地方政府與政治-第十章-地方人民政府與地方財(cái)政

1、 第十章 地方人民政府與地方財(cái)政本章主要內(nèi)容第一節(jié) 地方財(cái)政概述一、地方財(cái)政二、地方財(cái)政體制三、地方預(yù)算四、地方財(cái)政與預(yù)算管理第二節(jié) 地方人民政府與地方財(cái)政的關(guān)系一、地方人民政府在地方財(cái)政中的地位二、地方人民政府在地方財(cái)政中的作用三、不同層級(jí)地方人民政府與地方財(cái)政關(guān)系第三節(jié) 地方財(cái)政收支一、地方財(cái)政收入二、地方財(cái)政支出三、地方財(cái)政收支的特點(diǎn)第四節(jié) 地方財(cái)政體制改革一、現(xiàn)行地方財(cái)政體制改革的基本要求二、地方財(cái)政體制改革的探索和經(jīng)驗(yàn)三、深化地方財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容第一節(jié) 地方財(cái)政概述一、地方財(cái)政所謂財(cái)政，就是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能而開(kāi)展的以其為主體無(wú)償取得一部分社會(huì)產(chǎn)品或國(guó)民收入分配的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在這一

2、過(guò)程中，政府直接決定財(cái)政的產(chǎn)生、發(fā)展和規(guī)范。列寧曾指出：“任何一種社會(huì)制度，只有在一定階級(jí)的財(cái)政支持下才會(huì)產(chǎn)生。”按照馬克思主義的觀(guān)點(diǎn)，財(cái)政與國(guó)家有著密切聯(lián)系，是以國(guó)家為主體的國(guó)民收入分配活動(dòng)，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的經(jīng)濟(jì)手段。第一節(jié) 地方財(cái)政概述一、地方財(cái)政（一）地方財(cái)政的特征1.公共性2.強(qiáng)制性3.無(wú)償性4.地方性5.人民性第一節(jié) 地方財(cái)政概述一、地方財(cái)政（二）地方財(cái)政的職能資源配置職能收入分配職能穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能體現(xiàn)為地方政府通過(guò)財(cái)政活動(dòng)提供公共服務(wù)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提供社會(huì)救助等多方面內(nèi)容，目的是滿(mǎn)足公共需求，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。體現(xiàn)為地方政府運(yùn)用各種財(cái)政和稅收手段對(duì)不同收入居民進(jìn)行二次分配，縮小居民收

3、入差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義。體現(xiàn)為地方政府運(yùn)用多種政策工具調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、穩(wěn)定地方物價(jià)水平、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，進(jìn)而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。財(cái)政體制是財(cái)政管理體制的簡(jiǎn)稱(chēng)，它是在特定的行政體制下，通過(guò)一定的方式調(diào)節(jié)政府間財(cái)力分配的基本制度。第一節(jié) 地方財(cái)政概述二、地方財(cái)政體制地方財(cái)政體制是地方各級(jí)政權(quán)之間劃分財(cái)政收支范圍和財(cái)政管理職責(zé)、權(quán)限的一項(xiàng)制度。第一節(jié) 地方財(cái)政概述二、地方財(cái)政體制時(shí)間財(cái)政體制具體內(nèi)容新中國(guó)成立初期統(tǒng)收統(tǒng)支地方財(cái)政僅僅代理中央負(fù)責(zé)組織收入、繳納中央國(guó)庫(kù)，地方財(cái)政收入與支出之間不發(fā)生直接聯(lián)系。1980年開(kāi)始劃分收支分級(jí)包干將收入劃分為固定收入、固定比例分成收入、調(diào)劑收入三類(lèi)，財(cái)政支出

4、主要按照企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系進(jìn)行劃分，地方財(cái)政在收支范圍內(nèi)自求平衡。1985年和1988年地方財(cái)政體制又經(jīng)過(guò)了兩次改革與調(diào)整，但總的體制特點(diǎn)并無(wú)很大變化。1994年分稅制省級(jí)以下的財(cái)政體制在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的思路開(kāi)展運(yùn)作。第一節(jié) 地方財(cái)政概述三、地方預(yù)算地方預(yù)算是由地方人民政府制定后經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的、綜合反映財(cái)政年度內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的財(cái)政收支計(jì)劃。地方預(yù)算的主體根據(jù)預(yù)算法等法律的授權(quán)，按照法律規(guī)定的程序，對(duì)地方預(yù)算行使編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督等權(quán)力。地方預(yù)算的主體根據(jù)對(duì)預(yù)算行使權(quán)力內(nèi)容的不同而不同。（一） 地方預(yù)算的主體第一節(jié) 地方財(cái)政概述三、地方預(yù)算一是規(guī)

