我國糧食貿(mào)易政策調(diào)整與糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)

1、PAGE PAGE 25No. C1997007 1997-8我國糧食貿(mào)易政策調(diào)整與糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心：盧鋒No. C1997007; 日期：1997年8月內(nèi)容提要 未來糧食禁運(yùn)的可能性及其對我國糧食安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)，是在有關(guān)我國糧食貿(mào)易政策調(diào)整的討論中不斷被提及和評論的問題。本文試圖較為系統(tǒng)地研究這一問題。本文首先考察了過去幾十年間國際經(jīng)濟(jì)制裁和糧食禁運(yùn)的歷史以及我國與西方國家糧食貿(mào)易關(guān)系的演變情況。從有關(guān)歷史事實(shí)推斷，我國未來面臨大規(guī)模糧食出口禁運(yùn)的可能性不大。未來國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境的演變趨勢可能會進(jìn)一步降低糧食禁運(yùn)之類事件的發(fā)生機(jī)率。值得注意的是，美國1980-81年糧食出

2、口禁運(yùn)的失敗，集中顯示出這類禁運(yùn)有效性的限制條件，使得美國學(xué)術(shù)界和政策部門對所謂“糧食武器”缺乏效力的限制性獲得較為清醒的認(rèn)識。因而，對于我國未來糧食貿(mào)易方針的調(diào)整問題，似應(yīng)主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)合理性原則來加以判斷和選擇；糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)不足以成為制約有關(guān)政策調(diào)整的決定性因素。為了降低糧食禁運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)，有必要對糧食進(jìn)口依存度和用途加以監(jiān)控，以保證我國糧食自給率不要超過一定臨界水平。另外，還應(yīng)鼓勵(lì)對糧食進(jìn)口替置的糧田主要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍內(nèi)加以利用，以求在提高耕地利用效率的同時(shí)，儲備糧食生產(chǎn)能力，增強(qiáng)在危機(jī)環(huán)境下抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。我國糧食貿(mào)易政策調(diào)整與糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)1.引言：一個(gè)長期被評論的問題 一些國家工業(yè)化歷

3、史經(jīng)驗(yàn)表明，給定人均耕地占有量較小等資源稟賦條件，經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型會導(dǎo)致糧食生產(chǎn)比較優(yōu)勢下降 這一結(jié)構(gòu)變動特點(diǎn)在早期工業(yè)化國家如英國、荷蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展中表現(xiàn)出來。二戰(zhàn)以后日本、南韓、臺灣等新興工業(yè)化經(jīng)濟(jì)高速增長過程，更顯著地表現(xiàn)出這一特征。這一過程推進(jìn)到某個(gè)臨界水平，便會提出一個(gè)糧食政策選擇問題：是依據(jù)比較優(yōu)勢變動情況，增加糧食進(jìn)口，擴(kuò)大介入國際糧食體系的規(guī)模，以支持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換；還是采用保護(hù)手段，支付很大經(jīng)濟(jì)代價(jià)，限制糧食進(jìn)口以求實(shí)現(xiàn)最大限度的糧食自給自足。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)高速增長，這一問題逐漸成為具有政策選擇意義的問題。有關(guān)討論形成了兩種不同看法：一種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)調(diào)整糧食

4、貿(mào)易方針，擴(kuò)大利用國際糧食市場，以求降低國內(nèi)糧食供給的比較成本，提高資源利用效率水平；另一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)糧食作為生活必需品的特殊屬性，主張仍應(yīng)堅(jiān)持自給自足方針；對國際糧食市場主要應(yīng)在調(diào)劑國內(nèi)糧食品種與年度豐歉意義上加以利用。未來糧食禁運(yùn)的可能性及其對我國糧食安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)是討論中經(jīng)常被提及的一個(gè)問題。國際糧食市場的一個(gè)顯著特征，是糧食出口的絕大部分被美、加、歐盟、阿根廷等西方國家和地區(qū)所支配 從未來長期發(fā)展可能性看，西方國家高度控制出口糧源的狀態(tài)可能會發(fā)生一定程度變化。前蘇聯(lián)某些耕地資源富饒的地區(qū)具有成為重要糧食出口國的潛力。例如，哈薩克斯坦86-87年糧食耕地面積為2500-2600萬公頃，產(chǎn)量

5、2200萬噸。蘇聯(lián)解體后，由于其國內(nèi)僅需要約1000萬噸，原蘇聯(lián)其它地區(qū)糧食進(jìn)口需求銳減，大量邊際耕地被擠出糧食耕作?，F(xiàn)在該國凈出口少量谷物。如糧食產(chǎn)量恢復(fù)到80年代后期水平，在現(xiàn)有國內(nèi)需求水平下，應(yīng)有1000萬噸出口能力。烏克蘭出口潛力更大。該地區(qū)1989年糧食產(chǎn)量為5200萬噸，現(xiàn)今產(chǎn)量約為89年的一半，仍凈出口。如恢復(fù)到89年水平，可能會有2000萬噸出口水平。俄羅斯現(xiàn)在不再凈進(jìn)口糧食。它的糧食產(chǎn)量歷史高峰水平與現(xiàn)實(shí)水平的差距約為2000萬噸，顯示具有相當(dāng)規(guī)模的潛在出口能力。如果有適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制和投資，前蘇聯(lián)地區(qū)有可能成為最大糧食出口地區(qū)之一（筆者會議記錄：經(jīng)合組織1997年4月24日在

6、巴黎召開的“東中歐過渡經(jīng)濟(jì)及中國1996年農(nóng)業(yè)與食物政策發(fā)展專家會議”記錄。）。尤其是美國谷物出口往往占到世界出口總量的一半左右。美國在歷史上曾以不同方式利用糧食輸出手段謀求外交與政治目的 糧食禁運(yùn)是懲制性手段。另外，美國還以給予糧食援助為條件，誘使被援助國接受美國某些政治性要求。因而，美國糧食輸出對其外交政策具有“大棒”與“葫蘿卜”兩類功用。有的研究者認(rèn)為，當(dāng)作“葫蘿卜”利用的糧食武器比制裁性“大棒”的效果較好。我國在社會制度，意識形態(tài)上與美國存在實(shí)質(zhì)性差異，戰(zhàn)略利益不無抵牾之處；因而，研究設(shè)計(jì)我國未來糧食供求與世界糧食系統(tǒng)的聯(lián)接方式，極有必要認(rèn)真考察我國遭受糧食禁運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)問題。上述糧食禁運(yùn)

7、問題已提出多年。有關(guān)討論大都相互沿襲地指出，如果我國實(shí)施較為自由化的糧食貿(mào)易方針，糧食禁運(yùn)可能會對我國糧食安全產(chǎn)生不利影響，但對決定上述風(fēng)險(xiǎn)程度的因素及其內(nèi)在聯(lián)系缺少專門研究 近來有的研究人員依據(jù)對國際糧食市場屬于買方市場等因素的觀察，提出糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)很小；但同樣是以簡略評論形式表達(dá)的。筆者認(rèn)為，僅僅以簡略評論方式提出這一問題似嫌不夠。為了冷靜、客觀地判斷未來糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)程度或大小，至少應(yīng)當(dāng)研究三個(gè)不同層面的問題。第一，針對我國糧食禁運(yùn)未來發(fā)生可能性的程度或大小？第二，萬一發(fā)生禁運(yùn)，禁運(yùn)發(fā)起國能否成功地實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)意圖，即糧食禁運(yùn)的有效性如何？第三，萬一發(fā)生有效糧食禁運(yùn)，它對我國糧食安全的負(fù)面影

8、響程度取決于什么因素？有無可能通過事先政策和制度安排來控制這類負(fù)面影響程度或大?。咳绻磥砑Z食禁運(yùn)發(fā)生機(jī)率很高，禁運(yùn)有效性有相當(dāng)可靠保證，并且一旦發(fā)生有效禁運(yùn)，我國糧食安全注定要遭受無法通過事先政策、制度安排加以防范或控制的災(zāi)難性打擊；那么，我國糧食安全便面臨很大的來自糧食禁運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)。這一較高的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)要求我們在進(jìn)行糧食貿(mào)易政策選擇時(shí)對較為自由化的選擇方案所能帶來的利益打上較大的折扣。反過來看，如果糧食禁運(yùn)未來發(fā)生機(jī)率很低，禁運(yùn)很難有效，并且我們有可能通過政策措施控制有效禁運(yùn)的影響，那么我國面臨糧食禁運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)便很小；我們就應(yīng)當(dāng)主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)合理性原則來考慮糧食貿(mào)易政策方針的調(diào)整問題。依據(jù)這一思路

