論行政法的基本原則

1、論行政法的基本原則對(duì)行政法起著指導(dǎo)作用的行政法的基本原則，不僅 存在于行政立法、執(zhí)行、實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理等各個(gè)環(huán)節(jié)，而且對(duì) 行政立法、行政執(zhí)法、行政司法以及行政法的監(jiān)督具有重要的導(dǎo)向性 作用。其對(duì)行政法體系的構(gòu)建起著重要的統(tǒng)率作用，地位十分重要， 因此本文主要從行政法基本原則的重要性，確立，內(nèi)容和今后發(fā)展等 方面對(duì)其進(jìn)行了初步探究。行政法作為重要的一個(gè)部門法，不僅內(nèi)容繁多，體系龐雜；而且 因?yàn)樾姓ㄖ饕钦{(diào)解行政主體管理公共事務(wù)的法律，具有能動(dòng)性的 特點(diǎn)，這使得其需要及時(shí)對(duì)社會(huì)生活的變化做出相應(yīng)的反映，這也是 實(shí)現(xiàn)其保障公民的基本權(quán)利和自由，維護(hù)社會(huì)秩序，維護(hù)公平正義的 法律價(jià)值的必然要求。

2、但是因?yàn)榉傻闹贫ê托抻喍夹枰欢ǖ某绦?這也使其效率受到一定程度的限制。與此同時(shí)，行政法的基本原則不 僅體現(xiàn)行政法的基本精神和目的，而且有宏觀指導(dǎo)性，更能順應(yīng)時(shí)代 的發(fā)展，反映國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的法律導(dǎo)向。由此，行政法基本原則 的出現(xiàn)和發(fā)展也是順勢(shì)而為而已。行政法的基本原則因其本身的優(yōu)勢(shì)地位，一經(jīng)學(xué)者學(xué)理化、規(guī)范 化的提出后就引發(fā)了激烈的討論。由于各個(gè)學(xué)者對(duì)行政法基本內(nèi)容的 把握的不同，使得其對(duì)行政法基本原則的總結(jié)和理解也存在差異，從 而使行政法領(lǐng)域的基本原則和行政法本身的內(nèi)容一樣內(nèi)涵十分豐富， 但是隨著學(xué)理的發(fā)展，學(xué)者對(duì)行政法精義的準(zhǔn)確把握，行政法基本原 則在某些方面也初步達(dá)成了主流的共識(shí)。

3、下面筆者就從行政法的一般 基本原則和特殊基本原則的視角出發(fā)，對(duì)其進(jìn)行一些初步的探究。一、行政法基本原則的重地位行政法的基本原則是在行政法調(diào)整行政法律關(guān)系的過(guò)程中，被高 度概括出來(lái)的有普世價(jià)值的原則性規(guī)范。一方面，行政法的基本原則 脫胎于具體的行政法規(guī)則，對(duì)行政法的整體架構(gòu)起著統(tǒng)率作用，另一 方面又隨著實(shí)踐的發(fā)展產(chǎn)生出新的行政法的具體規(guī)則。而無(wú)論是舊的 行政法規(guī)則還是新的行政法規(guī)則都必須與行政法的基本原則保持一 致，與其“共進(jìn)退。因此，其對(duì)于行政法法律體系的指導(dǎo)和重構(gòu)，有 著不可替代的重要作用且主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：行政法的基本原則作為行政法重要的母體性原則，其他具體 的行政法規(guī)則作為子原則必

4、須以母體性原則為根據(jù)制定，同時(shí)還不能 違背母體性規(guī)則。如果喪失對(duì)行政法母體性原則的把握，行政法的發(fā) 展就會(huì)迷失方向，偏離原來(lái)的“基本航道。通俗點(diǎn)說(shuō)，如果行政法是 一個(gè)不斷摸索著前進(jìn)的探路人，那么行政法基本原則則是必須要遵守 的路標(biāo)和方向。行政法本身是一種規(guī)范，一種規(guī)則，而其基本原則應(yīng) 當(dāng)被認(rèn)為是“規(guī)則中的規(guī)則。行政法的基本原則也是一種普遍性規(guī)范。它的高度概括性決 定了它的高度抽象性，同時(shí)也決定了它的普遍指導(dǎo)性。行政法的基本 原則不僅貫穿著行政法的所有環(huán)節(jié)，而且涵蓋了行政法學(xué)的各個(gè)方面， 因此行政主體和行政相對(duì)人關(guān)系的調(diào)處，以及特殊的行政法律關(guān)系的 規(guī)制，都是將行政法的基本原則和行政法律規(guī)范的具