5、范地方政府收支行為，積累和分配地方財(cái)政資金。二是實(shí)現(xiàn)地方政府職能，為公共部門(mén)配置資源。三是綜合反映和監(jiān)督地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)。（二） 地方預(yù)算的作用第一節(jié) 地方財(cái)政概述三、地方預(yù)算（三）地方預(yù)算的特征3.地方性5.公開(kāi)性1.法律性2.時(shí)效性6.民主性4.完備性第一節(jié) 地方財(cái)政概述四、地方財(cái)政與預(yù)算管理地方財(cái)政管理是指地方有關(guān)部門(mén)運(yùn)用財(cái)政政策和法規(guī)規(guī)范地方財(cái)政關(guān)系并對(duì)地方財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、預(yù)測(cè)、組織、指揮、協(xié)調(diào)監(jiān)督和控制的過(guò)程。（一）地方預(yù)算管理在地方財(cái)政管理中的地位地方預(yù)算管理是地方財(cái)政管理的重要組成部分。地方預(yù)算管理是地方政府推進(jìn)稅收管理、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算外資金管理的關(guān)鍵，也是地方財(cái)政管理的核

6、心內(nèi)容，在財(cái)政管理中處于主導(dǎo)地位。地方政府預(yù)算同時(shí)也是地方各項(xiàng)財(cái)政收支的樞紐。地方政府在財(cái)政收支的各個(gè)方面都直接或者間接地接受地方預(yù)算的約束。12第一節(jié) 地方財(cái)政概述四、地方財(cái)政與預(yù)算管理（二）地方預(yù)算管理的目的首先，完成國(guó)家和地方政府的預(yù)算收支任務(wù)是地方預(yù)算管理的最直接目的。（三）地方預(yù)算編制的原則其次，作為地方財(cái)政管理的重要組成部分，地方預(yù)算管理的另一個(gè)重要目的是提高地方預(yù)算效率。2.公開(kāi)性3.統(tǒng)一性6.平衡性1.完整性5.年度性4.可靠性地方預(yù)算的內(nèi)容要貫徹黨和國(guó)家以及當(dāng)?shù)卣姆结槨⒄?，從人民群眾的需求出發(fā)，與地方的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相銜接。第一節(jié) 地方財(cái)政概述四、地方財(cái)政與預(yù)算

7、管理（四）地方預(yù)算的內(nèi)容與執(zhí)行其次，地方預(yù)算編制程序應(yīng)采取自上而下，自下而上，上下結(jié)合，逐級(jí)匯編的方法進(jìn)行。地方預(yù)算的內(nèi)容主要包括一般公共預(yù)算收入和支出兩個(gè)部分。預(yù)算法第七條規(guī)定，“地方各級(jí)一般公共預(yù)算收入包括地方本級(jí)收入、上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)政府的上解收入。地方各級(jí)一般公共預(yù)算支出包括地方本級(jí)支出、對(duì)上級(jí)政府的上解支出、對(duì)下級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付”。首先，在預(yù)算編制前，要做好充足的準(zhǔn)備工作第一節(jié) 地方財(cái)政概述四、地方財(cái)政與預(yù)算管理地方預(yù)算的執(zhí)行主要包括組織地方預(yù)算收入和組織地方預(yù)算支出兩大內(nèi)容。組織地方預(yù)算收入主要包括預(yù)算收入的管理和組織征收、入庫(kù)、劃分報(bào)解和退庫(kù)

8、等業(yè)務(wù)工作。地方預(yù)算支出的主要任務(wù)是根據(jù)年度預(yù)算安排將各項(xiàng)支出適時(shí)、正確地?fù)芨督o使用單位以滿(mǎn)足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展的需要。（四）地方預(yù)算的內(nèi)容與執(zhí)行國(guó)庫(kù)是財(cái)政資金收支的出納機(jī)關(guān)。目前，我國(guó)的國(guó)庫(kù)體制為委托金庫(kù)制，由國(guó)家委托中央銀行代理辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。第二節(jié) 地方人民政府與地方財(cái)政的關(guān)系一、地方人民政府在地方財(cái)政中的地位首先，地方人民政府直接影響地方財(cái)政的產(chǎn)生，主要表現(xiàn)為省級(jí)人民政府對(duì)地方財(cái)政政策的安排和各級(jí)地方人民政府在費(fèi)的收取和地方財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的自主性上。其次，地方人民政府在地方財(cái)政實(shí)施過(guò)程中處于支配地位，是地方財(cái)政的組織者和實(shí)施者。最后，所有的地方財(cái)政活動(dòng)都是在地方人民政府轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行的

