【精品文檔-管理學(xué)】我國海島的保護(hù)與管理-以海島立法完善為

1、Evalluattionn Waarniing: Thhe ddocuumennt wwas creeateed wwithh Sppiree.Dooc ffor .NEET.我國海島島島的保護(hù)與管理理以海海島立法完完善為視視角_其它管管理論文-畢業(yè)論論文作者：網(wǎng)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)收集下載前請請請注意：1：本文文文檔是是版版權(quán)歸原作作者所所有有，下下載載之前請確認(rèn)。2：如果果果不曉得侵犯犯了你你的的利益益，請立刻告告知，我我將立刻刻做出處處理3：可以以以淘寶寶交交易，七七折時(shí)間：22201100-0066-1100 2211:0099:1144 關(guān)關(guān)關(guān)鍵詞：海海島/物權(quán)/保護(hù)/管理/立法內(nèi)容容容提要要：本

2、文文結(jié)結(jié)合我國國物權(quán)法的實(shí)施，分分析了了以以海島使用權(quán)為為核心的的海島權(quán)權(quán)屬問題；論證了我我國以以特特殊用用途途海島為為標(biāo)志的的海島分類保護(hù)與管理理制度度；并對我國海海島現(xiàn)行管管理體體制制存在在的的一些些問問題進(jìn)進(jìn)行行分析析并并提出出了了完善善建建議。我國國在海海島島權(quán)屬關(guān)關(guān)系、海海島用途管管理與與級級別保護(hù)以及海海島行政管管理體體制制等方方面面存在在的的不足足之之處有待于于在海海島島立法中中予以以完完善。海島島島是我國國經(jīng)濟(jì)社會會發(fā)展中一一個(gè)非非常常特殊殊的的區(qū)域域，既既是海海域域的特特殊殊組成部分分，也也是是重要要的的海洋洋資資源類型，具具有很很高高的資源、生生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和軍事價(jià)值，對維護(hù)護(hù)

3、國家海海洋權(quán)益具有有重大大意意義。但是是由于于海海島具有獨(dú)獨(dú)立、封封閉、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、土地地資資源有限限等特特點(diǎn)點(diǎn)，且且其其分布布范范圍廣，地地區(qū)跨跨度度大，海海島利用的的要求求因因島而異，因因此，針針對海島的保護(hù)與管理理制度度既既不同同于于陸地資源，甚甚至也也有有別于海域域。多多年年來我我國國在海海島島保護(hù)與管理理方面面積積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，特特別是無無居民民海海島保護(hù)與利用用管理理規(guī)規(guī)定的的頒布實(shí)施，使使海島保護(hù)與管理理有章章可可循，物權(quán)法的的頒布實(shí)施也為海島保護(hù)與管理理提供供了了重要要依依據(jù)。然然而，我我國海海島島保護(hù)與管理理仍有有不不足之之處處，有待待于在在海海島立法中中予以以完完善

4、。一、清晰晰的的海島權(quán)權(quán)屬關(guān)系系是海海島島保護(hù)與管理理的前前提提條件件關(guān)于于于我國國海海島的權(quán)屬問題，由由于在在我我國憲法與法法律、行行政法法規(guī)規(guī)中都沒沒有做做出出具體體明明確的的文文字表表述述，因因此此，人人們們在理論上和實(shí)踐中的的認(rèn)識都較為混亂亂。有有的的地方方認(rèn)認(rèn)為其毗毗鄰海域中中的海海島島屬于本本地所所有有，天天經(jīng)經(jīng)地義，甚至至由當(dāng)當(dāng)?shù)氐赝恋氐夭坎块T頒發(fā)發(fā)了集體體土地地所所有權(quán)證證書，這種錯(cuò)誤的確確權(quán)不僅侵害了了國家家的的海島所有權(quán)制度，而而且混混淆淆了有有居居民海海島島和無居居民海海島島的權(quán)利屬性性；還有的地地方認(rèn)為為公民個(gè)個(gè)人可可以以成為島島主，海海島可以由由個(gè)人人來來行使使所所有