5、體規(guī)定結(jié)合起來(lái) 綜合考慮的。不僅如此，行政法基本原則對(duì)于整個(gè)的行政法立法、執(zhí) 法行為和處理一些行政爭(zhēng)議也同樣有指導(dǎo)和規(guī)范作用。行政法的產(chǎn)生， 實(shí)施，完善和進(jìn)一步的發(fā)展，都離不開(kāi)行政法基本原則的緊密伴隨。行政法的基本原則是一種監(jiān)督性質(zhì)的法律規(guī)范。行政法的基 本原則是針對(duì)整個(gè)行政法體系所制定的規(guī)范。無(wú)論立法，執(zhí)法還是具 體的解決行政糾紛的行為，都被限制在基本原則之中，所有的行政行 為都不得與基本原則相違背，在出現(xiàn)適用上的抵觸時(shí)，基本原則的優(yōu) 先級(jí)也更高。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政權(quán)的行使范圍和內(nèi)容也有了 相應(yīng)的擴(kuò)大，對(duì)社會(huì)的影響也日益加深。在這種情況下，難免會(huì)出現(xiàn) “越權(quán)的現(xiàn)象，而行政法的基本原則作

6、為一種變相監(jiān)督，有效的限制 了行政權(quán)的濫用，將行政行為規(guī)范在一個(gè)合理的區(qū)域之內(nèi)。不僅如此， 在行政權(quán)的行使進(jìn)入到司法審查的階段中時(shí)，雖然在我國(guó)尚且不被普 遍使用，一些開(kāi)放性的基本原則也可以作為在缺乏一定法律依據(jù)情況 下法官的參考對(duì)象，同時(shí)，行政法基本原則也是司法審查的重要“防 線，預(yù)防行政權(quán)出現(xiàn)不合理的司法行為。行政法的基本原則也是聯(lián)系行政法與其他法律部門的關(guān)系紐 帶。不同的法律體系既有共性也有個(gè)性，在基本原則上，依法，程序 正當(dāng)，公平公正公開(kāi)等內(nèi)容是所有法律部門所共同認(rèn)可的原則，從這 些相同或相似的方面，我們可以將行政法和其他的法律部門聯(lián)系起來(lái)。 比如，在考慮憲法和行政法的關(guān)系時(shí)，行政法作為

7、，活的憲法，行政 活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著憲法的精義，而這一切又都是在行政法基本 原則的指導(dǎo)下進(jìn)行的，因此，雖然憲法不能推導(dǎo)出所有的行政法的基 本原則，憲法的內(nèi)涵早已融入行政法基本原則的微芒中?？梢赃@樣說(shuō)， 行政法的基本原則不僅僅對(duì)行政法本身有著規(guī)范，指導(dǎo)，監(jiān)督等一系 列不可替代的作用，對(duì)于其他法律部門，學(xué)者進(jìn)行關(guān)于行政法的研究 和交流也如同路標(biāo)一樣意義深遠(yuǎn)。二、行政法基本原則理論的爭(zhēng)論行政法基本原則是行政法學(xué)的基本理論問(wèn)題，但關(guān)于行政法基本 原則的認(rèn)識(shí)，是通過(guò)學(xué)者們研究概括所得出的，是客觀基礎(chǔ)上的主觀 產(chǎn)物，因此也不可避免的存在一定的爭(zhēng)議。這一理論一經(jīng)提出就引起 了廣泛的關(guān)注，如今雖仍是行政理

8、論法學(xué)有待解決的一片泥沼，但 是經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，在一定程度上形成了共識(shí)。在目前中國(guó)的行政法學(xué)界，關(guān)于行政法基本原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng) 論從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)，概括而言主要有三種情形：一是認(rèn)為行政法基本 原則判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備普遍性、特殊性、有效性以及應(yīng)用性;二是要求 行政法基本原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)要考慮表義性、層級(jí)性、普遍性、有效性 等;三是認(rèn)為此種標(biāo)準(zhǔn)必須有廣泛性、憲政性、歷史的反映性;當(dāng)然也 有學(xué)者主張合法合理的法律基本原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)必須體現(xiàn)原則的廣 泛適用性、可操作性、以及作為法律依據(jù)的可靠性等等。行政法作為重要的一個(gè)部門法，不僅內(nèi)容繁多，體系龐雜；而且 因?yàn)樾姓ㄖ饕钦{(diào)解行政主體管理公共事務(wù)的法律，具

