以英美為鑒青少年管控和替煙功效是政策落腳的核心

1、1、 借鑒英美：青少年吸煙及替煙功效是兩國政策態(tài)度差別的來源主流的監(jiān)管思路是將電子煙分為三類：消費品級、煙草品級、藥品級，監(jiān)管力度依級遞增。電子煙在全球范圍內的興起已不容忽視，對電子煙的監(jiān)管也逐步提上日程，當前主要的監(jiān)管思路是將電子煙分為消費品級、煙草級、藥品級，從監(jiān)管要求的力度上看，可大致理解為藥品級煙草級消費品級。此外仍有部分國家監(jiān)管定義暫不明確。其中英國（藥品級/消費級）與美國（煙草級）的監(jiān)管推進較快且完善，也為我們了解電子煙的監(jiān)管思路提供范本。圖 1：各國/地區(qū)電子煙監(jiān)管類型及特征資料來源：第一財經商業(yè)數據中心，光大證券研究所圖中右下角的“中國”僅包含“中國內地”美國作為煙草級監(jiān)管的代

2、表，有嚴格的 PMTA 審核制度。電子煙作為煙草，和傳統(tǒng)煙草一并納入監(jiān)管，征收較高的煙草稅，營銷、包裝、減害測試由 FDA 統(tǒng)一監(jiān)管。同時與傳統(tǒng)煙一樣要遵循 PMTA 審核制度。英國對電子煙態(tài)度開放且監(jiān)管完善，政策層面定義為藥品級，但允許消費品級產品銷售。英國雖規(guī)定電子煙作為藥品監(jiān)管，產品申請需經過嚴格的資質審核，并征收 5%的減害產品稅率，但目前暫未有產品通過藥品級審核。市場上普遍使用的是具有消費品屬性的產品，征收 20%的增值稅，不禁口味，且政府對電子煙在輿論上以開放支持態(tài)度為主。表 1：英國藥品級與消費品級性質對比藥品級消費品級定位減害產品具有煙草性質的消費品監(jiān)管要求高低監(jiān)管態(tài)度鼓勵使用

3、，允許在醫(yī)院銷售不鼓勵使用，對營銷手段和場所多有限制資質需要申請許可證部分國家如英國也需要許可證容量可以超過消費品級的規(guī)定對煙油容量、尼古丁含量有一定限制稅率作為減害產品，為鼓勵使用，稅率相對較低收取增值稅資料來源：英國政府官網，光大證券研究所整理我們認為，英國與美國政策思路的區(qū)別主要取決于 3 點：（1）電子煙相比香煙的危害程度；（2）電子煙對青少年的吸引程度；（3）電子煙是否可以達到戒煙效果。表 2：英美電子煙核心觀點的區(qū)別性質美國英國相比香煙危害程度某種程度上或許比傳統(tǒng)香煙危害小，但氣溶膠及其他物質也會帶來危害，且美國有多起呼吸道疾病或與電子煙有關電子煙的危害比香煙小 95%對青少年影響

4、是否可以作為替煙電子煙在青少年中有著較高的滲透率沒有證據表明電子煙可以作為兒童或非吸煙者吸煙的途徑沒有證據表明電子煙有助于戒煙電子煙每年幫助 2 萬人戒煙資料來源：美國 FDA，英國 PHE，光大證券研究所表 3：英美電子煙監(jiān)管框架對比英美均強調資質審核，但在營銷、稅收、含量、年齡限制、口味等方面存在區(qū)別。美國電子煙監(jiān)管的總基調為打壓態(tài)勢、從口味、加稅、提高年齡下限，這從其高門檻及嚴格的 PMTA 審核制度可以看出。英國對電子煙呈現開放態(tài)度，即便將 其定義為藥品級監(jiān)管，但在營銷上的限制要弱于大部分歐盟國家，且沒有口味禁令，更多地是強調電子煙的替煙效果。兩國的差異主要源于各自市場呈現的特征存在區(qū)

