【精品推薦】行政指導(dǎo)救濟(jì)制度研究行政法論文-法學(xué)論文-

1、論文范文題目：行政指導(dǎo)救濟(jì)制度研究行政法論文_法學(xué)論文編輯： HYPERLINK /wangguiqing1987 小小內(nèi)容提要本文首先對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)中存在的若干負(fù)面問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)證研究，并就如何確定與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的法律責(zé)任進(jìn)行了具體分析，在此基礎(chǔ)上就如何通過(guò)建立和完善監(jiān)督專(zhuān)員、行政苦情、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)刃姓芍贫?，提高行政指?dǎo)行為的法律救濟(jì)制度水平，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化，提出了若干改革與立法建議。關(guān)鍵詞行政指導(dǎo)，負(fù)面問(wèn)題，法律責(zé)任，救濟(jì)機(jī)制行政指導(dǎo)（administrative guidance）是行政機(jī)關(guān)為謀求當(dāng)事人作出或不作出一定行為以實(shí)現(xiàn)一定行政目的而在其職責(zé)

2、范圍內(nèi)實(shí)施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導(dǎo)行為具有非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，它既不同于設(shè)立規(guī)范的行政立法行為，也不同于具有強(qiáng)制力的行政執(zhí)法行為，又區(qū)別于直接產(chǎn)生法律效果的行政契約行為，它與這些行為共同構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的行為方式體系，相輔相成、相互配合、各有所長(zhǎng)地調(diào)整社會(huì)生活，從而更有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。由于行政指導(dǎo)行為在行政管理過(guò)程中起著補(bǔ)充和替代、輔導(dǎo)和促進(jìn)、協(xié)調(diào)和疏通、預(yù)防和抑制等積極作用，顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應(yīng)性，因此20世紀(jì)后半期以來(lái)日益廣泛地運(yùn)用于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)與行政管理過(guò)程中，成為當(dāng)代行政科學(xué)特別是行政法學(xué)的重要

3、范疇。從一些重要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的情況看，近幾十年來(lái)行政指導(dǎo)在其行政實(shí)務(wù)中特別是經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中發(fā)揮了特殊的重要調(diào)整作用，產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響。包括在2003年舉國(guó)應(yīng)對(duì)SARS疫情的公共危機(jī)管理過(guò)程中，各級(jí)政府和有關(guān)行政機(jī)關(guān)也采取了許多行政指導(dǎo)措施，并收到特殊的效果。同時(shí)，行政指導(dǎo)在實(shí)際運(yùn)作中也顯露出一定的負(fù)面效應(yīng)，與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的權(quán)益糾紛也不斷產(chǎn)生。特別是，“由于行政指導(dǎo)本身的靈活性，并不需要法律的明確授權(quán)，在是否采用行政指導(dǎo)手段上有很大的自由裁量權(quán)，這就可能出現(xiàn)不受法律約束的行政活動(dòng)?！币虼?，通過(guò)制度創(chuàng)新將行政指導(dǎo)行為納入行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的審查范圍，形成比較完善的行政指導(dǎo)救濟(jì)機(jī)制，這對(duì)于維

4、護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)的積極性，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化，具有重大的行政法治實(shí)踐意義，也成為各國(guó)行政法學(xué)的重大課題。本文對(duì)此試加探討、略陳管見(jiàn)。一、行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)中存在的若干負(fù)面問(wèn)題從各國(guó)行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)來(lái)看，行政指導(dǎo)一方面具有許多特點(diǎn)和特殊功用，但同時(shí)也存在一些不可忽視的缺陷，操作中會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)，這正是行政指導(dǎo)制度還不夠成熟和完善的表現(xiàn)。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活來(lái)看，行政指導(dǎo)行為廣泛存在、大量運(yùn)用且很不規(guī)范，亟需加以有效的法律約束，以減小行政指導(dǎo)行為失范所帶來(lái)的負(fù)面影響和社會(huì)成本。筆者在對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)進(jìn)行的實(shí)證研究中深感，我國(guó)行政指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，除了人們對(duì)行政指導(dǎo)的性質(zhì)、作

5、用、方式等的認(rèn)識(shí)尚不一致，即普遍存在著一系列認(rèn)識(shí)問(wèn)題以外，還較普遍地存在諸多規(guī)范性、制度性、實(shí)踐性問(wèn)題，需要按照行政法治原則加以系統(tǒng)研究并妥善解決。主要如：1.行為界限模糊。由于行政指導(dǎo)是政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的一類(lèi)積極行政活動(dòng)方式，具有行為依據(jù)多樣性、適用范圍廣泛性、運(yùn)用時(shí)機(jī)靈活性、行為方式多樣性、對(duì)于相關(guān)行為（例如行政處罰行為）的替代性、前置性等諸多特點(diǎn)，加之目前人們對(duì)于行政指導(dǎo)行為的研究和知曉程度非常不夠，因此它與行政主體的其他行為方式的區(qū)分界限尚不十分清晰。表現(xiàn)在行政實(shí)務(wù)中，許多行政公務(wù)人員尚不能自覺(jué)和規(guī)范地實(shí)施行政指導(dǎo)，行政相對(duì)人也往往難以辨析行政主體所實(shí)施的行政指導(dǎo)是否合法與適當(dāng)，

6、這就使得行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化和法治化存在某些特殊困難。2.行為不夠透明。盡管行政指導(dǎo)行為具有且需要保持及時(shí)靈活的特點(diǎn)，不宜設(shè)定過(guò)多過(guò)繁的程序規(guī)范捆住行政指導(dǎo)者的手腳，但最基本的程序約束也是行政指導(dǎo)法治化的內(nèi)在要求，行政管理者的行為如果缺乏約束必然走向反面。從實(shí)際情況看，由于缺乏必要的程序規(guī)范約束，不少行政指導(dǎo)行為缺乏應(yīng)有的透明度，少數(shù)的甚至是“暗箱操作”，因而極易產(chǎn)生弊端。這是行政指導(dǎo)在操作中最為人詬病的一個(gè)突出問(wèn)題。俗話說(shuō)，“陽(yáng)光之下少霉菌”。解決此問(wèn)題的基本思路，是通過(guò)一些程序制度設(shè)計(jì)來(lái)剛性約束行政指導(dǎo)行為，增加行政指導(dǎo)行為的透明度，做到行政指導(dǎo)公開(kāi)化。3.動(dòng)機(jī)不盡純正。一般說(shuō)來(lái)，行政機(jī)關(guān)