9、，本文將分節(jié)考察上述三個(gè)問題。然而，為了使分析討論在概念和邏輯上清晰，首先對本文所指糧食禁運(yùn)的內(nèi)涵及其與相近概念的區(qū)別給以簡略說明。2. 糧食禁運(yùn)的涵義一般意義上的糧食禁運(yùn)，泛指國際間糧食流通受到政策干預(yù)作用而發(fā)生的數(shù)量減少乃至中斷的現(xiàn)象。這類事件可能采取不同表現(xiàn)形式。我國學(xué)術(shù)界提出糧食禁運(yùn)問題起因在于討論我國糧食供求擴(kuò)大國際合作的可能性?？紤]這一特定研究背景和意圖，本文對糧食禁運(yùn)的內(nèi)涵與相近概念的區(qū)別做幾點(diǎn)提示和規(guī)定。 第一，出口禁運(yùn)與進(jìn)口禁運(yùn)。從出口方面對糧食貿(mào)易的限制和禁絕為出口糧食禁運(yùn)；從進(jìn)口方面對糧食貿(mào)易的限制和禁絕則為進(jìn)口禁運(yùn)。一個(gè)共識性看法認(rèn)為，如果我國糧食貿(mào)易朝較為自由化方向調(diào)

10、整，長期趨勢應(yīng)是糧食凈進(jìn)口增長。作為糧食凈進(jìn)口國，糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)來自出口禁運(yùn)。所以，本文側(cè)重考察出口糧食禁運(yùn)。第二，政治性出口禁運(yùn)與經(jīng)濟(jì)性出口禁運(yùn)。糧食出口國發(fā)起糧食禁運(yùn)，可能發(fā)自經(jīng)濟(jì)動機(jī)。例如，美國1973年因擔(dān)憂國內(nèi)大豆價(jià)格激升對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性的不利影響，對前蘇聯(lián)和若干東歐國家實(shí)施短期大豆禁運(yùn)PAGE # Page: # 。出口禁運(yùn)亦可能出自政治方面考慮 這里的“政治動機(jī)”應(yīng)做廣義理解，它包括對政治的、意識形態(tài)的、外交的以及與國家安全有關(guān)的多方面因素的考慮。，如下文將詳細(xì)介紹分析的美國1980-81年由于前蘇聯(lián)入侵阿富汗而對它實(shí)施的糧食禁運(yùn)便是典型一例。經(jīng)濟(jì)型出口禁運(yùn)是應(yīng)當(dāng)專門研究的重要課題

11、，但本文僅限于考察由于政治性動機(jī)而發(fā)生的禁運(yùn)。第三，援助性出口禁運(yùn)與商業(yè)性出口禁運(yùn)。禁運(yùn)所針對的糧食出口可能是通過國際糧食市場進(jìn)行的商業(yè)性貿(mào)易，亦可能是對糧食進(jìn)口國具有援助性質(zhì)的所謂“讓步性”出口（Concession Export）。例如，美國在著名的PL480法案框架下對許多國家的糧食輸出，都屬于援助性出口。商業(yè)性糧食出口禁運(yùn)與援助性糧食出口禁運(yùn) 由于援助性糧食出口具有金融援助的性質(zhì)，有關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁研究的文獻(xiàn)有時(shí)把援助性糧食出口禁運(yùn)既看作貿(mào)易制裁，又列為金融制裁（Hufbauer和Schott，1985）。發(fā)生機(jī)制、頻率及其有效性有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。我國未來進(jìn)一步參與全球糧食系統(tǒng)的基本形態(tài)，應(yīng)是在

12、自力更生前提下通過擴(kuò)大商業(yè)性糧食貿(mào)易來進(jìn)行,不可能主要依賴糧食援助 這當(dāng)然不排除在特定時(shí)期、范圍和特定環(huán)境下接受外部援助的可能?；谶@一考慮，本文有關(guān)我國未來糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的分析，系指商業(yè)性出口禁運(yùn)。但在對糧食禁運(yùn)歷史一般討論中會涉及援助性糧食出口禁運(yùn)。第四，糧食禁運(yùn)與包括糧食為對象的全面禁運(yùn)。糧食禁運(yùn)既可能完全或主要以糧食為禁運(yùn)對象，亦可能是一個(gè)更為廣泛的禁運(yùn)體系，其中涵蓋了糧食貿(mào)易。二者對于禁運(yùn)發(fā)起國與目標(biāo)國都具有不同的經(jīng)濟(jì)、政策含義?？梢詫Z食的一攬子禁運(yùn)看作廣義糧食出口禁運(yùn)，把完全或主要以糧食為對象的出口禁運(yùn)看作狹義糧食出口禁運(yùn)。本文運(yùn)用兩種定義，但側(cè)重研究以糧食為主要對象的狹義糧食

13、出口禁運(yùn)。最后，出口禁運(yùn)與“自愿出口限制”（Voluntary Export Restraint：VER）。VER亦會使正常糧食流通受到限制。 但VER是由進(jìn)口國家的政府或行業(yè)施加壓力引起的，這一壓力迫使出口國采取自愿限制出口的措施。而糧食出口禁運(yùn)作為經(jīng)濟(jì)制裁的一種形態(tài)是出口國單方面行為，目標(biāo)在于改變禁運(yùn)對象國的政策或?qū)ζ浣o以懲制或報(bào)復(fù)。 綜上所述，本文采用的糧食禁運(yùn)的定義，指糧食出口國方面出于政治性動機(jī)，部分或全部中斷與進(jìn)口國發(fā)生的商業(yè)性糧食貿(mào)易。它可能表現(xiàn)為單純或主要以糧食貿(mào)易為對象的禁運(yùn)措施，亦可能是覆蓋面更為廣泛的出口禁運(yùn)體系。3. 糧食禁運(yùn)的可能性雖然無法精確預(yù)見針對我國的糧食禁運(yùn)的

14、未來發(fā)生機(jī)率，但對這類事件潛在可能性的程度、大小仍有可能和必要加以研究。本節(jié)從三個(gè)不同側(cè)面觀察這一題目，以求對它提出一個(gè)較為具體和客觀的判斷。3.1.國際糧食禁運(yùn)的發(fā)生頻率運(yùn)用禁運(yùn)手段謀求政治目標(biāo)，是本世紀(jì)國際經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的一個(gè)特點(diǎn) 20世紀(jì)以前，國際貿(mào)易規(guī)模較小，不足以使禁運(yùn)產(chǎn)生決定性作用，所以禁運(yùn)較少發(fā)生。另外，禁運(yùn)通常是軍事行動的配合。本世紀(jì)，禁運(yùn)不僅發(fā)生頻率上升，并且在功能上轉(zhuǎn)變，成為替代軍事行動的手段。第二次世界大戰(zhàn)以前，國聯(lián)（The League of Nations）曾倡導(dǎo)其成員國運(yùn)用禁運(yùn)作為反對和制止戰(zhàn)爭的手段。二戰(zhàn)以后的冷戰(zhàn)時(shí)期，禁運(yùn)的目標(biāo)擴(kuò)展，不再以防止戰(zhàn)爭為中心目的。由于

15、聯(lián)合國不象國聯(lián)那樣重視禁運(yùn)手段；禁運(yùn)較多成為單個(gè)國家或某些國家的局部行動。然而，這一點(diǎn)在冷戰(zhàn)后時(shí)期已發(fā)生變化：近年來聯(lián)合國發(fā)起和實(shí)施了多次經(jīng)濟(jì)制裁和禁運(yùn)。歷史上曾經(jīng)發(fā)生的糧食禁運(yùn)（Grain Embargo）和其它形式的經(jīng)濟(jì)制裁（Economic Sanction），是國外經(jīng)濟(jì)、政治和外交研究領(lǐng)域所長期關(guān)注的一個(gè)問題 由于糧食出口禁運(yùn)屬于貿(mào)易禁運(yùn)的一種形態(tài)，而貿(mào)易禁運(yùn)又屬于經(jīng)濟(jì)制裁的一個(gè)具體類型。所以許多有關(guān)糧食禁運(yùn)研究結(jié)果發(fā)表在以經(jīng)濟(jì)制裁為題的文著中。 在大量有關(guān)文獻(xiàn)中，Hufbauer和Schott（1985）對經(jīng)濟(jì)制裁所做的系統(tǒng)研究尤為引人注目。他們的研究結(jié)果表明，1919-1984年間

