PPP模式的法律實(shí)證問(wèn)題探究

1、 PPP模式的法律實(shí)證問(wèn)題探究 鄭妮+宮玉杰SummaryPPP模式是政府和社會(huì)資本通過(guò)合作優(yōu)化項(xiàng)目融資，以提供公共物品和服務(wù)為目的，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)雙方主體雙贏的新興融資模式。近年來(lái)，PPP模式在我國(guó)發(fā)展迅速，以政府參與全過(guò)程經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。然而由于PPP模式在我國(guó)尚屬新生事物，缺乏成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，因此在運(yùn)作中面臨著諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。本文以探討PPP模式參與主體的法律資質(zhì)為邏輯起點(diǎn)，通過(guò)案例分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、比較研究等方法，客觀剖析了PPP模式現(xiàn)階段面臨的主要法律問(wèn)題，包括政府和社會(huì)資本法律角色的沖突及協(xié)調(diào)、PPP模式面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)及種類等。最后在實(shí)證分析

2、基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的對(duì)策建議：包括制定高位階法律法規(guī)，建立多層級(jí)法律體系；完善投資回報(bào)合理機(jī)制，吸引社會(huì)資本廣泛參與；健全訴訟糾紛解決機(jī)制，發(fā)揮多元化解決方式優(yōu)勢(shì)；規(guī)范項(xiàng)目信息披露規(guī)則，促使項(xiàng)目建設(shè)公開(kāi)透明；加強(qiáng)政府信用保證，構(gòu)建誠(chéng)信政府、法治政府等，期待為政府和社會(huì)資本有效運(yùn)作PPP模式提供參考和借鑒。KeyPPP模式；政府角色；社會(huì)資本角色；不必要競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目；項(xiàng)目識(shí)別DF4199A1000-4769（2017）03-0062-07一、PPP模式參與主體的法律資質(zhì)近年來(lái)，PPP模式發(fā)展的速度和規(guī)模都呈爆發(fā)式增長(zhǎng)趨勢(shì)。由于PPP模式具有空間上的擴(kuò)張性和時(shí)間上的延展性，隨著項(xiàng)目環(huán)節(jié)的不斷推進(jìn)，若干參

3、與主體會(huì)不斷加入和退出，因此PPP項(xiàng)目主體始終處于動(dòng)態(tài)變化之中。但無(wú)論如何變化，政府和社會(huì)資本均是PPP項(xiàng)目的重要參與主體，因此有必要分析其法律資質(zhì)問(wèn)題。（一）政府PPP合作模式由政府和社會(huì)資本發(fā)起，且以政府發(fā)起為主。政府在PPP項(xiàng)目中具有主導(dǎo)性地位，支持和引導(dǎo)PPP項(xiàng)目及其法律關(guān)系良好地運(yùn)作與維持。關(guān)于PPP模式中政府一方的實(shí)施機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院不同部委規(guī)范性文件的規(guī)定稍有分歧。有的建議PPP項(xiàng)目評(píng)估等系列工作由地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)實(shí)施，或建議單獨(dú)成立政府和社會(huì)資本合作中心或其他指定機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識(shí)別評(píng)估、宣傳培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫(kù)建設(shè)等職責(zé)；有的則將PPP項(xiàng)目

4、實(shí)施機(jī)構(gòu)的確定權(quán)授予地方政府；甚至規(guī)定具體實(shí)施機(jī)構(gòu)是各地政府的公用事業(yè)主管部門(mén)。由于規(guī)定不同，PPP模式中政府一方的實(shí)施機(jī)構(gòu)也各不相同，容易出現(xiàn)部門(mén)之間爭(zhēng)奪主體資格或者相互推諉的問(wèn)題。（二）社會(huì)資本PPP項(xiàng)目的運(yùn)作必須吸納社會(huì)資本，根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的PPP項(xiàng)目合同指南（試行），當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本可以劃分為國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商企業(yè)、外商投資企業(yè)以及本級(jí)政府所屬投融資平臺(tái)五種類型。有關(guān)本級(jí)政府所屬的投融資平臺(tái)、本級(jí)政府控股的國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的法律資格在實(shí)踐中爭(zhēng)議較大，下面重點(diǎn)對(duì)上述三項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行分析。1.關(guān)于本級(jí)政府所屬投融資平臺(tái)財(cái)金2014113號(hào)文件提出，