5、別，可總結為兩點：1、電子煙是否顯著吸引青少年；2、電子煙是否能 有效轉化傳統(tǒng)煙民。美國英國綱領法律家庭吸煙預防和煙草控制法案、聯邦食品、藥品和化妝品法案煙草和相關產品條例 2016級別煙草藥品監(jiān)管部門FDA藥管局電子尼古丁傳輸系統(tǒng)（ENDS）：將含有 e-liquid 傳送氣溶膠的設備或定義霧化設備，其中e-liquid 指含尼古丁的液體，或不含尼古丁，但是通常用做煙草消費的液體指可通過煙嘴或該產品的任何組件（包括煙彈，煙彈和不帶煙彈或彈藥的裝置）消耗含尼古丁蒸氣的產品資質FDA 的 PMTA 審核制度所有含尼古丁產品視同藥品進行管制，生產商需申請藥品許可證稅煙油稅醫(yī)藥級減害產品為 5%，但

6、考慮到電子煙仍含有尼古丁，具有一定煙草屬性，因此按照消費品級的 20%收稅，目前暫無產品通過醫(yī)藥級不得通過電視，出版物，音頻廣播，線下活動，冠名贊助等方式直接或間接營銷可以在線上、戶外營銷宣傳自己的產品；品牌官網和零售官網，電影院海報，戶外海報，公交車海報等可以營銷含量限制擬限制為每毫升 20 毫克，但一直沒有進展單支煙管容積不超過 2 毫升；補充裝煙油的最大容量不超過 10 毫升；煙油的尼古丁濃度不超過每毫升 20 毫克年齡年齡下限從 18 歲提升到 21 歲年齡下限為 18 歲口味限制禁售除煙草味、薄荷味外的所有口味，開放式大煙不受約束暫不禁止口味資料來源：美國 FDA 官網，英國政府官網

7、，光大證券研究所整理表 4：美國電子煙監(jiān)管及事件梳理、 美國：主要的政策措施基本圍繞降低青少年吸煙率展開通過梳理美國的政策及事件，不難發(fā)現，在 PMTA 審查之外，美國的政策實施基本圍繞減少青少年吸食電子煙展開。年份事件2007 年電子煙進入美國市場2009 年國會通過了家庭吸煙預防和煙草控制法，授予了 FDA 監(jiān)管煙草制品的權力，但監(jiān)管范圍卻僅限管制傳統(tǒng)香煙，蒸汽煙被視為醫(yī)藥器械進行監(jiān)管，監(jiān)管力度比傳統(tǒng)煙草更嚴格，使得蒸汽煙市場的發(fā)展一度陷入停滯狀態(tài)2010 年地方聯邦法院和華盛頓上訴法院裁定FDA 敗訴，電子煙劃歸為煙草制品，并開始進入高速發(fā)展階段2016 年5 月 5 日，FDA 宣布監(jiān)

8、管電子煙，禁止向青少年銷售電子煙的規(guī)定最快將于 2016 年 8 月生效。在此之前，沒有任何聯邦法律規(guī)定禁止零售商銷售電子煙、水煙或雪茄給 18 歲以下的青少年。規(guī)定了電子煙 PMTA 的生效時點是 2016 年 8 月 8 日2017 年7 月，FDA 宣布煙草和尼古丁監(jiān)管的綜合計劃，監(jiān)管重點轉向可燃香煙，延長電子煙的 PMTA 申請遞交截止日期到 2022 年 8 月 8 日月，FDA 在全國進行了一次大規(guī)模的突擊性暗訪檢查。發(fā)現了 40 起JUUL 產品非法銷售給青少年的違規(guī)行為月 24 日時任FDA 局長的Scott Gottlieb 宣布進行執(zhí)法行動以遏制青少年使用JUUL 和其他電