16、，全世界范圍內(nèi)共發(fā)生了103次經(jīng)濟(jì)制裁 他們研究的經(jīng)濟(jì)制裁限于由于政治原因（包括戰(zhàn)爭）發(fā)起的制裁，不包括由于經(jīng)濟(jì)原因發(fā)生的制裁。這份700多頁的研究報(bào)告的大部分篇幅用于逐個(gè)對這103項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁的起止過程介紹及成效評價(jià)。依據(jù)這一權(quán)威性研究提供的資料，五十年代后發(fā)生了85次經(jīng)濟(jì)制裁，其中涉及到食物的出口貿(mào)易禁運(yùn)為10次 從邏輯上說，糧食禁運(yùn)必然是食物禁運(yùn)，但食物禁運(yùn)未必是糧食禁運(yùn)。實(shí)際上，絕大多數(shù)食物禁運(yùn)都包括糧食或主要以糧食為對象。因而，研究人員經(jīng)常不加區(qū)分地串用“糧食禁運(yùn)”（Grain Embargo）和“食物禁運(yùn)”（Food Embargo）這兩個(gè)名詞。，大約3-4年便發(fā)生一次。10次食物禁

17、運(yùn)中，9次禁運(yùn)目標(biāo)國為發(fā)展中國家，一次為蘇聯(lián)；8次禁運(yùn)是由美國發(fā)起的（Winters，1990）。這些概括性數(shù)據(jù)表明，美國由于它在國際政治經(jīng)濟(jì)舞臺以及糧食市場上的特殊地位，確實(shí)是最有可能發(fā)起糧食禁運(yùn)的國家；并且糧食禁運(yùn)發(fā)生機(jī)率并不很低。然而，對于上述糧食禁運(yùn)發(fā)生機(jī)率的判斷應(yīng)加兩點(diǎn)限制性說明。第一，10次食物禁運(yùn)中至少有一半左右屬于部分或全部中斷援助性糧食出口，而不是商業(yè)性糧食出口禁運(yùn)。采用本文定義的商業(yè)性糧食出口禁運(yùn)概念，其實(shí)際發(fā)生概率要小得多。余下的糧食禁運(yùn)大都是廣義糧食禁運(yùn)，即對象覆蓋包括糧食在內(nèi)的大量乃至全部商品貿(mào)易的禁運(yùn)。真正屬于前文定義的狹義糧食禁運(yùn)只有一次，這就是下文將詳細(xì)剖析的美

18、國1980-81年對前蘇聯(lián)實(shí)施的主要以糧食出口為對象的貿(mào)易禁運(yùn)。還應(yīng)當(dāng)指出，歷史上發(fā)生的全面貿(mào)易禁運(yùn)，不乏將食物、藥品排除在外的情況。例如，因?yàn)楣虐蛯γ绹鵁捰蛷S實(shí)施國有化政策，美國1960年對古巴實(shí)施全面出口禁運(yùn)，但禁運(yùn)不包括食物和藥品。1980年美國卡特政府在“人質(zhì)危機(jī)”期間對伊朗實(shí)施的出口禁運(yùn)制裁也不包括食物與藥品（Hufbauer and Schott，1985，第315、626-628頁）。覆蓋面廣泛的貿(mào)易禁運(yùn)特別地排除食物、藥品，一個(gè)原因是基于人道主義的考慮。這一原則在冷戰(zhàn)后時(shí)期聯(lián)合國實(shí)施的幾次較大的經(jīng)濟(jì)制裁和禁運(yùn)中沿襲下來。例如，由于伊拉克入侵科威特，聯(lián)合國安理會于1990年8月對

19、伊拉克實(shí)施全面禁運(yùn)和其它經(jīng)濟(jì)制裁。但禁運(yùn)對象從未包括藥品，對食物的禁運(yùn)隨著實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)爭?；鸨惚唤獬恕５?991年夏天，聯(lián)合國開始考慮允許伊拉克出口部分石油換取食品等人道主義供給物品的方案（Reuther，1995，第121頁）。由于前南斯拉夫危機(jī)，聯(lián)合國安理會于1992年5月30日通過757號決議，對南斯拉夫聯(lián)盟共和國實(shí)施全面貿(mào)易禁運(yùn)和封鎖。安理會于1992年6月18日通過的760號決議，將食物、藥品排除在禁運(yùn)之外（Woodward，1995，第143頁）。1994年，聯(lián)合國對通過軍事政變推翻選舉政府的海地政府實(shí)施全面制裁，其中貿(mào)易禁運(yùn)同樣亦免除了生活必需品如食物、藥品（Werleigh，199

20、5，第165頁）。3.2.我國糧食貿(mào)易的歷史經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)有史籍記載表明，我國商業(yè)意義上糧食進(jìn)口的歷史至少可以上溯到明代 例如明代萬歷年間（1573-1620）進(jìn)口貨物征稅單包括進(jìn)口大米的稅率說明糧食進(jìn)口已成為沿海局部地區(qū)糧食供給的一個(gè)來源（Lu，1994，第8頁）。明清政府認(rèn)為，糧食進(jìn)口是緩解東南沿海地區(qū)人多地少、糧食供給緊張困難的一個(gè)手段，因而對它采取鼓勵(lì)政策 如康熙年間曾有對30萬擔(dān)從暹羅（泰國舊稱）進(jìn)口大米免去關(guān)稅的記載。雍正年間曾對暹羅商人向福建地區(qū)出口糧食免納關(guān)稅。乾隆年間政府曾鼓勵(lì)向暹羅或其它國家出口貨物的商人返程時(shí)運(yùn)回大米；并對進(jìn)口糧食有功的商人授予爵位，以資鼓勵(lì)（Lu，1994，第8

21、頁）。 。晚清乃至民國時(shí)期，內(nèi)憂外患，政府對社會經(jīng)濟(jì)某些方面控制能力減弱，在糧食貿(mào)易方面政策干預(yù)較少。糧食凈進(jìn)口呈上升趨勢，于本世紀(jì)30年代達(dá)到高峰水平 1931-1935年糧食年均凈進(jìn)口量達(dá)到226.3萬噸（許道夫，1983，第145-146頁）。新中國建立初期，我國與當(dāng)時(shí)西方國家集團(tuán)處于敵對狀態(tài)。這一背景下，糧食貿(mào)易的戰(zhàn)略和政治含義自然顯示出重要性。由于國內(nèi)糧食生產(chǎn)快速的恢復(fù)性增長以及高強(qiáng)度的糧食征購政策作用， 我國50年代一改長期以來的糧食凈進(jìn)口局面，年均凈出口近140萬噸。60年代以來，除少數(shù)年份，我國基本是糧食凈進(jìn)口國。對于凈進(jìn)口原因的官方傳統(tǒng)解釋是調(diào)劑國內(nèi)糧食品種、季節(jié)需要 這一解

22、釋最早是由我國貿(mào)易官員于1964年在回答記者提問時(shí)提出的?，F(xiàn)今某些官員和官方文件仍采用類似解釋來說明我國糧食進(jìn)口的原因。鑒于改革開放以來我國糧食經(jīng)濟(jì)演變、發(fā)展情況，近年來研究人員試圖從我國經(jīng)濟(jì)工業(yè)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、市場化與國際化全新背景下探討糧食貿(mào)易方針政策調(diào)整問題，預(yù)示在下個(gè)世紀(jì)我國糧食貿(mào)易的地位和作用可能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。從糧食禁運(yùn)相關(guān)條件方面看，我國遭受糧食禁運(yùn)打擊的潛在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在冷戰(zhàn)高峰時(shí)期達(dá)到極致。然而，事實(shí)上這類事件沒有發(fā)生。雖然我國從60年代開始不得不大量進(jìn)口糧食，并且我國與西方主要糧食出口國在政治上曾經(jīng)處于尖銳對立狀態(tài)，但我國并未遭遇糧食禁運(yùn)的打擊。新中國一成立，便面臨以美國為首的西方