5、社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外法人，明確排除本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股企業(yè)。但在國(guó)辦發(fā)201542號(hào)（轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)發(fā)201543號(hào)）文件中明確，需同時(shí)符合以下三個(gè)條件的本級(jí)地方政府融資平臺(tái)公司可以作為社會(huì)資本：一是該公司已建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)；二是該政府承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置；三是明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。換言之，國(guó)家放寬了對(duì)本級(jí)政府所屬投融資平臺(tái)作為社會(huì)資本的資格限制，有效調(diào)動(dòng)了社會(huì)多類型經(jīng)濟(jì)組織參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的積極性。2.關(guān)于本級(jí)政府控股國(guó)有企業(yè)國(guó)有企業(yè)具體可分為兩種，一是非本級(jí)政府（PPP合作方）控股的國(guó)有企業(yè)，二是

6、由本級(jí)政府控股的國(guó)有企業(yè)。目前實(shí)踐中對(duì)于和本級(jí)政府無(wú)關(guān)的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本沒(méi)有異議，但由本級(jí)政府控股的國(guó)有企業(yè)是否具有社會(huì)資本的資格仍無(wú)定論。國(guó)辦發(fā)201542號(hào)文件只明文取消了對(duì)本級(jí)政府所屬投融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本的限制性條款，但未對(duì)本級(jí)政府控股的國(guó)有企業(yè)作出明確解釋。筆者認(rèn)為，比照法理學(xué)中體系化解釋和類推解釋，既然本級(jí)政府所屬投融資平臺(tái)公司經(jīng)過(guò)一定改革后可取得社會(huì)資本的資格，則本級(jí)政府控股的國(guó)有企業(yè)同時(shí)符合國(guó)辦發(fā)201542號(hào)文件中列明的三個(gè)條件也可以被列入社會(huì)資本的行列。3.關(guān)于民營(yíng)企業(yè)在地方PPP項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)，政府部門(mén)對(duì)作為民營(yíng)企業(yè)投標(biāo)人的法律資格審查往往會(huì)作出更為嚴(yán)苛的限制，其審

7、核的主要內(nèi)容包括民營(yíng)企業(yè)的資質(zhì)、業(yè)績(jī)、注冊(cè)資金、企業(yè)凈資產(chǎn)、企業(yè)規(guī)模等。此外，有些政府部門(mén)還會(huì)設(shè)置其他附加條件，比如投標(biāo)保證金和履約保證金等。這使得諸多民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入PPP項(xiàng)目的門(mén)檻偏高，較國(guó)有企業(yè)而言沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。二、PPP模式下政府和社會(huì)資本法律角色的沖突及協(xié)調(diào)（一）政府角色1.政府的基本權(quán)利在PPP模式中，政府既是與社會(huì)資本共事的合作者，同時(shí)也是項(xiàng)目系列環(huán)節(jié)實(shí)施的監(jiān)管者。由于政府在PPP項(xiàng)目中的身份具有雙重性，因此其權(quán)利也具有復(fù)合性。第一，作為PPP項(xiàng)目合同的一方主體，其享有訂立合同、中止履行、請(qǐng)求違約賠償?shù)确蓹?quán)利。第二，由于PPP項(xiàng)目的公共利益性，政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中享有監(jiān)督權(quán)和特定情

8、形下對(duì)項(xiàng)目的介入權(quán)。政府方監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容一般包括項(xiàng)目實(shí)施期間的知情權(quán)、進(jìn)場(chǎng)檢查和測(cè)試權(quán)、對(duì)承包商和分包商選擇監(jiān)控權(quán)以及參股項(xiàng)目公司的權(quán)利。在介入權(quán)方面，其權(quán)利內(nèi)容包括在項(xiàng)目公司未違約和項(xiàng)目公司違約兩種情形下的介入權(quán)。政府對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，既是政府方依法享有的權(quán)利，同時(shí)也是法律法規(guī)要求其必須履行的義務(wù)。與之相反，介入權(quán)是政府方可以選擇的權(quán)利而非必須履行的義務(wù)。2.政府角色定位：“合作者”與“監(jiān)管者”（1）政府的“合作者”角色 政府是PPP模式的合作者之一，首先要與相對(duì)方簽訂契約，促成PPP項(xiàng)目合同具備法律效力；其次，政府要按照PPP項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)及爭(zhēng)議糾紛解決機(jī)制等內(nèi)

