論人力資源開發(fā)的公共政策意涵

1、論人力資源開發(fā)的公共政策意涵（一）摘要:人力資源是生產(chǎn)力中最積極、最活躍的因素人力資源開發(fā)實際上是一種價值和資源分 配，直接涉及公共政策選擇。人力資源開發(fā)價值與資源的分配性涵義體現(xiàn)在兩個方面一是投 資于人力資源開發(fā)的人財物的分配;二是人力資源本身的配置與利用。人力資源開發(fā)的公共 政策屬性規(guī)定了政府作為人力資源開發(fā)的核心主體應承擔的職責，在實施人力資源開發(fā)的過 程中,政府分配公共資源應堅持公平為先，通過建立公共財政為人力資源開發(fā)提供強有力的保 障。關鍵詞:人力資源;資源分配;政府;公平;公共財政一、人力資源開發(fā)的公共政策屬性著名學者 戴維伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的角度出發(fā)，認為公共政策是政治系統(tǒng)權威

2、性決定的輸出，其本 質(zhì)是對社會的價值”作權威性的分配。1對于這里的價值,我們應作廣泛意義的理解:既包括 哲學層面的價值,也包括政治學、經(jīng)濟學意義上的價值;既包括物質(zhì)方面的價值,也包括精神方 面的價值。人力資源作為“第一資源”,其開發(fā)所涉及的面是相當廣泛的，具有豐富的內(nèi)容，需要 資源的輸入與輸出。因此，人力資源開發(fā)的過程（包括人力資源本身的配置）在本質(zhì)上是一個價 值分配的過程，具有明顯的公共政策屬性,科教興國”、“人才強國”等戰(zhàn)略思想本身就蘊涵著 豐富的公共政策涵義。當人力資源開發(fā)的主體為政府時，人力資源開發(fā)便具有了公共產(chǎn)品或 準公共產(chǎn)品的屬性，因為政府投入的是納稅人的錢，最大限度地增進公共利益

3、是其根本目的。 政府在進行人力資源開發(fā)活動時,必然會有傾向地分配相關公共資源，如誰將先獲取?獲得多 少?如何獲取?等等。人力資源開發(fā)的公共政策屬性具體體現(xiàn)在兩個方面:一是投資于人力資 源開發(fā)的資源的分配。人力資源作為第一資源，如何將一國現(xiàn)有的人口資源優(yōu)勢轉化為強大 的人力資源優(yōu)勢，如何使現(xiàn)有的人力資源在規(guī)模、質(zhì)量上進一步提高實現(xiàn)體質(zhì)、知識水平、 技能水平等的進一步發(fā)展等都需要政府投入相當?shù)墓操Y源，這些公共資源包括人財物、時 間、精力等方面的內(nèi)容。政府作為人力資源開發(fā)的主體，其政策取向是有偏好的，如優(yōu)先發(fā)展 基礎教育還是高等教育？公共資源在城市與農(nóng)村以及區(qū)域之間如何進行有效的分配？這一系 列的

4、問題都涉及到政府公共政策的價值選擇。二是就人力資源本身來說作為一種活的資源, 它只有通過有效的配置和利用才能切實轉化為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實動力，人力資源本身 是政府公共政策分配的重要資源。因此，無論從開發(fā)人力資源的角度，還是從利用人力資源的 角度來看，人力資源開發(fā)本質(zhì)上都是一種資源配置的過程。當人力資源開發(fā)活動與具體的組 織、群體、個人相結合時，也就轉化為了利益分享與社會發(fā)展的問題，也就關涉到人力資源開 發(fā)政策理念的取向問題。二、人力資源開發(fā)的強正外部性規(guī)定了政府是人力資源開發(fā)的核心 主體人力資源開發(fā)具有很強的正外部性,作為一種投資，具有高收益、低風險的特征。人力資 源開發(fā)的收益是多樣性的，