9、有能動(dòng)性的 特點(diǎn)，這使得其需要及時(shí)對(duì)社會(huì)生活的變化做出相應(yīng)的反映，這也是 實(shí)現(xiàn)其保障公民的基本權(quán)利和自由，維護(hù)社會(huì)秩序，維護(hù)公平正義的 法律價(jià)值的必然要求。但是因?yàn)榉傻闹贫ê托抻喍夹枰欢ǖ某绦?這也使其效率受到一定程度的限制。與此同時(shí)，行政法的基本原則不 僅體現(xiàn)行政法的基本精神和目的，而且有宏觀指導(dǎo)性，更能順應(yīng)時(shí)代 的發(fā)展，反映國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的法律導(dǎo)向。由此，行政法基本原則 的出現(xiàn)和發(fā)展也是順勢(shì)而為而已。行政法的基本原則因其本身的優(yōu)勢(shì)地位，一經(jīng)學(xué)者學(xué)理化、規(guī)范 化的提出后就引發(fā)了激烈的討論。由于各個(gè)學(xué)者對(duì)行政法基本內(nèi)容的 把握的不同，使得其對(duì)行政法基本原則的總結(jié)和理解也存在差異，從 而使

10、行政法領(lǐng)域的基本原則和行政法本身的內(nèi)容一樣內(nèi)涵十分豐富， 但是隨著學(xué)理的發(fā)展，學(xué)者對(duì)行政法精義的準(zhǔn)確把握，行政法基本原 則在某些方面也初步達(dá)成了主流的共識(shí)。下面筆者就從行政法的一般 基本原則和特殊基本原則的視角出發(fā)，對(duì)其進(jìn)行一些初步的探究。三、行政法基本原則的具體內(nèi)容有關(guān)行政法基本原則的具體內(nèi)容，學(xué)者們也是眾說(shuō)紛紜，觀點(diǎn)不 一?；谛姓ɑ驹瓌t的重要地位，本文中筆者考慮到憲政理念、 行政法的目的與價(jià)值、以及現(xiàn)代法治理念等多重要素，從行政與法律 的勾連角度出發(fā)對(duì)行政法基本原則的內(nèi)容進(jìn)行解構(gòu)?；谝陨系恼J(rèn)識(shí) 筆者對(duì)依法行政原則、比例原則、信賴保護(hù)原則、正當(dāng)程序原則等四 個(gè)行政法的基本原則進(jìn)行了比

11、較深入的探析。依法行政原則又稱行政合法性原則，指的是行政機(jī)關(guān)行使行 政權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須有法律的授權(quán)并遵守法律的規(guī)定，主要 包括法律優(yōu)位和法律保留兩個(gè)子原則。法律優(yōu)位原則即消極的依法行政原則指的是一切行政活動(dòng)都 不得與法律相抵觸，即只要行政機(jī)關(guān)不實(shí)施與法律規(guī)定不一致的行政 行為既符合此項(xiàng)原則的規(guī)定。它包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：首先，法律的 等級(jí)高于行政立法，具體而言：一是在法律已經(jīng)對(duì)某些事項(xiàng)作了明確 規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)以及規(guī)章的時(shí)候應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù);二是在法律對(duì)某些事項(xiàng)沒(méi)有明確規(guī)定而行政法規(guī)和規(guī)章作了規(guī)定時(shí)， 一旦法律對(duì)此項(xiàng)事項(xiàng)作了明確規(guī)定，后者的規(guī)定要讓位于前者的規(guī)定; 三是同樣

12、的，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例已經(jīng)做了明確規(guī)定的 情況下，行政規(guī)章亦是不得與之相抵觸;四是在第二項(xiàng)和第三項(xiàng)中有 抵觸的，應(yīng)由有權(quán)機(jī)關(guān)按照相關(guān)規(guī)定予以撤銷或改變。其次，一切行 政活動(dòng)都不得與法律相抵觸，具體而言：一是作為行政活動(dòng)依據(jù)的法 律必須是實(shí)質(zhì)性的法律規(guī)范（即規(guī)定具體明確，一旦違反即對(duì)行為人 產(chǎn)生一定法律效果的法律規(guī)范）;二是此種實(shí)質(zhì)性的法律規(guī)范必須是有 效的，否則會(huì)違反其他有效的法律規(guī)范;三是反此種實(shí)質(zhì)性法律規(guī)范 的行政活動(dòng)原則上是違法或無(wú)效的，應(yīng)由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序予以 撤銷或確認(rèn)無(wú)效。法律保留原則又稱為積極地依法行政原則指的是在涉及公民 權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)方面，只有法律明確予以授權(quán)