23、國家集團(tuán)經(jīng)濟(jì)制裁的壓力。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，西方國家在巴黎統(tǒng)籌會框架下進(jìn)一步加強(qiáng)了對中國的禁運(yùn)和封鎖。然而，在貿(mào)易禁運(yùn)范圍上，美國與其某些盟國存在意見分歧。依據(jù)具有折衷性質(zhì)的協(xié)議，參與禁運(yùn)國家在禁運(yùn)范圍上被賦予某種自行選擇的權(quán)限。結(jié)果，大多數(shù)西方國家對我國實(shí)施軍火以及戰(zhàn)略物資的禁運(yùn)，不包括糧食這類生活必需品。美國采取了更為廣泛的禁運(yùn)政策，中斷了與我國全部貿(mào)易聯(lián)系。然而，美國禁運(yùn)也不具有糧食禁運(yùn)性質(zhì)。整個(gè)50年代，我國大規(guī)模出口糧食，進(jìn)口糧食數(shù)量極小；對一個(gè)本無進(jìn)口需求的對象國無從實(shí)施有意義的出口禁運(yùn)。由于政策失誤造成國內(nèi)50年代末嚴(yán)重饑荒，我國60年代初急迫需要從國際市場大量進(jìn)口糧食。當(dāng)時(shí)美國總統(tǒng)

24、肯尼迪曾表示可以考慮基于人道主義原則，向我國出口糧食。雖然我國政府當(dāng)時(shí)并未從美國進(jìn)口糧食，而是從加拿大、澳大利亞等國進(jìn)口 不難理解中國決策層采取這一選擇。當(dāng)時(shí)特定歷史環(huán)境下，突然從美國進(jìn)口糧食，政治成本較大；從加、澳等國進(jìn)口，政治成本較小。并且，后來情況表明，與西方國家開展糧食貿(mào)易，對打破經(jīng)濟(jì)封鎖、實(shí)現(xiàn)我國某些外交目標(biāo)，起到了積極作用。所以，據(jù)說當(dāng)時(shí)我國外交部長陳毅元帥，以極有個(gè)性的方式回答了從美國進(jìn)口糧食可能性問題：“中國人寧愿餓死，亦不向美國乞討糧食”(Cohen et al.: 1971)。，上述事實(shí)亦說明美國當(dāng)時(shí)對中國的禁運(yùn)不應(yīng)被看作是糧食禁運(yùn)。60年代初期我國從加拿大、澳大利亞等國大

25、量進(jìn)口糧食，并未遭受禁運(yùn)的限制或其它特別刁難。相反，中國緊急糧食進(jìn)口計(jì)劃的實(shí)施，得到這些國家糧食出口機(jī)構(gòu)乃至政府的破例合作。有一個(gè)事實(shí)有助于說明這一點(diǎn)。當(dāng)我國1960-61年從加拿大進(jìn)口糧食時(shí)，兩國尚未建立外交關(guān)系。依據(jù)加拿大法規(guī)，官方特許的銀行不得向加政府尚未外交承認(rèn)的國家提供出口商業(yè)信用。然而，“加拿大小麥委員會”（The Canadian Wheat Board：CWB）成功地說服了加拿大政府，結(jié)果破例同意加拿大有關(guān)銀行為我國第一批小麥進(jìn)口提供了短期出口信貸（Minden：1983，第4-5頁） 首批加拿大小麥短期出口信貸條件是：我國先付進(jìn)口糧價(jià)25%的現(xiàn)金，余款外加5.5%的利息在九個(gè)

26、月后支付。隨后加方進(jìn)一步放寬了信貸條件：糧食裝運(yùn)時(shí)中方付25%的糧款，余款外加低于基準(zhǔn)利率（The prime rate）0.5%利率計(jì)算的利息，在十八個(gè)月后支付。我國糧食危機(jī)時(shí)期從澳大利亞進(jìn)口的小麥也爭取到較為優(yōu)惠的條件 1961-1962年我國從澳大利亞進(jìn)口糧食也獲得短期出口信貸。條件是：糧食裝運(yùn)時(shí)中方付10%的糧款，六個(gè)月后付另外40%的糧價(jià)，余款在十個(gè)月或更長期間支付（The Far East Trade，1962年8月，第904頁）。上述事實(shí)表明，即便我國在政治上與西方主要糧食出口國尖銳對立的冷戰(zhàn)時(shí)期，我國也并未成為糧食禁運(yùn)對象國。從歷史經(jīng)驗(yàn)角度觀察，我國未來遭受糧食禁運(yùn)打擊的可能性

27、應(yīng)當(dāng)是比較小的。3.3. 未來國際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境演變趨勢90年代以來，國際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境演變趨勢有幾個(gè)引人注目的特點(diǎn)。隨著冷戰(zhàn)時(shí)代終結(jié)，世界政治、經(jīng)濟(jì)格局愈益朝多極化方向發(fā)展。美國在西方世界內(nèi)部的支配地位有所削弱。例如，美國近年依據(jù)其國內(nèi)法律，對古巴實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，不僅受到許多發(fā)展中國家的反對，而且受到它傳統(tǒng)盟國澳大利亞、歐盟的批評和抵制。另一方面，隨著“關(guān)稅總協(xié)議（GATT）”烏拉圭回合的成功和“世界貿(mào)易組織（WTO）”的建立，貿(mào)易自由化獲得新的有力推動。烏拉圭回合的突破性貢獻(xiàn)之一，在于啟動了將農(nóng)產(chǎn)品納入多邊貿(mào)易規(guī)則體系的歷史進(jìn)程。這將使某國試圖利用糧食貿(mào)易手段實(shí)現(xiàn)政治性目標(biāo)受到新的限制。例如

28、，1996年11月召開的世界糧食安全首腦會議通過的“世界糧食安全羅馬宣言”指出，不應(yīng)把糧食作為一種施加政治和經(jīng)濟(jì)壓力的手段。另外，實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁政策也應(yīng)當(dāng)格守人道主義原則，這在國際社會也被越來越廣泛地認(rèn)同。前文提到，近年聯(lián)合國對伊拉克、南聯(lián)邦、海地等國經(jīng)濟(jì)制裁，無一例外地基于人道主義原則，把糧食排除在禁運(yùn)范圍之外。這些變化趨勢雖然不足以一勞永逸地徹底消除未來糧食禁運(yùn)發(fā)生的可能性，但應(yīng)能使其發(fā)生機(jī)率更為下降。4.糧食禁運(yùn)的有效性前文討論得出未來糧食禁運(yùn)可能性不大的判斷。進(jìn)一步分析糧食禁運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)當(dāng)區(qū)分禁運(yùn)意圖與禁運(yùn)效果，并研究糧食禁運(yùn)有效性的條件。因?yàn)槲┯性诮\(yùn)計(jì)劃得到切實(shí)有效實(shí)現(xiàn)時(shí)，才可能通

29、過斷絕糧食貿(mào)易對禁運(yùn)目標(biāo)國糧食安全造成危害。然而，糧食禁運(yùn)是否有效呢？4.1. 對糧食禁運(yùn)有效性的一般觀察歷史上發(fā)生的糧食禁運(yùn)少數(shù)較為成功，大多數(shù)不成功或完全失敗。有人依據(jù)Hufbauer and Schott（1985）研究提供的系統(tǒng)資料，考察過去幾十年間發(fā)生的糧食禁運(yùn)的成敗情況。結(jié)果是，1950-85年發(fā)生的所有84次經(jīng)濟(jì)制裁中，共有10次涉及食物的禁運(yùn)。這10次食物禁運(yùn)中，“五次完全失敗；兩次對禁運(yùn)目標(biāo)國造成短期壓力，但沒有長期影響；一次禁運(yùn)成功，但食物禁運(yùn)作用微乎其微；兩次基本成功”（Winters，1990，第176頁）。 為進(jìn)一步觀察歷史上糧食禁運(yùn)成功與失敗的制約因素，表1列舉了1

30、950-1980年間發(fā)生的七次食物禁運(yùn)情況。其中兩次較大程度上實(shí)現(xiàn)了禁運(yùn)發(fā)起者意圖，被評價(jià)為顯著成功或較為成功。一次是美國1956-62年為控制老撾“巴特寮” 勢力擴(kuò)大影響對老撾的經(jīng)濟(jì)制裁；另一次是美國1965-67年因不滿印度的農(nóng)業(yè)、人口、匯率政策而對印度的經(jīng)濟(jì)制裁。值得注意的是，這兩次較為成功的糧食禁運(yùn)有一個(gè)共同特點(diǎn)，即禁運(yùn)對象都屬于援助性糧食出口。不難理解援助性糧食出口成功機(jī)率較高的某些原因：糧食受援國一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，國內(nèi)糧食供求關(guān)系較為緊張，在商業(yè)性國際糧食市場上采購能力受到外匯短缺的嚴(yán)重制約；因而，中斷糧食援助通常能夠有效地加劇這些國家糧食短缺的困難。另外，成功的糧食禁運(yùn)還需要

