如何正確認(rèn)識(shí)“多規(guī)合一”

1、如何正確認(rèn)識(shí)“多規(guī)合一” 中研智業(yè)集團(tuán) 樊森 2015、8目 錄一什么是“多規(guī)合一” 二三四五六七八九十為什么要“多規(guī)合一”“多規(guī)合一”政策背景“多規(guī)合一”試點(diǎn)歷程“多規(guī)合一”本質(zhì)內(nèi)涵“多規(guī)合一”性質(zhì)關(guān)系“多規(guī)合一”認(rèn)識(shí)理解誤區(qū)“多規(guī)合一”推進(jìn)難點(diǎn)“多規(guī)合一”實(shí)際效用和價(jià)值“多規(guī)合一”推進(jìn)建議1、概念：簡(jiǎn)而言之，是多個(gè)規(guī)劃合在一起。一、什么是“多規(guī)合一”2、理解：（1）多規(guī)A.多個(gè)的數(shù)量問(wèn)題：超過(guò)兩個(gè)以上，三個(gè)、四個(gè)八個(gè)？其實(shí)就是多個(gè)。B.規(guī)劃的界定問(wèn)題：國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城規(guī)、土地利用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)？其實(shí)就是一個(gè)區(qū)域的所有規(guī)劃，尤其是有邊界及規(guī)?？刂频囊?guī)劃。（2）合一A.疑問(wèn)：規(guī)劃沒(méi)啥用？取消所有規(guī)

2、劃？一個(gè)區(qū)域只編一個(gè)規(guī)劃？形式上的多個(gè)規(guī)劃相互銜接融合？怎么能合一（技術(shù)環(huán)節(jié)講解）？B.認(rèn)識(shí)：合一其實(shí)就是多規(guī)合并疊加，解決沖突差異，統(tǒng)一邊界控制，統(tǒng)一目標(biāo)（指標(biāo)和規(guī)模），形成一張圖。規(guī)劃本身問(wèn)題守土失責(zé)問(wèn)題轉(zhuǎn)變方式問(wèn)題依法治國(guó)問(wèn)題現(xiàn)實(shí)問(wèn)題二、為什么要“多規(guī)合一”A.行政規(guī)劃邊界模糊與不統(tǒng)一B.規(guī)劃邊界交叉重復(fù)與空缺同存C.規(guī)劃指標(biāo)、規(guī)模數(shù)字矛盾突出D.規(guī)出多門、各自為政協(xié)調(diào)管理難度大E.規(guī)劃不執(zhí)行、不按規(guī)劃來(lái)F.規(guī)劃隨意、隨心、隨好變更G.人走規(guī)劃廢、人變規(guī)劃變等等深化改革問(wèn)題（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）二、為什么要“多規(guī)合一”體制導(dǎo)向（國(guó)土性質(zhì)、垂直分塊組織管理）方式導(dǎo)向權(quán)力導(dǎo)向利益導(dǎo)

3、向手段落后問(wèn)題根源（體制因素、管理因素、人為因素及非人為因素）深化空間規(guī)劃改革重構(gòu)空間規(guī)劃體系推進(jìn)“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)有效空間管控（邊界和規(guī)模）解決路徑2012年3月廣州市不打破部門行政架構(gòu)，率先在全國(guó)特大城市中開展“三規(guī)合一”探索工作。2003年10月6個(gè)市縣試點(diǎn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。上海市在嘉定、青浦兩區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)“兩規(guī)合一”，后續(xù)又開展了 “三規(guī)合一”試點(diǎn)工作。2008年10月李克強(qiáng)總理要求：“在市縣層面探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三規(guī)合一”。2012年9月2012年12月習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出“政貴有恒”，真正做到一張好的藍(lán)圖一干到

4、底。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局。2013年11月2013年12月習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議講話中指出實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。國(guó)土資源部印發(fā)了關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知，要求嚴(yán)格劃定“三線”。2014年2月2014年3月國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。國(guó)家發(fā)展改革委要求“十三五”規(guī)劃要探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

5、2014年4月2014年5月國(guó)家發(fā)改委關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見中，將三規(guī)合一作為2014年深化改革重點(diǎn)任務(wù)之一。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知，提出在全國(guó)28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2014年8月2014年10月“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作座談會(huì)8個(gè)試點(diǎn)縣（市）要按照“一張藍(lán)圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。三、“多規(guī)合一”政策背景“多規(guī)合一”1.0時(shí)代（探索試點(diǎn)階段）“多規(guī)合一”2.0時(shí)代（深化試點(diǎn)階段）中央同意海南省開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。與此同時(shí)，各省也紛紛結(jié)合自身情況確定了省

