當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的三維視角解讀-指向、均勢(shì)與秩

1、當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的三維視角解讀指向、均勢(shì)與秩當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的三維視角解讀指向、均勢(shì)與秩序治理是使互相沖突的利益或本文由論文聯(lián)盟.Ll.搜集整理不同利益得以調(diào)和并采取結(jié)合行動(dòng)的持續(xù)過程，同時(shí)亦是各種公共和私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。1p42公共治理理論有效適用的核心要件為行為主體的多中心化。多中心行為主體有效適用公共治理理論的指向，公共治理理論有效適用中多中心行為主體均勢(shì)以及依靠指向與均勢(shì)建構(gòu)起來的秩序，是不管何種意義的公共治理理論有效適用研究都無法無視的議題。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)當(dāng)代中國(guó)公共治理理論的研究有脫離語境的傾向，一如其他可以汲取西方學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的研究。近年來

2、公共管理學(xué)科的開展如火如荼，許多政治學(xué)學(xué)者都參加到公共管理研究的行列，人們?cè)絹碓街匾晫?duì)公共事務(wù)、公共行政和公共政策的討論。但是，形成鮮明比照的是，政治學(xué)自身的許多領(lǐng)域卻少有人問津誠(chéng)然，我們并非否認(rèn)公共管理學(xué)科開展的重大意義，而是試圖指出，公共管理學(xué)與政治學(xué)無法別離，這已經(jīng)為西方社會(huì)開展的歷程所印證。解決公共管理問題的根本是要依賴政治體制改革和民主政治的推進(jìn)，因此，必須明確公共管理學(xué)的政治學(xué)根底地位，深化挖掘公共管理學(xué)的政治學(xué)根底性作用，將公共管理學(xué)與政治學(xué)研究結(jié)合起來。一、當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的指向：實(shí)現(xiàn)公共利益無論是過程意義還是結(jié)果意義，公共治理理論的有效適用都不能建立在空中樓閣之上

3、。公共治理理論的有效適用只能依靠政府、私營(yíng)部門、第三部門、公民等行為主體。而對(duì)多元行為主體的依仗并非代表著公共治理理論有效適用的指向在于維護(hù)其單獨(dú)的利益訴求，雖然這些利益訴求同樣亦是必須關(guān)注的焦點(diǎn)之一。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)利去引導(dǎo)、控制和標(biāo)準(zhǔn)公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。2p5不過，對(duì)公共利益做簡(jiǎn)明扼要的界定是非常不容易的。典型的定義如：公共利益是指在特定的社會(huì)歷史條件下，從私人利益中抽象出來可以滿足共同體中全體或大多數(shù)社會(huì)成員的公共需要，經(jīng)由公共程序，并以政府為主導(dǎo)所實(shí)現(xiàn)的公共價(jià)值。3這一典型定義統(tǒng)合的公共利益之要件有：特定的社會(huì)歷史條件、私人利益、共同體、公

4、共需要、公共程序、政府主導(dǎo)、公共價(jià)值等，足見其內(nèi)涵之復(fù)雜。而且，對(duì)公共利益真切的感受更明顯并突出地表達(dá)在現(xiàn)實(shí)生活中。其一，不能以個(gè)人利益、群體利益吞噬公共利益。實(shí)現(xiàn)公共利益是當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的指向。公共利益觀念決定了公共治理理論適用的走向。討論公共利益的觀念并不只是一種有趣的學(xué)術(shù)追求。我們對(duì)治理和公共利益的考慮方式規(guī)定了我們的行為方式。4p65-71從應(yīng)然角度來看，當(dāng)代中國(guó)秉持與踐行社會(huì)主義的價(jià)值理念，將有助于實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益、社會(huì)利益與國(guó)家利益的統(tǒng)一。但是，在政府仍然為治理的絕對(duì)主導(dǎo)性主體的情勢(shì)下，以公共利益名義出現(xiàn)的實(shí)際上往往是政府利益。而政府利益最終的落腳點(diǎn)是個(gè)人利益和群體利益。

