公共行政學行政權力課件

1、第七章 行政權力內蒙古科技大學經濟與管理學院公共管理系 授課教師： 楊波 E-mail:本章主要內容第一節(jié) 行政權力概述 第二節(jié) 行政權力的內容、結構、分配與行使第三節(jié) 行政權力體制第四節(jié) 限制對行政權力的濫用:權力尋租公共行政權力政府應該做什么 第一節(jié) 行政權力概述 一、權力的概念 “權力”一詞在英語中是power，其詞義有能力、體力、力量、權力、權限等多種意思。它是由拉丁語中的詞匯“potere”(能夠)轉化而來，其用作“能力”的同義語有“capacity(能力)、“skill(技能)等。在此意義上說，權力的詞義應是“能力”的引申。因此，西方國家的學者對“權力”的定義多與“能力”相聯(lián)系。在

2、我國，對“權力”的最早表述是“權”。如戰(zhàn)國時期的法家人物慎到在其所著的威德篇中說：“故賢人而屈于不肖者，則權輕位卑也；不肖而能服于賢者，則權重位尊也?！边@里的“權”已含有“權力”的詞義?！皺唷痹诠艜r指秤錘，廣雅釋器中說：“錘謂之權。”其作動詞解釋，有權衡、稱量之意，如孟子梁惠王上中說：“權，然后知輕重?！薄皺唷北毁x以“權力”的意思，應和其能衡量勢力強弱、官職大小、地位尊卑有關。如王權、君權、父權、大權等?！皺唷钡暮x不像西方國家那樣與“能力”相聯(lián)系，父權體現的是父子、父女關系，夫權體現的是夫妻關系等。因此，從中文的理解上，“權”、“權力”一詞包含的政治性、社會性的含義更多一些。權力綜合定義為，

3、權力是權力主體影響、控制、支配處于依賴關系中的權力客體的能力。二、行政權力的內涵行政權力是行政機關履行職責的保障，一切行政活動，無論是做出行政決策、還是做出行政決定，都是通過行政權力的運行來實現的。三、行政權力的特征 第一，公益性。從行政權力行使的目的來看，行政權力具有公共利益性。權利的享有和行使，一般是以權利主體自身利益的實現為主要目的。但是行政權力是一種公權力，它的存在和行使絕不是為了追求行政權力主體自身的利益。行政權力的目的是要通過執(zhí)行國家的法律、法規(guī)、政策等來有效地實現國家意志，而國家意志在本質上是公共利益的體現。因此，行政權力行使的目的是為了實現公共利益，而不是為了實現某一個黨派、某

4、一個團體、某一個企業(yè)的利益。 第二，優(yōu)益性。從行政權力行使的保障條件來看，行政權力具有優(yōu)益性。由于行政權力的行使以實現公共利益為目標，因此國家為行政權力的有效行使設定了一系列的保障條件，使得行政機關在行使行政權力時，依法享有一定的行政優(yōu)先權和受益權。 行政權力的特征行政權力的特征第三，強制性。從行政權力行使的方式來看，行政權力具有強制性。國家行政機關為了社會公共利益的實現，必須要讓體現公共利益的國家法律、法規(guī)、政策等得到落實，這使得行政權力的行使方式主要表現為強制性地推行政令，強制性成了行政權力有效地執(zhí)行國家意志的顯著特征。 行政權力的特征第四，單方面性。從行政權力行使主體的意志來看，行政權力

5、具有單方面性。行政權力的行使目的是為了國家利益和公共利益，因此，作為國家利益和公共利益的代表的行政主體在行使行政權力的過程中一般不必征得相對方的同意。 行政權力的特征第五，不可處分性。從行政權力行使的自由度來看，行政權力具有不可處分性。行政權力既是一種權力，表現為一種可以支配或迫使他人服從的力量，同時也是一種職責，表現為行政機關必須履行的義務和必須完成的任務。 行政權力的特征第六，廣泛性。從行政權力行使的客體來看，行政權力具有范圍上的廣泛性。傳統(tǒng)的行政權力行使的范圍也許只涉及治安、稅務、外交、軍事等為數有限的事務，但是現代行政權力行使的范圍卻極為廣泛，除上述事項外，可以說還包括經濟、科技、文化