6、級(jí)層面的市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2015年6月2015年5月關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見特別提出，要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”。2015年9月市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范與編制導(dǎo)則（試行）印發(fā)。關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議：以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。2015年11月2015年12月中央城市工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議指出，提高城市發(fā)展持續(xù)性，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見中指出，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)一

7、張藍(lán)圖干到底。2016年2月2016年2月2月23日，習(xí)近平總書記聽取了浙江省開化縣對(duì)開化關(guān)于“多規(guī)合一”試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)情況的匯報(bào)后，認(rèn)為開化的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)切實(shí)可行，值得肯定。3月2日和3日，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同國(guó)家測(cè)繪地理信息局，分別與廣西壯族自治區(qū)、浙江省簽署合作協(xié)議，建立省級(jí)空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)合作機(jī)制。2016年3月2016年7月北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)正式掛牌。規(guī)劃和國(guó)土兩個(gè)職能部門的合并，從體制上為“多規(guī)合一”樹立了良好的示范。關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見發(fā)布，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際落實(shí)生態(tài)文明體制改革要求，推進(jìn)“多規(guī)合一”。2016年8月2016年11月11月1日

8、，關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見審議通過(guò)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，形成生態(tài)保護(hù)紅線全國(guó)“一張圖”。三、“多規(guī)合一”政策背景“多規(guī)合一”2.0時(shí)代（深化試點(diǎn)階段）四、“多規(guī)合一”試點(diǎn)歷程 實(shí)質(zhì)，從推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)這件工作上，可以分兩個(gè)工作階段：2003年至2013年的探索試點(diǎn)階段； 2014年目前的深化試點(diǎn)階段。“多規(guī)合一”1.0時(shí)代（探索試點(diǎn)階段） 2003年國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)規(guī)劃體制改革：?jiǎn)?dòng)6個(gè)規(guī)劃體制改革試點(diǎn)，將三個(gè)規(guī)劃落實(shí)到一個(gè)共同平臺(tái)上，提高了區(qū)域開發(fā)利用的綜合效益，存在兩個(gè)問(wèn)題：一是沒(méi)有充分考慮空間開發(fā)格局的問(wèn)題；二是沒(méi)有考慮環(huán)境承載力和生態(tài)紅線?！岸嘁?guī)合一”

9、2.0時(shí)代（深化試點(diǎn)階段） 2014年國(guó)家發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、住建四部聯(lián)合確定“多規(guī)合一”試點(diǎn)。堅(jiān)定實(shí)施主體功能區(qū)制度，落實(shí)生態(tài)空間用途管制，突出資源環(huán)境承載力，建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，為形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖奠定基礎(chǔ)。突出生態(tài)環(huán)境的基本制約和保障作用，建立控制線體系。五、“多規(guī)合一”本質(zhì)內(nèi)涵1、本質(zhì)內(nèi)涵如何貫徹落實(shí)總書記要求“一張藍(lán)圖干到底”“多規(guī)合一”中心思想“多規(guī)合一”核心任務(wù)“多規(guī)合一”主要內(nèi)容“多規(guī)合一”目標(biāo)要求形成“一張藍(lán)圖”實(shí)現(xiàn)空間空間的有效管控（邊界、規(guī)模管控）確保干到底不是思想意識(shí)形態(tài)、不是簡(jiǎn)單的理念要求；不是傳統(tǒng)意義上口頭、表面形式的宏觀藍(lán)圖；不是行政地圖、不是戰(zhàn)略示意圖，不是空間

10、布局圖；不是劃在紙上、掛在墻上、掉在嘴上。五、“多規(guī)合一”本質(zhì)內(nèi)涵2、如何形成“一張藍(lán)圖”（說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)難）（1）不是既往認(rèn)識(shí)的一張圖 五、“多規(guī)合一”本質(zhì)內(nèi)涵2、如何形成“一張藍(lán)圖”（說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)難） （2）應(yīng)該是什么樣的“一張圖”A.“一張圖”范圍：區(qū)域全域范圍B.“一張圖”領(lǐng)域：各種領(lǐng)域規(guī)劃疊加分析、沖突差異解決后的所有規(guī)劃合圖。C.“一張圖”技術(shù)：統(tǒng)一坐標(biāo)的矢量化地形圖、影像圖。D.“一張圖”內(nèi)容：邊界管控（邊界控制線、規(guī)模指標(biāo)）。E.“一張圖”標(biāo)準(zhǔn)：坐標(biāo)統(tǒng)一、邊界統(tǒng)一、規(guī)模統(tǒng)一、指標(biāo)統(tǒng)一、期限統(tǒng)一、技術(shù)參數(shù)統(tǒng)一、分類辦法統(tǒng)一、管控措施統(tǒng)一等。 五條生態(tài)紅線：識(shí)別區(qū)域重要生