9、子煙2018 年2019 年2020 年9 月 12 日，FDA 又進一步宣布了一系列針對向兒童銷售和營銷電子煙的執(zhí)法行動FDA 要求電子煙制造商提供在 60 天內削減向青少年銷售的方案。11 月 15 日 FDA 前局長 Scott Gottlieb 稱，將限制向孩子們銷售調味電子煙，薄荷味除外3 月 4 日FDA 宣布進行新的針對零售商、制造商的執(zhí)法行動，并將調味電子煙的 PMTA 截止日期提前 1 年到 2021 年 8 月 8 日7 月 12 日，美國馬里蘭州地區(qū)法院命令食品藥品監(jiān)督管理局將申請?zhí)峤唤刂谷掌谔崆爸?2020 年 5 月 12 日。月 25 日，FDA 發(fā)布提案，電子煙將

10、被劃入 PMTA 程序。月 8 日，美國國會議員拉賈克里希那摩提提出了一項法案，該法案將電子煙中的尼古丁含量限制為每毫升 20mg月 26 日，美國紐約市通過香味電子煙禁令，2020 年 7 月起實施。月 28 日，FDA 正式將購買煙草制品的法定年齡從原來的 18 歲提高到 21 歲2 月 5 日后，煙草和薄荷醇以外的換彈電子煙將正式撤出市場，但電子煙商店的開放式電子煙不受限制4 月 22 日，因為疫情，將煙草和尼古丁制造商提交 PMTA 的截止日期從 5 月 12 日推遲至 9 月 9 日9 月 9 日，流通產品的 PMTA 申請截止，后續(xù)產品仍可重新申報資料來源：美國 FDA 官網，英國

11、政府官網，光大證券研究所整理美國青少年吸食電子煙人數從 2014 年開始快速增長，VUSE、BLU、JUUL 等頭部品牌起到重要作用。首先，電子煙具備成癮性，其次，美國青少年本身具有一定的吸煙基礎，早在 2011 年傳統(tǒng)香煙吸食滲透率便有 15.8%。2014 年雷諾美國發(fā)布 VUSE，短短一年時間，于 2015 年成為行業(yè)第一，市場份額超過原有龍頭 blu 達到 35.7%，成為進一步拉升青少年吸煙滲透率的重要原因。2016 年之后 JUUL 進一步“推波助瀾”，讓電子煙在青少年的滲透達到新高度，2019 年已有 500 萬名青少年吸食過電子煙。資料來源：美國疾控中心，光大證券研究所圖 2：

12、2018 年美國高中生煙草使用比例圖 3：美國高中生傳統(tǒng)香煙和電子煙使用比例資料來源：CDC NYTSData，光大證券研究所對此，2015 年開始，美國政府調查及監(jiān)管開始加碼趨嚴，政策實施過程中通常會有權威機構的詳細數據及解讀，比較重要的有幾個方面：1、 電子煙并未很好的幫助吸煙者戒煙由此不鼓勵電子煙的宣傳和使用。根據 CDC 的 2020 年外科醫(yī)生報告表述，由于電子煙種類、使用方式繁多復雜，難以針對電子煙進行戒煙功效的臨床測試，目前沒有足夠的證據證明電子煙有助于戒煙。這是美國 CDC 自 2010 年以來一致的觀點，奠定了美國電子煙監(jiān)管的基調。2、 水果口味是青少年吸食電子煙的重要原因發(fā)

13、布口味禁令。根據 2019 年 MMWR 的數據，29%的人因為口味吸食電子煙，對于吸食電子煙的青少年中，68%的人對口味具有偏好。當前美國的封閉式電子煙中，除煙草味和薄荷味外所有口味煙一律下架。圖 4：2019 年美國青少年選擇吸食電子煙的原因圖 5：2019 年美國青少年是否對口味有偏好資料來源：MMWR，光大證券研究所資料來源：MMWR，光大證券研究所3、 18-21 歲年齡段有較多的電子煙吸食者提升電子煙監(jiān)管年齡下限。以 juul 為例，根據下圖數據，juul 在 18-21 歲青年中滲透率通常較高，因此將監(jiān)管年齡下限從 18 歲提高到 21 歲可以有效減少電子煙的滲透。圖 6：各年齡