9、容依法享有權(quán)利和履行義務(wù)。由于政府在項(xiàng)目合同中的權(quán)利上文已論述，此處僅介紹政府在項(xiàng)目合同中的兩點(diǎn)主要義務(wù)。第一，不必要競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目的限制性約定。政府在PPP項(xiàng)目雙方主體確定以及項(xiàng)目正式開(kāi)始實(shí)施后，應(yīng)盡可能地在一定合理期限內(nèi)避免和減少其他相似的具有競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施，以此來(lái)保障該P(yáng)PP項(xiàng)目成功運(yùn)行。以杭州灣大橋PPP項(xiàng)目建設(shè)為例（見(jiàn)表1），該項(xiàng)目失敗的原因除了社會(huì)資本撤資等外在因素之外，另一重要原因是政府在前期規(guī)劃中未對(duì)不必要競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目進(jìn)行合理的限制。由表1可得知，已建成通車的嘉紹大橋?qū)贾轂晨绾４髽蝽?xiàng)目形成正面沖突。一方面，在項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)時(shí)間上，兩者時(shí)間趨近，杭州灣跨海大橋項(xiàng)目正式通車時(shí)間與嘉紹

10、大橋開(kāi)工建設(shè)時(shí)間僅隔一年半。另一方面，嘉紹大橋的車輛通行費(fèi)用成本較杭州灣跨海大橋而言降低了50%。此外，在建的錢(qián)江隧道和已經(jīng)列入地方或國(guó)家規(guī)劃的舟山-上?？绾８咚?、杭州灣鐵路大橋等項(xiàng)目對(duì)未來(lái)杭州灣跨海隧道的車輛通行將進(jìn)一步分流，使得杭州灣跨海大橋PPP項(xiàng)目的前景更加黯淡。第二，政府信用保證的約定。政府應(yīng)嚴(yán)格遵守PPP項(xiàng)目合同中明確約定的義務(wù)，不能任意違約或中止合同履行。這就要求政府在簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)不能盲目承諾，應(yīng)本著科學(xué)規(guī)劃、公平合理的原則設(shè)定自己的權(quán)利義務(wù)。（2）政府的“監(jiān)管者”角色政府還扮演者監(jiān)管者的角色，其“監(jiān)管者”法律定位的產(chǎn)生歸因于政府對(duì)公共物品提供的終極責(zé)任。1政府監(jiān)管工作的

11、內(nèi)容隨著PPP項(xiàng)目不同階段任務(wù)目標(biāo)的變化而變化。在項(xiàng)目識(shí)別階段，政府需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選、評(píng)價(jià)，最終決定項(xiàng)目采用PPP模式或是傳統(tǒng)政府投資模式。在準(zhǔn)備階段，政府對(duì)項(xiàng)目的前期風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)施方案進(jìn)行審核。在項(xiàng)目采購(gòu)階段，政府監(jiān)管的項(xiàng)目?jī)?nèi)容主要是開(kāi)展市場(chǎng)測(cè)試、資格預(yù)審和融資管理。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，政府需對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核與定期評(píng)估。在最后的項(xiàng)目移交階段，政府需要開(kāi)展資產(chǎn)評(píng)估、性能測(cè)試以及后期的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。3.政府角色偏位：個(gè)別地方政府虛假PPP項(xiàng)目隨著國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的數(shù)量逐年遞增，項(xiàng)目規(guī)模也日漸龐大。但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有部分所謂的“PPP項(xiàng)目”并不完全符合相關(guān)政策法規(guī)中PPP項(xiàng)目申報(bào)的要求。這是因?yàn)橛行?/p>

12、地方政府為了解決政府財(cái)政債務(wù)問(wèn)題，將原本并不屬于PPP模式的項(xiàng)目經(jīng)過(guò)包裝打造成PPP項(xiàng)目，通過(guò)以申請(qǐng)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的方式來(lái)償還地方債務(wù)。針對(duì)這一行為，財(cái)政部門(mén)在2015年6月明確發(fā)文要求地方政府嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。因此，一些地方政府虛假PPP項(xiàng)目是政策所不允許的，如果虛假程度危害了國(guó)家利益、公共利益等，還將涉及到承擔(dān)法律責(zé)任的問(wèn)題。（二）社會(huì)資本角色社會(huì)資本的角色任務(wù)主要包括融資、提高項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效率以及承擔(dān)一定的公共責(zé)任。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（以下簡(jiǎn)稱操作指南）第24條規(guī)定：社會(huì)資本或者成立的項(xiàng)目公司負(fù)有融資的義務(wù)，當(dāng)其由于

