以為主積極推進農村學前教育管理體制改革

1、以縣為主積極推進農村學前教育管理體制 改革以縣為主積極推進農村學前教育管理體制改革長期以來，我國城鄉(xiāng)二元經濟結構導致農村經濟社會發(fā) 展水平普遍落后于城市，農村學前教育事業(yè)發(fā)展水平也普遍 滯后于城市。尤其是隨著以縣為主”義務教育管理體制改革的推進，農村學前教育管理體制重心過低的問題愈發(fā)突生。 以縣為主積極推進農村學前教育管理體制改革，是保障政府 切實履行發(fā)展學前教育職責的前提，是促進農村學前教育事 業(yè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的關鍵，是關系學前教育事業(yè)全 局的重要一鏈。一、當前我國農村學前教育管理體制存在的主要問題由于對農村學前教育重要性的認識不足以及相關制度 建設滯后，當前我國農村學前教育管理體制

2、存在著政府職責 定位不清晰、權責劃分不合理、責任主體重心過低、機構與 制度不健全等問題。這些問題已成為制約農村學前教育事業(yè) 健康、可持續(xù)發(fā)展的障礙。.政府與市場的關系未理順，在農村學前教育事業(yè)發(fā)展 方面職責履行不到位政府的整體職能定位與權責劃分，規(guī)定了農村學前教育 管理體制中各級政府的權責劃分。在我國學前教育管理體制中，政府與市場權責配置 內外不清”的問題長期存在且比較 突生，政府為農村提供基本學前教育公共服務的職能嚴重缺 位。20世紀末，在計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，政府 經濟職能與政治職能逐漸分離，通過行政手段管理學前教育 事業(yè)的做法已不合時宜。2003年3月，國務院辦公廳轉發(fā)的關于幼

3、兒教育改革與發(fā)展的指導意見（以下簡稱指導意見）提由，以社會力量興辦幼兒園為主體 工1導致學 前教育事業(yè)發(fā)展逐漸轉向社會化和市場化。那以后，由于沒 有及時完善配套政策，政策對農村學前教育事業(yè)發(fā)展的不利 影響日益突生。因為我國大部分農村地區(qū)的經濟本文由畢業(yè) 論文網收集整理社會發(fā)展水平落后于城市，因而較難吸引社 會資本投入農村學前教育。在地方政府不能履行職責、僅依 靠社會和市場微弱調控的背景下，農村學前教育事業(yè)發(fā)展緩慢，逐漸成為我國學前教育事業(yè)的短板”，這一后遺癥一直延續(xù)至今。當前我國農村學前教育事業(yè)發(fā)展中存在的各類問題，究 其根本原因，在于政府未能承擔起應盡的職責，未能為農村 適齡幼兒提供 廣覆蓋

4、、?；尽⒌褪召M”的學前教育公共服 務?？梢哉f，管理體制問題是地方政府未能充分履責的關鍵 原因，也是阻礙農村學前教育事業(yè)健康發(fā)展的主要原因。.各級政府權責配置不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔管理主體責任，管理重心過低目前，我國學前教育實行 地方負責，分級管理”體制, 2盡管在各項政策性文件中也提由地方各級政府要重視并扶持幼兒教育的發(fā)展”地方各級人民政府要積極采取措 施，加大對幼兒教育的投入， 做到逐年增長”等。但是，已有 政策性文件中，對于哪級政府應承擔何種具體職責，沒有明 確說法。目前，我國農村地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級政府權責配置的現(xiàn)狀是，無論是實行 以鄉(xiāng)為主、縣鄉(xiāng)共管”體制，3還是 地方負責， 分級管理”體制，管理主