5、權(quán)。雖然有一一些學(xué)學(xué)者者原則性地說明了海海島的權(quán)屬問題，但但爭議仍然較大。1.有關(guān)海海島權(quán)屬關(guān)關(guān)系的的憲法與與物物權(quán)權(quán)法依依據(jù)海島島島的權(quán)屬關(guān)系系其實(shí)從現(xiàn)行憲法的規(guī)定中還是可以以合理理推推導(dǎo)出來的的。我我國國現(xiàn)行憲法雖然沒有有對海島權(quán)屬做做出直直接接的規(guī)定，但但對自然資源權(quán)屬問題的規(guī)定同樣適用于于海島及其資源。從從我國國憲法的的規(guī)定可以以看出出，我我國憲法對自然資源權(quán)屬問題的規(guī)定是較為為清楚的的，即即沒沒有明明確確規(guī)定私人人對自然資源的所所有權(quán)，自然然資源的所所有權(quán)歸歸屬主要要包括括兩兩個(gè)方方面面：一一是是國家家所所有，即即全民民所所有；二二是集集體體所有有。3憲法條文文除了了對對礦藏、水流流

6、、土地地、森林林、山嶺嶺、草原原、荒地地、灘涂、宅宅基地地、自留留地地、自自留留山的的權(quán)權(quán)利屬性性做了了明明確規(guī)定之外外，對于未列列明的的其其他自自然然資源即“等自然然資源”，均應(yīng)歸歸于國家家所有有。4我國國國物物權(quán)權(quán)法涉涉及海海島島的規(guī)定與我我國憲法的規(guī)定完全全一致致。海島屬于海海域的的組組成部分分，物物權(quán)權(quán)法第466條規(guī)定：“礦藏、水水流、海海域?qū)賹儆谟趪壹宜??！边@種所有有屬于于專專有，即即不能能為為其他主主體所所享享有。物物權(quán)法第488條和第第58條規(guī)定的可可以為集體所所有的的自自然資源包括括“森林、山嶺嶺、草原原、荒地地、灘涂等自自然資源”，不包包括海海域域及海海島島。集體體和個(gè)

7、個(gè)人人對海域及及海島可以擁有的物物權(quán)在物權(quán)法第1222條中中做出出了了規(guī)定：“依法取取得的的海海域使使用用權(quán)受法律律保護(hù)。”由于于于有居居民民海島既包括括土地地資資源，又又包括括森森林、山山嶺、灘灘涂、草草原、荒荒地等等資資源類型。因因此，理理論上與實(shí)踐中都都很難把有居居民海海島島視為為一一種獨(dú)獨(dú)立立的資源種類。依據(jù)據(jù)上文文對對我國憲法與物物權(quán)法規(guī)定的分分析，我我們可以合合理得得知知，有有居居民海海島島存在國國家所所有有和集集體體所有有兩兩種形形式式，具具體體而言言：（1）對于有居居民海海島島中的土土地資源，存存在國國家家所有有和和集體體所所有兩兩種種形式式，國國家對有居民民海島土地資源的所所

8、有權(quán)，需要要有一一個(gè)個(gè)“由法律律規(guī)定屬于于國家家所所有的的”前提條條件，其其他的的均均為集體所所有；（2）有居居民海島島上的森森林、山山嶺、灘灘涂、草草原、荒荒地等資資源，也也包括國國家所有有和集體體所有兩兩種形式式，但集集體所有有需要有有一個(gè)“由法律律規(guī)定屬于于集體所所有的”前提條條件，其其他的均均為國家所所有。（3）對于有居居民海島島其他未未予明確確的資源，完完全應(yīng)當(dāng)包含含在憲法“等自然然資源”的范圍中，屬屬于國家家所有。對于于于無居居民民海島而言，國國家應(yīng)該該是無居居民海海島島所有權(quán)的唯一一權(quán)利主體體，這既合法法又合合理理。一一方方面，通通過上文的的分析析可可以推推出出：無無居居民海海島