13、不可抗力等原因未按照項(xiàng)目合同約定完成融資時(shí)，政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可以根據(jù)項(xiàng)目合同約定修改相關(guān)的融資條款。同時(shí)，不少社會(huì)資本擁有專業(yè)化的技術(shù)研發(fā)團(tuán)隊(duì)和成熟的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)方式，在PPP項(xiàng)目操作層面能大大提高項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效率，節(jié)約投入成本。通說(shuō)將PPP項(xiàng)目的屬性界定為基礎(chǔ)性公共事業(yè)項(xiàng)目，其必然要求項(xiàng)目的施工建設(shè)要按期、優(yōu)質(zhì)、安全的完成。其中，確保PPP項(xiàng)目所建造的公共基礎(chǔ)設(shè)施具有安全性與穩(wěn)定性，并能滿足公眾的需求，是社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任。經(jīng)過(guò)調(diào)研，筆者總結(jié)歸納了社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作中的三個(gè)突出特點(diǎn)。1.民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)參與比例失衡參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本主要來(lái)源于國(guó)有企業(yè)（包括央企）

14、，非國(guó)有企業(yè)的社會(huì)資本參與較少。原因可總結(jié)為三方面：第一，從國(guó)有企業(yè)（包括央企）的角度。由于大部分國(guó)企具有優(yōu)質(zhì)的商業(yè)信譽(yù)、較低的融資成本、較強(qiáng)的項(xiàng)目管理能力和資源組織能力，因此抵御PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的能力也更加強(qiáng)大。這些優(yōu)勢(shì)條件使得國(guó)企在面對(duì)具有較高回報(bào)的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目時(shí)，更具積極性和競(jìng)爭(zhēng)力。第二，從民營(yíng)企業(yè)角度。因?yàn)镻PP項(xiàng)目具有投資數(shù)額較大、周期長(zhǎng)、收益相對(duì)較低等特點(diǎn)，與民營(yíng)企業(yè)最核心的追求資本積累的理念有所差距，這使得很多民營(yíng)企業(yè)對(duì)于PPP項(xiàng)目望而卻步，熱情退減。第三，從政府方的角度。相比較民營(yíng)企業(yè)而言，實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)能夠更多地分擔(dān)政府的職能，承擔(dān)屬于政府方的部分風(fēng)險(xiǎn)，這必然使其成為在P

15、PP項(xiàng)目中政府方樂(lè)于選擇的優(yōu)質(zhì)伙伴。依照此情形，在今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，擔(dān)當(dāng)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本角色的更多的還是具有國(guó)有背景的企業(yè)集團(tuán)。這種比例失衡的局面，在短期內(nèi)無(wú)法得到較好的改善。2.西部地區(qū)與東部地區(qū)PPP項(xiàng)目入庫(kù)差異明顯截止至2016年6月30日，財(cái)政部PPP項(xiàng)目可入庫(kù)總數(shù)為9285個(gè)，投資總額為106萬(wàn)億元。由表2數(shù)據(jù)可見(jiàn)，貴州、山東、新疆、四川、內(nèi)蒙古的PPP項(xiàng)目數(shù)位居全國(guó)前5名，其總數(shù)為4797個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的比重為5166%。在五省當(dāng)中，除了山東省以外有四個(gè)省份位于我國(guó)西部地區(qū)，占全國(guó)總數(shù)的4039%。從圖1中可以看出，東部地區(qū)包括上海、天津、浙江、廣東等地的PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資金