5、改革開放以來特別是近年來，將權(quán)利轉(zhuǎn)化為利益資源的行為不再僅僅是個(gè)人行為，政府及與其他相關(guān)利益群體共同進(jìn)展的團(tuán)體行為也屢見不鮮。由于途徑依賴的存在，既得利益群體憑借手中的權(quán)利試圖將以個(gè)人利益、群體利益吞噬公共利益制度化、法治化，這將進(jìn)一步危及到公共治理理論的有效適用，甚至可能影響當(dāng)代中國(guó)改革的進(jìn)程。因此以個(gè)人利益、群體利益吞噬公共利益就成為公共治理理論無法有效適用的根本阻梗。其二，不能以意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)掩蓋利益之爭(zhēng)。當(dāng)前，掌握著大量資源的既得利益群體巧妙地將利益之爭(zhēng)轉(zhuǎn)嫁為意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)。當(dāng)改革的詳細(xì)做法或者經(jīng)濟(jì)工作出現(xiàn)失誤，群眾的利益受到某些損害，而群眾又誤認(rèn)為是改革損害了他們的利益因此對(duì)方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代

6、產(chǎn)生某種懷舊情緒的時(shí)候，他們往往不自覺地變成保守傾向的支持者；而保守力量這時(shí)又因?yàn)樽约旱哪承┲鲝埆@得了群眾的共鳴而活潑起來，對(duì)改革采取一種進(jìn)攻的姿態(tài)。5p16通過將本質(zhì)上的利益之爭(zhēng)轉(zhuǎn)移到意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)上，使得普通民眾對(duì)問題本質(zhì)的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏向，進(jìn)而受到蠱惑、引導(dǎo)，被利用作為謀取個(gè)人利益、群體利益的工具。比方在如下問題上，人們存在分歧：行政審批要不要盡量減少，利率要不要逐步放開，匯率要不要實(shí)現(xiàn)并軌；商品價(jià)格和要素價(jià)格應(yīng)不應(yīng)該在條件具備時(shí)果斷地放開；國(guó)有企業(yè)的改革應(yīng)當(dāng)以放權(quán)讓利為核心還是以制度創(chuàng)新為基矗6p17而這些問題的形成不排除其中有認(rèn)識(shí)上的分歧，但更大層面上是利益之爭(zhēng)。當(dāng)代中國(guó)，這些分歧及爭(zhēng)論通

7、常以意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)的方式，即以要不要改革、要什么樣的改革等形式來表達(dá)，其背后根源是不同利益群體對(duì)利益的爭(zhēng)奪。對(duì)于可以從傳統(tǒng)方案經(jīng)濟(jì)中獲利的群體，以及可以從體制間隙和破綻中獲利的群體來說，回到原有體制和保持現(xiàn)有體制，是他們的追求。在傳統(tǒng)方案經(jīng)濟(jì)體制下，政府是絕對(duì)的治理主體，其他個(gè)人與組織完全被政府所統(tǒng)攝。在現(xiàn)有轉(zhuǎn)型體制下，雖然公民社會(huì)逐漸成長(zhǎng)，但并不成熟，而且保證公民社會(huì)成長(zhǎng)與成熟的法治民主體制還未能得以有效建立與健全，因此多中心這一公共治理理論有效適用的核心要件自然無法有效形成。如何破解公共治理理論有效適用的阻梗，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，是擺在理論研究者面前的一個(gè)迫切任務(wù)。而試圖從一元主體的角度，僅

8、僅依靠政府來完成這一任務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的。公共治理理論有效適用的核心要件是多中心作用的發(fā)揮。要使得多中心作用得以有效發(fā)揮，根本前提是多中心之間必須是均勢(shì)的。只有多中心行為主體均勢(shì)，才能使得公共治理理論有效適用成為可能，才能實(shí)現(xiàn)公共利益。二、當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的均勢(shì)：主體與保障公共治理理論有效適用的核心機(jī)制是基于信任的合作而非控制。信任與合作是多中心行為主體有效行為的根本機(jī)制。而合作與單純的社會(huì)協(xié)調(diào)活動(dòng)是不同的。7p63在公共治理理論有效適用中，平等是根本取向。但國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公共治理理論之治理與傳統(tǒng)使用的政府治理時(shí)?；煜褂?，將前者僅僅看做是政府治理的根本手段與工具，這是與公共治理理論的根本價(jià)

9、值理念相違犯的。當(dāng)然，我們?nèi)匀恍枰赋龅氖?，公共治理理論有效適用離不開政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，尤其是在當(dāng)代中國(guó)。其一，當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的均勢(shì)主體：政府、私營(yíng)部門、第三部門、公民。無政府固然是事實(shí)，但無政府狀態(tài)事實(shí)上并不存在。8p3亞當(dāng)斯密對(duì)政府根本職能的界定是：保衛(wèi)本國(guó)社會(huì)不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵略與欺侮；盡可能保護(hù)社會(huì)所有成員不受其他成員的欺侮或壓迫，即設(shè)立嚴(yán)正的司法機(jī)構(gòu)；建立和維持某些對(duì)于一個(gè)大社會(huì)當(dāng)然是有很大利益的公共機(jī)構(gòu)和公共工程。9p507政府假設(shè)做不到以上幾點(diǎn)，就是瀆職，就是對(duì)公共治理理論有效適用的阻梗。同時(shí)，政府不能壟斷一切合法的權(quán)利。在政府之外，私營(yíng)部門、第三部門、公民也可