31、特殊有利條件。例如，美國對印度禁運(yùn)時(shí)，印度沒有得到意識形態(tài)盟表1.若干食物禁運(yùn)案例及效果評價(jià)（19501981）* 發(fā)起國對象國時(shí)期經(jīng)濟(jì)制裁發(fā)生原因食物禁運(yùn)情況有效性評價(jià)*備注1美國北朝鮮1950-朝鮮戰(zhàn)爭全面禁運(yùn)失敗（2）北朝鮮得到中國、前蘇聯(lián)援助。2美國南越北越1954-1976越南戰(zhàn)爭1954年、南越政府宣布取消有關(guān)越南問題的日內(nèi)瓦多邊協(xié)議，斷絕向北越運(yùn)輸大米。完全失敗（1）北越得到中國、前蘇聯(lián)援助。3美國泰國老撾1956-1962美國試圖控制老撾巴特寮（Pathetlao）勢力擴(kuò)大影響中斷對老撾的大米援助。某種程度成功（9）老撾得到中國、前蘇聯(lián)援助。4前蘇聯(lián)阿爾巴尼亞1961-1965

32、意識形態(tài)爭端1960年夏，阿爾巴尼亞小麥欠收，前蘇聯(lián)拒絕運(yùn)送五萬噸小麥。完全失?。?）中國提供了阿所需要的糧食。5美國印度1965-1967美國不滿印度農(nóng)業(yè)、人口、匯率政策等。中斷實(shí)施向印度提供糧食援助的協(xié)議。顯著成功（16）印度國內(nèi)糧食歉收。結(jié)果考慮美國要求，在五年計(jì)劃中增加了農(nóng)業(yè)改革的政策內(nèi)容。6中國越南1978-1979中越邊境爭端和戰(zhàn)爭中斷包括食物在內(nèi)的援助項(xiàng)目。完全失?。?）越南得到前蘇聯(lián)與經(jīng)互會的援助。7美國前蘇聯(lián)1980-1981前蘇聯(lián)入侵阿富汗1980年前蘇聯(lián)向美國訂購了2500萬噸谷物；除依據(jù)1975年兩國長期協(xié)議美國承諾每年出口的800萬噸糧食外，美國禁運(yùn)1700萬噸谷物。

33、完全失敗（1）前蘇聯(lián)從其它出口國獲得了相當(dāng)于美國禁運(yùn)量絕大部分?jǐn)?shù)量的糧食。資料來源和說明：* 本表依據(jù)Hufbauer and Schott（1985）對經(jīng)濟(jì)制裁個(gè)案資料整理。* 依據(jù)Hufbauer and Schott（1985）的評價(jià)結(jié)果。該書綜合有關(guān)數(shù)據(jù)和研究結(jié)果，對每次經(jīng)濟(jì)制裁的“政策結(jié)果”與“制裁的貢獻(xiàn)”分別用“1”（失?。┑健?”（成功）四個(gè)檔次評分，并依據(jù)這兩項(xiàng)結(jié)果形成對制裁成功程度的評價(jià)：結(jié)果表示為從“1”（完全失?。┑健?6”（顯著成功）等數(shù)字代表的若干檔次。括號內(nèi)數(shù)據(jù)是原著中對每次制裁成功程度的評分。友的支持，國內(nèi)糧食生產(chǎn)又因自然災(zāi)害而歉收，這些特殊情況有利于禁運(yùn)目標(biāo)的實(shí)

34、現(xiàn) 由此可見，援助性糧食進(jìn)口不應(yīng)成為解決我國長期糧食供給的重要因素。這不僅由于作為一個(gè)大國，我們不可能長期獲得大量糧食援助；而且還由于援助性糧食出口禁運(yùn)較為有效，依賴援助性糧食進(jìn)口對我國糧食安全具有較大潛在風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在特殊形勢下，局部地區(qū)短期接受外部包括糧食在內(nèi)的物資援助是有利的。 另外五次禁運(yùn)有四次完全失敗，另外一次幾乎完全失敗。糧食禁運(yùn)缺乏成效的原因之一，在于禁運(yùn)對象國往往能得到第三國有扶助。第三方出于政治、意識形態(tài)或其它利益上考慮，不愿看到禁運(yùn)成功的結(jié)局 有關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁文獻(xiàn)中，這類自愿提供幫助的第三國被戲稱作“白衣騎士”（The white knight），它們對禁運(yùn)目標(biāo)國援助稱為“抵銷

35、性援助”(The offsetting assistance) (Elliott, 1995, 第56頁)。例如，50年代，美國對北朝鮮、北越、老撾多次實(shí)施包括有食物禁運(yùn)內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)制裁，但這些禁運(yùn)對象國大都受到中國、前蘇聯(lián)的“抵銷性援助”。1960年前蘇聯(lián)對阿爾巴尼亞禁運(yùn)五萬噸小麥，中國在國內(nèi)發(fā)生饑荒的形勢下，向阿爾巴尼亞提供了它所需要的糧食。18年后，當(dāng)中國對越南實(shí)施制裁，中斷對它物資、技術(shù)援助時(shí)，前蘇聯(lián)亦給越南提供了援助。禁運(yùn)發(fā)起國的對手對禁運(yùn)目標(biāo)國的幫助往往能顯著削弱糧食禁運(yùn)的效果。4.2. 美國1980-81年糧食禁運(yùn)為了進(jìn)一步分析制約糧食禁運(yùn)成敗的機(jī)制性原因，有必要做較深入的個(gè)案分析

36、。表1列舉的美國1980-81年對前蘇聯(lián)的糧食禁運(yùn)提供了一個(gè)經(jīng)典性的案例。 這次禁運(yùn)具有以下幾方面特點(diǎn)。第一，禁運(yùn)對象是商業(yè)性糧食出口，而不是中斷糧食援助。第二，禁運(yùn)誘發(fā)因素是前蘇聯(lián)入侵阿富汗這一具有政治、戰(zhàn)略含義的事件。第三，糧食被選擇作為主要禁運(yùn)對象。最后，美國作為最大的糧食出口國，對其當(dāng)時(shí)意識形態(tài)主要對手、糧食進(jìn)口大國蘇聯(lián)禁運(yùn)。歷史上發(fā)生的所有禁運(yùn)中，唯有此次較為接近有關(guān)我國糧食貿(mào)易方針調(diào)整的討論中所假設(shè)的我國未來遭受糧食禁運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)情況。因而，它對本文研究主題具有特別相關(guān)意義和重要性，有必要給以細(xì)致剖析。認(rèn)為糧食出口國可以利用糧食輸出作為實(shí)現(xiàn)外交、政治目標(biāo)的手段，這在美國曾經(jīng)是相當(dāng)流行的

37、一種看法。第二次世界大戰(zhàn)以后美國農(nóng)產(chǎn)品出口的大量增長，更使得許多美國人對所謂“糧食武器”作用深信不疑。戰(zhàn)后幾乎歷屆美國政府都相信，美國較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率以及全球農(nóng)業(yè)出口占有率，可以轉(zhuǎn)換為美國在國際政治領(lǐng)域的競爭能力（Gilmore, 1982 , 第145頁）。然而，50-70年代，美國對糧食武器的運(yùn)用方式主要是提供或中斷糧食援助，一般不涉及商業(yè)性糧食出口。出于政治性目的運(yùn)用援助性糧食出口的政策效果成敗參見，但它的運(yùn)用不可避免要受到援助本身規(guī)模的限制。美國糧食過剩余問題，戰(zhàn)后即顯示出來；因而需要通過糧食援助開辟國外市場。1948年開始的“歐州復(fù)興計(jì)劃”（European Recovery Pla