16、額并不高。這反映了我國(guó)西部地區(qū)PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)量較東部地區(qū)數(shù)量而言差異較大。筆者在對(duì)部分國(guó)企負(fù)責(zé)人的訪談中也發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)樂(lè)見(jiàn)PPP項(xiàng)目落地，但東部地區(qū)大多省份落實(shí)PPP項(xiàng)目的積極性并不高。殊，究其背后的原因，主要在于政府是否具有雄厚的財(cái)政實(shí)力?，F(xiàn)階段，地方政府財(cái)政是地方各類公共基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)投資的主體，但龐大的資金需求與有限政府財(cái)力之間的矛盾，使大量基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)被迫擱淺。這種現(xiàn)象在西部地區(qū)尤為突出，因?yàn)槲鞑康貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體滯后、基層財(cái)力薄弱，單純依靠公共財(cái)政投入基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)使得地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，甚至出現(xiàn)收支失衡。因此，西部地區(qū)相較于大部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)更樂(lè)于采用PPP項(xiàng)目的方式，

17、以促進(jìn)完成基層公共設(shè)施工程建設(shè)。在筆者的訪談中，很多國(guó)企反映，西部地區(qū)乃至國(guó)內(nèi)很多二線城市主要是考慮投融資問(wèn)題，因此積極引入PPP項(xiàng)目，而東部地區(qū)以及國(guó)內(nèi)很多一線城市，更多的是從政府提供公共服務(wù)效率的出發(fā)點(diǎn)來(lái)引入PPP項(xiàng)目，因此二者具有一定的差異性。 3.三類PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本參與程度兩級(jí)分化一般而言，PPP項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)類、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類和非經(jīng)營(yíng)類三項(xiàng)類別。其中，社會(huì)資本參與經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目的比例較高，而在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中社會(huì)資本參與的比例較低。上述三類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本參與程度呈兩極分化現(xiàn)象的原因，主要在于三種不同項(xiàng)目類型的投資回報(bào)機(jī)制不同。從概念界定可以看出，經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目有穩(wěn)定地面向社會(huì)

18、公眾的可預(yù)期收益，其投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)最小，收益回報(bào)率高。比如北京地鐵4號(hào)線、大連快軌3號(hào)線延伸線等PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目在招投標(biāo)階段即吸引了大量金融機(jī)構(gòu)參與投標(biāo)。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而言，投資成本回收十分緩慢，更多的是依靠政府的補(bǔ)貼和收購(gòu)，而且政府收購(gòu)價(jià)格較低，因此，社會(huì)資本參與意愿總體上不高。例如，西部某一大型水利工程，總投資規(guī)模大到30多億元，但政府確定的原水供水收費(fèi)價(jià)格為06元/立方米，雖然當(dāng)?shù)卣谟柙撈髽I(yè)40年的水庫(kù)原水稅費(fèi)收取的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但仍很難如期收回成本。此外，西部某城市的城市公園建設(shè)項(xiàng)目被劃分為非經(jīng)營(yíng)類，雖然政府采取了無(wú)償出讓土地的優(yōu)惠政策，但對(duì)于社會(huì)資本投資來(lái)說(shuō)仍不具有吸引力

19、。（三）法律角色沖突及協(xié)調(diào)1.股權(quán)變更股權(quán)變更是指項(xiàng)目公司或其母公司通過(guò)直接或間接轉(zhuǎn)讓股權(quán)、并購(gòu)及增發(fā)、股份相關(guān)權(quán)益變更和其他任何可能導(dǎo)致股權(quán)變更等方式實(shí)現(xiàn)其股權(quán)的轉(zhuǎn)移或稀釋，進(jìn)而導(dǎo)致其不再是PPP項(xiàng)目適格的社會(huì)資本主體。由于政府和社會(huì)資本各自著眼的利益性質(zhì)不同，因此對(duì)股權(quán)變更的態(tài)度亦是截然相反。從政府的角度考慮，更傾向于限制項(xiàng)目公司或其母公司的股權(quán)變更。政府在選擇社會(huì)資本時(shí)就綜合考慮了其融資能力、技術(shù)能力和管理能力等條件，擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作方。所以，當(dāng)項(xiàng)目公司或其母公司發(fā)生股權(quán)變更后，政府的合作主體也發(fā)生變化。如果新介入的社會(huì)資本并不符合PPP項(xiàng)目初始要求，將直接導(dǎo)致項(xiàng)目工程無(wú)法按照預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)