5、體的責任最終都落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府 身上。1994年，我國開始實行分稅制財政體制改革，中央規(guī) 范了與省級財政的關系，但對省與市、市與縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 財權與事權分配未作剛性規(guī)定。隨之由現(xiàn)的財權逐年逐級上 收、事權逐級下放的局面，導致越到基層，財權與事權越失 衡。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，在財政體制改革后幾乎完全喪失 了財權，卻仍然要承擔諸如學前教育事業(yè)發(fā)展的投入與管理 主體責任。同時，中央、省、市、縣政府之間對于發(fā)展農村 學前教育事業(yè)的職責分配不明確、不對稱、隨意性大，責任 主體重心過低等問題日益凸顯。在具體落實過程中，上級政 府往往憑借行政權力將責任推給下級政府，卻不提供足額配 套資金予以支持。.政府

6、各部門之間權責劃分不清晰，教育行政部門責大權小我國學前教育事業(yè)在 地方負責，分級管理”的基礎上， 實行 各有關部門分工負責”的管理體制。2003年3月發(fā)布的 指導意見明確提由，要建立 由教育部門牽頭、有關部門 參加的幼兒教育聯(lián)席會議制度42010年11月國務院發(fā)布的關于當前發(fā)展學前教育的若干意見（以下簡稱若干意見）也提由，要 健全教育部門主管、有關部門分工負 責的工作機制”，5但相對明確了教育、 發(fā)展改革、財政等 部門的具體職責。農村學前教育是一項涉及規(guī)劃、建設、財政、人事等多 部門的公益事業(yè)，需要各部門協(xié)調合作。當前，我國已有部 分農村地區(qū)建立了由 教育局、衛(wèi)生局、婦聯(lián)、財政局等部門 協(xié)同參

7、與”的學前教育工作聯(lián)席制度， 但在落實過程中，負責 發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設和機構人事等部門的職責劃分不清晰。 教育行政部門作為農村學前教育事業(yè)的主管部門，承擔著事 業(yè)發(fā)展的主要責任。但作為政府的職能部門之一，它又難以 調動其他部門協(xié)同發(fā)展農村學前教育的積極性。例如，民政、工商和教育行政部門等均有權審批幼兒園，但僅教育行政部 門要承擔對幼兒園進行行政執(zhí)法的責任。教育行政部門責大 權小，管理力量則大多嚴重不足。.管理機構設置與人員配置不合理，專門管理機構和專 職管理人員嚴重缺位我國現(xiàn)有政策中，僅要求 各級教育行政部門要有一名負責人分管”幼教工作，建立和健全管理機構，配備和充實有一定政策水平和行政管理能

8、力、 懂專業(yè)的行政管理干部”，6 但并沒有對管理機構設置和人員配備的具體性質、數(shù)量、資 質等作由明確規(guī)定。長期以來，很多地區(qū)的農村學前教育專 門管理機構和專職管理人員嚴重缺位，尤其是上個世紀末 期，我國學前教育事業(yè)的行政管理力量在政府精簡機構大潮 中受到嚴重沖擊，廣大農村地區(qū)由此由現(xiàn)了較為嚴重的學前教育管理混亂、不受重視的問題。2005年，國家教育督導團派督查組對北京、河南、山東、江蘇、吉林、湖南六省學前 教育進行督導，發(fā)現(xiàn)除北京外，其他五省中有很多市、縣沒 有專門的幼教管理機構和人員，7多數(shù)地區(qū)由其他機構和人員兼管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園代為管 理當?shù)氐膶W前教育。雖然指導意見要

9、求幼教行政管理干 部具有 定政策水平和行政管理能力，懂專業(yè)”，但由于對此并沒有作曲進一步的具體規(guī)定，因此對政策執(zhí)行者的指導 性并不強。事實上，各地在選任幼教行政管理人員時，由于 沒有具體的指標可以參照，學前教育管理人員的管理能力和 水平存在良莠不齊的現(xiàn)象。5.管理制度與運行機制不健全，激勵和保障機制欠缺農村學前教育事業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展離不開政府的扶持 和法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等制度的保障。當前我國 農村學前教育行政管理面臨相關制度不完善、運行機制不健全、激勵和保障機制缺失等問題。2001年以來，農村義務教育開始推行 以縣為主”的管理體制，而農村學前教育依然沿 用鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理體制。隨著農村