11、態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)/敏感區(qū)以及禁止開發(fā)區(qū)，劃定區(qū)域生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、土地 沙化敏感性生態(tài)保護(hù)紅線、江河湖庫(kù)敏感性生態(tài)保護(hù)紅線、森林生態(tài)保護(hù)紅線、禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線等。七條用地控制線：生態(tài)安全控制線、基本農(nóng)田控制線、建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、地下礦產(chǎn)控制線、文物古跡保護(hù)控制線和基礎(chǔ)設(shè)施廊道控制線。五、“多規(guī)合一”本質(zhì)內(nèi)涵3、如何保證“一張藍(lán)圖”干到底（1）時(shí)?！耙粡埶{(lán)圖”干不到底：除體制機(jī)制原因之外，主要問(wèn)題一是管控不到位、二是人為干預(yù)。（2）怎么能“一張藍(lán)圖”干到底：解決以上兩個(gè)問(wèn)題的主要途徑，就是技術(shù)手段和機(jī)制保障。4、“一張藍(lán)圖”干到底的手段措施 以“互、物、移、云、

12、大、智、虛擬、人工智能”等新一代信息通訊技術(shù)為手段加快推進(jìn)融入互聯(lián)網(wǎng)+政 務(wù)、信息化、數(shù)字化及智慧化進(jìn)程“多規(guī)合一”最終必須以大數(shù)據(jù)為支撐，以業(yè)務(wù)平臺(tái)為載體，實(shí)現(xiàn)全域空間邊界的有效管控。（1）“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫(kù)將“多規(guī)合一”一張圖成果全部轉(zhuǎn)化為能使計(jì)算機(jī)語(yǔ)言識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域所有規(guī)劃數(shù)據(jù)共享，為業(yè)務(wù)管理平臺(tái)提供數(shù)據(jù)支撐。（2）“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)平臺(tái)以“一張圖工程”數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，完善空間規(guī)劃體系，系統(tǒng)整合各層次、各行業(yè)規(guī)劃和基礎(chǔ)地理信息、項(xiàng)目審批信息、用地現(xiàn)狀信息等，建立一個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享、監(jiān)督管理同步、審批流程協(xié)同、統(tǒng)計(jì)評(píng)估分析、決策咨詢服務(wù)，具備動(dòng)態(tài)更新機(jī)制、縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）共享共用的“

13、多規(guī)合一”業(yè)務(wù)管理平臺(tái)。（3）“多規(guī)合一”機(jī)制保障圍繞深化體制改革，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，強(qiáng)化組織保障，變革規(guī)劃及項(xiàng)目管理流程，將“多規(guī)合一”納入項(xiàng)目、規(guī)劃行政審批、政務(wù)大廳管理的第一個(gè)環(huán)節(jié)，確保所有項(xiàng)目和規(guī)劃符合多規(guī)劃邊界控制要求。（4）可能還有不能使一張圖干到底的因素繼續(xù)存在，那就是強(qiáng)行人為干預(yù)技術(shù)，這個(gè)在技術(shù)之外，不再探討之內(nèi)。五、“多規(guī)合一”本質(zhì)內(nèi)涵六、“多規(guī)合一”性質(zhì)關(guān)系“多規(guī)合一”既有規(guī)劃、又有一張圖、數(shù)據(jù)庫(kù)、還有信息業(yè)務(wù)平臺(tái)，還得有機(jī)制保障運(yùn)行下去，即實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”。那到底“多規(guī)合一”是個(gè)什么性質(zhì)，什么層次和關(guān)系的東西。1、性質(zhì)既是規(guī)劃不是宏觀層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，是具

14、體操作層面的落地性規(guī)劃。不是一個(gè)小區(qū)域的規(guī)劃，是包含行政范圍內(nèi)的全域性規(guī)劃。不是指導(dǎo)層面的發(fā)展規(guī)劃，是實(shí)施層面的法定性規(guī)劃。不是某一領(lǐng)域的專業(yè)規(guī)劃，是涵蓋所有領(lǐng)域的統(tǒng)籌性規(guī)劃。不是某一獨(dú)立類型的規(guī)劃，是集合所有類型的綜合性規(guī)劃。不是某一類別的上位規(guī)劃，是所有規(guī)劃之上的權(quán)威性規(guī)劃。不是規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展規(guī)劃，是科學(xué)集約導(dǎo)向的約束性規(guī)劃。不是某一專業(yè)深度的規(guī)劃，是全域、綜合的管控性規(guī)劃。六、“多規(guī)合一”性質(zhì)關(guān)系不僅是一個(gè)單純的一張藍(lán)圖，是一個(gè)空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)中心。不僅是一個(gè)單純的文字規(guī)劃，是一個(gè)多規(guī)業(yè)務(wù)信息平臺(tái)。不僅是一個(gè)數(shù)據(jù)及業(yè)務(wù)平臺(tái)，更是一個(gè)項(xiàng)目聯(lián)合審批窗口。1、性質(zhì)也不全是規(guī)劃不存在誰(shuí)替代誰(shuí)不存在