5、社會的各方面都可能直接或間接地從人力資源開發(fā)中獲益，當人力 資源開發(fā)的主體為政府時,它具有準公共產(chǎn)品的屬性。公共產(chǎn)品，簡單的來說，即一個人消費某 一產(chǎn)品并不會損害他人對該產(chǎn)品的消費的產(chǎn)品，它不同于私人產(chǎn)品，如企業(yè)、公司提供的私人 產(chǎn)品。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相比較它具有以下一些明顯的特征：效用的不可分割性。公共產(chǎn)品是為整個社會提供的，不能將其分割成若干部分或分別歸于由 某一個人或組織來消費,如安全、秩序、國防等等。當然依據(jù)受益范圍的大小，可以將公共產(chǎn) 品劃分為全國性的和地區(qū)性的公共產(chǎn)品。盡管如此，公共產(chǎn)品的效用仍然是不可分割的，它總 是向全國或某個地區(qū)的所有成員提供其效用。而私人產(chǎn)品的效用則具有可

6、分割性，市場商品 的效用發(fā)揮必須分割給具體的“個人”才能得以實現(xiàn)，并由具體的“個人”來支付相關費用。消費的非排他性。公共產(chǎn)品的非排他性即一個人或組織對某一公共產(chǎn)品的消費，并不影響或 妨礙其它的個人和集團同時消費該公共產(chǎn)品，也不會減少其他個人或組織消費該公共產(chǎn)品的 數(shù)量和質(zhì)量。例如,航海中的燈塔，可以為夜間航行的所有船只提供照明;而私人產(chǎn)品則具有排 他性，當消費者為私人產(chǎn)品付錢之后，他人就不能享用該產(chǎn)品或服務所帶來的利益。取得方式的非競爭性。這里的非競爭性是指公共產(chǎn)品的價值不會因其消費者的增加而減少 如路燈的照明，這表明公共產(chǎn)品的消費者無須通過市場采取競爭的方式來獲取。而私人產(chǎn)品 的消費者一般必

7、須通過市場采用出價競爭的方式來獲取產(chǎn)品的消費權，如我們的日常生活用 品，在市場經(jīng)濟條件下應通過市場化的運作方式來獲得。7.提供目的的非盈利性。公共產(chǎn)品的提供不能以盈利為目的，它追求社會效益和社會福利的最 大化;而私人產(chǎn)品的提供則一般是以盈利為目的的，追求的是私人市場利潤的最大化。公共產(chǎn)品的以上四個特征是密切聯(lián)系的，其中最核心的是其非排他性和非競爭性，其它兩個特 征是它們的延伸。在實際生活中，完全符合以上特征的純粹的公共產(chǎn)品比較少如國防;而大量 存在的是準公共產(chǎn)品。盡管如此，我們也完全可以根據(jù)公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性來區(qū) 別一般的公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的特性決定了市場在提供公共產(chǎn)品方面

8、是失靈的, 公共產(chǎn)品和公共服務的提供應是政府的基本職責和政府實施公共政策的主要內(nèi)容和邊界范 圍,包括國家安全、社會治安、基礎教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務等的提供不能以盈 利為目的。市場提供公共產(chǎn)品的失靈為政府干預及其職能界定提供了邊界,市場的外部性是其失靈的重 要原因。外部性是指在相互聯(lián)系、相互作用的經(jīng)濟主體個體、企業(yè)或社會組織）之間,一個經(jīng) 濟主體的活動對其他經(jīng)濟單位產(chǎn)生影響，而該主體又沒有根據(jù)這種影響從其他主體那里獲得 相應的報酬或支付相應的補償。外部效應有外部正效應與外部負效應兩種形式，好的或積極 的影響被稱為外部正效應或外部經(jīng)濟（如一個人養(yǎng)花種草給鄰近的養(yǎng)蜂人帶來的好處），壞的 或