38、n，又稱馬歇爾計(jì)劃：The Marshall Plan）開始通過糧食援助項(xiàng)目向挨餓的歐洲出口美國過剩的糧食。到歐洲復(fù)興計(jì)劃中的糧食項(xiàng)目于1951年完結(jié)時(shí)，南朝鮮成為美國糧援的重點(diǎn)。1953年6月朝鮮板門店?；饏f(xié)儀簽訂的第二個(gè)月，美國參議院農(nóng)林委員會制訂一項(xiàng)食物援助法案PL480（Public Law 480），于1954年開始執(zhí)行。PL480出口在1956-1967年間達(dá)到高峰，年出口量大都超過1000萬噸，占全部糧食出口比例曾高達(dá)一半以上。 然而，進(jìn)入70年代，PL480出口量呈下降趨勢，占總出口比例則更是由于商業(yè)出口急速擴(kuò)大而縮小，1978年已降為4% 。在糧援規(guī)模和重要性下降的背景下，長

39、期存在的對于所謂糧食武器的信念，遲早會在商業(yè)性糧食出口領(lǐng)域付諸檢驗(yàn)。雖然卡特總統(tǒng)在70年代競選時(shí)曾保證不采用糧食禁運(yùn)手段 1973年，尼克松政府曾出于穩(wěn)定國內(nèi)糧食價(jià)格的經(jīng)濟(jì)動機(jī)，對蘇聯(lián)實(shí)施短期大豆禁運(yùn)。事后分析這次匆忙決策的禁運(yùn)并不必要，并造成人為的代價(jià)。這曾經(jīng)一度使美國政策部門對糧食武器的熱情有所降低。為了爭取農(nóng)業(yè)選民支持，卡特做出上述承諾（Gilmore，1982，第163頁）。，但不久發(fā)生的事實(shí)表明，糧食武器觀念如此具有誘惑力，使得卡特總統(tǒng)不惜承擔(dān)違背個(gè)人承諾的信譽(yù)代價(jià)，第一次對商業(yè)性糧食出口作為外交武器的可能性和效力做了一次頗具戲劇性的嘗試。4.3. 禁運(yùn)過程和結(jié)局 1979年12月2

40、4日，前蘇聯(lián)軍隊(duì)入侵阿富汗 有關(guān)這次禁運(yùn)過程的主要事實(shí)描述，參見本文附錄：“美國1980-81年糧食禁運(yùn)大事錄”。作為對這一嚴(yán)重事件的反應(yīng)，美國政府1980年1日4日宣布對前蘇聯(lián)實(shí)施糧食禁運(yùn)。當(dāng)時(shí)，前蘇聯(lián)向美國訂購了2500萬噸糧食 這是指前蘇聯(lián)為到1980年9月30日截止的貿(mào)易年度訂購的糧食進(jìn)口量（Roney, 1982, 第129頁）。禁運(yùn)措施規(guī)定，除了1975年美蘇糧食貿(mào)易長期協(xié)定規(guī)定的美國有義務(wù)出口的800萬噸糧食外，中斷1700萬噸糧食貿(mào)易的出口合同。1月12日，主要出口國在華盛頓召開部長級會議協(xié)調(diào)糧食禁運(yùn)政策。加拿大，澳大利亞、歐盟等美國傳統(tǒng)盟國同意參與這次糧食禁運(yùn)，保證它們向前蘇

41、聯(lián)出口糧食不超過“正常和傳統(tǒng)”水平。雖然阿根廷拒絕參加禁運(yùn)，給禁運(yùn)蒙上一層陰影；但美國官方認(rèn)為阿根廷參加與否無足輕重。并且，禁運(yùn)開始時(shí)得到美國國內(nèi)各方政治力量的廣泛支持。從這些初期情況看，禁運(yùn)似乎很有希望獲得成功。 當(dāng)時(shí)前蘇聯(lián)糧食需求以及美蘇糧食貿(mào)易的形勢，似乎亦為一次成功的糧食禁運(yùn)提供了絕好的機(jī)會。由于食物政策調(diào)整， 前蘇聯(lián)在70年代已成為最大糧食凈進(jìn)口國之一 雖然，前蘇聯(lián)耕地等農(nóng)業(yè)資源豐饒，但在集中計(jì)劃體制下，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和管理方式，糧食生產(chǎn)發(fā)展緩慢。另一方面，增加食物補(bǔ)貼與凍結(jié)食物價(jià)格，使食物、尤其是動物產(chǎn)品需求迅速上升。結(jié)果不可避免出現(xiàn)供不應(yīng)求的短缺狀態(tài)。自然災(zāi)害更使這類短缺問題

42、變得嚴(yán)重。60年代，前蘇聯(lián)主要通過宰殺牲畜來對付國內(nèi)糧食歉收。這種方式雖然可以短期削減飼料需求和增加肉類供給，但會由于牲畜存欄數(shù)下降，使中長期肉類供給和消費(fèi)水平下降。為避免這一不利情況，在70年代“緩和”形勢下，蘇聯(lián)轉(zhuǎn)而從國際市場進(jìn)口糧食以解決國內(nèi)供求短期缺口。1972-73與1975-76年度，凈進(jìn)口分別達(dá)到2100萬噸與2500萬噸（Ghoshal , 1983, 第184頁）。1979-80年度，由于國內(nèi)歉收，前蘇聯(lián)計(jì)劃進(jìn)口3400-3700萬噸糧食。美國糧食產(chǎn)量雖僅占世界總產(chǎn)量的20%，但其出口量占有份額較高，尤其是小麥與粗糧往往超過世界總出口量的一半 例如，1978-79年出口895

43、0萬噸，占出口總量1.611億噸的55.6%。（Ghoshal, 1983, 第185頁）。美國還是前蘇聯(lián)最大的糧食貿(mào)易伙伴：1978-79年，前蘇聯(lián)從美國進(jìn)口小麥占其進(jìn)口總量的65%，雜糧更占到83%（Ghoshal, 1983, 第184頁）。禁運(yùn)前夕，前蘇聯(lián)已決定從美國進(jìn)口2500萬噸糧食，占其當(dāng)年糧食進(jìn)口計(jì)劃數(shù)量的70%左右。上述糧食形勢與貿(mào)易聯(lián)系，加上前蘇聯(lián)由于入侵阿富汗而遭受舉世遣責(zé)的孤立地位，似乎為禁運(yùn)的成功提供了極為有利的時(shí)機(jī) 一位研究人員評論指出：“1980年1月形勢在許多方面似乎是為了一次高度成功的禁運(yùn)而特制定做的一樣。如果蘇聯(lián)難以抵御美國食物武器的威力，此為天賜良機(jī)”（P

44、aarlberg, 1980， 第144-145頁）。 基于上述有利條件，卡特政府禁運(yùn)政策的直接目標(biāo)，在于對前蘇聯(lián)的飼料供給以及肉類消費(fèi)造成顯著的破壞性影響，并期望由此在前蘇聯(lián)國內(nèi)產(chǎn)生壓力，從而對其國際政策發(fā)生抑制作用；至少可以此對前蘇聯(lián)入侵阿富汗行為給予懲罰。依據(jù)美國中央情報(bào)局估計(jì)，這次禁運(yùn)將使前蘇聯(lián)飼料供給下降5-14%，肉類生產(chǎn)下降12%，肉類消費(fèi)下降7%（Gilmore, 1982, 第166-167頁）?？ㄌ乜偨y(tǒng)甚至預(yù)言禁運(yùn)會使前蘇聯(lián)肉類消費(fèi)下降20%（Ghoshal, 1983, 第186頁）。然而，禁運(yùn)過程中出現(xiàn)的事實(shí)很快表明，上述估計(jì)結(jié)果背后暗含的諸多假定很成問題。例如，中央情

45、報(bào)局的分析強(qiáng)調(diào)了蘇聯(lián)生產(chǎn)的預(yù)測減產(chǎn)，但大為抵估了前蘇聯(lián)從美國以外糧食出口國得到糧食供給有可能性。事實(shí)上，前蘇聯(lián)1979-80貿(mào)易年度進(jìn)口糧食高達(dá)3120萬噸（Gilmore, 1982, 第166頁），與其計(jì)劃進(jìn)口規(guī)模僅相差10%左右。美國農(nóng)業(yè)部1981年報(bào)告提供了與卡特本人以及中央情報(bào)局上述有關(guān)禁運(yùn)效果估計(jì)大相徑庭的數(shù)字。該報(bào)告認(rèn)為禁運(yùn)至多能使前蘇聯(lián)飼料供給下降2%，對肉類消費(fèi)將不會產(chǎn)生可察覺的影響（Gilmore, 1982, 第167頁）。在禁運(yùn)不能阻止外部糧食源源不斷地流入前蘇聯(lián)的情況逐漸變成一個(gè)不爭事實(shí)的背景下，研究人員在禁運(yùn)結(jié)束前，就已在學(xué)術(shù)性雜志上發(fā)表論文，預(yù)言這次禁運(yùn)的失敗并分