10、稅費改革的推進，大多數(shù)鄉(xiāng) 鎮(zhèn)因財政困難，難以繼續(xù)支持當?shù)貙W前教育發(fā)展，村民委員 會的提留中也未涵蓋辦園經費，農村幼兒園運轉完全靠自收 自支，根本談不上有完善的激勵和保障機制。在一些欠發(fā)達 地區(qū)，由于缺少健全的管理制度，縣、鄉(xiāng)教育行政部門對農村學前教育事業(yè)普遍監(jiān)管不力，8嚴重影響了農村地區(qū)學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。二、當前我國農村學前教育管理體制面臨的主要挑戰(zhàn).施政理念發(fā)生轉變，要求政府提供農村學前教育公共 服務2004年，我國政府明確提由，要 建設服務型政府 ; 政 府施政理念要從 以政府為中心”逐步轉變?yōu)?以滿足人民需 求為中心”，以人為本構建和諧社會。2011年，我國頒布了國民經濟和社會發(fā)展

11、第十二個五年規(guī)劃綱要，提由要強農惠農，加強社會主義新農村建設 工積極發(fā)展農村學前教育， 保障農村學前教育公共服務的有效供給。政府的公共服務職能要求其以改善民生為基本職責，積 極回應公眾需求，在農村學前教育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導作 用。當前，入園問題已經成為重要的教育問題、社會問題、 民生問題。政府在農村學前教育事業(yè)發(fā)展中更應積極發(fā)揮作用。其職責不僅體現(xiàn)在制訂規(guī)劃、由臺政策、規(guī)范管理和加 強督導等方面，也應體現(xiàn)在加大財政投入力度方面。在經濟 社會發(fā)展水平相對落后的農村地區(qū)，宜建立以公辦和公辦性 質幼兒園為主體的辦園體制；在有條件的農村地區(qū)宜探索通 過政策扶持、經費資助、教師培訓等方式，為民辦學前教育

12、 發(fā)展提供支持和幫助，從而保障農村學前教育公共服務的有 效供給。.農村義務教育管理體制改革的推進導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育部門 職能逐步弱化2001年5月，國務院頒發(fā)了關于基礎教育改革與發(fā)展 的決定，對農村義務教育管理體制進行調整，確立了 在國 務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理 體制”，并指由 縣級人民政府對本地農村義務教育負有主要 責任，9這次調整改變了以往農村義務教育實行以鄉(xiāng)為主”的管理體制，使得各級政府管理農村義務教育的權限發(fā)生 了較大變化。隨著義務教育管理體制改革的推進，全國大部分地區(qū)撤 銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育行政管理部門，少數(shù)留存部門的職能也逐步弱 化。這對現(xiàn)行農村學前教育管理體制提由了

13、新的挑戰(zhàn)。如上 所述，長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農村學前教育事業(yè)發(fā)展中承擔 主要責任，然而繼 1994年分稅制改革、2000年農村稅費改 革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌措學前教育經費的渠道進一步減少，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育行政部門職能弱化，農村學前教育發(fā)展困難重 重。.多種形式擴大學前教育資源，要求政府各部門明確職 責劃分2010年頒布的國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (20102020年)明確提由，要 墓本普及學前教育”明確政府職責”重點發(fā)展農村學前教育 工10若干意見也提 出,要 多種形式擴大學前教育資源 工11近年來，適齡幼兒 入園難”問題之所以日益凸顯，究其 原因，主要是公共學前教育資源嚴重不足，特別是在九五”

14、十五”期間，很多農村集體辦園或停辦、 或轉讓、或挪作 他用，進一步加劇了普惠性學前教育資源的匱乏?？梢哉f， 實現(xiàn) 普及學前教育”這一目標的重難點都在農村。為積極發(fā) 展學前教育，著力解決農村幼兒入園難”問題，國務院先后由臺了系列政策，以有效擴大農村學前教育資源。首先是要 大力發(fā)展公辦園，提供 廣覆蓋、?；尽钡膶W前教育公共服 務，12其中，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的建設是重點。其次 是豉勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園，13這就需要各級政府和各相關部門之間明確各自的職責，以避 免權責交叉、多頭管理、批管分離等問題的產生。三、以縣為主”積極推