7、實(shí)施行政指導(dǎo)是出于社會(huì)公共利益，為了積極履行法定職責(zé)。但是，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中也難免出現(xiàn)行政指導(dǎo)者在作出指導(dǎo)行為的過(guò)程中摻雜了一些不正當(dāng)考慮的情況，例如對(duì)應(yīng)當(dāng)考慮的因素不予考慮，對(duì)不應(yīng)當(dāng)考慮的因素卻過(guò)多考慮，等等。加之行政指導(dǎo)行為總是由行政機(jī)關(guān)的工作人員來(lái)實(shí)施的，而對(duì)行政工作人員來(lái)說(shuō)很難保證每一個(gè)人都有高素質(zhì)和所有行為都出于正當(dāng)考慮，所以某些行政指導(dǎo)行為的動(dòng)機(jī)不盡純正這一點(diǎn)，也是為人詬病、必須解決的問(wèn)題。4.關(guān)系尚未理順。在實(shí)施行政指導(dǎo)的過(guò)程中，指導(dǎo)方與受指導(dǎo)方之間應(yīng)是一種非拘束性的指導(dǎo)與受指導(dǎo)的關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，有關(guān)各方之間的關(guān)系常常比較微妙，難免會(huì)出現(xiàn)不能正確認(rèn)識(shí)和扮演好自己的角色，

8、因而發(fā)生角色和關(guān)系混亂的現(xiàn)象。例如，有的行政指導(dǎo)者實(shí)際上變成了發(fā)號(hào)司令者（行政命令者），本來(lái)具有行為選擇權(quán)的相對(duì)人卻出于不正當(dāng)?shù)淖陨砜紤]而一味盲目服從行政指導(dǎo)，指導(dǎo)者與受指導(dǎo)者之間形成一種“膠著”關(guān)系，等等。5.保障變成強(qiáng)制。在相對(duì)人不接受、不配合行政指導(dǎo)的情況下，行政機(jī)關(guān)常常根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定或行政習(xí)慣采取某些保障措施，來(lái)確保行政指導(dǎo)的實(shí)效性，如要求相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)作出報(bào)告，公布行政指導(dǎo)的意旨，公布該相對(duì)人不服從行政指導(dǎo)的事實(shí)，撤回已作出的授益行為，科以不利的處分，受理申請(qǐng)的保留，授益處分的保留，簽約申請(qǐng)的保留，等等。這時(shí)，一旦掌握不好分寸，極易變異成實(shí)際上的強(qiáng)制行為，產(chǎn)生損害相對(duì)人合法權(quán)益的

9、后果。這個(gè)問(wèn)題在許多國(guó)家的行政實(shí)務(wù)中都是比較普遍和突出的，需要認(rèn)真研究和妥善解決。6.責(zé)任不甚明確。由于行政指導(dǎo)行為不具有強(qiáng)制力，而且一部分指導(dǎo)行為沒(méi)有具體的法律依據(jù)，相對(duì)人是否接受和配合該項(xiàng)行政指導(dǎo)措施也聽(tīng)?wèi){自愿，加之行政指導(dǎo)的方式方法多種多樣，因此一旦出現(xiàn)失誤和造成損害，往往難以明確責(zé)任和及時(shí)糾正，不利于進(jìn)行相應(yīng)的救濟(jì)。正因?yàn)槿绱?，某些?zé)任不甚明確的行政指導(dǎo)行為或其保障措施，甚至被人們視為行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律監(jiān)督、逃避法律責(zé)任的一種表現(xiàn)。這也是行政指導(dǎo)目前受到某些批評(píng)的突出問(wèn)題和重要原因之一。7.救濟(jì)缺乏力度。因無(wú)明確具體的制定法規(guī)定和判例約束，行政相對(duì)人很難就有爭(zhēng)議的行政指導(dǎo)行為申請(qǐng)復(fù)議、提

10、起訴訟和要求賠償，使得行政指導(dǎo)造成的某些利益損害很難得到有效救濟(jì)，這是許多國(guó)家目前比較普遍存在的問(wèn)題，在行政法律救濟(jì)制度尚不完善的我國(guó)亦如此。其直接原因還在于，盡管現(xiàn)在我國(guó)各層次法規(guī)性文件對(duì)行政指導(dǎo)已作出日益增多的規(guī)定（規(guī)定得比較零散且不盡規(guī)范），也即已具有不少狹義上的行政指導(dǎo)法律依據(jù)，而且有關(guān)司法解釋出臺(tái)后作為行政法學(xué)術(shù)語(yǔ)的“行政指導(dǎo)”已成為正式的法律用語(yǔ)4，但這些制定法規(guī)范幾乎都未對(duì)行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)問(wèn)題作出制度安排。這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)法制建設(shè)實(shí)踐（包括立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等諸領(lǐng)域）中曾長(zhǎng)期存在的“重權(quán)力分配和行使、輕權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)”之弊端。而任何缺乏必要法律救濟(jì)制度保障的行政措施

11、都難以得到國(guó)民認(rèn)同和信任，難以達(dá)到預(yù)期的行政目的。故加強(qiáng)和完善行政指導(dǎo)救濟(jì)機(jī)制，改變對(duì)行政指導(dǎo)的救濟(jì)缺乏力度的狀況，已成為當(dāng)今行政指導(dǎo)制度建設(shè)的重要任務(wù)。二、如何確定與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的法律責(zé)任現(xiàn)代行政是責(zé)任行政，行政指導(dǎo)也不例外。采取行政指導(dǎo)措施既可能達(dá)到預(yù)期的行政目的，也可能失誤失敗和違法侵權(quán)而損害相對(duì)人的合法權(quán)益，這里就存在一個(gè)“有關(guān)責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)、如何承擔(dān)”的問(wèn)題。特別是為確保行政指導(dǎo)行為納入行政復(fù)議審查和司法審查范圍后得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須認(rèn)真研究與行政指導(dǎo)有關(guān)的責(zé)任歸屬問(wèn)題，建立起由行政指導(dǎo)有關(guān)各方承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任以及實(shí)施救濟(jì)的機(jī)制。筆者認(rèn)為，在研究與行政指導(dǎo)有關(guān)的責(zé)任歸屬問(wèn)題時(shí)，應(yīng)分別考量