9、島只能歸入憲法未予予明確確的的其他他自自然資源，即即“等自然然資源”之列，歸歸于國家家所有有。另一一方方面，因因?yàn)闊o居民民海島一般距距離大大陸陸較遠(yuǎn)遠(yuǎn)，其其地理理位位置決決定定其所所有有權(quán)不宜由由管轄能力較差的集集體組織織來行使使。同同時(shí)時(shí)，無居居民海海島島的利用用特點(diǎn)點(diǎn)是是投入入大大，回回報(bào)報(bào)低，缺缺乏對集體組織織成員的利益益誘因，這也決定定了無無居居民海海島島不適合合采用用集集體土土地地所有有權(quán)權(quán)制度。更有有甚甚者，無無居民民海海島往往事事關(guān)國國家家重大大的的政治治、經(jīng)濟(jì)和國國防利利益益，對無居民民海島的利用用將會會受受到大大量量的禁禁止止性規(guī)范和義務(wù)務(wù)性規(guī)范的限限制。因因此，實(shí)實(shí)行對無居

10、民民海島的國家家所有有，有有利于于國國家出出于于公共共利利益的的考考量對無居民民海島進(jìn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和長遠(yuǎn)遠(yuǎn)建設(shè)。何況況，確確定定無居居民民海島歸歸屬國家家所有有，并并不會會影影響對無居民民海島的合理理利用用。故此此，無無居民民海海島國家所所有權(quán)制度是是一種種比比集體體所所有權(quán)制度更更為合理的的制度度選選擇。雖然我國國無無居居民海海島島保護(hù)與利用用管理理規(guī)規(guī)定宣宣布無無居居民海海島島屬于國國家所所有有，55但其其效力力層層次較低，說服力不不足，本本文認(rèn)為為，我國國今后后的的海島基本法法必須對對此予以以明確確宣宣示。2.海島使用權(quán)的分類及其特特殊性性海島島島使用權(quán)是指非非所有有權(quán)權(quán)人對海島進(jìn)行使使

11、用并并收收益的的權(quán)權(quán)利，其其權(quán)能包括括對海島資源的的占有有、使用用、收益益和和部分分處處分權(quán)。與海海島的分類相適應(yīng)，海島使用權(quán)可分為有居民民海島使用權(quán)和無居居民海海島島使用權(quán)。海島使用權(quán)因?yàn)轭愋偷牡牟煌?，與與陸地上的的土地地使使用權(quán)既有聯(lián)系也有有區(qū)別。有居居居民海海島島使用權(quán)包括對海島土地的的用益益權(quán)權(quán)，在海海島上進(jìn)行耕作作、畜畜牧牧的永永佃佃權(quán)，在海海島上興建建筑筑物、工工作物物或或種植植植植物而而使使用海海島島的地上上權(quán)，這些權(quán)利在民民法上上可可歸屬于用用益物物權(quán)權(quán)。此外外，有有居居民海海島島使用權(quán)還還包括取取水權(quán)、采礦權(quán)權(quán)與狩獵權(quán)權(quán)等準(zhǔn)物物權(quán)。依此此，有有居居民海海島島使用權(quán)與陸地上的

12、的土地地使使用權(quán)是同一一類型的權(quán)利。無居居居民海海島島使用權(quán)作為我國自自然資源法體體系中中的的一項(xiàng)權(quán)權(quán)利，既既具有有土土地使使用用權(quán)、采礦權(quán)權(quán)等自然然資源權(quán)利的共共性，又又具有有一一定的的區(qū)區(qū)別于其他他自然然資資源權(quán)利的特特殊性性。無居居民民海島使用權(quán)與有居居民海海島島使用權(quán)的內(nèi)涵涵不同同，其其區(qū)別體現(xiàn)在：（11）兩者者的權(quán)源不同同。前前者者的權(quán)源是無無居民民海海島的國家家所有有權(quán)權(quán)；而后后者的的權(quán)權(quán)源是有有居民民海海島的國家家所有有權(quán)權(quán)與集體體所有有權(quán)權(quán)。（2）兩者者使用用的的主要要目目的不不同同。除除了了有特特殊殊用途途的的海島之外，使使用無無居居民海海島島的主要要目的的不不在于于海海島本