15、進管理體制改革是促進農村學前教育事業(yè)發(fā)展的突破口從當前我國農村學前教育事業(yè)發(fā)展來看，管理體制改革 是關鍵，以縣為主”積極推進管理體制改革是促進農村學前 教育事業(yè)發(fā)展的突破口。第一，從政權體系運轉來看，縣級 政府處于行政管理和政策落實的前沿，擴權強縣”和 省直管縣”的探索進一步強化了縣級政府的樞紐地位。第二，以縣為主”的義務教育管理體制改革，為農村學前教育管理體制改 革提供了寶貴的經驗。其中，浙江、山東、四川等省以縣為 主”，積極進行農村學前教育管理體制改革探索，積累了可供各地借鑒的寶貴經驗。.以縣為主，統(tǒng)籌規(guī)劃縣域內學前教育事業(yè)發(fā)展的整體 布局縣級政府必須充分認識發(fā)展農村學前教育事業(yè)的重要 性

16、，切實將其作為全民教育的奠基階段、農村基礎教育的重 要組成部分和社會公共服務體系中不可或缺的一環(huán)，來進行 統(tǒng)籌規(guī)劃，促使其和其他階段教育的協(xié)調發(fā)展。第一，縣級政府應成立縣長或主管縣長為負責人，教育、財政、發(fā)展改革等部門為成員單位的學前教育工作領導小 組，并形成學前教育聯(lián)席會議制度，定期研究學前教育事業(yè) 發(fā)展的政策措施，形成責任明確、分工合理、密切配合、整 體推進的工作格局。第二，縣級政府應牽頭將學前教育事業(yè) 發(fā)展納入本縣經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、新農村建設規(guī)劃和 教育事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，協(xié)調學前教育事業(yè)發(fā)展的內外部關 系。第三，縣級政府應根據(jù)規(guī)劃和適齡幼兒規(guī)模，劃撥新農 村配套幼兒園建設用地，科學

17、、合理規(guī)劃農村幼兒園布局， 建設 廣覆蓋、?；?、低收費”的普惠性幼兒園，并充分發(fā) 揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的輻射帶頭作用。.以縣級財政投入主導，建立農村學前教育經費保障制 度建立健全農村學前教育事業(yè)發(fā)展經費保障機制，是農村 學前教育事業(yè)得以健康、穩(wěn)定發(fā)展的前提。國家十二五”規(guī)劃明確提由，要 擴大縣域發(fā)展自主權， 穩(wěn)步推進擴權強縣改 革試點”，并要求建立健全縣級基本財力保障制度，增加對 縣級財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財 力分配中的比重”。各級政府在財政管理體制改革過程中，應調整其對農村學前教育的財政投入和管理責任，積極承擔并 切實履行對農村學前教育事業(yè)發(fā)展的投入和保障職責。第一，在

18、創(chuàng)收途徑較少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力較弱的西部農村地區(qū)，應 將農村學前教育事業(yè)發(fā)展的投入責任主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級提升 到縣一級，將學前教育投入在縣級財政預算中單項列支，建 立學前教育專項經費制度。第二，縣級財政在放棄力支撐當 地學前事業(yè)發(fā)展的情況下，需進一步加大中央和省級政府統(tǒng) 籌力度，通過轉移支付建立保障城鄉(xiāng)學前教育均衡、長效、 穩(wěn)定發(fā)展的經費增長機制。第三，對于東部和中部第二、三 產業(yè)較發(fā)達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力較為充足的地區(qū)，在中央、省和縣財 政統(tǒng)籌的前提下，可繼續(xù)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔當?shù)貙W前教育事 業(yè)發(fā)展的責任。第四，為保障學前教育事業(yè)發(fā)展財政經費的 高效管理和合理使用，縮減管理成本，提高管理效率，要進 一步完善農村學前