9、。地方人民政府在轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政活動(dòng)具有全面性和唯一性。地方人民政府在地方財(cái)政的實(shí)現(xiàn)和地方財(cái)政職能的發(fā)揮過(guò)程中起著重要作用，是地方財(cái)政的實(shí)施主體。第二節(jié) 地方人民政府與地方財(cái)政的關(guān)系二、地方人民政府在地方財(cái)政中的作用地方人民政府的各項(xiàng)活動(dòng)貫穿了財(cái)政管理的整個(gè)過(guò)程，地方人民政府作為直接履行社會(huì)管理職能的政權(quán)組織，是地方財(cái)政活動(dòng)的執(zhí)行者和責(zé)任者。（一）地方人民政府是地方財(cái)政的執(zhí)行者在地方財(cái)政活動(dòng)中，地方人民政府在同級(jí)地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督和審查下，承擔(dān)著組織和領(lǐng)導(dǎo)地方財(cái)政預(yù)算和決算的作用。（二）地方人民政府是地方財(cái)政的責(zé)任者各級(jí)地方人民政府需要向各級(jí)地方人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，自覺(jué)接受人民監(jiān)督，充分體現(xiàn)人民

10、群眾的意志，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任和義務(wù)。第二節(jié) 地方人民政府與地方財(cái)政的關(guān)系三、不同層級(jí)地方人民政府與地方財(cái)政關(guān)系地方政府的層級(jí)不同，其與其他層級(jí)地方財(cái)政之間的關(guān)系也有所不同。（一）省級(jí)人民政府與地方財(cái)政的關(guān)系另一方面，省級(jí)地方人民政府需要對(duì)下級(jí)地方財(cái)政的具體實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和管理。在我國(guó)的行政區(qū)劃中，省、自治區(qū)、直轄市政府直接受中央政府監(jiān)管，是地方財(cái)政的重要政策制定者和推進(jìn)者。一方面，地方財(cái)政的整體體制大多由省級(jí)人民政府規(guī)劃安排。第二節(jié) 地方人民政府與地方財(cái)政的關(guān)系三、不同層級(jí)地方人民政府與地方財(cái)政關(guān)系（二）市、縣級(jí)人民政府與地方財(cái)政的關(guān)系在部分地區(qū)，市級(jí)政府僅僅對(duì)縣域財(cái)政改革和管理履行業(yè)務(wù)指導(dǎo)職

11、責(zé)，并對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、扶持和督查落實(shí)的責(zé)任。市級(jí)政府對(duì)于地方財(cái)政的主導(dǎo)作用削弱，而縣級(jí)政府對(duì)地方財(cái)政的主導(dǎo)作用上升。整體來(lái)看，市、縣級(jí)人民政府是財(cái)政政策的具體執(zhí)行者。第二節(jié) 地方人民政府與地方財(cái)政的關(guān)系三、不同層級(jí)地方人民政府與地方財(cái)政關(guān)系（三）鄉(xiāng)級(jí)人民政府與地方財(cái)政的關(guān)系現(xiàn)階段，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財(cái)政在總體上正呈現(xiàn)出由傳統(tǒng)的收支管理型向支出管理型、由預(yù)算管理型向核算管理型、由維持保障型向服務(wù)發(fā)展型的轉(zhuǎn)變過(guò)程，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)和支配能力下降，縣級(jí)人民政府統(tǒng)管縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)財(cái)政的趨勢(shì)日益明顯。第三節(jié) 地方財(cái)政收支一、地方財(cái)政收入地方財(cái)政收入是指地方政府在一個(gè)財(cái)政預(yù)算年度內(nèi)，通過(guò)

12、各種途徑依法取得的各種收入。在地方財(cái)政的分類(lèi)中，常用的分類(lèi)方法是按照收入來(lái)源進(jìn)行劃分，主要可以分為稅收收入、費(fèi)收入、轉(zhuǎn)移性收入、財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)收入、借款收入等五類(lèi)。第三節(jié) 地方財(cái)政收支一、地方財(cái)政收入（一）稅收收入（三）轉(zhuǎn)移性收入（二）費(fèi)收入（四）財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)收入（五）借款收入是指地方政府對(duì)公有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)收益或者資產(chǎn)性收入。是指地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)或提供公共產(chǎn)品向其他單位舉借各種債務(wù)而形成的收入。是政府以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入為目的，憑借公共權(quán)力依法獲得財(cái)政收入的基本形式。是地方政府對(duì)其所提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品收取的部分有償費(fèi)用性收入。是各級(jí)政府之間為了解決財(cái)政失衡而進(jìn)行的一定形式的財(cái)政資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移活動(dòng)，是一種