12、指導(dǎo)方的責(zé)任和受指導(dǎo)方的責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，可從三個(gè)方面加以分析和把握：1.關(guān)于指導(dǎo)方的法律責(zé)任。盡管行政指導(dǎo)行為不具有國(guó)家強(qiáng)制力，聽(tīng)從指導(dǎo)與否聽(tīng)?wèi){行政相對(duì)人的自愿，但如果行政指導(dǎo)行為本身違法、違反政策或不當(dāng)，而行政相對(duì)人在接受指導(dǎo)時(shí)無(wú)法識(shí)別判斷出這一點(diǎn)，因此聽(tīng)從指導(dǎo)并產(chǎn)生了危害后果，其責(zé)任應(yīng)由指導(dǎo)方即實(shí)施該指導(dǎo)行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)（包括承擔(dān)賠償責(zé)任）5；如果實(shí)施行政指導(dǎo)行為之后又出爾反爾予以否認(rèn)，給行政相對(duì)人造成信賴(lài)?yán)鎿p失，則應(yīng)由指導(dǎo)者承擔(dān)責(zé)任；6如果理應(yīng)實(shí)施行政指導(dǎo)卻害怕承擔(dān)責(zé)任而不作出行政指導(dǎo)，則該行政機(jī)關(guān)（及該公務(wù)員）就未能盡到職責(zé)，應(yīng)當(dāng)受到行政效能監(jiān)察的監(jiān)督，承擔(dān)違背行政組織法（以及公務(wù)

13、員法）的失職責(zé)任；如果行政指導(dǎo)行為既不違反法律和政策，又無(wú)不當(dāng)之處，也即沒(méi)有重大過(guò)失，則該行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)法律責(zé)任，如果產(chǎn)生了什么后果則由自愿接受指導(dǎo)而采取行動(dòng)的相對(duì)人承擔(dān)。筆者迄今見(jiàn)到的一些行政指導(dǎo)判例，基本上體現(xiàn)了上述各項(xiàng)原則。72.關(guān)于受指導(dǎo)方的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人可能做出違法行為時(shí)，對(duì)之進(jìn)行勸告、告誡、提醒、建議等行政指導(dǎo)，如果相對(duì)人不聽(tīng)從指導(dǎo)，仍然實(shí)施了違法行為，其責(zé)任當(dāng)然由相對(duì)人承擔(dān)，這一點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)；如果行政相對(duì)人在接受行政指導(dǎo)時(shí)已識(shí)別判斷出該行政指導(dǎo)措施違法、違反政策或不當(dāng)，卻出于個(gè)體利益的某些考慮而自愿服從指導(dǎo)并產(chǎn)生了損害后果，其責(zé)任由受指導(dǎo)方即該相對(duì)人自己承擔(dān)；在相對(duì)

14、人雖已識(shí)別判斷出該行政指導(dǎo)行為違法、違反政策或不當(dāng)，本來(lái)也不愿服從該行政指導(dǎo)，但事實(shí)上又服從了該行政指導(dǎo)的情況下，如果該行政相對(duì)人能提供關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)實(shí)際上已為此采取了或變相采取了強(qiáng)制措施來(lái)迫使自己就范之證明（實(shí)際強(qiáng)制力之證明），而且此證明能夠得到確認(rèn)，則該相對(duì)人可以免責(zé)，而由指導(dǎo)方承擔(dān)責(zé)任。3.關(guān)于建立科學(xué)合理的行政指導(dǎo)責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制。行政指導(dǎo)行為與行政處分行為一樣，難免會(huì)發(fā)生失誤和造成損害，因此必須建立相應(yīng)機(jī)制，以明確和追究責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施法律救濟(jì)。就行政機(jī)關(guān)即指導(dǎo)方而言，其承擔(dān)行政指導(dǎo)責(zé)任的原因、條件和形式是多種多樣的，相應(yīng)的救濟(jì)渠道和方式也應(yīng)是多種多樣的，如專(zhuān)員申訴、

15、苦情處理、復(fù)議、訴訟、賠償、補(bǔ)償?shù)鹊?。建立科學(xué)合理的行政指導(dǎo)的責(zé)任機(jī)制和相應(yīng)的救濟(jì)制度，其目的首先是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，同時(shí)要保護(hù)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)而實(shí)施行政指導(dǎo)，以維護(hù)社會(huì)公益、達(dá)成行政目標(biāo)的積極性。三、按行政法治化的要求完善行政指導(dǎo)救濟(jì)制度所謂行政指導(dǎo)救濟(jì)制度，是指當(dāng)受指導(dǎo)方認(rèn)為在行政指導(dǎo)過(guò)程中因指導(dǎo)方的責(zé)任造成其合法權(quán)益受到損害時(shí)，或認(rèn)為聽(tīng)從行政指導(dǎo)后其利益犧牲太大時(shí)，通過(guò)法定渠道就該行政指導(dǎo)行為及其后果進(jìn)行爭(zhēng)議，以求得到及時(shí)有效的裁斷和救濟(jì)的法律制度安排。按照現(xiàn)代法治的要求，“有損害必有救濟(jì)”。而從國(guó)內(nèi)外的情況看，行政指導(dǎo)目前存在的問(wèn)題，除了行為透明度較低、行為方式不規(guī)范以外，

16、對(duì)行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)制度遠(yuǎn)不完善甚至有的尚處于空白狀態(tài)的問(wèn)題比較突出。故亟需加以規(guī)范化、制度化、法定化，系統(tǒng)地建立起行政指導(dǎo)救濟(jì)制度，從而保障相對(duì)人的合法權(quán)益和行政指導(dǎo)的正確實(shí)施，以適應(yīng)行政法治發(fā)展的要求。建立健全行政指導(dǎo)救濟(jì)制度，至少應(yīng)包括逐步創(chuàng)新與完善與行政指導(dǎo)有關(guān)的監(jiān)督專(zhuān)員、行政苦情、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)软?xiàng)制度，它們配套互補(bǔ)、共同作用，從多種角度對(duì)行政指導(dǎo)的負(fù)面后果進(jìn)行糾錯(cuò)和補(bǔ)救，促使行政指導(dǎo)行為加快走向合理化、規(guī)范化、制度化和法治化的軌道。（一）建立人大監(jiān)督專(zhuān)員制度與行政指導(dǎo)救濟(jì)一般所謂的“監(jiān)察專(zhuān)員”，特指議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員（Ombudsman）。監(jiān)察專(zhuān)員制度是指由代