13、身，而而在于于獲獲得灘涂及附附近海海域域的海海產(chǎn)產(chǎn)品養(yǎng)殖殖權(quán)；而對于有居居民海海島島的使用用與對于陸地上自自然資源的使使用相相比比，兩兩者者并無無實(shí)實(shí)質(zhì)性的的差別。（3）兩者者的功功能能及使使用用價(jià)值不同。與有有居居民海海島島的功能能及使使用用價(jià)值相比，無無居民民海海島不僅是國家家所有有的的財(cái)產(chǎn)，具具有經(jīng)濟(jì)濟(jì)利益，而而且還承擔(dān)著著生態(tài)保護(hù)、國防防安全全、領(lǐng)土確定定、科科學(xué)學(xué)研究究等等多方方面面的功功能能。無無居居民海海島島的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與其他他價(jià)值相比處于次要要地位位，因因此，在在設(shè)定無居居民海海島島使用權(quán)時(shí)時(shí)，經(jīng)濟(jì)因素素并不不是是首要要衡衡量和和考考慮的問題。國國家可可以以對特殊用用島的使用用權(quán)

14、人不征征收使使用用金，但但應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理和和控制制，采采取申申請請審批方方式。（4）兩者者的內(nèi)容容略有差差別。兩者者雖然都不不是單一和簡單單的權(quán)利，而而是一系系列子權(quán)權(quán)利的集集合，如如取水權(quán)權(quán)、土地地使用權(quán)權(quán)、漁業(yè)權(quán)權(quán)等，甚甚至在觀觀念上和和實(shí)踐中還包含附附近海域域使用權(quán)權(quán)的內(nèi)容容。但一一般情況況下，無無居民海海島使用權(quán)是以整整體無居居民海島島資源作作為客體，包括島島上的建建筑物、構(gòu)筑物物、土壤壤、砂石石、動(dòng)物、植植被、淡淡水以及及海島周圍海域等等，如此此更有利利于海島島生態(tài)的維護(hù)。這方面與與有居民民海島使用權(quán)存在不不同。因此此此，海海島島法對海島保護(hù)與管理理的規(guī)定必須考慮海島使用權(quán)的特殊殊性，

15、并并根據(jù)據(jù)其其不同同的的類型制定定不同同的的保護(hù)與管理理措施施。3.海島使用權(quán)登記制度的的完善善海島島島使用權(quán)的取得得、變更與喪失必須申請登記，便于于管理理，也也有利利于于交易易。海島使用權(quán)一經(jīng)登記，即具具有法法律律效力力，權(quán)利登記者的權(quán)利受法法律保護(hù)護(hù)，任何何單位和個(gè)個(gè)人不得得侵犯。并且，任何單單位和個(gè)個(gè)人不得得就相同同的此項(xiàng)項(xiàng)權(quán)利再再次向有有關(guān)機(jī)關(guān)關(guān)申請登記，即使使申請也得不不到批準(zhǔn)準(zhǔn)。而且且，信賴賴此項(xiàng)登記的善意意第三人人，也受受到法律律的保護(hù)護(hù)，即該項(xiàng)項(xiàng)登記具有公公示力和和公信力力。根據(jù)據(jù)我國的的實(shí)際情況況，應(yīng)該該要求對海島使用權(quán)實(shí)實(shí)行強(qiáng)行登記制度，即不采采自愿原原則。海島島島使用權(quán)的