6、教育、衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護等，幾乎涉及社會生活的所有領域。 四、行政權力的基礎行政權力之所以受到服從，乃是因為行政權力背后的力量。行政權力背后的這種力量構成了行政權力的基礎。行政權力的基礎指行政權力受到服從的正當性或合理性因素。韋伯提出了行政權力的三種不同基礎 1、傳統(tǒng)型權力由傳統(tǒng)慣例或世襲得來 2、超凡型權力源于別人的崇拜與追隨 3、法理型權力經由法律規(guī)定獲得。 馬克斯韋伯（18641920）生于德國一富有家庭。1889年獲柏林大學法學博士。作過見習律師，在海德堡大學和慕尼黑大學任過教。1895年患精神疾病。1919年曾參與魏瑪憲法制定工作。1920年 6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。馬

7、克斯韋伯的論官僚制度一文，成為現代科層制組織理論的奠基之作。1、傳統(tǒng)型權力（ Traditional Authority）這種權力由傳統(tǒng)慣例或世襲得來。主要來自對古老規(guī)則的宣稱和信仰。如“世襲制”。其特點是： 1）統(tǒng)治者與服從者之間一般存在某種自然的親緣關系，統(tǒng)治者之所以能夠獲得支配性的行政權力，通常是因為其具有某種特定的身份；2）這種統(tǒng)治方式與自然經濟有著密切的聯(lián)系；3）這種統(tǒng)治方式多少帶有一些宗教特性，有一套借以使傳統(tǒng)不可懷疑、不可動搖的崇拜儀式體系。 與傳統(tǒng)型的正當統(tǒng)治所對應的是家長式的統(tǒng)治方式2、超凡型權力（Charisma Authority）這種權力源于別人的崇拜與追隨，主要由領袖

8、人物不斷通過創(chuàng)造奇跡和英雄之舉來贏得追隨者對于他的信仰。如“君權神授”。其特征是：1）這種統(tǒng)治反對任何個人或階層取得經濟上的優(yōu)勢，因為這樣會導致以經濟地位來取代超凡魅力的后果。所以，超凡型統(tǒng)治所允許的經濟組織形態(tài)必定是以平均主義為特點的。2）由于超凡型統(tǒng)治的基礎是“獨一無二的、短暫易逝的天賦”，這必然導致它的內在不穩(wěn)定性。與超凡型權力相對應的通常是領袖集權式統(tǒng)治方式3、法理型權力（Legal Authority）這種權力是一套得到法律授權的行政人員所發(fā)布的命令。其根本特征在于它提供了一種理性的公正。這種統(tǒng)治方式不依賴于與個人有關的身份，是一種“非人格化”的統(tǒng)治。有了適合于行政組織體系的權力基礎

9、，韋伯勾畫出了理想的官僚組織模式。與法理型正當統(tǒng)治所對應的通常是民主型的統(tǒng)治方式。 五、行政權力的表現形式1制定規(guī)范和發(fā)布命令、禁令2編制和執(zhí)行計劃、規(guī)劃3實施行政許可4征收稅費和給予財政資助5調查統(tǒng)計和發(fā)布信息情報6處理和裁決爭議、糾紛7采取行政強制措施8實施行政制裁9簽訂行政合同10提供行政指導第二節(jié) 行政權力的內容、結構、分配與行使一、行政權力的內容1.行政立法權。是指行政機關制定普遍性行為規(guī)范的權力，在現代社會中，各國政府的行政權力中幾乎無例外地都擁有行政立法權。 2.行政決策權。指國家行政機關依法對重大行政管理事項制定計劃、作出決定的權力。3.行政組織權。指行政機關對其行政組織內部的

10、崗位和人員的設置權，包括對行政機構和人員的法律權利義務和職責權限等的設定、變更和廢止的權利；對作為管理對象的社會公眾的法律地位、權利義務的設定、變更和廢止的權力等。 行政權力的內容4.行政決定權。指行政機關依法對行政管理中的具體事項進行處理的權力。5.行政命令權。指行政機關在行政管理過程中，通過作出行政決定，依法要求被管理對象作出某種行為或不作出某種行為的權力。 6.行政執(zhí)行權。指行政機關根據有關法律、法規(guī)的規(guī)定或者有關上級部門的決定、命令等，具體執(zhí)行行政事務的權力。7.行政監(jiān)督檢查權。指行政機關為保證行政管理目標的實現，對其管轄范圍內的對象遵守及執(zhí)行相關法律法規(guī)，履行義務情況進行監(jiān)督和檢查的