20、和目標(biāo)實(shí)施。所以，政府方的工作重點(diǎn)應(yīng)集中于排除項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，因?yàn)轫?xiàng)目公司或其母公司股權(quán)變更造成社會(huì)資本主體不適格的事項(xiàng)。從社會(huì)資本的角度考慮，其希望通過(guò)股權(quán)變更的手段進(jìn)行新的融資或者實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目中合理退出，盡早實(shí)現(xiàn)資金回籠和收益。因此，社會(huì)資本傾向于政府方在PPP項(xiàng)目合同中減少甚至取消對(duì)股權(quán)變更的限制。對(duì)于協(xié)調(diào)兩者利益沖突的難點(diǎn)在于，政府要合理把控股權(quán)變更限制的力度。若過(guò)于寬松，會(huì)使得社會(huì)資本隨意的進(jìn)入與退出，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目難以按照預(yù)先的規(guī)劃實(shí)施建設(shè)甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。但若過(guò)于嚴(yán)苛，則降低了資本的市場(chǎng)流通，會(huì)挫傷社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。所以，妥善處理兩者關(guān)系的重點(diǎn)是建立社會(huì)資本合理的

21、股權(quán)變更限制機(jī)制，如科學(xué)界定股權(quán)鎖定的期限、范圍。此外，政府和社會(huì)資本在簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)，雙方應(yīng)及時(shí)明確股權(quán)變更限制的時(shí)間、形式以及其他特殊情形。2.剩余控制權(quán)PPP項(xiàng)目合同具有天然的開(kāi)放性。在PPP項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目合作的時(shí)間跨度較長(zhǎng)（一般為1030年），外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境都可能發(fā)生較大的變化，所以政府和社會(huì)資本在簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)根本無(wú)法預(yù)估未來(lái)具體的情勢(shì)變化。2這種變化導(dǎo)致合同許多條款內(nèi)容具有不確定性，需要由合同雙方另行協(xié)商確定。對(duì)于剩余控制權(quán)的配置，是傾向與政府還是社會(huì)資本，目前學(xué)界未能達(dá)成一致。綜合現(xiàn)階段我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施的客觀情況以及PPP項(xiàng)目的公益性考量，筆者認(rèn)

22、為：剩余控制權(quán)應(yīng)主要由政府掌握。社會(huì)資本作為私人主體，與政府相比較而言，其在PPP項(xiàng)目中的權(quán)利義務(wù)界定相對(duì)明確，而政府的權(quán)利義務(wù)邊界有些模糊和寬泛。政府不僅需要在宏觀上把控法律、政策的變化，還要承擔(dān)社會(huì)公眾的輿論壓力以及社會(huì)資本的最低回報(bào)等風(fēng)險(xiǎn)。所以，依照公平合理的原則，其所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與其權(quán)利呈正比。3.一票否決制在PPP項(xiàng)目的實(shí)踐中，大多數(shù)政府在針對(duì)有可能影響社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)能力和資金安全方面的重大事項(xiàng)享有一票否決權(quán)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)對(duì)政府的一票否決權(quán)深表疑慮，認(rèn)為一票否決權(quán)具有較大的隨意性，應(yīng)嚴(yán)格限制一票否決權(quán)的范圍。筆者認(rèn)為，政府不只是PPP項(xiàng)目的普通合作方之一，更承擔(dān)

23、著社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要使命。所以，在涉及PPP項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)其為公共事務(wù)服務(wù)目的的重大事項(xiàng)上，應(yīng)由政府對(duì)此類重大事項(xiàng)掌握單方面的決定權(quán)。但是，政府也應(yīng)將一票否決限定在合理范圍內(nèi)，不能肆意行使。首先，政府在行使該權(quán)利的組織形式上，應(yīng)有立法部門(mén)制定嚴(yán)格統(tǒng)一的法律法規(guī)或規(guī)章制度予以規(guī)范。如政府方的議事機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)等人員組成和表決機(jī)制應(yīng)明確。其次，在行使一票否決權(quán)的內(nèi)容范圍上，要在全國(guó)區(qū)域內(nèi)劃定統(tǒng)一范圍，實(shí)行公開(kāi)一致的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。例如，具體范圍可以包括：項(xiàng)目公司法人、高級(jí)管理人員變動(dòng)、項(xiàng)目公司股權(quán)變動(dòng)、項(xiàng)目公司控股公司股權(quán)變動(dòng)、項(xiàng)目公司重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)移處分、項(xiàng)目公司對(duì)外融資方案等。三、 PPP模式運(yùn)行