16、登記機(jī)關(guān)是是誰？本文文認(rèn)為，這要結(jié)合海島分類的情況況及實(shí)際際中的做做法區(qū)區(qū)別別對待。有居居民民海島的使用用權(quán)登記機(jī)關(guān)應(yīng)該該與土土地管管理理法以以及森森林法法、草草原法法等其其他他自然然資資源法律律法規(guī)相配套套，不不宜宜更改改。如我我國國土土地地管理理法法及及其其實(shí)施條例例規(guī)定，土土地由由人人民政政府府國土土行行政主主管管部門登記造冊，核核發(fā)證書書。6因此，對對于有居居民海海島島的土地地使用用權(quán)權(quán)，也應(yīng)該該明確規(guī)定政府府的土土地地管理理部部門為登記機(jī)關(guān)，即即由人人民民政府府的的國土土資資源行政政管理理部部門負(fù)責(zé)責(zé)陸地和和有居居民民海島土地使使用權(quán)的統(tǒng)一登記發(fā)發(fā)證工作作。但但是是，有有居居民海海島

17、島的土地地使用用權(quán)權(quán)證書書應(yīng)應(yīng)該在海海洋行行政政主管管部部門備案。而對對對于無居居民海海島島的使用用權(quán)登記機(jī)關(guān)，無無疑只只能能歸屬于人人民政政府府海洋洋行行政主主管管部門。這既有執(zhí)法手段段、監(jiān)管成本本等的的考考慮，也是是海島本身的的特點(diǎn)點(diǎn)以以及自自然然資源行業(yè)管理的的特點(diǎn)點(diǎn)使使然。由由于我我國國無居居民民海島的面積小，77資源有限限，基基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施差差且往往往往遠(yuǎn)離大陸，因此此其本本身身使用用價(jià)價(jià)值不大。在實(shí)踐中，單單位或個(gè)個(gè)人取取得得無居居民民海島的使用用權(quán)，主要要還是也必必須是利用用無居居民民海島的灘涂及其其毗鄰的海域域從事事養(yǎng)養(yǎng)殖業(yè)或從事事對海島生態(tài)環(huán)境不不產(chǎn)生破壞壞影響響的的諸如觀光休閑

18、等其他他經(jīng)營活動(dòng)。并且且無居居民民海島本身也也只能能作作為一種獨(dú)獨(dú)立的的自自然資源類型進(jìn)行整體體利用用，而而不適適宜宜于把把無無居民民海海島的自然然資源進(jìn)行分解解，分分別別設(shè)定使使用權(quán)。因此此，無無居居民海海島島應(yīng)該該以以其整整體體利用用的的方式式向向人民民政政府海海洋洋行政政主主管部部門門申請使用權(quán)。海洋洋行政政主主管部部門門的監(jiān)管重點(diǎn)點(diǎn)應(yīng)是無居居民海海島島，對無居民民海島使用權(quán)的登記制度是是其行行使使監(jiān)管權(quán)的主要要方面面。4.海島使用權(quán)期限的的劃定定關(guān)于于于海島最長使用期期限的的問問題，應(yīng)該具體體問題具體體分析析。本文文認(rèn)認(rèn)為，對于有居居民海海島島，可以以參照照我我國城城鎮(zhèn)國有土土地使使用

19、用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫暫行條例例的的規(guī)規(guī)定，如如規(guī)定有居居民海海島島居住用用地的的最最長使用期期為70年，其其他用用地地可適適用用40年、50年的的標(biāo)準(zhǔn)。對于于于無居居民民海島的使用用權(quán)期限，根根據(jù)無無居民民海海島保護(hù)與利用用管理理規(guī)規(guī)定，無無居民民海海島利用期期限最最長長不得超超過50年。8這一標(biāo)準(zhǔn)是依依據(jù)海海域使使用用管理理法法中中有有關(guān)海海域域使用用權(quán)權(quán)最高期期限制制定定的，體體現(xiàn)海島開發(fā)與海域域使用用的的密切切關(guān)關(guān)系。在在實(shí)際操作作中，有有的地地方方不論海島利用類別別，一律律以500年作為無居民民海島使用權(quán)的期限限；有有的的地方方則則按海島用途劃劃分不不同同的使使用用期限限。9然而，無居居民