11、權力。行政權力的內容8.行政處罰權。指行政機關在行政管理過程中，為了維護公共利益和社會秩序，保護社會公眾的合法權益，對其所管轄范圍內的被管理對象違反有關法律規(guī)范的行為，依法給予處罰等法律制裁的權力。 9.行政強制執(zhí)行權。指行政機關在行政管理過程中，對不依法履行義務的被管理對象采取法定的強制措施，以促使其履行法定義務的權力。 10.行政司法權。指行政機關作為第三方裁決爭議、處理糾紛的權力。 二、 行政權力的結構行政權力的縱向配置層級制即通過行政體系內部自上而下制度化授權（分工）形成的層級制度，源于解決“鞭長莫及”。中國現行行政權力層級為：中央政府省政府地級市政府縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府共五個層級組成。

12、為什么行政權力縱向結構穩(wěn)定？我國政府行政部門由國務院辦公廳、國務院各工作部門、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院各部、委管理的國家局以及國務院議事協(xié)調機構組成。（1）國務院辦公廳。國務院辦公廳是協(xié)助國務院領導處理國務院日常工作的行政機構。（2）國務院各工作部門。國務院各工作部門是國務院的職能部門，目前它們可分為如下四類：第一類：各部。包括：外交部、國防部、教育部、科學技術部、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財政部、人事部、勞動和社會保障部、國土資源部、建設部、鐵道部、交通部、信息產業(yè)部、水利部、農業(yè)部、商務部、文化部、衛(wèi)生部。第二類：各委員會。包括：國家發(fā)展和改革委員會、國家經

13、濟貿易委員會、國防科學技術工業(yè)委員會、國家民族事務委員會、人口和計劃生育委員會。第三類：中國人民銀行。中國人民銀行是我國中央銀行，它在國務院領導下制定和實施我國貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理。第四類：國家審計署。國家審計署是負責全國審計工作的行政機構。（3）國務院直屬機構。國務院直屬機構是具有獨立行政管理職能的機構，主管各項專門業(yè)務。目前國務院設有17個直屬機構，分別是：國家海關總署、國家稅務總局、國家環(huán)保總局、國家民航總局、國家廣播電影電視總局、國家體育總局、國家統(tǒng)計局、國家工商行政管理局、國家新聞出版署（版權局）、國家林業(yè)局、國家質量技術監(jiān)督局、國家藥品監(jiān)督管理局、國家知識產權局、國家旅游

14、局、國家宗教事務局、國務院參事室、國務院機關事務管理局。（4）國務院辦事機構。國務院辦事機構是協(xié)助總理辦理專門事項的機構，不具有獨立行政管理職能。目前國務院設有6個辦事機構，分別是：國務院外事辦公室、國務院僑務辦公室、國務院港澳事務辦公室、國務院法制辦公室、國務院經濟體制改革辦公室、國務院研究室。（5）國務院各部、委管理的國家局。這是指由國務院設立的主管有關行業(yè)或領域行政事務的行政機構。國務院現設有18個由部、委管理的國家局，分別是：國家糧食儲備局、國內貿易局、國家煤炭工業(yè)局、國家機械工業(yè)局、國家冶金工業(yè)局、國家石油和化學工業(yè)局、國家輕工業(yè)局、國家紡織工業(yè)局、國家建筑材料工業(yè)局、國家煙草專賣局

15、、國家外國專家局、國家海洋局、國家測繪局、國家郵政局、國家文物局、國家中醫(yī)藥管理局、國家外匯管理局、國家出入境檢驗檢疫局。（6）國務院議事協(xié)調機構。這是指承擔跨國務院行政機構的重要業(yè)務工作的組織協(xié)調任務的行政機構。包括：國家國防動員委員會、國務院中央軍委專門委員會、國家邊防委員會、國務院中央軍委空中交通管制委員會、全國愛國衛(wèi)生運動委員會、全國綠化委員會、國務院學位委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務院婦女兒童工作協(xié)調委員會、全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領導小組、國務院三峽工程建設委員會、國務院殘疾人工作協(xié)調委員會、國務院扶貧開發(fā)領導小組、國務院關稅稅則委員會、中國國際減災十年委員會、國務院科技教育領