10、以亦應(yīng)該承當(dāng)起維持秩序，參與經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理的職責(zé)。治理絕非政府的專利，私營(yíng)部門、第三部門、公民都可以進(jìn)展治理。公共治理理論的有效適用就是要重新塑造公共效勞，以便使政府可以集中處理效勞管理和協(xié)調(diào)的事務(wù)，而由那些私有的、營(yíng)利的或非營(yíng)利的組織去從事詳細(xì)的效勞活動(dòng)。10p1發(fā)揮政府、私營(yíng)部門、第三部門、公民的多中心作用是公共治理理論有效適用的要義。有效公共治理的才能并不在于政府權(quán)利。政府應(yīng)該做的是運(yùn)用新的工具和技術(shù)控制和引導(dǎo)私營(yíng)部門、第三部門、公民去治理，這是政府的才能與責(zé)任所在。需要注意的是，此處的私營(yíng)部門、第三部門、公民作用的發(fā)揮不是通過控制實(shí)現(xiàn)的，而必須借助合作形式。公共治理理論之治理與我國(guó)社會(huì)

11、生活中的社會(huì)治安綜合治理之治理是根本不同的。社會(huì)治安綜合治理之治理是控制根底之上的協(xié)調(diào)。其二，當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的均勢(shì)保障：法治與民主。公共治理理論有效適用就是指多個(gè)權(quán)利中心治理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品與公共效勞，實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，去中心化是公共治理理論有效適用的要件之一。中心地位的祛除意味著利益構(gòu)造的調(diào)整，會(huì)使得既得利益群體產(chǎn)生抵抗情緒，進(jìn)而使得改革過程變得艱辛與復(fù)雜。而要保障當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用之多中心行為主體均勢(shì)的生成首先需要施行的是法治。法治關(guān)涉到對(duì)公共治理之主體是一視同仁還是區(qū)別對(duì)待，民主關(guān)涉到公共治理之主體關(guān)系的構(gòu)建是一步到位還是循序漸進(jìn)。誠(chéng)然，對(duì)于一步到位終究到

12、哪里，人們還有爭(zhēng)議，但對(duì)于如下事實(shí)在當(dāng)代中國(guó)的存在應(yīng)該不會(huì)有不同的聲音：假如說以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確實(shí)立為標(biāo)志，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)開展領(lǐng)域已獲得了本質(zhì)性打破的話，那么在政治開展方面那么相對(duì)滯后，腐敗現(xiàn)象猖獗而尚未得到有效的抑制，權(quán)利制約沒有獲得構(gòu)造性打破，決策民主化缺乏詳細(xì)的制度安排，黨群和干群關(guān)系趨于緊張，政治調(diào)控機(jī)制衰變與老化，公共權(quán)利的越位和缺位凸現(xiàn)，這些不能不說與民主不夠和集中不夠并存11p1有著親密的關(guān)系。公共治理理論的有效適用只有在法治與民主的條件下才能真正實(shí)現(xiàn)。在西方興旺國(guó)家語境下，公共治理理論的興起與人們對(duì)代議制民主的批評(píng)有關(guān)。精英主義、新保守主義和多元主義有許多一致的信念和共同點(diǎn)，例如它們

13、都認(rèn)為公民個(gè)人在民主體制中的可能作用是微弱的。12p69但公共治理理論還不至于成為代議制民主的替代這也并非它的追求。在民主理論上，公共治理理論的奉獻(xiàn)更多地表達(dá)在它對(duì)參與式民主的強(qiáng)調(diào)與檢驗(yàn)上。這與當(dāng)代中國(guó)在民主問題上的現(xiàn)實(shí)訴求有契合之處。三、當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的秩序：雙重意義與多重建構(gòu)秩序既是政府統(tǒng)治的前提條件又是政府統(tǒng)治的結(jié)果。它們之間不存在孰先孰后的問題，它們互為解釋。沒有秩序就沒有治理，沒有治理也就沒有秩序除非一定時(shí)期的混亂也被認(rèn)為是秩序的某種形式。13p80治理是意向性根底之上的秩序建構(gòu)。此處的意向性指稱以何為指向，何種關(guān)系的行為主體從事建構(gòu)。其一，當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用