13、非市場(chǎng)性的分配關(guān)系。第三節(jié) 地方財(cái)政收支二、地方財(cái)政支出地方財(cái)政支出是指地方政府為實(shí)現(xiàn)其職能，將歸其支配的財(cái)力有計(jì)劃的分配使用到各種用途的分配活動(dòng)。按照地方財(cái)政支出的具體用途，可以分為一下幾種類(lèi)型：（一）地方的科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)支出是指地方財(cái)政用于地方文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出，在地方支出中占據(jù)較大比例。（二）地方行政管理費(fèi)用支出是地方財(cái)政用于各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)和外事機(jī)構(gòu)行使其職能所需各項(xiàng)費(fèi)用而產(chǎn)生的支出。（三）地方財(cái)政支農(nóng)支出是指國(guó)家財(cái)政用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)支出。（四）社會(huì)保障支出是國(guó)家為保障社會(huì)成員基本生活需要，以強(qiáng)制手段對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配所產(chǎn)生的支出。第三節(jié)

14、地方財(cái)政收支三、地方財(cái)政收支的特點(diǎn)目的性公共性效益性民主性（二）地方財(cái)政支出的特點(diǎn)（一）地方財(cái)政收入的特點(diǎn)完整性法制性層次性無(wú)償性第四節(jié) 地方財(cái)政體制改革一、現(xiàn)行地方財(cái)政體制改革的基本要求（一）地方財(cái)政體制改革應(yīng)強(qiáng)調(diào)公平和效率首先，公平性是地方財(cái)政改革的必要前提。其次，效率性是地方財(cái)政有效發(fā)揮職能的重要保證。（二）地方財(cái)政體制改革要堅(jiān)持民主化首先，地方財(cái)政體制改革的民主化是激發(fā)地方活力的重要舉措。其次，地方財(cái)政的民主化是促進(jìn)社會(huì)公平的重要途徑。最后，地方財(cái)政改革的民主化是保障人民當(dāng)家作主的重要條件。 （三）地方財(cái)政體制改革要堅(jiān)持科學(xué)化首先，地方財(cái)政體制改革的科學(xué)化要求妥善處理好不同層級(jí) 政府之

15、間的關(guān)系。其次，地方財(cái)政體制改革的科學(xué)化要求妥善處理好稅費(fèi)安排。最后，地方財(cái)政體制改革的科學(xué)化要求建立科學(xué)高效的地方 財(cái)政管理體系。第四節(jié) 地方財(cái)政體制改革二、地方財(cái)政體制改革的探索和經(jīng)驗(yàn)（一）“省直管縣”財(cái)政體制改革“省直管縣”財(cái)政體制，指的是省級(jí)財(cái)政直接管理地（市）級(jí)和縣（市）級(jí)財(cái)政，地方政府間在支出職責(zé)和收入的劃分、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算資金調(diào)度等方面，均由省級(jí)財(cái)政直接負(fù)責(zé)。一是管理體制。二是專(zhuān)項(xiàng)支付和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。三是財(cái)政結(jié)算。四是資金報(bào)解和調(diào)度。五是原縣（市）舉借的各種債務(wù)，由縣（市）兩級(jí)核實(shí)后，由省財(cái)政部門(mén)分別轉(zhuǎn)賬到縣（市），到期后由省財(cái)政部門(mén)直接對(duì)縣（市）扣款?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革的

16、內(nèi)容各地做法雖有不同，但總體上相差不大，主要包括以下幾個(gè)方面：第四節(jié) 地方財(cái)政體制改革二、地方財(cái)政體制改革的探索和經(jīng)驗(yàn)（二）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律主體地位、財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債券和承擔(dān)的債務(wù)不變的前提下，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)承擔(dān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行預(yù)算編制、賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管等方面的管第四節(jié) 地方財(cái)政體制改革二、地方財(cái)政體制改革的探索和經(jīng)驗(yàn)（二）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革一是縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)比照縣直單位編制部門(mén)預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級(jí)財(cái)政部門(mén)指導(dǎo)下編制本級(jí)預(yù)算、決算草案和本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案，組織本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行。二是統(tǒng)一設(shè)置財(cái)政收支結(jié)算賬戶(hù)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)，改為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單位預(yù)算會(huì)計(jì)。三是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入全部納入縣級(jí)財(cái)政管理。四是實(shí)行政府采購(gòu)統(tǒng)辦，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)預(yù)算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)預(yù)算提出申請(qǐng)和計(jì)劃，經(jīng)縣相關(guān)職能部門(mén)審核后，由縣政府采