16、導小組、國家履行禁止化學武器公約工作領導小組、國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組、國家經濟體制改革委員會、國務院糾正行業(yè)不正之風辦公室。行政權力的橫向配置職能制即行政權力在同級機構、部門和人員之間的制度化分配，源于公共事務分類管理的需要。如中央政府有國務院主體機構、直屬機構、辦事機構和非常設機構組成；省級政府在機構設置上與國務院部委相對應，但名稱不一，常見的有“廳”、“委”、“局”；市、縣級政府設處（局）、科級機構。各級政府內部的職能部門之間既有垂直領導關系，又有水平領導關系。即通常所謂的條、塊雙重管理（原各專業(yè)部委辦的高校）。為什么行政權力的橫向結構易變？三、行政權力的分配（一）行政權力的初次分

17、配（二）行政權力的再分配（一）行政權力的初次分配1中央政府和地方政府的行政權力分配我國中央人民政府即國務院，是最高國家行政機關。國務院由全國人民代表大會產生，對全國人民代表大會負責，受全國人民代表大會及其常委會監(jiān)督。國務院由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成，實行總理負責制。（一）行政權力的初次分配2各專業(yè)管理領域行政權力的分配各專業(yè)管理領域行政權力的分配是根據行政權力作用客體的不同和承擔任務的不同而對行政權力在各個專業(yè)領域之間進行的一種橫向分配，分配的結果形成了各個專業(yè)領域的行政管理權力。行政權力在各專業(yè)管理領域的分配，使行政主體呈現出專業(yè)領域的差別。行政機構

18、設置中部門與部門之間的關系，可以看作是各專業(yè)領域行政權力分配的結果。（二）行政權力的再分配行政權力的再分配指行政權力在一個具體的行政機關內部所進行的分配，行政權力的再分配主要是通過逐級授權的途徑實現的。四、行政權力的行使（一）行政權力行使的原則1為人民服務的原則2依據法律的原則3不超越權限的原則4遵守程序的原則5公正原則6公開原則7對結果負責的原則（二）行政權力行使的手段1強制性手段2非強制性手段1強制性手段行政權力行使的強制性手段主要有：（1）行政規(guī)劃。指行政機關在實施公共事業(yè)及其它活動之前，首先綜合地提示有關行政目標，事前制定出規(guī)劃藍圖，以作為具體的行政目標，并進一步制定實現該綜合性目標所

19、必須的各項政策性大綱的活動。1強制性手段（2）行政命令。 指行政機關要求被管理對象作出某種行動或不作某種行動。（3）行政征收。 指行政機關根據國家和社會公共利益需要，依法向社會強制性地、無償地征集一定數額金錢或實物。1強制性手段（4）行政處罰。指行政機關為達到對違法者予以懲戒，使其今后不再犯，以有效地實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其它組織合法權益的目的，而對違反行政管理秩序的人給予的人身的或財產的等方面的制裁。人身罰財產罰行為罰申誡罰1強制性手段（5）行政強制。指行政機關為實現行政目的，對當事人的財產、身體及自由等予以強制而采取的措施。如強制拘留、強制傳喚、滯納金、查封

20、、扣押、凍結等。2非強制性手段（1）行政指導。指行政機關基于國家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導行政相對方自愿采取一定的作為或者不作為，以實現行政管理目標的一種管理手段。（2）行政合同。指行政機關以實施行政管理為目標，與行政相對方就有關事項經協(xié)商一致而達成的協(xié)議。第三節(jié) 行政權力體制為什么各國配置行政權力的方式各不相同？又稱行政管理體制，主要是指一個國家行政系統(tǒng)中的權力劃分、職能配置、組織結構、運行方式等關系模式的總和。行政權力體制的核心是行政權力的劃分和行政職能的配置。行政體制的積極功能體現在：1)對政府行政組織的框定、調控和制約作用；2)對國家政治和社會經濟的促進、保證和保護作用。行政