13、，行政機(jī)關(guān)才能實(shí)施相 應(yīng)的管理活動(dòng)。它旨在規(guī)范行政權(quán)和立法權(quán)之間的權(quán)限分配?？梢苑?為憲法意義上的法律保留和行政法意義上的法律保留。所謂憲法意義 上的法律保留即在涉及人民權(quán)利義務(wù)和國(guó)家體制的一些重大事項(xiàng)只 能有最高權(quán)力機(jī)關(guān)予以確認(rèn)規(guī)定。而行政法意義上的法律保留即行政 機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)必須有法律的明確授權(quán)才能合法的作出相應(yīng) 的行政行為。具體而言：一是任何行政職權(quán)的存在都必須以明確的法 律授權(quán)為前提，任何行政職權(quán)的行使都必須有法律依據(jù);二是行政職 權(quán)和行政職責(zé)統(tǒng)一，要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)合法的行使相應(yīng)的職權(quán)，否則 要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。比例原則又稱禁止過(guò)分原則指行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn) 行全面衡量

14、，如果行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)行政目標(biāo)或者基于社會(huì)公共利 益的需要，實(shí)施的某些行政行為可能損害相對(duì)人的合法正當(dāng)?shù)睦鏁r(shí)， 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將此種損害控制在盡可能的范圍和限度內(nèi)，并且其所要 實(shí)現(xiàn)的法益應(yīng)當(dāng)大于其所損害的法益，才符合比例原則。主要適用于 行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域的比例原則在德國(guó)被稱為皇冠原則，由此可見(jiàn) 其在行政法基本原則中的重要地位。其內(nèi)涵有廣義和狹義之分，在這 里筆者主要對(duì)廣義的比例原則進(jìn)行闡釋。具體而言其包括三個(gè)方面的 內(nèi)容：適應(yīng)性原則又稱合目的性原則指行使自由裁量權(quán)采取的手段 必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或者至少有助于行政目的的達(dá)成。必要性原則又稱最小損害原則、不可替代原則指的是為達(dá)成行 政目的，有

15、多種行政手段可供選擇的時(shí)候應(yīng)該選擇對(duì)行政目的的達(dá)成 必要且對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的手段，當(dāng)然如果行政機(jī)關(guān)別無(wú)選擇的 時(shí)候，則不存在該原則的適用問(wèn)題。合比例性原則又稱狹義比例原則、法益相稱性原則指的是行政主體所采取的為達(dá)成行政目的所必須的手段即使對(duì)相對(duì)人造成的損 害是最小的，其所實(shí)現(xiàn)的法益也必須大于其損害的法益。雖然比例原 則的三個(gè)子原則關(guān)注的角度各不相同但是它們都體現(xiàn)了公民權(quán)利對(duì) 行政權(quán)力的制約，體現(xiàn)了人權(quán)保障之精神。信賴保護(hù)原則指的以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益和維持法律 的穩(wěn)定性為前提的情況下，當(dāng)相對(duì)人基于自己的內(nèi)心確信和對(duì)行政活 動(dòng)的過(guò)程中確定性因素的而產(chǎn)生了合理信賴，并且這種合理信賴值得 法

16、律予以保護(hù)時(shí)，行政主體隨意變更已經(jīng)產(chǎn)生效力的行政行為，或者 變更相應(yīng)的行政行為，給相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)造成損失時(shí)必須合理補(bǔ)償相對(duì) 人的信賴財(cái)產(chǎn)損失。它相當(dāng)于民法上的誠(chéng)實(shí)信用原則，是行政法領(lǐng)域 的“帝王條款。信賴保護(hù)原則必須具備三個(gè)要件：首先，有信賴的基 礎(chǔ)即行政機(jī)關(guān)已有一個(gè)表示國(guó)家意思的行為存在;其次，有信賴表現(xiàn) 即相對(duì)人因信賴該行為的效力而產(chǎn)生一定的行為;最后，該利益須是 值得保護(hù)即該相對(duì)人的行為明顯無(wú)惡意，欺詐或不正當(dāng)利益。信賴保 護(hù)的法律效果看主要有存續(xù)保護(hù)即行政機(jī)關(guān)不得隨意撤銷或廢止已 經(jīng)生效的具體行政行為，主要維持行政行為的現(xiàn)存效力，保護(hù)相對(duì)人 的既得利益;以及財(cái)產(chǎn)保護(hù)即行政機(jī)關(guān)的為了公共利

