城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督探索

1、PAGE PAGE 8城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督探索文章通過對城市軌道交通工程現(xiàn)狀及特點(diǎn)的分析，圍繞“確保工程質(zhì)量，強(qiáng)化安全生產(chǎn)”，提出政府監(jiān)督的思路和具體舉措，并在南京市城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作中得到實(shí)踐。1城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督現(xiàn)狀21世紀(jì)以來，國內(nèi)多個(gè)地區(qū)陸續(xù)開始了大規(guī)模城市軌道工程建設(shè)，據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，目前全國有300余條軌道交通線路處于規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工建設(shè)階段，總里程超過10000km，總投資超過1.5萬億。根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，建設(shè)行政主管部門應(yīng)對城市軌道交通工程的質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)督。除了2010年頒發(fā)的5號文和2014年3月頒布的城市軌道交通建設(shè)工程質(zhì)量

2、驗(yàn)收辦法等數(shù)量不多的文件外，監(jiān)督依據(jù)均為房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量安全管理的相關(guān)規(guī)定。從事質(zhì)量安全監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，也大多是房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。2011年12月，南京市政府為了加強(qiáng)對軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督，專門成立了南京市軌道交通建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站，是全國首家專門從事城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在此之后，合肥、溫州、徐州等地也相繼成立了城市軌道交通工程的專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)軌道交通工程建設(shè)的質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作。這突顯了各地政府對城市軌道交通工程的重視，也反映了城市軌道交通工程與市政、房建工程存在著較大的差異。正是這種差異，促使城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督

3、工作者們必須在不斷探索、研究中抓工程質(zhì)量與安全監(jiān)督工作。2城市軌道交通工程的特點(diǎn)2.1建設(shè)模式多樣隨著國家工程建設(shè)領(lǐng)域投融資體制改革的深化，城市軌道交通工程建設(shè)管理模式也在隨之變化發(fā)展，從政府下設(shè)的職能部門直接建設(shè)，到實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)作，到BT、bot以及當(dāng)前熱門的PPP模式，都有具體應(yīng)用案例。加上城市軌道交通線路長，需要與鐵路、公路發(fā)生交互，還衍生出了多方代建的形式。這些模式的交替或者同時(shí)出現(xiàn)，給建設(shè)管理方以及工程監(jiān)督機(jī)構(gòu)也帶來了不少新問題，最為突出的就是職責(zé)的確認(rèn)和劃分。2.2承發(fā)包模式多樣目前，城市軌道交通工程主要的承發(fā)包方式還是平行發(fā)包，沒有實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目的總承包。同時(shí)，因?yàn)樯婕皩I(yè)多，建設(shè)

4、單位往往會將一部分專業(yè)工程進(jìn)行直接發(fā)包，如接地網(wǎng)、幕墻等。另外，部分系統(tǒng)工程，如屏蔽門、FAS、AFC等工程的承包商，通常不具備施工安裝資質(zhì)。這些現(xiàn)象雖然與建設(shè)行業(yè)的常規(guī)做法和部分規(guī)定不一致，但多年來已經(jīng)在全國各地逐漸形成了行業(yè)的普遍規(guī)律，迫使監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能一味叫停，必須正視這個(gè)問題。2.3邊設(shè)計(jì)邊施工現(xiàn)象普遍城市軌道交通工程建設(shè)規(guī)模大，施工周期長，無論是設(shè)計(jì)還是審圖的工作量都非常大。加上近年來，各地城市軌道交通工程都在蓬勃發(fā)展，從業(yè)機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員數(shù)量都已經(jīng)跟不上發(fā)展的需求。這些因素導(dǎo)致了工程邊設(shè)計(jì)、邊審查、邊施工的現(xiàn)象普遍存在。2.4危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)工程數(shù)量多根據(jù)國家住建部87號文的規(guī)定，

5、城市軌道交通工程包含的危大工程種類、數(shù)量極多，由于工程規(guī)模大，往往又全都是超過一定規(guī)模的危大工程，按照房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工安全監(jiān)督工作規(guī)程規(guī)定，監(jiān)督人員需加大監(jiān)督頻率，到場監(jiān)督。在監(jiān)督力量相對不足的情況下，采取何種有效監(jiān)管措施，是擺在安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)面前的現(xiàn)實(shí)問題。2.5涉及專業(yè)多，系統(tǒng)關(guān)聯(lián)度高軌道交通工程除了常規(guī)的土建工程，還包括軌道、供電、通信、信號、FAS、BAS、PSD、AFC等多個(gè)專業(yè)工程，各專業(yè)工程之間設(shè)有不同的接口，通過軟、硬件的連接及聯(lián)合調(diào)試，共同實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)的各項(xiàng)功能。3質(zhì)量安全監(jiān)督工作的思路城市軌道交通工程的特點(diǎn)，決定了對它的監(jiān)督不能生搬硬套既有的法律法規(guī)，不能憑老經(jīng)驗(yàn)、