24、中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)（一）法律風(fēng)險(xiǎn)種類PPP項(xiàng)目面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)種類有很多，包括但不限于法律政策變更、審批延誤、政府延遲支付、政府信用、政策決策失誤、政治反對(duì)、配套設(shè)備服務(wù)提供、項(xiàng)目唯一性、市場(chǎng)需求的變化、服務(wù)價(jià)格調(diào)整、融資、市場(chǎng)金融危機(jī)、腐敗以及其他不可抗力等。根據(jù)財(cái)政部PPP中心授權(quán)中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊在2016年3月份獨(dú)家公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年2月29日，全國(guó)納入PPP綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目共有7110個(gè)，涉及交通運(yùn)輸、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化教育、社會(huì)保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他19個(gè)行業(yè)。并且我國(guó)目前PPP項(xiàng)目以新建項(xiàng)目為主，所占比例高達(dá)91%。但在總結(jié)過(guò)去已結(jié)項(xiàng)的PPP項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，占很大

25、比重的PPP項(xiàng)目均因各方面的風(fēng)險(xiǎn)原因以失敗告終，僅留下為數(shù)不多的成功項(xiàng)目，如南京地鐵2號(hào)線BT項(xiàng)目及廣州西朗污水處理廠項(xiàng)目等。PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，不僅包括上述列舉的項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目?jī)?nèi)部從規(guī)劃、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)上也存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。例如技術(shù)勘測(cè)不準(zhǔn)、工程實(shí)際投資超預(yù)算、國(guó)家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等因素，都可能導(dǎo)致PPP成本上升，甚至項(xiàng)目失敗。這使得社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中始終要有風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)意識(shí)，必須步步小心謹(jǐn)慎。此外，一些PPP項(xiàng)目中信息公開(kāi)透明化程度不足，影響到部分社會(huì)資本主體參與的積極性。例如表3中的沈陽(yáng)第九水廠項(xiàng)目，正是因?yàn)檎絻?nèi)部貪污腐敗，利用公權(quán)力和信息不對(duì)稱、不公開(kāi)的便

26、利條件索取財(cái)物，大大增加了第九水廠的運(yùn)營(yíng)成本。由此可見(jiàn)，公平合理地分配風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的最小化為目標(biāo)，是促成PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的重要保障。 （二）法律風(fēng)險(xiǎn)分配原則風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則不存在絕對(duì)化和固定化的模式，是在不斷研究和探索中尋求更為公正合理的分配方式。目前，學(xué)界對(duì)PPP項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)分配的原則達(dá)成以下三點(diǎn)共識(shí)：一是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)主要由最有控制力的一方承擔(dān)；二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與所獲收益相匹配；三是有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。操作指南第11條明確規(guī)定政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分配原則。即以風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則為基準(zhǔn)，以此為基礎(chǔ)綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素。因此，PP

27、P項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要進(jìn)行以下分配：第一，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；第二，融資、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)（社會(huì)資本參股的項(xiàng)目公司再將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分別轉(zhuǎn)移給承包商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商或者銀行）；第三，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。財(cái)政部頒發(fā)的這一文件為日后政府和社會(huì)資本合作模式風(fēng)險(xiǎn)分配提供了政策性的指導(dǎo)，但其實(shí)施并不具有強(qiáng)制力。在不同的PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)的分配也可根據(jù)項(xiàng)目的具體情況和合作雙方主體的意愿協(xié)商確定。四、PPP模式發(fā)展瞻望關(guān)于PPP模式的發(fā)展未來(lái)，筆者有以下五點(diǎn)建議：（一）制定高位階法律法規(guī)，建立多層級(jí)法律體系近三年來(lái)我國(guó)PPP項(xiàng)目相關(guān)法規(guī)政策過(guò)半數(shù)