17、議機(jī)關(guān)任命的行政監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)行政機(jī)關(guān)等特定國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為之合法性、合理性進(jìn)行寬泛的監(jiān)督并對(duì)有關(guān)相對(duì)人予以救濟(jì)的制度，它發(fā)端于瑞典的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署制度（Office of the Parliamentary Justice Ombudsman，簡(jiǎn)稱(chēng)JO）。監(jiān)察專(zhuān)員獨(dú)立地受理或間接受理行政相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)的違法行為和不當(dāng)行為受到權(quán)益損害后提出的申訴，并在調(diào)查基礎(chǔ)上公開(kāi)調(diào)查結(jié)果和向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出救濟(jì)建議。8第二次世界大戰(zhàn)后特別是近20年來(lái)，監(jiān)察專(zhuān)員制度在許多歐美國(guó)家及一些歐美以外國(guó)家甚至行業(yè)性、區(qū)域性組織（如歐洲議會(huì)）得到發(fā)展，已成為許多國(guó)家監(jiān)督體制的重要組成部分，而且在其地位、管

18、轄、權(quán)限、受理程序等許多方面都發(fā)生了很大變化。到20世紀(jì)90年代中期，世界上就已有70多個(gè)國(guó)家建立了議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度，僅國(guó)際監(jiān)察專(zhuān)員協(xié)會(huì)就有50多個(gè)國(guó)家成員，各種類(lèi)型的監(jiān)察專(zhuān)員制度發(fā)揮的作用和影響日益增大，其成功經(jīng)驗(yàn)值得重視。9由于監(jiān)察專(zhuān)員制度和行政指導(dǎo)制度的特點(diǎn)，如果設(shè)立議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員，能夠?qū)Σ涣夹姓笇?dǎo)行為進(jìn)行更有效的監(jiān)督和救濟(jì)。就我國(guó)情況而言，筆者認(rèn)為，在按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治的要求推動(dòng)監(jiān)督制度創(chuàng)新的過(guò)程中，應(yīng)以大膽改革、積極探索的精神，嘗試設(shè)立人大監(jiān)督專(zhuān)員（稱(chēng)為監(jiān)督專(zhuān)員可區(qū)別于我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)察體制中的監(jiān)察專(zhuān)員），作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的一項(xiàng)重要改革措施，以拓展監(jiān)督方式和救濟(jì)

19、渠道。在具體操作上，可先進(jìn)行試點(diǎn)，由全國(guó)人大常委會(huì)有選擇地向部分區(qū)域和特殊地區(qū)、機(jī)關(guān)派出監(jiān)督專(zhuān)員，由其對(duì)相應(yīng)區(qū)域、機(jī)關(guān)的行政權(quán)力行使過(guò)程實(shí)行一種比較及時(shí)、直接和有超越性、權(quán)威性的特別監(jiān)督制約。因人大監(jiān)督專(zhuān)員是一種獨(dú)立性很強(qiáng)、管轄面很寬、跨區(qū)域設(shè)立的高級(jí)職位性監(jiān)督機(jī)關(guān)（此項(xiàng)制度正式實(shí)施后，監(jiān)督專(zhuān)員也不宜按行政區(qū)劃和系統(tǒng)逐一派出，而應(yīng)跨區(qū)域和有選擇地派出），由全國(guó)人大常委會(huì)派出并接受其工作指導(dǎo)，擁有關(guān)于調(diào)查事實(shí)、人事處分和權(quán)益救濟(jì)等多方面的調(diào)查權(quán)、通報(bào)權(quán)、建議權(quán)及臨時(shí)處置權(quán)，故設(shè)立人大監(jiān)督專(zhuān)員有助于避免地方（部門(mén)）保護(hù)主義和“說(shuō)情風(fēng)”對(duì)監(jiān)督工作的干擾，能較好地滿足某些特殊條件下加強(qiáng)監(jiān)督行政法制和進(jìn)

20、行法律救濟(jì)的客觀需要。人大監(jiān)督專(zhuān)員的設(shè)立是對(duì)常規(guī)監(jiān)督與救濟(jì)體制的重要補(bǔ)充，也是我國(guó)人大制度的一種發(fā)展；同時(shí)也涉及觀念上、體制上、政策上的一系列問(wèn)題，故需要學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界加以系統(tǒng)和認(rèn)真的研究，并盡快加以試點(diǎn)和推行。設(shè)立這一制度后，無(wú)疑也有助于對(duì)不良行政指導(dǎo)行為予以更及時(shí)有效的監(jiān)督與救濟(jì)。（二）建立行政苦情制度與行政指導(dǎo)救濟(jì)行政苦情制度也即行政苦情申訴與處理制度，簡(jiǎn)稱(chēng)苦情制度或怨情制度，它在廣義上是指相對(duì)人因行政苦情而向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申訴并由其受理后予以處理的一種行政內(nèi)部救濟(jì)制度，包括向行政指導(dǎo)行為者的上級(jí)提出申告獲得直接救濟(jì)，在狹義上是指相對(duì)人因行政苦情而向?qū)ｉT(mén)的苦情處理機(jī)關(guān)提出申訴并由其受理

21、后在調(diào)查基礎(chǔ)上向有關(guān)機(jī)關(guān)通報(bào)調(diào)查情況并提出處理建議的一種行政內(nèi)部救濟(jì)制度。10苦情制度在各國(guó)行政法制中有不同形式的表現(xiàn)，例如行政怨情申訴制度、行政請(qǐng)?jiān)钢贫鹊鹊?，但都屬于行政?nèi)部救濟(jì)的范疇。設(shè)立這項(xiàng)制度的原因在于：現(xiàn)代行政管理的廣度和深度是前所未有的，失誤和不盡人意之處在所難免，因此需要予以救濟(jì)；但任何一種救濟(jì)方式都有其局限性，故需不斷拓展行政法的救濟(jì)渠道和完善救濟(jì)制度；盡管已有行政復(fù)議、行政訴訟等非常正規(guī)的救濟(jì)制度，但由于爭(zhēng)訟行為性質(zhì)、申告期限、當(dāng)事人資格等的限制，在實(shí)踐中真正受到行政復(fù)議、司法審查以及獲得賠償?shù)男姓m紛只是少數(shù)而已，相對(duì)人認(rèn)為受到行政傷害產(chǎn)生了苦情卻無(wú)法通過(guò)上述渠道獲得救濟(jì)的