14、段 juul 滲透率資料來源：Truth Initiative Media Monitoring data，光大證券研究所此外，電子煙的征稅也在逐步推進。當前美國聯邦層面暫無征稅，但各州市正陸續(xù)推進電子煙征稅制度。截止 2020 年 4 月 1 日，美國有 21 個州對電子煙征收州稅，兩個州（阿拉斯加、馬里蘭州）征收地方稅。截止 20 年 12 月 28 日，征收煙草稅的州數上升到 29 個。圖 7：2020 年 4 月 1 日美國各州電子煙稅收情況資料來源：urban institute，光大證券研究所美國各州煙草稅率參差不齊，主要采用從量計征和從價計征的方式。美國電子煙稅收主要有兩種形式：

15、從量計征和從價計征（部分州如康涅狄格會采用兩種方式混合計征）。根據美國國家經濟研究局的一篇報告，從量計征平均征收 0.17 美元/ml，以 juul 售價 4 美元，0.7ml，200 口（相當于一包傳統(tǒng)香煙）為例，稅收僅有 0.12 美元，為零售價的 2.97%，而從價稅率通常在 30%-80%之間，最高如明尼蘇達州達到 95%，從量計征有明顯優(yōu)勢。稅收對煙民的購買行為影響很大，但是各州電子煙稅相對傳統(tǒng)煙草稅有高有低，也反映了各州對電子煙的態(tài)度。產品”表 5：美國部分州市“其他煙草產品”與“傳統(tǒng)煙草”稅對比州別煙末稅（snuff tax）嚼煙稅雪加稅電子煙稅“其他煙草煙草稅折算成零售最新稅率

16、更改時價間（美分/包）的稅率加利福尼亞批發(fā)價的 56.93%批發(fā)價的 56.93%批發(fā)價的 56.93%批發(fā)價的 56.93%7/1/202028756%科羅拉多制造價格的 50%制造價格的 50%制造價格的 50%制造價格的 30%1/1/202119438%康涅狄格300 美分/盎司制造價格的 50%制造價格的 50%封閉式: 40 美分/mL10/1/201943584%開放式: 批發(fā)價的 10%特拉華92 美分/盎司制造價格的 30%制造價格的 30%5 美分/mL1/1/201821041%華盛頓批發(fā)價的 91%制造價格的 91%制造價格的 91%制造價格的 91%10/1/2019

17、45087%(最低稅$1.48)資料來源：tobacco free ，光大證券研究所、 英國：政策圍繞規(guī)范營銷、設置容量等展開，整體持開放態(tài)度英國政府對電子煙呈現開放態(tài)度，長遠來看，希望到 2030 年淘汰卷煙，或轉向風險更低的電子煙。其對電子煙的態(tài)度體現在政策及理論兩個層面：年份事件表 6：英國電子煙相關政策及重要事件政策層面：主要以歐盟 2014 年發(fā)布煙草產品指令為參考，并推出英國的煙草和相關產品法案 2016，規(guī)定了每顆煙彈尼古丁不得超過 10ml，濃度不得超過 20mg/ml，遠低于 juul 的 59mg/ml，營銷上采用了歐盟最寬松的口徑，允許在戶外、官網產品信息

18、展示、公交車側面、電影院、傳真、傳單上進行營銷。理論層面：2015 年英國衛(wèi)生部通過專家研究，認為電子煙危害比傳統(tǒng)煙小 95%，并且沒有證據證明電子煙可以作為兒童或非吸煙者吸煙的途徑。以此為基礎，英國政府以較寬的口徑監(jiān)管電子煙，并在此后的多種公開場合中，即便面臨青少年吸食電子煙、美國疑似電子煙引發(fā)肺病問題，英國政府仍然堅定對電子煙的開放立場。2006 年蒸汽煙進入歐洲市場2009 年10 月，英國 ASH 認為試圖戒煙的人應使用傳統(tǒng)的尼古丁替代療法2011 年10 月，英國內閣在報告中將電子煙列為香煙的有效替代品2013 年英國藥品和保健品監(jiān)管機構宣布將電子煙作為藥品2014 年2015 年4

