽涉范圍廣的自然災(zāi)害，必須形成以中央集中指揮為主，地方協(xié)助為輔，各地方政府相互支持協(xié)作的龐大的救援網(wǎng)絡(luò)，靈活指揮調(diào)度各部門相互配合。（3）準確的政策制定。汶川大地震發(fā)生后的救援工作存在著重重困難，然而事件的緊迫性又要求救援工作刻不容緩，政府果斷

8、的采取空投救援食品和所需品，并派出空降部隊第一時間趕往災(zāi)區(qū)傳達災(zāi)情組織救治。第一時間動員全社會及海外力量，給救援工作提供財政保障等等一系列政策保障了救援工作的順利開展。與此同時與唐山大地震不同的是，此次汶川地震，心理治療貫穿始終，對于唐山大地震中的幸存者和救援人員來說，地震的慘烈始終吞噬著他們的內(nèi)心，因此心理干預(yù)和心理治療顯得尤為重要。（4）透明化公開化的財政，強大的監(jiān)督管理。由于我國現(xiàn)階段財政支出中應(yīng)用于應(yīng)急突發(fā)性公共事件的儲備金少，不足以支撐汶川地震的所需的財政支持，因此災(zāi)害發(fā)生后政府第一時間調(diào)動各界力量籌措資金。地震發(fā)生當(dāng)晚，國家第一時間緊急下?lián)茏匀粸?zāi)害生活補助應(yīng)急基金2億元，此后的一個

9、月，中央政府在衛(wèi)生防疫，房屋補助等各方面共計撥款543.13億元，各單位各部門第一時間組織員工捐款，黨員繳納特殊黨費，中國紅十字總會，中華慈善會以及包括中國人口福利基金會在內(nèi)的16個全國性的社會組織積極響應(yīng)，鼓勵目標(biāo)團體募捐。截止到2008年6月23日，國內(nèi)外社會各界共捐款物達524.78億元，與國家財政同期投入的抗震救災(zāi)資金543.13億元幾乎持平，成為抗震救災(zāi)伊始援助資金的重要來源和補充。截止到2009年，全國共接收社會各界捐贈款物760.22億元，其中“特殊黨費”97.30億元，其他捐款555.82億元、物資折價107.10億元。團結(jié)的力量給了汶川資金的支持，然而也對監(jiān)督提出了要求。善款

10、的去向成為了百姓最為關(guān)注的話題。為此，政府部門加強審計監(jiān)督管理，多次發(fā)布審計公告，并在網(wǎng)上公開發(fā)布捐款的明細及去向，加強信息的透明度。審計署發(fā)布的2010年第1號公告，公布了汶川地震社會捐贈款物審計結(jié)果。截至2009年9月30日，全國共籌集社會捐贈款物797.03億元，全國共支出捐贈款物527.69億元，尚結(jié)存捐贈款物269.34億元。這已是審計署第4次向社會公告汶川地震社會捐贈款物的管理使用情況，本次審計沒有發(fā)現(xiàn)重大違紀違規(guī)問題。1（5）最大限度的調(diào)動一切資源。突發(fā)性公共事件的突發(fā)性強，危害性大，單憑政府的力量，無法徹底的解決問題。以此次汶川地震為例，必須及時充分調(diào)動一切可以利用的資源。地震

11、發(fā)生時，由于地理位置偏僻不易收集信息及進行救援，第一時間調(diào)動軍隊救災(zāi)，面對財政的巨大壓力，充分調(diào)動整個社會及國際力量進行捐贈，組建國內(nèi)外專家團體排解救援過程中的困難等等一系列積極救災(zāi)的舉措，最大限度調(diào)動了財政資源、人力資源、技術(shù)資源等等并爭取了國際援救，對資源的充分整合利用，為抗災(zāi)救災(zāi)爭取了寶貴的時間。2汶川地震中出現(xiàn)的問題盡管此次汶川地震積極出臺了應(yīng)急措施，但依然暴露出了一些問題：（1）缺乏統(tǒng)一，專門的管理機構(gòu)。從國內(nèi)來看，近兩年我國突發(fā)性公共事件頻發(fā)，卻缺少常設(shè)的應(yīng)急管理機構(gòu)。從中央政府的層面上，應(yīng)盡快建立起常設(shè)的應(yīng)急管理機構(gòu)，明確其職能和任務(wù)，組織專家做好公共性突發(fā)事件的總結(jié)整理工作，并

12、制定各項面對突發(fā)性公共事件的應(yīng)急戰(zhàn)略和預(yù)警機制，加強各地區(qū)的協(xié)調(diào)性和反應(yīng)速度。從國際上看，國際上的其他國家都具備應(yīng)對突發(fā)性公共事件的專項機構(gòu)。美國的危機處理體系和快速反應(yīng)機制在人員救助、恢復(fù)正常生活秩序中起到了關(guān)鍵作用。而相比之下,我國的管理機制卻欠缺十分有效的協(xié)調(diào)機制和組織保障。2（2）財政投入不足?！叭魏蔚墓舱邎?zhí)行都建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上”3。目前我國的財政支出按功能性質(zhì)分主要有經(jīng)濟建設(shè)費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出五大類，用于突發(fā)性公共事件的支出，在整個公共支出中還只是其中的一小部分。但是突發(fā)性公共事件的破壞力往往巨大，為保證公共應(yīng)急管理政策的有效執(zhí)行，必須在財政上予

13、以強有力的支持，如果財政資金投入不足，很難對管理、控制、善后做好及時有效的把控，因此，中央及各地方政府應(yīng)當(dāng)建立專門的基金并增加突發(fā)性公共事件的財政儲備金，呼吁廣大社會力量，共同做好財政應(yīng)對的準備工作。（3）危機意識淡薄。突發(fā)性公共事件應(yīng)急體系中最為重要的環(huán)節(jié)在于事件發(fā)生前的預(yù)防和控制，而不在于事件發(fā)生后的力挽狂瀾的補救措施。汶川地震前，曾勘測過地震云的出現(xiàn)，但由于我國的危機意識薄弱，導(dǎo)致并未于災(zāi)前建立起應(yīng)對機制，而整個社會公民的危機意識也淡薄，不知道災(zāi)害來臨的時候應(yīng)該怎樣去自救、逃生，因此政府應(yīng)當(dāng)建立起專設(shè)的預(yù)警機構(gòu)，預(yù)測突發(fā)性公共事件發(fā)生時的損失，并給群眾做好相應(yīng)的防御培訓(xùn)。（4）法律法規(guī)的不健全。盡管我國已經(jīng)出臺防震減災(zāi)法、防洪法、安全生產(chǎn)法等法律法規(guī)，但從性質(zhì)上看，這些法律都是單行法。由于汶川大地震中，應(yīng)急組織是臨時構(gòu)建的，這就造成了政策執(zhí)行過程是一個行政命令式的執(zhí)行過程，在危機狀態(tài)下，由于憲法上對政府的緊急管理權(quán)沒有明確的授權(quán)，勢必造成政策執(zhí)