46、析其教訓(xùn)（Paarlberg, 1980）。1980年為美國大選年，敗兆有征的禁運(yùn)為共和黨總統(tǒng)候選人里根先生提供了一個(gè)攻擊卡特政府政策的話題。里根認(rèn)為禁運(yùn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者帶來損失，并承諾他當(dāng)選后將解除禁運(yùn)。1981年4月，里根在入主白宮幾個(gè)月后，終于恪守承諾，正式宣布解除禁運(yùn)，終結(jié)了這次歷史上規(guī)模最大的、歷時(shí)16個(gè)月的商業(yè)性糧食出口禁運(yùn)。 上述事件使糧食禁運(yùn)一時(shí)成為一個(gè)國際性熱門研究課題。尤其是美國學(xué)術(shù)界從經(jīng)濟(jì)、政治、國際關(guān)系乃至歷史、外交等不同角度對這一事件進(jìn)行了大量的研究，對糧食武器的有效性加以重新評價(jià)。絕大多數(shù)研究認(rèn)為，禁運(yùn)直接目標(biāo)在于顯著降低前蘇聯(lián)的飼料供給和肉類消費(fèi)，影響前蘇聯(lián)入侵阿富汗

47、政策；并使前蘇聯(lián)因其侵略行為受到懲罰。然而，事實(shí)表明，禁運(yùn)未能阻止前蘇聯(lián)進(jìn)口它需要的糧食。禁運(yùn)確實(shí)使得前蘇聯(lián)不得不支付較高的進(jìn)口價(jià)格，從而對它造成一定經(jīng)濟(jì)損失。但美國因禁運(yùn)政策而承擔(dān)了更高的代價(jià)。用較大成本換取對方較小的代價(jià)這樣一種報(bào)復(fù)手段顯然不能算作成功 也有個(gè)別人認(rèn)為，禁運(yùn)并非失敗。這類觀點(diǎn)通常把禁運(yùn)的目標(biāo)分為兩類：一類是有具體、實(shí)在內(nèi)容的目標(biāo)（如擾亂禁運(yùn)對象國食物正常供給，遏制其擴(kuò)張行為等），稱為“工具性目標(biāo)”（Instrumental goals）；另一類在于通過禁運(yùn)表示對目標(biāo)國某項(xiàng)政策、行為的不滿態(tài)度，即所謂“符號性目標(biāo)”或“象征性目標(biāo)”（Symbolic goals）。持這一觀點(diǎn)的

48、人承認(rèn)，對于第一類具體目標(biāo)而言，這次糧食禁運(yùn)不成功；但對于后一目標(biāo)，禁運(yùn)則是有效的，不能說是失敗?！跋笳餍阅繕?biāo)”之說對禁運(yùn)發(fā)生的原因有一定解釋意義；但用它來評判禁運(yùn)是否有效則缺少說服力。糧食禁運(yùn)之類沖突性事件，總是在禁運(yùn)發(fā)起國和目標(biāo)國之間出現(xiàn)嚴(yán)重分歧的先導(dǎo)事件背景下發(fā)生的。如果以表示不滿的“象征性目標(biāo)”作為禁運(yùn)效果的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，那末任何一次禁運(yùn)的有效性都是事先設(shè)定的、無法證偽的定論，因而亦就排除了對禁運(yùn)效果的評價(jià)問題。另外，表達(dá)不滿有不同方式；有關(guān)選擇不能不考慮成本。如果糧食禁運(yùn)這種方式自身成本與對方代價(jià)相比過高，那它亦不能被看作是一種成功的表達(dá)不滿的方式。這次失敗的試驗(yàn)使美國人發(fā)現(xiàn)，糧食禁運(yùn)是

49、一柄雙刃劍；它針對自己的一面似乎比對敵手的那一面更為鋒利有害。上述理解對于美國朝野曾相當(dāng)范圍存在的推崇糧食武器的心態(tài)是一帖清醒藥。正如一位研究人員所總結(jié)的：“大量證據(jù)表明，使用食物武器的努力更可能危害而不是培植美國的利益。歷史已證明，食物武器更能對其使用者而不是其目標(biāo)對象造成危害。食物武器是已被試驗(yàn)而無成效的武器”（Gilmore，1982，第145頁）。4.4. 禁運(yùn)失敗的原因 1980-81年糧食禁運(yùn)失敗，至少有以下五方面原因。糧食出口國難以達(dá)成共識 糧食禁運(yùn)的第一步，是要在所有重要的出口國之間形成共識。國際糧食市場具有寡頭市場的特點(diǎn)，少數(shù)幾個(gè)出口國控制出口總量的絕大部分。與完全競爭型市場

50、相比，寡頭市場特點(diǎn)使得主要出口國較有可能達(dá)成禁運(yùn)共識。另一方面，糧食市場又長期具有供大于求的買方市場特點(diǎn) 這不排除短期內(nèi)市場緊張情況。，出口國之間存在激列競爭。要在商業(yè)競爭對手之間達(dá)成禁運(yùn)的協(xié)議，又存在很大困難。 美國政府發(fā)言人在宣布1980-81年糧食禁運(yùn)時(shí)宣稱，其它糧食出口國同意合作。事后研究表明，上述聲明的真實(shí)性大成問題。雖然禁運(yùn)一周前曾由美國駐主要糧食出口國使館向所在國政府有關(guān)部門詢問對可能發(fā)生的糧食禁運(yùn)的態(tài)度，但這一通常被認(rèn)為低級別的詢問并未引起被征詢國的重視和回應(yīng)。直至禁運(yùn)6小時(shí)前，美國農(nóng)業(yè)部下屬機(jī)構(gòu)才開始與有關(guān)國家直接聯(lián)系 人們注意到，直至此時(shí)，有關(guān)聯(lián)系磋商仍是較低級別的，由美國

51、農(nóng)業(yè)部下屬的“外國農(nóng)業(yè)服務(wù)局”（Foreign Agriculture Service of USDA）進(jìn)行的。當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)部正副部長忙于向國內(nèi)農(nóng)業(yè)集團(tuán)領(lǐng)袖以及糧商們通報(bào)、解釋將要發(fā)生的事件（Paarlberg，1987，第186頁）。歐盟、加拿大、澳大利亞有關(guān)官員雖然在禁運(yùn)前夕得到通報(bào)，但卻沒有立即表示合作。阿根廷的官員則是從禁運(yùn)發(fā)生后的次日報(bào)紙上得知這一消息（Paarlberg，1987，第186-187頁）。1月12日在華盛頓召開主要出口國部長級會議。會后，美國農(nóng)業(yè)部官員宣布，與會國政府達(dá)成協(xié)議，不會直接或間接取代美國向前蘇聯(lián)禁運(yùn)的糧食。但阿根廷政府很快發(fā)表指令，要求它的與會代表收回原則上支

52、持禁運(yùn)的聲明 會議期間，阿根廷代表曾出示書面證明，表明“在目前國際形勢下，阿根廷無意（從禁運(yùn)中）獲得貿(mào)易利益”。但聲明一旦發(fā)表，布宜諾斯艾利斯便來電要求其代表否認(rèn)上述聲明（Roney，1982，第132頁）。幾天后，阿根廷政府公開宣布將不參加糧食禁運(yùn)。阿根廷拒絕合作的理由之一是缺少事先磋商 另外的因素包括，阿根廷政府不滿美國批評其人權(quán)狀態(tài)（Paarlberg，1980，第153頁）。并且，阿根廷糧食出口占其出口總額30%，糧食貿(mào)易對其經(jīng)濟(jì)整體的相對重要性大于其它出口國。事后檢討，這次禁運(yùn)在事先磋商方面確有操作失誤和疏漏之處。然而，這方面問題也反應(yīng)了有效禁運(yùn)的一個(gè)技術(shù)性困難：禁運(yùn)必須快捷迅速，以