6、老辦法，一成不變的搞監(jiān)督，需要監(jiān)督人員本著實(shí)事求是的態(tài)度，不斷探索、實(shí)踐、提煉并總結(jié)出適合城市軌道交通工程監(jiān)督的方法，最終形成一套完整的運(yùn)行體系，為規(guī)范和保障后續(xù)線路建設(shè)建立和提供必要的政策理論基礎(chǔ)。幾年來，圍繞“確保工程質(zhì)量，強(qiáng)化安全生產(chǎn)”這一目標(biāo)，我們進(jìn)行了大量的思考、嘗試，初步總結(jié)形成了一套比較完整的監(jiān)督思路：（1）以法規(guī)為準(zhǔn)繩，兼顧實(shí)際操作。（2）理順各方關(guān)系，確保職責(zé)清晰。（3）行為監(jiān)督為主，實(shí)體監(jiān)督為輔。（4）嚴(yán)格行政執(zhí)法，推動兩場聯(lián)動。（5）政府購買服務(wù)，彌補(bǔ)專業(yè)短板。（6）不斷總結(jié)研究，提高監(jiān)管效能。4主要監(jiān)督舉措針對城市軌道交通工程的特點(diǎn)，在工程質(zhì)量安全監(jiān)督過程中，我們堅(jiān)持以

7、確保建設(shè)各方職責(zé)清晰，責(zé)任落實(shí)為原則，以規(guī)范各方質(zhì)量安全行為為導(dǎo)向，采取各種措施，積極妥善處理了工程監(jiān)督過程中的一些特殊問題。4.1充分發(fā)揮建設(shè)單位的主導(dǎo)作用同普通工程項(xiàng)目不一樣，城市軌道交通工程的建設(shè)主體往往是固定的一兩家企業(yè)，雖然當(dāng)前存在多種建設(shè)模式，但建設(shè)單位，特別是代表政府行使建設(shè)管理職能的建設(shè)方的主導(dǎo)地位仍然不容忽視。在監(jiān)督過程中，通過加強(qiáng)對建設(shè)單位管理和協(xié)作，一方面規(guī)范建設(shè)方的行為，一方面也通過他們在不同標(biāo)段、線路間推進(jìn)“以點(diǎn)帶面，舉一反三”式的問題處理方式，推進(jìn)實(shí)施各項(xiàng)管理制度。4.2明確參建各方法律地位與關(guān)系，確保責(zé)任落實(shí)4.2.1規(guī)范總分包管理城市軌道交通工程體量大，合理實(shí)施

8、總分包有利于工程進(jìn)度和質(zhì)量的保證。但對于總包、分包單位如何監(jiān)督，實(shí)際工作中一直比較含糊。為此，我們特別關(guān)注了總分包合同中對于雙方職責(zé)的規(guī)定，要求雙方依據(jù)國家關(guān)于工程總分包管理的相關(guān)要求明確職責(zé)劃分。在監(jiān)督過程中，嚴(yán)格按照職責(zé)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，特別是對總包是否履行總包職責(zé)，是否按照法律法規(guī)對分包單位實(shí)施管理加強(qiáng)了監(jiān)督。這大大促進(jìn)了總包單位的管理，促進(jìn)了質(zhì)量安全責(zé)任的傳遞和落實(shí)。4.2.2規(guī)范集中發(fā)包工程的管理建設(shè)單位直接發(fā)包的分部工程（如集中發(fā)包的接地網(wǎng)、幕墻工程），因?yàn)樯婕岸鄠€(gè)車站、多個(gè)土建施工單位，又缺乏總包管理，其日常管理、質(zhì)量驗(yàn)收往往游離在外。為此，我們首先要求此類工程必須單獨(dú)報(bào)監(jiān)，接受監(jiān)督