20、民海島保護(hù)與利用用管理理規(guī)規(guī)定制制定的的550年期期限是是否否合理理尚尚存異異義義。由于于海島生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱，其其生物物多多樣性指數(shù)數(shù)小、穩(wěn)穩(wěn)定性差差，極極易易遭到到損損害而產(chǎn)生嚴(yán)重的生生態(tài)環(huán)境問題，而而海域域環(huán)環(huán)境因其其自身身具具有一一定定程度度的的自凈能力，相相對海島環(huán)境來來說較為為穩(wěn)定。因此此，比比較海域的的最長使用期期限而而制制定的的無無居民民海海島最長使用期期限缺缺乏乏科學(xué)學(xué)依依據(jù)。此外外外，海海島島可以進(jìn)行多種種用途途的的經(jīng)營使用用。用用途途不同同，海海島的環(huán)境污染情況況不同同，對海島的生態(tài)破壞程程度也不不一樣。如生生態(tài)旅游、能源生生產(chǎn)等的污染較小，而而港口、養(yǎng)殖等等的污染較大。

21、因因此，應(yīng)應(yīng)該針對對海島的用途途類別分別制定不不同的最最長使用期期限。我我國無無居民海海島保護(hù)與利用用管理規(guī)規(guī)定僅指出海海島使用的的最高期期限，并并未根據(jù)據(jù)項(xiàng)目類別規(guī)規(guī)定使用用年限，這是其不不足之處處，海島立法可可考慮予以糾正。5.海島有償使用制制度的的完完善海島島島使用權(quán)可以依依法轉(zhuǎn)讓讓與再轉(zhuǎn)讓讓。單位和個(gè)個(gè)人取取得得海島使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法法繳納海島使用金金。海海島島使用金金基準(zhǔn)準(zhǔn)價(jià)價(jià)格可可以以由國國家家海洋洋行行政主主管管部門會同國國家財(cái)政部門制定和和發(fā)布，其其制定定依依據(jù)為海島價(jià)值評估技技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和和規(guī)范。然然而，我我國法法律律法規(guī)對對于海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)費(fèi)用問題仍是是空白白，實(shí)踐中我我國各

22、地地對海島使用權(quán)價(jià)值的確定定并無一一定的標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，地地方在轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓過程程中隨意意性較大，從從而造成成國有資資產(chǎn)的流流失。為保保保證海島資源的的保值增值，防止止國有有資資源資產(chǎn)流失失，必必須須完善海海島價(jià)值評估。海島價(jià)值評估應(yīng)在客觀、公正正、科科學(xué)學(xué)基礎(chǔ)上，參參照資產(chǎn)產(chǎn)評估的的一般般原原理和和方方法，結(jié)結(jié)合海島自身特特性構(gòu)構(gòu)建建?，F(xiàn)有資源評估方法法主要要有有市場法、收收益還原法、成本本法法及凈價(jià)法等等?？伎紤]慮到無居居民海海島島資源市市場尚不成成熟及及操操作的的可可行性性，有有學(xué)者者建建議使用收收益還原法估估算出出海海島資源的的預(yù)期效益益并以以適適當(dāng)還原利率率折為現(xiàn)現(xiàn)值，從從而確確定定其價(jià)價(jià)值值。1

23、00另外外，還可以對具有經(jīng)營營價(jià)值的無居居民海海島島資源進(jìn)行資產(chǎn)等級評估，根根據(jù)不不同同海島蘊(yùn)蘊(yùn)含資源的差差別評估等等級及價(jià)值，并將將評估結(jié)果及評價(jià)方法法公示示。目前前前，我我國國尚無無明明文規(guī)定海島轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓后海海島使用金金在國國家家與地地方方之間如何進(jìn)行分配配及其其分分配比比例例的問題題。海島使用權(quán)價(jià)值的模糊糊性造造成成海島使用金金在國國家家與地地方方分配配上上的不不確確定性性，收收益總額額也難以確定定，最最終終國家所所有權(quán)收益往往往被被地地方或或部部門侵占，造造成了了國國有資產(chǎn)產(chǎn)流失。我國國先先行一一步步的海海域域使用用金金在此此方方面已已積積累了一一定經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)，國家家可借借鑒鑒海域使使用金金