19、 月 3 日，歐盟頒布 TPD 煙草指令，對電子煙細節(jié)進行具體規(guī)定，核心內容包括：1、 電子煙公司應在產品上市前 6 個月提供資質審查，截止日為 2016 年 5 月 20 日。在此前已經上市的產品，在截止日期后 6 個月提交申請2、 每顆煙彈尼古丁不得超過 10ml，一次性煙不得超過 2ml；尼古丁含量不得超過 20mg/ml，作為對比，juul 的尼古丁含量為 59mg/ml3、 煙彈內不得添加維生素、咖啡因等添加劑4、 禁止在出版物、廣播、電視、互聯網及郵件中進行廣告宣傳8 月，英格蘭宣布其專家獨立審查得出結論：1、 電子煙危害小并可幫助吸煙者戒煙，目前的最佳估計是，電子煙的危害比吸煙小

20、 952、 近一半的人口（44.8）沒有意識到電子煙的危害性遠不如吸煙3、 到目前為止，沒有證據表明電子煙可以作為兒童或非吸煙者吸煙的途徑10 月 1 日起，向未成年人出售電子煙或電子液體是違法的英國皇家醫(yī)師學院明確告訴醫(yī)生，要盡可能廣泛地向想戒煙的人推廣電子煙 PHE 調查顯示，260 萬成年人使用電子煙，每年幫助 2 萬人戒煙2016 年5 月 20 日，歐盟的煙草制品指令開始實施5 月 20 日，英國 The Tobacco and Related Products Regulations 2016（TRPR）開始實施2017 年6 月 21 日，發(fā)布黃卡計劃（yellow card R

21、eporting Scheme），公眾和專業(yè)人士可以以此匯報副作用2018 年一項研究表明，曾經使用電子煙的人也可能開始吸煙了2019 年9 月，美國官員稱目前有 450 多項病例可能與電子煙有關，此前有 5 人因為電子煙導致呼吸道疾病死亡。英國公共衛(wèi)生部認為，在美國，大多數病例與使用非法霧化液、在街上購買或自制有關，其中一些含有大麻產品（如 THC）或合成大麻素（如香料）。資料來源：英國政府官網，光大證券研究所英國青少年電子煙及傳統(tǒng)煙草吸食比例相對較低，且波動較小。根據英國公共衛(wèi)生部公布的 2021 年報告，多年以來，英國青少年電子煙吸食情況控制較好，2019年青少年接觸過電子煙的占比為 1

22、5.1%，較 2014 年僅上漲 6.8 pct，對比美國 30%左右的滲透率屬實較低，經常抽電子煙的僅占比 4.8%。由此，英國政府當前并未針對青少年吸食電子煙問題發(fā)難電子煙廠商。表 7：英國青少年抽煙頻率占比（%）201420162018201420152016201720182019年齡11-1511-15 11-1511-1811-1811-1811-1811-1811-18電子煙使用情況從未嘗試78.174.875.390.993.987.883.282.883.6僅嘗試過14.315.39.310.912.39.4已戒煙-煙民

23、4.03.54.8傳統(tǒng)煙草使用情況從未嘗試81.881.083.877.777.180.376.978.679.7僅嘗試過10.911.79.710.710.29.0已戒煙2.83.03.4煙民7.06.16.3未加權樣本容量6,02211,68413,1911,6251,9261,9992,2602,0112,173資料來源：英國公共衛(wèi)生部，光大證券研究所英國電子煙用戶主要是傳統(tǒng)煙民，且已經成為重要的戒煙手段。2019 年英國 54.1%的電子煙用戶已經不再吸食傳統(tǒng)