19、教育管理體制，適當縮減不同層級政府轉 移支付中的路徑成本，避免產生管理漏洞。.強化縣級教育行政部門對農村學前教育的管理責任結合我國農村學前教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和需求，借鑒行 政管理體制改革和義務教育管理體制改革經驗，應要求縣級 政府承擔縣域學前教育管理的主要責任，明確縣級教育行政 部門歸口管理制度，強化縣級政府及其教育行政部門對學前 教育的管理責任。第一，貫徹落實中央、省、市有關學前教 育的方針、規(guī)劃、法規(guī)及各項規(guī)章，統(tǒng)籌管理縣域內的學前 教育事業(yè)發(fā)展。第二，制訂本轄區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃， 并將其納入縣域發(fā)展總體規(guī)劃， 合理調整幼兒園布局。第三, 在中央和省級財政支持下，安排并落實學前教育專項

20、經費的 發(fā)放，建設公辦幼兒園，將小區(qū)配套幼兒園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒 園納入統(tǒng)一建制與管理范圍。第四，審批、管理縣域內各類 學前教育機構，努力提高學前教育機構辦園行為的規(guī)范化水 平，保障各類學前教育機構尤其是民辦教育機構的辦園質 量。第五，統(tǒng)籌管理縣域內學前教育師資隊伍，解決幼兒園 教師身份、編制、待遇等權益保障問題，穩(wěn)定教師隊伍并促 進其專業(yè)發(fā)展。第六，指導幼兒園教育教學和教科研工作， 保障學前教育質量，促進本縣學前教育事業(yè)健康、 有序發(fā)展,.以縣為主，引導農村形成公民辦并舉的普惠性辦園格 局縣級政府應該將學前教育納入政府基本公共服務范疇， 經濟欠發(fā)達地區(qū)的縣級政府更應承擔起辦園的主導乃至主 體責任

21、，重點普及農村學前三年教育。第一，建設一批公辦 或公辦性質的幼兒園，為農村提供 廣覆蓋、保基本、低收費 的學前教育公共服務。第二，在經濟社會發(fā)展水平相對較低 的中西部農村地區(qū)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力嚴重不足的農村地區(qū)， 縣級政府應通過多渠道籌資，積極引導并逐漸形成以公辦園 為主體、民辦園為補充、公辦民辦并舉的辦園格局，必要時 承擔辦園主體責任。第三，在農村幼兒園建設和布局調整過 程中，縣級政府應統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園和村級幼兒園的改、 擴、建，重視并充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的示范、輻射和業(yè) 務指導作用。第四，在加大投入、積極辦園的過程中，縣級 政府要制訂優(yōu)惠政策，通過經費補助等方式，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 舉辦公辦性

22、質的幼兒園，支持社會資本投入舉辦普惠性質的 幼兒園。第五，充分利用中小學布局調整后的富余資源和其 他富余公共資源，改、擴、建公辦性質的幼兒園。第六，豉 勵優(yōu)質公辦幼兒園舉辦分園或合作辦園，在縣域內開展優(yōu)質 幼兒園承辦新園、托管薄弱園、舉辦分園等試驗。.以縣為主，統(tǒng)一聘用幼兒園教師，在縣域園所之間均 衡分配建設一支高素質的農村幼兒園教師隊伍，并不斷提高其 專業(yè)水平，是提升農村學前教育質量的關鍵，也是農村學前 教育事業(yè)長遠發(fā)展的保證。目前，我國幼兒園教師隊伍管理 方面，針對非公辦教師的政策比較欠缺，尤其是在農村，同 工不同酬和專業(yè)發(fā)展機會不均等問題較為突生o教育部2011年工作要點中提到，要深化教師管理制度改革，建立國標、省考、縣聘、校用”的教師職業(yè)準入和管理制度。14這同 樣適用于幼兒園教師隊伍建設。中華人民共和國教師法明確規(guī)定，中小學教師，是指幼兒園、特殊教育機構、普通中小學