53、求突然性的效果 禁運(yùn)要求保密、快速決策，否則糧商、禁運(yùn)對象國、市場會在極短時(shí)期內(nèi)做出驚人的反應(yīng)。事實(shí)上，這次禁運(yùn)雖然很突然，仍未能完全阻止某些抵消禁運(yùn)效果的事件發(fā)生。禁運(yùn)前，糧商們預(yù)料到禁運(yùn)將發(fā)生，改變了30%正在運(yùn)輸中的糧食（約400-500萬噸）的目的地，直接、間接轉(zhuǎn)運(yùn)到前蘇聯(lián)（Gilmore，1980，第168頁）。；這與合作伙伴間事先充分協(xié)商存在兩難矛盾。阿根廷作為第二大飼料出口國拒絕合作，使禁運(yùn)系統(tǒng)先天不足地存在一道裂痕。但這同時(shí)為阿根廷帶來了驚人的額外利益。由于前蘇聯(lián)準(zhǔn)備以高于國際市場的價(jià)格購進(jìn)糧食，禁運(yùn)很快使糧食出現(xiàn)顯著差價(jià)。阿根廷玉米價(jià)格從1979年12月到1980年2月由16

54、2美元/噸上升到202美元/噸，同期美國每噸玉米出口價(jià)則下降了7美元，落至132美元（Gilmore，1982，第166頁）。雖然阿根廷1980年谷物歉收 阿根廷玉米、高粱收獲季節(jié)從3月份開始。由于干旱1980年產(chǎn)量比上年下降40%（Paarlberg，1987，第188頁）。，出口能力下降；但它減少對意大利、西班牙、日本、智利、秘魯?shù)膫鹘y(tǒng)糧食出口，從而有可能將其當(dāng)年所有的可出口玉米、高粱約450萬噸賣給前蘇聯(lián)，從而獲取以大約25%價(jià)格差額存在的超額利潤（Paarlbeag，1980，第153頁）。另外，阿根廷與前蘇聯(lián)簽訂長期貿(mào)易協(xié)定，規(guī)定直至1984年，阿向蘇每年提供不少于450噸的谷物和大

55、米。1980年1月到1981年6月間，阿向前蘇聯(lián)出口糧食總計(jì)達(dá)1500萬噸（Ghoshal，1983，第188-189頁）。難以控制糧食轉(zhuǎn)運(yùn)禁運(yùn)國政府雖有可能要求本國糧商確保出口糧食申報(bào)地排除禁運(yùn)目標(biāo)國在外，但很難督察并防范糧食到達(dá)直接目的地以后轉(zhuǎn)運(yùn)到其它地區(qū)。例如，一艘大型糧食貨輪到達(dá)荷蘭的鹿特丹后，運(yùn)貨通常分為較小批量向東遠(yuǎn)送，很難追蹤其最終去向。荷蘭的三大港口阿姆斯特丹、鹿特丹、安特衛(wèi)普（Amsterdam, Rotterdam, Antwerp, 簡稱ARA）與德國漢堡（Humburg）由于位于向全歐洲大陸運(yùn)輸要沖而成為轉(zhuǎn)運(yùn)中心。ARA進(jìn)口糧食除銷往歐洲共同體部分，便運(yùn)往東歐和前蘇聯(lián)。

56、1976年，由漢堡向東歐運(yùn)送的糧食超過420萬噸，其中370萬噸是來自圣勞倫斯灣（St. Lawrence）的美國谷物（Gilmore, 1982, 第170頁）。大規(guī)模轉(zhuǎn)運(yùn)使糧食出口國政府在判斷和控制糧食最終流向上面臨困難。事實(shí)上，對于離開大湖區(qū)（The Great Lake）通過圣勞倫斯灣（St. Lawrence）轉(zhuǎn)運(yùn)的糧食就已很難監(jiān)督 那里的監(jiān)督手續(xù)僅限于填寫有關(guān)海關(guān)表格、隨后上報(bào)的出口銷售報(bào)告單以及隨機(jī)抽查。有關(guān)最終目的地的證明存在很多漏洞（Gilmore, 1982, 第171頁）。“在必要時(shí)，圣勞倫斯荷蘭三港口（ARA）漢堡走廊能給糧食運(yùn)輸提供不被覺察的黑市通道”（Gilmore

57、, 1982, 第171頁）。前蘇聯(lián)可以通過兩大途徑得到轉(zhuǎn)運(yùn)糧食。一是原華沙條約盟國的轉(zhuǎn)運(yùn)。據(jù)報(bào)道，禁運(yùn)前，華沙條約國計(jì)劃于1980年進(jìn)口1600萬噸糧食，糧源主要是美國。禁運(yùn)后一個(gè)月，進(jìn)口計(jì)劃上調(diào)為1800萬噸，其中三分之二為前蘇聯(lián)需要的飼料糧?！跋嘈胚@些增加的出口不會轉(zhuǎn)運(yùn)到蘇聯(lián)顯然是可笑的”(Paarlberg, 1980, 第150頁)。二是私營糧商。美國最大的5-6個(gè)糧商通常經(jīng)營85-90%的美國糧食出口。這些公司總部設(shè)在美國，但在國外有分公司，同樣可以經(jīng)營貿(mào)易。由于糧食市場競爭激烈，這些大公司對客戶，尤其是重要顧客的服務(wù)極為盡心，嚴(yán)守商業(yè)機(jī)密。政府很低難有效阻止它們通過海外分公司向禁

58、運(yùn)對象國秘密銷售糧食。據(jù)分析，1980年這類泄漏性秘密交易可能會達(dá)到500萬噸 這一估計(jì)數(shù)可能過高。后來事實(shí)表明，前蘇聯(lián)由于公開從其它國家購得大量糧食，很大程度上無需利用轉(zhuǎn)運(yùn)糧食來對付禁運(yùn)。（Paarlberg, 1980, 第151頁）。難以有效監(jiān)控禁運(yùn)參與國犯規(guī)行為 主要糧食出口國之間長期存在激烈競爭。為了對抗前蘇聯(lián)，它們達(dá)成糧食禁運(yùn)的協(xié)議。但它們競爭關(guān)系又促使它們極力擴(kuò)大長期市場占有份額，追求利潤，減少自身成本。為此，它們雖在口頭上承諾禁運(yùn)義務(wù)，但又采取大量與禁運(yùn)目標(biāo)相悖的糧食促銷手段；這類犯規(guī)行為構(gòu)成禁運(yùn)失敗的最主要原因之一。 從一開始，歐盟、加拿大、澳大利亞就沒有承諾完全中斷對前蘇聯(lián)

59、糧食出口；而是保證把出口維持在“正常和傳統(tǒng)”水平以下。然而“正常和傳統(tǒng)”水平是難以準(zhǔn)確量化的模糊標(biāo)準(zhǔn)。由于這些國家往年向前蘇聯(lián)糧食出口量存在很大年際差異，“正常和傳統(tǒng)”出口水平難以對禁運(yùn)期間出口量構(gòu)成約束 后來被問及為什么采用這一難以界定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，美國有關(guān)官員回答說，上述承諾是當(dāng)時(shí)能達(dá)到的最好協(xié)議。如果美國在這個(gè)問題上要求過高，其它主要糧食出口國可能會完全拒絕合作（Roney, 1982， 第133頁）。 例如，澳大利亞1979-80年向前蘇聯(lián)出口達(dá)創(chuàng)記錄的430萬噸，其中部份銷售發(fā)生在禁運(yùn)以后。歐盟1979-80年向前蘇聯(lián)出口80萬噸糧食，四倍于上年出口量；它還利用100萬噸美國大豆，制成豆

60、粉出口到前蘇聯(lián)（Falkenheim, 1987, 第113頁）。加拿大1980年2月宣布向前蘇聯(lián)追加銷售200萬噸糧食，使1979年7月至1980年6月的銷售年度對前蘇聯(lián)糧食出口達(dá)到350萬噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于過去三年平均量。 到1980年夏季，加拿大以美國向東歐出口大量糧食極可能轉(zhuǎn)運(yùn)到前蘇聯(lián)為理由，要求改變規(guī)則、允許向蘇聯(lián)糧食出口量增至500萬噸。同年8月初，加拿大與前蘇聯(lián)簽訂年出口500萬噸糧食的協(xié)議。這時(shí)，加拿大對前蘇聯(lián)糧食出口規(guī)模僅僅受到它夏季收成與出口能力的制約，但這并不妨礙它宣稱恪守了“正常與傳統(tǒng)”出口水平。1980年11月，美國與中國簽定長期糧食貿(mào)易協(xié)定；由于中國被認(rèn)為是加拿大傳統(tǒng)市場