22、情形仍然不少。例如，在行政執(zhí)法過(guò)程中公民受到執(zhí)法人員的恐嚇或辱罵，公民聽(tīng)從和配合行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)后理應(yīng)獲得行政獎(jiǎng)勵(lì)而未能獲得，公民向行政機(jī)關(guān)提出合理的咨詢(xún)要求而得不到答復(fù)等等，就難以通過(guò)復(fù)議、訴訟等渠道得到救濟(jì)。因此有必要建立和完善行政苦情制度作為補(bǔ)充，并與人大監(jiān)督專(zhuān)員制度相配合，從不同渠道對(duì)上述行政苦情（怨情）簡(jiǎn)便迅速地予以相應(yīng)救濟(jì)。就行政指導(dǎo)行為造成的合法權(quán)益損害而言，由于復(fù)議救濟(jì)、訴訟救濟(jì)等非常正規(guī)的救濟(jì)制度無(wú)法給予及時(shí)充分的救濟(jì)保障，故建立相應(yīng)的苦情救濟(jì)機(jī)制尤顯必要。 行政苦情制度的產(chǎn)生背景值得探討。從行政法理論和制度發(fā)展的新動(dòng)向來(lái)看，在被司法裁判洪水困擾的歐美國(guó)家，20世紀(jì)70年代

23、以來(lái)非司法化（dedudicialzation）的呼聲高漲，出現(xiàn)了司法外代替型紛爭(zhēng)解決制度（Alternative Dispute Resolution，也譯為非審判型糾紛解決運(yùn)動(dòng)，簡(jiǎn)稱(chēng)ADR運(yùn)動(dòng)）的普及化傾向。這種傾向是西方國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)化社會(huì)以來(lái)出現(xiàn)的法文化轉(zhuǎn)型，是法治現(xiàn)代化的表現(xiàn)之一。在這一制度創(chuàng)新內(nèi)容中，除行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁定等的完善以外，還包括出現(xiàn)較晚、正逐漸發(fā)展的行政苦情制度，這是一種新型有效的救濟(jì)渠道。11 從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，怨情申訴的法律調(diào)整機(jī)制尚不夠健全，有關(guān)理論研究也大大滯后，亟需加以彌補(bǔ)。為適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政管理民主化和納稅人需求多樣化的新情況，更好地體

24、現(xiàn)人民政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨，筆者認(rèn)為應(yīng)在堅(jiān)持和完善既有救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上積極建立健全行政苦情制度，促進(jìn)救濟(jì)制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化、簡(jiǎn)便化和高效化。通過(guò)建立健全行政苦情制度，能夠更好地彌補(bǔ)行政指導(dǎo)的失誤和不足，使受到行政損害的相對(duì)人能首先通過(guò)行政渠道得到及時(shí)有效的救濟(jì)，并促使行政指導(dǎo)行為更為合法、合理、合情。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)考量，筆者認(rèn)為對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的政府信訪工作制度加以法治化改造，不失為一條穩(wěn)健可行的路徑。12（三）完善行政復(fù)議制度與行政指導(dǎo)救濟(jì)行政復(fù)議也稱(chēng)為行政訴愿，是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為侵犯其合法權(quán)益，而依法請(qǐng)求上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法定復(fù)議機(jī)關(guān)重新審查該行為是否合法、適當(dāng)，并作出

25、決定的活動(dòng)。行政復(fù)議是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為可能違法或不當(dāng)，致使法律所保護(hù)的權(quán)益受到侵害而設(shè)立的一種比較正規(guī)、廣泛通行、適用面較寬且彈性較強(qiáng)的行政救濟(jì)制度安排，也是一種比較特殊的行政行為-行政司法行為，其實(shí)用性和有效性已在實(shí)踐中穩(wěn)定地表現(xiàn)出來(lái)。許多國(guó)家的行政復(fù)議制度對(duì)復(fù)議范圍規(guī)定得比較靈活，只要有“利益損害事實(shí)”和一定的聯(lián)系因素存在，即可對(duì)包括行政指導(dǎo)行為在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)的絕大多數(shù)行為向法定機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。 從我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度來(lái)看，其要點(diǎn)有五：一是行政復(fù)議由法定的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行；二是行政復(fù)議是依申請(qǐng)的行為；三是行政復(fù)議是一種行政司法行為；四是行政復(fù)議的任務(wù)既包括對(duì)具體行政行為作合法性審查，又包括對(duì)

26、之作合理性審查；五是行政復(fù)議按特定的程序進(jìn)行，且一般不是解決行政爭(zhēng)議的終局方式。盡管我國(guó)現(xiàn)行法律制度并未對(duì)行政指導(dǎo)的復(fù)議救濟(jì)作出明確和具體的規(guī)定，但也沒(méi)有作出排除性規(guī)定，而且從上述五個(gè)要點(diǎn)來(lái)看也符合行政指導(dǎo)行為救濟(jì)的基本要求，所以將行政復(fù)議的現(xiàn)行法律規(guī)范加以擴(kuò)大解釋即可適用于行政指導(dǎo)行為救濟(jì)。當(dāng)然，如能通過(guò)立法將其明確納入行政復(fù)議范圍則更好一些。13（四）完善行政訴訟制度與行政指導(dǎo)救濟(jì)按“有損害必有救濟(jì)”的法治原則，當(dāng)相對(duì)人的權(quán)益受到違法或不當(dāng)行政的侵害時(shí)，該相對(duì)人有得到救濟(jì)。而到法院打官司，即通過(guò)訴訟獲得司法判斷和救濟(jì)，則是相對(duì)人在權(quán)益受到侵害時(shí)尋求救濟(jì)的最正式最有力最穩(wěn)定的一個(gè)渠道，不少學(xué)

27、者甚至將司法救濟(jì)稱(chēng)為“公民權(quán)利保護(hù)的最后一道防線”。就行政指導(dǎo)所引起的糾紛和權(quán)益損害來(lái)說(shuō)，訴訟救濟(jì)機(jī)制的重要作用也是不言而喻的。但從許多國(guó)家的情況看來(lái)，由于行政指導(dǎo)制度發(fā)展尚不成熟，人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)尚不充分等原因，所以迄今能夠?qū)π姓笇?dǎo)行為充分有效地制度化地實(shí)施訴訟救濟(jì)的國(guó)家還不多。即便是在行政指導(dǎo)措施運(yùn)用得較多，制度化程度較高的日本，關(guān)于行政指導(dǎo)行為應(yīng)否納入與如何納入訴訟救濟(jì)范疇（盡管實(shí)際上已有不少這方面的判例了），在法學(xué)界和法律實(shí)務(wù)界也仍然存在一些爭(zhēng)議。例如，由于行政指導(dǎo)行為的特殊性和復(fù)雜性，其能否納入訴訟范疇，成為撤銷(xiāo)請(qǐng)求訴訟和國(guó)家賠償訴訟的對(duì)象，這在日本現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中仍然存在許多爭(zhēng)議（盡