15、誰(shuí)否定誰(shuí)不存在孰輕孰重不存在不可協(xié)調(diào)2、關(guān)系“多規(guī)合一”與其它規(guī)劃3、小結(jié)“多規(guī)合一”是全域、多規(guī)之上，統(tǒng)籌性的管控性規(guī)劃及業(yè)務(wù)平臺(tái)。七、“多規(guī)合一”認(rèn)識(shí)理解誤區(qū)1、阿諛“多規(guī)合一”過(guò)分神秘化過(guò)度復(fù)雜化有意縹緲化2、濫用“多規(guī)合一”逢規(guī)必“多規(guī)合一”兩規(guī)、三規(guī)“多規(guī)合一”城市總規(guī)修編 “多規(guī)合一”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃 “多規(guī)合一”旅游規(guī)劃 “多規(guī)合一”國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃 “多規(guī)合一”等等。七、“多規(guī)合一”認(rèn)識(shí)理解誤區(qū)3、形式化“多規(guī)合一”是國(guó)家層面的事，距離我們很遙遠(yuǎn)是形式面上的事，走走過(guò)程就行了是上級(jí)部門的事，與自身關(guān)系不大是戰(zhàn)略層面的事，喊喊口號(hào)要求就行了等等。4、簡(jiǎn)單化“多規(guī)合一”是形式上的多個(gè)規(guī)劃簡(jiǎn)

16、單融合按照“多規(guī)合一”理念進(jìn)行總體規(guī)劃修編制定區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃就是“多規(guī)合一”等等5、錯(cuò)誤化“多規(guī)合一”弱化其他規(guī)劃替代其他規(guī)劃否定其他規(guī)劃只編一本規(guī)劃七、“多規(guī)合一”認(rèn)識(shí)理解誤區(qū)6、難度化“多規(guī)合一”空間不可能全域化坐標(biāo)不可能統(tǒng)一方法不可能轉(zhuǎn)化技術(shù)不可能銜接期限不可能統(tǒng)一法規(guī)不可能兼容標(biāo)準(zhǔn)不可能一致體系不可能一致不可能落地實(shí)施等等7、小結(jié) “多規(guī)合一”，恰好是走了中間路線，不與其他規(guī)劃爭(zhēng)地位，不替代、不否定其他規(guī)劃，不違反其他規(guī)劃技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)行管控性規(guī)劃和數(shù)據(jù)庫(kù)、業(yè)務(wù)平臺(tái)建立，確保一張藍(lán)圖干到底。八、“多規(guī)合一”推進(jìn)難點(diǎn)1、技術(shù)難點(diǎn)底圖、期限、坐標(biāo)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)精度、指標(biāo)規(guī)模

17、、規(guī)劃指標(biāo)目標(biāo)、空間管制分區(qū)、用地分類、多規(guī)疊加、差異分析、沖突協(xié)調(diào)、控制線劃定、數(shù)據(jù)庫(kù)轉(zhuǎn)換、平臺(tái)開發(fā)等。統(tǒng)一技術(shù)導(dǎo)則缺乏工作協(xié)調(diào)難度較大專業(yè)技術(shù)人員不足關(guān)鍵資料共享難度較大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障不足2、工作難點(diǎn)認(rèn)識(shí)重視程度不夠領(lǐng)導(dǎo)組織力度不夠基礎(chǔ)理論知識(shí)缺乏規(guī)劃基礎(chǔ)工作薄弱八、“多規(guī)合一”推進(jìn)難點(diǎn)3、我們認(rèn)為難點(diǎn) 難點(diǎn)是相對(duì)的，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，可能技術(shù)是難點(diǎn)，但對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，這些技術(shù)問(wèn)題都能找到解決的途徑和辦法，最大的難點(diǎn)在于工作推進(jìn)中的部分難點(diǎn)。比如，有些地區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)太薄弱，做多規(guī)合一不可能從編制各項(xiàng)基礎(chǔ)規(guī)劃開始；領(lǐng)導(dǎo)到部門專業(yè)技術(shù)掌握差距較大，溝通協(xié)調(diào)配合難度較大；缺統(tǒng)一技術(shù)導(dǎo)則，缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范依據(jù)；關(guān)鍵數(shù)據(jù)資料獲取