24、的的分配配方方法作作為為海島使用金金國家家與與地方方之之間分配的的參考考，積累經(jīng)驗(yàn)后再再在海島島立法中中固定下下來。 !二、關(guān)于于特特殊用用途途海島的保護(hù)與管理理根據(jù)據(jù)據(jù)海島是否具具有特特殊殊用途途，可可把海海島島分為一般用用途海海島島和特殊殊用途途海海島。對特殊用用途海海島島的保護(hù)和管理理需要要納納入國家家海島法的保保護(hù)范圍，給予最嚴(yán)格的保保護(hù)。1.國外對海島的級別保護(hù)國外外外根據(jù)據(jù)海海島的生態(tài)環(huán)環(huán)境狀況況所需需采采取的的保保護(hù)措施的的不同同，可可將海海島島劃分為不同的的保護(hù)級級別并采采取不不同同的立立法法模式式。一是是開開發(fā)模式。國外外對對于地理理位置置偏偏遠(yuǎn)、資源匱乏、經(jīng)濟(jì)濟(jì)落后、島民生

25、活活水平平較較差的島嶼嶼，多采采用開開發(fā)發(fā)模式，以以優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但但是這種模式式難免要對周圍海洋環(huán)境造成成一定定的的負(fù)面影響響，甚甚至至可能能對對島上的的環(huán)境和生生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅滅性的破破壞。體體現(xiàn)該模式式的典典型型代表表是是日本本的的孤孤島島振興法；二是是保保護(hù)模式。美國國、澳大大利利亞、加拿拿大等等國國，對于海島上存在在有珍珍稀稀物種種或或歷史遺跡，具具有特特殊殊生態(tài)價(jià)值或歷史文化化價(jià)值的島嶼，則往往采采用保保護(hù)護(hù)模式。但是是，有有時(shí)此種保保護(hù)是以抑抑制經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)的的。開開發(fā)發(fā)與保護(hù)這這兩種模模式之之間間的張力和對抗，也也正體體現(xiàn)現(xiàn)了目前前困擾整個(gè)世世界的的發(fā)發(fā)展與保保護(hù)問題題；1

26、11三是是兼采采開開發(fā)模式與與保護(hù)模式。例如如，澳澳大利利亞亞的勞德哈伍伍島法，該該法既詳細(xì)細(xì)規(guī)定了了對島上土土地的的利利用，又又注重重對對島上資源的保保護(hù)和管理理，是是一一部比比較較完備的島嶼管理理法案案。2.我國海海島保護(hù)級別別的分類就海海海島的自然然環(huán)境、生生態(tài)特征以以及目目前前開發(fā)利用情情況進(jìn)行綜合分析析，我我國國海島的保護(hù)級級別可分分為三大類：（1）保護(hù)利用類。部分分離岸岸較較近、交交通便便利利的海海島島由于開開發(fā)利用較早，目目前多多已已開發(fā)過過度，對周圍環(huán)境和和生態(tài)造成嚴(yán)重影響響和破破壞壞，這些海島可歸入保護(hù)利用類。對于該類海島，應(yīng)當(dāng)采取取“先保護(hù)后利用用”的原則，采取取措施施進(jìn)進(jìn)

27、行整治治，并并定定期監(jiān)督檢查，以以期海海島島生態(tài)和周圍海域環(huán)境得以以恢復(fù)復(fù)后后，再再根根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)劃與功功能區(qū)區(qū)劃劃，制制定定合理理的的利用用計(jì)計(jì)劃。（22）適度度利用用類類。部分分偏遠(yuǎn)的海島，至今今未有有任任何開開發(fā)發(fā)利用活活動(dòng)的，可可歸入適度度利用用類類。部分分近岸岸的的海島已有開開發(fā)利用活活動(dòng)，尚未未對海島生態(tài)造成惡劣影響響的，也也可歸入適度度利用用類類。對于該類海島，海洋洋行政政管管理部部門門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，及及時(shí)采取措措施，嚴(yán)嚴(yán)防出現(xiàn)過過度開發(fā)利用的的后果果。（3）嚴(yán)格保護(hù)類類。建有有領(lǐng)?；c(diǎn)點(diǎn)標(biāo)志、各各種測量標(biāo)志、觀測測臺站、驗(yàn)潮站以以及導(dǎo)航設(shè)施的海海島，即為特殊用用途海海島島，歸