28、管已形成大量判例），實(shí)際上是一個(gè)尚未得到明確徹底和普遍解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，無(wú)論從法、理、情還是現(xiàn)實(shí)生活中的諸多案例及其效果來(lái)看，應(yīng)以具有損害后果和一定的聯(lián)系因素為判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)完善行政訴訟法律規(guī)范將行政指導(dǎo)行為逐步納入司法審查的范圍。并通過(guò)立法和司法及其解釋?zhuān)M快將行政指導(dǎo)納入我國(guó)的司法審查范圍。具體來(lái)說(shuō)至少有4種可行的選擇：其一，對(duì)我國(guó)行政訴訟法第十一條第一款第（八）項(xiàng)作擴(kuò)大解釋?zhuān)雅c行政指導(dǎo)行為有關(guān)的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受損事實(shí)作為聯(lián)系因素，而將行政指導(dǎo)行為納入司法審查范圍；其二，根據(jù)行政訴訟法第十一條第二款規(guī)定的含義作出明確解釋?zhuān)绻蓡雾?xiàng)法律、法規(guī)對(duì)行政指導(dǎo)行為的可訴性作出規(guī)定，當(dāng)然屬于受

29、案范圍，這是一個(gè)很大的口子，今后應(yīng)注意制定這方面的法律規(guī)范；其三，通過(guò)法定修改程序，在行政訴訟法第十一條增加一款（作為第三款），規(guī)定在實(shí)施第一款所列的某些具體行政行為之前采取行政指導(dǎo)行為時(shí)如果引起了權(quán)益受損的爭(zhēng)議，或者能提出該行政指導(dǎo)行為變相具有實(shí)際強(qiáng)制力的證據(jù)，不服該行政指導(dǎo)行為的當(dāng)事人也可提起訴訟；其四，對(duì)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋第一條第（四）項(xiàng)作擴(kuò)大解釋?zhuān)紫劝涯切┻`法不當(dāng)且行政相對(duì)人有證據(jù)證明已變相具有實(shí)際強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為納入行政訴訟受案范圍；等等。14這既有助于防止行政機(jī)關(guān)的行為逃逸出法治軌道，又可對(duì)因行政指導(dǎo)行為受到權(quán)益損害的相對(duì)人予以司法救濟(jì)

30、。這是現(xiàn)代法治主義關(guān)于規(guī)制公共權(quán)力和保障公民權(quán)利的雙重要求，也是審判機(jī)關(guān)起到“最后一道防線”作用的必要舉措。我國(guó)的立法和司法應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出更為積極的反映。（五）完善行政賠償制度與行政指導(dǎo)救濟(jì)賠償是最實(shí)在、最本質(zhì)、最直接的救濟(jì)形式之一。行政賠償是行政機(jī)關(guān)在其違法公務(wù)行為侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益造成損害后予以賠償?shù)姆芍贫?，賠償范圍包括侵犯人身權(quán)的行為和侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行為所造成的損害。因此，在行政相對(duì)人因違法的行政指導(dǎo)行為造成權(quán)益損害而謀求獲得賠償時(shí)，理應(yīng)能夠通過(guò)直接向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)賠償救濟(jì)的渠道獲得救濟(jì)，或通過(guò)賠償訴訟、訴訟附帶賠償請(qǐng)求的渠道獲得救濟(jì)。從國(guó)內(nèi)外的情況看，適用于違法行政指導(dǎo)行為的上述兩

31、種賠償救濟(jì)機(jī)制都不盡完善。對(duì)于我國(guó)而言，更需要通過(guò)法制創(chuàng)新來(lái)建立健全這方面的賠償救濟(jì)機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)就是要根據(jù)行政賠償制度實(shí)踐的客觀要求，對(duì)現(xiàn)行的國(guó)家賠償法進(jìn)行系統(tǒng)而有重點(diǎn)的修改，將行政指導(dǎo)行為的損害賠償納入其中。筆者認(rèn)為，至少在出現(xiàn)下列情形之一時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以賠償：（1）行政機(jī)關(guān)采取或變相采取了強(qiáng)制措施迫使當(dāng)事人聽(tīng)從、配合行政指導(dǎo)，致使當(dāng)事人或利害關(guān)系人的合法利益受到損害的；（2）當(dāng)事人聽(tīng)從、配合行政指導(dǎo)后，由于行政機(jī)關(guān)隨意改變或否認(rèn)該行政指導(dǎo)行為，致使當(dāng)事人或利害關(guān)系人的合法利益受到損害的；（3）行政機(jī)關(guān)由于故意或重大過(guò)失而作出錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)，致使當(dāng)事人或利害關(guān)系人的合法利益受到損害的。

32、15 （六）完善行政補(bǔ)償制度與行政指導(dǎo)救濟(jì)行政補(bǔ)償又稱(chēng)為行政損失補(bǔ)償，是指行政機(jī)關(guān)的某些合法行為造成相對(duì)人合法權(quán)益損失后由前者負(fù)責(zé)予以適當(dāng)彌補(bǔ)。其主要法律特征有三：一是從形式上看行政機(jī)關(guān)的行為合法；二是該相對(duì)人受到特別損失；三是存在損害后果且與該合法行為有關(guān)。行政補(bǔ)償制度肇始于法國(guó)，以后英、美、日等許多國(guó)家紛紛效法，現(xiàn)在已成為一種通行的救濟(jì)制度，并普遍通過(guò)立法加以規(guī)范。行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生是國(guó)家責(zé)任演變過(guò)程中的一次重大進(jìn)步，其理論依據(jù)先后有“國(guó)家恩惠說(shuō)”、“權(quán)利保障說(shuō)”、“特別犧牲說(shuō)”等等。就行政指導(dǎo)而言，也存在相對(duì)人聽(tīng)從合法適當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)后因此產(chǎn)生了較大的損害后果（特別損失），作為指導(dǎo)方的行政