28、以上是由國(guó)務(wù)院部委等部門(mén)制定頒布，占總數(shù)比重的6517%。與之形成鮮明對(duì)比的是與PPP項(xiàng)目直接相關(guān)的法律類數(shù)量，僅占337%。這反映了我國(guó)目前PPP項(xiàng)目的立法存在上位法層級(jí)缺失以及國(guó)務(wù)院各部門(mén)規(guī)章體系龐雜的問(wèn)題，容易彼此之間產(chǎn)生矛盾。發(fā)改委和財(cái)政部在2016年7月召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上分別提請(qǐng)制定“特許經(jīng)營(yíng)法”和“PPP立法”，但是二者許多內(nèi)容交叉重復(fù)并且意見(jiàn)分歧較大。為此，李克強(qiáng)總理授意由國(guó)務(wù)院法制辦主持PPP項(xiàng)目的立法，這將大大推進(jìn)PPP項(xiàng)目的立法進(jìn)程。首先，期待國(guó)務(wù)院法制辦加強(qiáng)PPP立法的進(jìn)度，確保立法盡快出臺(tái)和實(shí)施。其次，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)在2000年制定了法律指南和示范法，這兩部

29、法律為PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)提供了較為完備的法律框架，為各國(guó)的PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作提供了詳盡的經(jīng)驗(yàn)參考標(biāo)準(zhǔn)。因此建議國(guó)務(wù)院法制辦在主持PPP項(xiàng)目立法時(shí)，涉及價(jià)值評(píng)估、制度框架、爭(zhēng)議解決方法、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配和權(quán)利義務(wù)劃分等內(nèi)容，均可參照借鑒國(guó)際立法文本。（二）完善投資回報(bào)合理機(jī)制，吸引社會(huì)資本廣泛參與社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目最終目的是獲得經(jīng)濟(jì)方面的預(yù)期利益，因此政府應(yīng)確保社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中回報(bào)的合理比率，以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。為此，建議從以下兩方面提高社會(huì)資本的收益水平：第一，增加項(xiàng)目營(yíng)業(yè)收入，降低社會(huì)資本投入成本。在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府應(yīng)加大各項(xiàng)環(huán)節(jié)的政策及資金支持，如用部分土地

30、出讓金收入對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，國(guó)務(wù)院制定專門(mén)針對(duì)社會(huì)資本的合理稅收優(yōu)惠政策、行政項(xiàng)目收費(fèi)的減免政策等，加大財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼力度。第二，在融資方面，加快推進(jìn)PPP產(chǎn)業(yè)基金適用推廣。一方面，由政府發(fā)起母基金，吸引實(shí)體企業(yè)和銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)投資PPP項(xiàng)目建設(shè)，減輕社會(huì)資本融資的壓力。另一方面，銀行等金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資管理方式，推出新型融資產(chǎn)品，建立多元化的項(xiàng)目融資渠道，以更好地保障PPP項(xiàng)目的融資需求。（三）健全訴訟糾紛解決機(jī)制，發(fā)揮多元化解決方式優(yōu)勢(shì)隨著PPP項(xiàng)目的規(guī)模增加，難免會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目糾紛。因此，針對(duì)PPP項(xiàng)目糾紛，建議可以采取協(xié)商、調(diào)解、訴訟、仲裁等多元化解決方式。第一

31、，協(xié)商和調(diào)解。PPP項(xiàng)目公司、社會(huì)資本或政府發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的解決方式，首先，雙方盡可能通過(guò)友好協(xié)商的方式解決。其次，當(dāng)協(xié)商不能達(dá)成一致時(shí)，可由相關(guān)調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。最后，協(xié)商和調(diào)解均不能解決糾紛時(shí)，可約定采用仲裁或訴訟的方式解決爭(zhēng)端。可見(jiàn)，協(xié)商和調(diào)解是解決PPP項(xiàng)目糾紛的首選。第二，訴訟。采用訴訟方式解決PPP項(xiàng)目糾紛，應(yīng)首先界定PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)，不能僅考慮締約主體的性質(zhì)，例如單純的認(rèn)為有政府參加就定位為行政合同，還應(yīng)考慮締約主體在PPP項(xiàng)目中所起的具體作用。這里又分為兩個(gè)層次：（1）PPP項(xiàng)目合同僅確定政府方與社會(huì)資本方平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，此時(shí)具有民事合同特點(diǎn)，主要在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交過(guò)程中容易產(chǎn)生糾紛，建議采用民事訴訟；（2）除確定上述平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系之外，還要考慮PPP項(xiàng)目合同履行過(guò)程中政府特有的行政管理職能進(jìn)行相關(guān)的約定，此時(shí)具有行政合同特點(diǎn)，建議采用行政訴訟。第三，仲裁。仲裁具有靈活性、保密性、專業(yè)性和一裁終局等優(yōu)勢(shì)。倘若雙方約定沖裁