21、體制的消極功能： 1)行政體制的惰性； 2)當行政體制缺乏科學性會引起行政的混亂和無序。權力在上下級間分配：集權制與分權制集權制即決策權集中于上級機關，下級處于較被動、受控制的地位。 優(yōu)點：政令統(tǒng)一、力量集中、顧全大局，有利于命令的貫徹。缺點：層級節(jié)制過嚴，上級易產生官僚獨裁、下級機關缺乏積極性、主動性。分權制即下級對所管轄的行政事務有較多自主決定權，上級政府不加干涉的權力體制，如加拿大。 優(yōu)點：下級因地制宜，發(fā)揮特長，有較大的自主權，易于發(fā)揮積極性、主動性。缺點：權力分散、政令不統(tǒng)一；易形成地方勢力，產生分散主義，造成上有政策、下有對策。單一制與聯(lián)邦制比較權力在領導者之間分配：首長制與委員會

22、制首長制即行政組織的最高決策權由行政首長一人行使的領導體制。（林肯的七人對1人） 優(yōu)點：事權集中、責任明確、決策和行動迅速、效率高。缺點：易于獨斷專行和決策錯誤、營私舞弊，不易監(jiān)督。委員會制即行政權由集體行使，按少數服從多數進行決策的領導體制。如瑞士行政權屬于聯(lián)邦行政委員會，七位委員來自各邦，各兼任一部部長，其中一人輪值總統(tǒng)一年，但政策事務均由委員會決定。 優(yōu)點：發(fā)揮集體智慧，決策較為民主，互相監(jiān)督，不易營私舞弊。缺點：決策緩慢、效率低下、權力分散、責任不明確。權力是否存在唯一的中心 單中心制與多中心制以商鞅變法為例：變法的基本內容百姓五家為保，十保相連，相互糾發(fā)、連坐；不告者腰斬，告奸者與斬

23、敵首一樣受賞，藏匿奸者于降敵一樣受罰。努力本業(yè)，耕織收獲糧食、帛布多出的一部分加在他的身上；從事工商末利而怠惰致貧的收為官奴。百姓有二男以上而不分居的，賦稅加倍。有軍功的按標準受爵，為私事爭斗按輕重受刑。宗室沒有軍功的，不給爵位。明尊卑爵位等級，各按等次享有田宅，無功的雖富足卻無光彩。 商鞅變法立信的方法1.具體事例立信：賞有信法令完備，怕百姓不信，立一根三丈長的木頭在國都街市的南門，招募百姓中能將它搬到此門的，獎勵十金。百姓對此很奇怪，不敢搬。又說，能搬的給予五十金。有人試著搬了木頭，果然就給予五十金。表明不是欺騙，才頒布法令。2.具體事例立罰：找替罪羊，確定規(guī)則正逢太子犯法，商鞅說，法之不

24、行，是從上違法，要法辦太子。太子是君王的子嗣后代，不能施行，就對其師傅公子虔用刑，將其師傅公孫賈處罰。秦國人因此害怕都服從法令。商鞅變法立信的方法3.處罰不同意見者：秋后算帳賞罰規(guī)則，不允許有任何議論，若有議論，則以處罰來統(tǒng)一言論。由于商鞅的法令違背生活常情，起初，秦國的百姓說不便的數以千計。商鞅的法令實行了十年，秦國百姓大悅，道不拾遺，山無盜賊，家家富裕人人充足。百姓勇于公戰(zhàn)，不敢私斗，鄉(xiāng)邑大治。剛開始說法令不好的人，改變主意說法令便利。商鞅說，都是擾亂教化的百姓。把這些人都遷到邊城，百姓再也不敢議論法令。商鞅變法的核心規(guī)則單中心制國家是唯一的中心（資源壟斷中心，決策中心，獎懲中心，發(fā)言中心，價值中心等），個人是國家的組成部分，國家就是個人的一切：不許私斗，只許公戰(zhàn)。 個人的榮辱與財富，取決于國家的獎勵與分配的偏好和目的：國家喜歡農業(yè)與紡織，不喜歡商業(yè)；國家喜歡軍功。獎勵與懲罰，是統(tǒng)治的兩大法寶。規(guī)則的力度來自暴力。沒有唯一的中心：多中心制如