33、機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)公平正義原則予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r。例如相對(duì)人聽(tīng)從行政指導(dǎo)去緊急搶救公共財(cái)產(chǎn)而受到人身傷害和利益損失，作出了特別犧牲，就理應(yīng)得到行政補(bǔ)償。故建立健全相應(yīng)的行政補(bǔ)償制度，對(duì)于行政指導(dǎo)的法治化具有重要意義。乘著2004年修憲已將私產(chǎn)和土地征收征用補(bǔ)償明文載入憲法之機(jī)，應(yīng)大力完善我國(guó)行政補(bǔ)償法制，包括通過(guò)修改國(guó)家賠償法更明確地規(guī)定行政補(bǔ)償制度，或?qū)ｉT(mén)制定出我國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家（行政）補(bǔ)償法。在行政指導(dǎo)制度和行政補(bǔ)償制度都遠(yuǎn)不完善的我國(guó)，完善行政補(bǔ)償制度對(duì)于行政指導(dǎo)法治化的現(xiàn)實(shí)意義是不言而喻的。參考文獻(xiàn)： 例如教育部2003年4月28日公布的對(duì)“五一”期間高校學(xué)生活動(dòng)安排和學(xué)生管理工作的指導(dǎo)建議，衛(wèi)生

34、部4月29日公布的公眾預(yù)防傳染性非典型肺炎指導(dǎo)原則，國(guó)家質(zhì)檢總局5月15日公布的過(guò)氧乙酸消毒液安全使用指南，北京市裕中西里社區(qū)民警張巖同志專(zhuān)門(mén)到本社區(qū)內(nèi)非典疑似人員王某夫婦家反復(fù)勸說(shuō)他們?nèi)メt(yī)院隔離就診而后者終于接受勸告，等等。這些應(yīng)急性的行政指導(dǎo)措施與一些行政指令措施配合運(yùn)用，收到了特殊效果和積極反響。 應(yīng)松年主編：行政行為法，人民出版社（1993），頁(yè)578. 事實(shí)上，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，一些大陸法國(guó)家通過(guò)專(zhuān)門(mén)的行政程序立法來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)行為，已體現(xiàn)出一種以程序約束方式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化的思路。例如，日本于1993年、韓國(guó)于1996年通過(guò)的行政程序法，都以專(zhuān)章（分別為第四章和第六章）

35、規(guī)定了有關(guān)行政指導(dǎo)的問(wèn)題，其做法值得研究和重視。在全國(guó)人大法工委委托部分專(zhuān)家起草的我國(guó)行政程序法試擬稿中，也專(zhuān)門(mén)設(shè)了一章來(lái)約束行政指導(dǎo)行為。4 1999年11月24日由最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過(guò)、2000年3月10日起施行的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ǚㄡ?0008號(hào)，俗稱(chēng)“98條”）第1條第（4）項(xiàng)，就“行政指導(dǎo)行為”能否納入行政訴訟受案范圍作出了規(guī)定，這是在我國(guó)法律文件中首次正式使用“行政指導(dǎo)行為”的提法，表明行政指導(dǎo)已成為正式的法律用語(yǔ)。盡管所作的是一種排斥性的規(guī)定，尚不能較直接、便利和制度化地對(duì)行政指導(dǎo)行為進(jìn)行充分有效的訴訟救濟(jì)，但這一具

36、有制度創(chuàng)新意義的司法解釋畢竟留下了擴(kuò)展解釋和再發(fā)展的余地，對(duì)于行政指導(dǎo)制度的發(fā)展及其法治化進(jìn)程具有不可小視的特殊意義。5 當(dāng)然，如果行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)并盡到了注意的義務(wù)，只是由于一般意義上的有限理性（科學(xué)認(rèn)識(shí)過(guò)程中某一階段客觀存在的普遍認(rèn)識(shí)局限本身的原因）導(dǎo)致的指導(dǎo)失誤，則可減輕其責(zé)任，因?yàn)檫@理應(yīng)屬于各方均應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)成本。6 曾聞這樣一個(gè)案例：陳先生打算到某地某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)去投資開(kāi)辦一個(gè)電子企業(yè)，前往咨詢(xún)有關(guān)政策時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)辦公室的工作人員勸說(shuō)陳先生放棄此打算，建議他投資開(kāi)辦機(jī)械加工企業(yè)，稱(chēng)該開(kāi)發(fā)區(qū)鼓勵(lì)發(fā)展機(jī)械加工企業(yè)且有許多優(yōu)惠政策；但陳先生接受建議開(kāi)辦機(jī)械加工企業(yè)后，不僅未能享受到

37、優(yōu)惠政策照顧，且因當(dāng)?shù)赜捎陔娏Χ倘背雠_(tái)了許多限制機(jī)械加工企業(yè)發(fā)展的政策措施（相對(duì)而言對(duì)電子企業(yè)影響不大），導(dǎo)致該企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難；當(dāng)陳先生前往交涉時(shí)，該公務(wù)員卻否認(rèn)作過(guò)上述勸說(shuō)和建議（當(dāng)時(shí)只是口頭交談，陳先生沒(méi)有獲取該公務(wù)員代表開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行勸說(shuō)和建議的書(shū)面意見(jiàn)）。行政相對(duì)人信賴(lài)政府機(jī)關(guān)而聽(tīng)從其意見(jiàn)從事某種活動(dòng)獲得或理應(yīng)獲得的利益，卻因政府機(jī)關(guān)的指導(dǎo)失誤遭受損害，同時(shí)因行政指導(dǎo)者出爾反爾遭致重大的心理傷害。對(duì)于行政相對(duì)人的這種雙重?fù)p害，同時(shí)也損害了政府的信譽(yù)，其全部責(zé)任理應(yīng)由指導(dǎo)方承擔(dān)，這是信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則的要求。7 這些行政指導(dǎo)判例很多，其中主要包括：1.廣岡隆等人編行政法判例（有斐閣1987年

38、新版）一書(shū)第五部分收入并討論的4個(gè)行政指導(dǎo)判例；2.關(guān)哲夫著行政指導(dǎo)（行政株式會(huì)社1991年初版）一書(shū)收錄的100個(gè)行政指導(dǎo)判例；3.施瓦茨著、徐炳譯行政法（群眾出版社1986年版）一書(shū)關(guān)于非正式裁決部分所討論的3個(gè)行政指導(dǎo)案例。8 行政不當(dāng)行為也稱(chēng)不良行政，對(duì)它尚無(wú)非常明確的法律定義，大致包括行政過(guò)程中行政一方的偏見(jiàn)、疏忽、遲延、剛愎、專(zhuān)橫以及其他不公平、不合理的行為或不作為。這類(lèi)情況往往難以在法院立案受理得到司法救濟(jì)，也使得行政監(jiān)察專(zhuān)員發(fā)揮特殊的監(jiān)督和救濟(jì)作用有了相當(dāng)?shù)目臻g。9 參見(jiàn)監(jiān)察部外事局編：外國(guó)監(jiān)督制度與實(shí)踐，中國(guó)方正出版社（1995），頁(yè)117，頁(yè)162.10 行政苦情制度中的“