9、消極的影響則被稱為外部負效應或稱為外部不經(jīng)濟（如化工廠化學物質(zhì)和噪音的散布所產(chǎn) 生的外部損耗）。當外部效應存在時，市場是無效的,無法通過市場機制的自發(fā)作用來調(diào)節(jié)以達 到社會資源有效配置的目的。沃爾多對外部性問題進行了深入的分柝認為在經(jīng)濟活動產(chǎn)生 外在需求的地方,無論是受益還是損耗，由生產(chǎn)者滿足這些需求都是不恰當?shù)?或者說是不可 從生產(chǎn)者那里征收的。這樣市場結果將沒有效率。因為這些外部受益或損耗是不進入決定生 產(chǎn)決策的計算的。”2市場機制難以解決外部效應的問題為政府干預提供了依據(jù)，面對外部效 應，政府一般是通過補貼或直接的公共部門生產(chǎn)來推進外部正效應的產(chǎn)生并通過相關政策、 措施來管制外部負效應的

10、產(chǎn)生或彌補外部負效應對社會造成的損失。在市場經(jīng)濟條件下，公共產(chǎn)品和公共服務的提供是政府的基本職責。其中，政府有效的創(chuàng)建公 共福利系統(tǒng)，包括養(yǎng)老院、孤兒院、社會保險機構、殘疾人護理中心等公共衛(wèi)生系統(tǒng),包括公 共防疫系統(tǒng)、公共保健系統(tǒng)、公共醫(yī)療系統(tǒng)等;公共教育系統(tǒng)，義務教育和一些特殊教育的教 育經(jīng)費由政府提供;公共文化事業(yè)和娛樂休閑設施，如博物館、展覽館、科技館、少年宮、公 益性休閑場所以及名勝古跡和古文化遺址保護等;從事基礎研究、前沿學科和有戰(zhàn)略意義研 究創(chuàng)造的科研機構等等是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的重要內(nèi)容。就人力資源開發(fā)來講, 教育和健康投入是實施人力資源開發(fā)的兩種主要形式。教育是人們獲取

11、知識和增長才干的主 要途徑，馬克思曾經(jīng)說過:“要改變一般的人的本性，使他獲得勞動部門的基能和技巧，成為發(fā)達 的和專門的勞動力，就要有一定的教育和訓練?！?健康是人力資源開發(fā)的基本環(huán)節(jié)，世界銀行 在1993年世界發(fā)展報告:投資于健康中明確指出:良好的健康狀況既是人類發(fā)展最根本 的目標,又是加快發(fā)展的手段。”馬歇爾曾指出:健康與強壯、體能、智能與道德情操.是工 業(yè)財富的基礎。而物質(zhì)財富的最根本的重要性在于這樣一種事實即如果加以明智的運用，它 可以增進人類的健康與強壯、體能、智能與道德情操。”7這道出了健康與財富間的密切關 系。而公共教育資源與公共醫(yī)療衛(wèi)生服務具有公共產(chǎn)品的基本屬性，這些領域靠市場是

12、很難 解決的，政府必須在這些方面發(fā)揮主要功能，為人力資源開發(fā)創(chuàng)造良好的基礎環(huán)境，這尤其在 我國具有特殊重要的意義。我國人口基數(shù)大，充分的保障基礎教育和基本的公共醫(yī)療衛(wèi)生是 使我國從人口大國邁向人力資源強國基礎性條件，具有戰(zhàn)略意義。此外，在人力資源開發(fā)的諸 多環(huán)節(jié)，政府都應提供相應的公共服務,包括政策引導、信息提供、人力資源配置與利用的宏 觀調(diào)控等等，通過這些措施來糾正市場的偏差。政府在提供公共教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生服務中 具有不可推卸的責任，公平、有效的提供和分配公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源是有效實施人 力資源開發(fā)基本保障。三、人力資源開發(fā)的政策理念:公平與效率政府作為人力資源開發(fā)和 人力資本投資的核心主體，其活動是通過一系列的人力資源開發(fā)政策來實現(xiàn)的，如教育政策、 公共醫(yī)療衛(wèi)生政策等等。政府機制