17、益對(duì)已經(jīng)生效的 行政行為的撤銷廢止行為給相對(duì)人的利益造成損失要予以財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償 等兩個(gè)方面。信賴保護(hù)原則已經(jīng)是公認(rèn)的行政法的重要原則之一。正當(dāng)程序原則最早源自1215年英國(guó)自由大憲章第39條有關(guān)“自然正義的規(guī)定。該項(xiàng)原則的內(nèi)涵更準(zhǔn)確的說(shuō)是要求主要包括三個(gè)方面：自己不做自己的法官即任何個(gè)人團(tuán)體不能成為自己案件的法 官。受告知的權(quán)利即包括預(yù)先告知、事后告知、以及救濟(jì)途徑的告 知等。聽(tīng)取陳述和申辯的權(quán)利即任何自然人或機(jī)關(guān)團(tuán)體的權(quán)利受到 侵害時(shí)都有權(quán)行使在法庭上為自己防衛(wèi)和抗辯的權(quán)利。程序是正義的 保障，因此通過(guò)規(guī)范行政程序、保障相對(duì)人程序的權(quán)利來(lái)控制行政權(quán) 力，也是法治由形式向是指轉(zhuǎn)變的重要要求。就其內(nèi)

18、容而言主要包括三個(gè)子原則即公開(kāi)原則、公正原則、公平 原則等，這三項(xiàng)原則相輔相成對(duì)于因“入世給我國(guó)法制體制造成嚴(yán)重 沖擊的情況下，改變我國(guó)重實(shí)體輕程序的歷史傳統(tǒng)，積極適應(yīng)現(xiàn)代行 政法治發(fā)展的潮流具有重要的意義。四、行政法基本原則在具體案例中的應(yīng)用雖然在我國(guó)行政法的基本原則還處于思想指導(dǎo)的階段，在現(xiàn)實(shí)案 例中也很少作為依據(jù)適用。但不能否認(rèn)的是，在行政法的常用的法理 和具體法律規(guī)則無(wú)法妥善處理的情況下，基本原則也可以作為裁決案 件的重要依據(jù)被援引。如在1996年發(fā)生的一起案件中，警察趙某在執(zhí)法過(guò)程中搶走李 某的私人財(cái)物和有價(jià)憑證并一直未予歸還，李某多次向有關(guān)部門投訴 無(wú)人解決。故李某于2001年以來(lái)

19、多向某公安分局撥打投訴電話，反 映趙某扣押其物品一事，公安分局展開(kāi)調(diào)查并于同年3月向李某就結(jié) 果做出說(shuō)明，但李某不服，認(rèn)為其受到的損害沒(méi)有得到妥善解決，仍 多次撥打投訴電話，并使用侮辱性詞語(yǔ)，公安分局隨即傳喚李某進(jìn)行 訊問(wèn)，李某對(duì)其多次撥打投訴電話一事予以承認(rèn)，但在制作筆錄的過(guò) 程中，公安分局忽略了李某部分的真實(shí)陳述。隨后公安分局做出行政 拘留李某7天的處罰，并將判決書(shū)于第二天告知并送了李某。李某不 服，向上級(jí)公安部門申請(qǐng)復(fù)議，上級(jí)公安部門維持原判，李某又向法 院提起訴訟，最終法院判處李某敗訴。從這個(gè)案例中來(lái)看，雖然法院最終判處李某敗訴，但公安分局的 行為很明顯的不符合行政法的基本原則的相關(guān)要求。首先，事件的起 因是趙某在執(zhí)法過(guò)程中非法扣押了李某的私人財(cái)物，雖然李某向公安 分局投訴了但沒(méi)有得到妥善的處理。且此后對(duì)李某做出行政拘留的依 據(jù)是李某適用了侮辱性語(yǔ)言，但從比例原則的要求來(lái)看，李某行為的 危害性與其受到的行政處罰并不相稱，公安分局做出的行政拘留決定 也是與適度性原則和必要性原則相悖，對(duì)于李某和社會(huì)影響來(lái)看，這 樣的行政行為其所要實(shí)現(xiàn)的法益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其所損害的法益;其次，在 做筆錄的過(guò)程中，公安分局存在著明顯的隱瞞、歪曲事實(shí)