9、；其次，要求建設(shè)單位安排專人負(fù)責(zé)此類工程的驗(yàn)收和移交；最后，要求施工單位在驗(yàn)收合格后將相關(guān)資料向所在單位工程的承包商進(jìn)行移交。對接地網(wǎng)等后期會被隱蔽的工程還必須提供接地網(wǎng)平面布置竣工圖等基礎(chǔ)資料，確保工程質(zhì)量始終處于受控狀態(tài)。4.2.3規(guī)范承包商資格管理對于系統(tǒng)承包商沒有施工資質(zhì)的問題，我們按照“職責(zé)清晰、責(zé)任落實(shí)有效”的原則，要求必須明確一家有施工安裝資質(zhì)的單位承擔(dān)現(xiàn)場施工任務(wù)，建設(shè)單位、系統(tǒng)承包商、施工單位簽署三方協(xié)議，明確各自的工作內(nèi)容和質(zhì)量安全職責(zé)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)將具體承擔(dān)施工任務(wù)的單位確定為日常監(jiān)督的重點(diǎn)對象，同時(shí)要求系統(tǒng)承包商、建設(shè)單位做好協(xié)同管理。4.3實(shí)施提前介入監(jiān)督，確保質(zhì)量安全監(jiān)

10、督不缺位城市軌道交通工程設(shè)計(jì)、審圖系按階段推進(jìn)，在進(jìn)度要求緊的情況下，往往無法在辦理工程報(bào)監(jiān)手續(xù)時(shí)提供完整的圖審合格文件。對此，我們采取了“提前介入監(jiān)督，逐步提交圖審文件”的措施。在辦事程序上，由建設(shè)單位在整條線路報(bào)監(jiān)前，向建設(shè)行政主管部門提出監(jiān)督申請，說明分階段圖審等問題，經(jīng)批準(zhǔn)后辦理提前介入監(jiān)督的手續(xù)；在具體監(jiān)督中，嚴(yán)格要求施工的內(nèi)容必須通過圖審，杜絕白圖施工。4.4規(guī)范各項(xiàng)驗(yàn)收行為，促進(jìn)過程管理到位4.4.1強(qiáng)化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)施工前條件驗(yàn)收城市軌道交通工程包含有大量的危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)工程，施工安全風(fēng)險(xiǎn)高。為了提高安全監(jiān)督效率，我們從促進(jìn)工程參建各方提高安全意識入手，制定并實(shí)施了“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)施

11、工前條件驗(yàn)收制度”。明確了具體的驗(yàn)收程序、需要開展驗(yàn)收的具體節(jié)點(diǎn)和驗(yàn)收的內(nèi)容及要求，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在日常監(jiān)督中，對各參建單位執(zhí)行該制度情況和驗(yàn)收效果進(jìn)行監(jiān)督抽查。通過這一舉措，促進(jìn)各方履行安全管理職責(zé)，有效防范了施工安全風(fēng)險(xiǎn)。4.4.2細(xì)化質(zhì)量驗(yàn)收程序，確?？煽繄?zhí)行在過去相當(dāng)長的時(shí)間里，城市軌道交通工程驗(yàn)收一直缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的要求。住建部42號文的出臺，在一定程度上明確和統(tǒng)一工程質(zhì)量驗(yàn)收的相關(guān)內(nèi)容，但在實(shí)際操作中仍然存在一些實(shí)際困難。圍繞“確保驗(yàn)收達(dá)到目的”這一基本原則，我們細(xì)化和完善了驗(yàn)收程序、要求，主要是明確了分階段驗(yàn)收、緩建緩驗(yàn)等概念；明確了土建子單位工程應(yīng)在大面積隱蔽前完成驗(yàn)收；明確了系統(tǒng)聯(lián)合調(diào)試合格是項(xiàng)目驗(yàn)收的前置條件等要求。通過在南京地鐵三號線、四號線的實(shí)踐情況來看，這些做法取得了非常好的效果，也已經(jīng)普遍被參建各方所接受。4.5加強(qiáng)科學(xué)研究，不斷總結(jié)提升城市軌道交通工程作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，無論是在技術(shù)上還是管理上都有很多內(nèi)容值得深入研究。為了提升監(jiān)督工作的科學(xué)性、前瞻性，我們結(jié)合自身監(jiān)督工作和工程監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的難點(diǎn)、盲點(diǎn)問題，積極開展了各類研究工作，形成了一系列制度、辦法，有的即將上升為地方標(biāo)準(zhǔn)。這對于開拓管理思路、提升監(jiān)督工作水平，乃至于規(guī)范和引領(lǐng)行業(yè)的發(fā)展都將發(fā)揮非常積