14、的秩序：在現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性雙重意義上。西方適用公共治理理論的前提是經(jīng)歷了市場(chǎng)失靈與政府失靈。更進(jìn)一步的前提是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與現(xiàn)代民族國(guó)家制度的建成。而當(dāng)代中國(guó)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全的市場(chǎng)失靈與社會(huì)主義法治民主不健全的政府失靈根底之上推動(dòng)公共治理理論的有效適用的。即我們?cè)谖茨艹浞纸?jīng)受現(xiàn)代化的洗禮之時(shí)被拋入了后現(xiàn)代。這同時(shí)也是治理理論給予我們的根本啟示治理理論表達(dá)了現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的某種交融。14從現(xiàn)代性意義上說，在當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的過程中至少需要同時(shí)積極促進(jìn)現(xiàn)代民族國(guó)家制度的建成，其中包含有建立與完善現(xiàn)代官僚制、建立與健全法治與民主制度、引導(dǎo)公民社會(huì)成長(zhǎng)與成熟、維護(hù)國(guó)家的主權(quán)和

15、領(lǐng)土完好等等。而從后現(xiàn)代性意義上說，公共治理理論的有效適用蘊(yùn)含著對(duì)代議制民主的批判，意味著對(duì)官僚制的超越。治理理論在全球范圍的適用更帶有消解主權(quán)國(guó)家的色彩。因此，如何處理好現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性之間的關(guān)系，是當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用之秩序建構(gòu)首先需要應(yīng)對(duì)的課題。本文以為，在全球化背景下，公共治理理論的適用已經(jīng)成為既定事實(shí)，回避不是理性的選擇，也不現(xiàn)實(shí)。而公共治理理論有效適用的根底同樣亦是不能回避的?？赡艿倪x擇只能是從雙重意義上推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)公共治理理論的有效適用。同時(shí)，從一定意義上說，當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的過程也是對(duì)其要件建成的倒逼。其二，當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用的秩序：多重途徑的建構(gòu)

16、。一如前文所指，當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用具有現(xiàn)代與后現(xiàn)代雙重意蘊(yùn)?，F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂。15p38當(dāng)代中國(guó)要想成功應(yīng)對(duì)來自現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的壓力與挑戰(zhàn)，有效適用公共治理理論，建構(gòu)穩(wěn)定的秩序，可能采取的根本途徑有政府管理、公民社會(huì)、合作網(wǎng)絡(luò)等。其中，將政府管理等同于治理的途徑認(rèn)為，政府治理詳細(xì)可分為作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理。這種途徑建構(gòu)的秩序帶有明顯的西方自由主義色彩，未能對(duì)后開展國(guó)家的本質(zhì)做出準(zhǔn)確的把握，最終有背離原有治理目的的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)自組織途徑認(rèn)為，治理是公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)，是公民社會(huì)在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序，因此

17、必須堅(jiān)決不移地引導(dǎo)公民社會(huì)的成長(zhǎng)與成熟。但不容無視的是，公民社會(huì)的成長(zhǎng)與成熟需要現(xiàn)代民族國(guó)家的建成作為支撐。理想狀態(tài)是兩者的良性互動(dòng)，良性互動(dòng)的詳細(xì)承載是網(wǎng)絡(luò)途徑。網(wǎng)絡(luò)途徑的治理要求對(duì)政府干預(yù)的范圍與形式作出準(zhǔn)確界定，促動(dòng)政府、私營(yíng)部門、第三部門、公民通過合作利用市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的方法提供公共產(chǎn)品與公共效勞。這一途徑強(qiáng)調(diào)社會(huì)自組織才能及社會(huì)與公共權(quán)利之間平等的法律地位，其可以通過民主對(duì)公共權(quán)利形成有效制約。這從一個(gè)側(cè)面表達(dá)了秩序與指向、均勢(shì)的親密關(guān)系。在當(dāng)代中國(guó)，目前施行的仍然是治理的國(guó)家形式。個(gè)人、群體通過控制施行的國(guó)家形式來謀求利益，形成既得利益群體。在該形式下，既得利益群體還可以利用掌握的資源，借助意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)轉(zhuǎn)移民眾對(duì)利益之爭(zhēng)本質(zhì)的關(guān)注。這是對(duì)當(dāng)代中國(guó)公共治理理論有效適用之指向?qū)崿F(xiàn)公共利益的偏離。公共利益的實(shí)現(xiàn)需要多中心行為主體均勢(shì)