39、苦情”一詞源自日本。在日語(yǔ)里，“苦情”具有不平、不滿、抱怨、牢騷、委屈、怨言等多種含義，相當(dāng)于漢語(yǔ)的“怨情”。日本的行政苦情制度富有特色，在許多中央和地方行政機(jī)關(guān)都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的苦情處理機(jī)關(guān)和苦情商談委員?？嗲樵诟鲊?guó)行政活動(dòng)過(guò)程都是大量存在的，但傳統(tǒng)的行政法律制度對(duì)此缺乏有效救濟(jì)。我國(guó)行政實(shí)務(wù)中現(xiàn)行的各種信訪、上訪接待、首長(zhǎng)接待、申訴、投訴等制度與廣義的行政苦情制度比較類(lèi)似，但法定化、規(guī)范化和有效性不足，需要進(jìn)行系統(tǒng)配套的法治化改造來(lái)提高法律救濟(jì)制度化水平。本文后面對(duì)此作了闡述。11 參見(jiàn)南博方撰：日本行政法的現(xiàn)狀與課題，載行政法學(xué)研究（1996年第1期），楊建順譯；季衛(wèi)東：中國(guó)法文化的蛻變與內(nèi)

40、在矛盾，載北京大學(xué)法律系法理室編：法律社會(huì)學(xué)，山西人民出版社（1988），頁(yè)238.12 我國(guó)政府信訪工作多年來(lái)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、改善政府與人民群眾的關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中，各種利益矛盾突出，信訪事件數(shù)量大、范圍寬，信訪工作面臨許多新情況、新問(wèn)題和新機(jī)遇，亟需系統(tǒng)深入地研究并加以法治化改造。具體而言，可有組織、有計(jì)劃、分步驟地加強(qiáng)政府信訪工作的制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，從根本上解決長(zhǎng)期存在的政府信訪工作法律定位不明、主觀隨意性大、權(quán)威性不足、職權(quán)和職責(zé)不落實(shí)等問(wèn)題。改造后的政府信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)具有溝通、咨詢(xún)、解釋、指導(dǎo)、勸戒、建議、調(diào)查、協(xié)調(diào)、服務(wù)、投訴、公布事實(shí)等職能，同時(shí)完善相應(yīng)的

41、程序制度，使其能夠解決一般的行政申訴并予以相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)，包括對(duì)于行政指導(dǎo)行為的行政申訴與救濟(jì)，逐步做到政府信訪工作的制度化、規(guī)范化、高效化和親民化，從而有助于改善政府和行政機(jī)關(guān)的公眾形象。為此，需要注意處理好政府信訪機(jī)構(gòu)與政府系統(tǒng)以外各類(lèi)信訪機(jī)構(gòu)的關(guān)系，綜合協(xié)調(diào)地進(jìn)行改革。同時(shí)要加強(qiáng)信訪立法，提高信訪工作法治化水平，特別是應(yīng)適時(shí)制定出我國(guó)的信訪法。13 我國(guó)行政復(fù)議法已將部分抽象行為納入復(fù)議范圍；如將該法有關(guān)條款再稍加擴(kuò)大解釋?zhuān)纯蛇m應(yīng)對(duì)行政指導(dǎo)糾紛進(jìn)行評(píng)判和救濟(jì)的客觀要求。從發(fā)展趨勢(shì)看，通過(guò)立法或解釋將行政指導(dǎo)行為（包括其中的抽象類(lèi)指導(dǎo)行為）明確列為復(fù)議對(duì)象，看來(lái)只是時(shí)間早遲的問(wèn)題。14

42、實(shí)際上，近兩年來(lái)我國(guó)已有一些基層法院和審判人員基于對(duì)有關(guān)司法解釋條款的理解，在司法實(shí)踐中積極探索，或者根據(jù)行政審判工作的實(shí)際需要勇于嘗試，已開(kāi)始出現(xiàn)與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的訴訟個(gè)案，這是有價(jià)值的司法探索實(shí)踐。例如，于2000年發(fā)生在江蘇省的孫福利訴如皋市公安局道路交通事故責(zé)任重新認(rèn)定案（如皋市人民法院2000年5月一審結(jié)案， 南通市中級(jí)人民法院2000年11月二審結(jié)案），上訴人如皋市公安局在上訴狀中就以自己的重新認(rèn)定決定屬于行政指導(dǎo)行為，并不直接確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)，不屬于行政訴訟受案范圍作為主要抗辯理由；二審法院對(duì)上訴人的抗辯理經(jīng)過(guò)審理未予采納，上訴人在二審敗訴。盡管此案不是直接以“行政指導(dǎo)

43、行為”作為爭(zhēng)議對(duì)象起訴和受理的，但二審將其作為抗辯理由并進(jìn)行了一定程度的司法審查，使得這一行政訴訟案件具有了不可忽視的制度創(chuàng)新意義。可見(jiàn)，通過(guò)完善行政訴訟法律規(guī)范將行政指導(dǎo)行為明確地、制度化地納入司法審查范圍，具有很大的必要性、緊迫性和可行性。15 如果行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人或利害關(guān)系人的賠償請(qǐng)求不予支持或不予答復(fù)時(shí)，該當(dāng)事人或利害關(guān)系人理當(dāng)可以先通過(guò)行政投訴、信訪申告、申請(qǐng)復(fù)議等途徑尋求救濟(jì)，也可以直接提起行政訴訟尋求救濟(jì)。下面討論的行政補(bǔ)償制度的構(gòu)想與此同理。轉(zhuǎn)貼于 qyclZ0d5FXvR|Ke19;6GycF63pO5BxI|qYE8KMF27waRjczc|h61CtqRJtGrtBWwd

44、wXvZzdseg8aMt7TdxWtoNg7zTq_ubFTkxv1eHS6V4QnS8LOchDLTTrSa6QnGcsu:m;qLBa8aMdwhxukX=:OFg?eijYqrzLO8U3hFrdDc5Yn3F|Mk2LZZ6ABs?2cVDna1NYOapnfERvUl1GCbTfs03=3pln6HjpS7xwVCxpEKiOHW81X1X:M2v0z0:5jQkC0jqmUEuyIyRuuM97igrK4S8GAPqVfhxem0cfBLt8vvy;9Uh:aMxeA4Eu2ci5K=OGuT7iBi_k|isC9CqbS6vyj=DEjHwd|wvgc5kt=iMLrRUm96

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