24、煙，39.8%仍在吸食，但比例在逐步下降。同時根據英國公共衛(wèi)生部統(tǒng)計，電子煙已經成為英國各地戒煙者最主要的手段。這一數據基礎也是英國持續(xù)堅定對電子煙持開放態(tài)度的原因。圖 8：英國電子煙客戶分類圖 9：通過使用電子煙或其他手段戒煙比例資料來源：ASH，光大證券研究所資料來源：英國公共衛(wèi)生部，光大證券研究所總結：從歐美的政策演變可知，監(jiān)管的關注點側重于電子煙的實際戒煙功效，以及對青少年的吸引程度是否可控，主要的政策措施在于：1、審核產品資質；2、限制口味、3、限制含量；4、征稅。英美模式有望對中國后續(xù)監(jiān)管提供參考。此外，我們認為，國內政策取締當前已存電子煙品牌的概率不大，核心應該聚焦于引導電子煙回

25、歸“替煙”本質，因此毒理研究、青少年防護措施充分完善的頭部品牌仍有望延續(xù)經營，電子煙行業(yè)將迎來健康發(fā)展。2、 聚焦國內，口味禁令及加稅影響值得關注盡管當前國內政策尚未落地，但參考歐美，我們判斷國內電子煙政策大致可能有四個重要方向：1、 資質認證；2、 限制口味；3、 限制煙油含量或濃度；4、 加征煙油稅/尼古丁稅。我們判斷電子煙行業(yè)雖然在法律及道德上存在較多質疑，但其本身也有作為替煙的作用，歐美各國也基本允許了電子煙行業(yè)的存在，因此國家徹底取締電子煙概率不大，但是對產品及廠商或將開啟嚴格的資質審核，毒理研究完善、技術力強的頭部廠商及品牌有望成功上岸，享受資質壁壘。此外，我們判斷口味禁令在中國的

26、影響弱于美國。相比于成年人，水果口味對年輕人的影響更大，成年人會更關注更其功效，如戒煙、便攜性、無煙味等特征。根據測算，我們認為當前中國青少年抽電子煙雖有苗頭，但相比美國，中國市場仍以成年人為主，此外 2018 年中國傳統(tǒng)煙民結構中，男性/女性吸煙率為 50.5%/2.1%，男女差異遠遠大于英美結構，也將一定程度上削弱口味禁令的影響。表 8：英美中三國煙草人口結構英國美國中國全國人口（萬人）6683.443282014000515 歲以上人口比例82.3%80.0%83%成年人口（萬人）5500.472625611649015/18 歲以上煙民（萬人）69050603701715/18 歲以上

27、吸煙率14.10%13.90%26.44%18 歲以上電子煙接觸人口（萬人）31410901111電子煙滲透率45%22%3.0%總共初高中生（萬人）76127598822吸煙的初高學生（萬人）121.764471138初高中生吸煙率16%16%12.90%吸食電子煙中高學生（萬人）43357238.195吸食電子煙初高中生/吸食傳統(tǒng)香煙初高中生35%80%20.93%高中生電子煙消費占比12%25%18%資料來源：CDC、ASH、PHE，國家疾控中心，國家統(tǒng)計局，光大證券研究所整理【注】：英美初高中生煙草數據為 2020 年數據，中國為 2019 年數據根據 CIC 數據，2019 年中國電子煙滲透率為 1.2%，考慮 2020 年的快速式增長，我們假定 2020 年中國電子煙滲透率為 3%圖 10：中英美三國青少年電子煙滲透數據圖 11：中英美三國男女吸煙率資料來源：CDC、ASH、PHE，國家疾控中心，國家統(tǒng)計局，光大證券研究所計算英美初高中生煙草數據為 2020 年數據，中國為 2019 年數據資料來源：CDC、ASH、