28、入嚴(yán)格保護(hù)類類。在國國家級自然保保護(hù)區(qū)、海海洋特特別別保護(hù)區(qū)以及及國家家級級、省級風(fēng)風(fēng)景名勝區(qū)的核核心區(qū)區(qū)以以及緩沖區(qū)內(nèi)內(nèi)的海海島島，也可可歸入嚴(yán)格保護(hù)類類。對于該類海島，應(yīng)嚴(yán)格禁禁止或或限限制任任何何形式式的的開發(fā)利用活活動(dòng)。3.特殊用用途海海島島的嚴(yán)格保護(hù)措施國家家家根據(jù)據(jù)生生態(tài)安全、海洋洋權(quán)權(quán)益、國國防安安全全和科科學(xué)學(xué)研究究等等的需需要要，設(shè)立有特特殊用用途途的海海島島，這類海島包括領(lǐng)?；c(diǎn)點(diǎn)所在在海海島、國防防用途途海海島、保護(hù)區(qū)所在在海島、科學(xué)學(xué)用途途海海島等。可可見，特殊殊用途途海海島事關(guān)國國家整整體體利益益和和社會會公公共利利益益，例例如如，領(lǐng)海基點(diǎn)點(diǎn)所在在海海島對于維護(hù)國家家

29、海洋洋權(quán)權(quán)益至關(guān)關(guān)重要要；有的的海海島上設(shè)有各種種等級的重力力點(diǎn)、天天文點(diǎn)點(diǎn)、水準(zhǔn)準(zhǔn)點(diǎn)點(diǎn)、全全球球衛(wèi)星定位位控制制點(diǎn)點(diǎn)等設(shè)施和標(biāo)志，具具有國國防防用途途、科研研用用途，對對于保障障國家家安安全具具有有重大大意意義；有的的海島具有典典型性性、代表表性性的生生態(tài)態(tài)系統(tǒng)，有的的海島擁擁有重要要的歷史遺跡和自自然景景觀觀，具有有特殊殊的的保護(hù)價(jià)值等。因因此，對對這些特特殊用用途途海島必須實(shí)行嚴(yán)格的保保護(hù)制度。根據(jù)據(jù)海海島特殊用用途的的不不同，保保護(hù)措施也也各不不相相同。（111）領(lǐng)?；c(diǎn)點(diǎn)作為永久性性的國國家家領(lǐng)域疆界界的標(biāo)志物，對對其現(xiàn)狀、地地位、功功能的的確確立，及及其變化過程和結(jié)果等，都都應(yīng)當(dāng)有

30、確確切的的記記錄。這樣既有有利于于后后來者者的的查證和考考證，更重重要的的是是有利利于于對其實(shí)施有效效的保保護(hù)護(hù)與管理理。當(dāng)當(dāng)務(wù)務(wù)之急是是，要要開開展我我國國領(lǐng)海基點(diǎn)點(diǎn)海島的專項(xiàng)調(diào)調(diào)查，以以進(jìn)一步滿足領(lǐng)?；c(diǎn)點(diǎn)海島保護(hù)與管理理的需需要要，建建立立領(lǐng)海基點(diǎn)點(diǎn)國家家檔檔案。開開展領(lǐng)海基點(diǎn)點(diǎn)的日日常常性監(jiān)督管理理。在在當(dāng)當(dāng)前海海島島法律制制度不不健健全、管管理體體制制下不不清清晰的的情情況下下，海海洋行行政政主管管部部門應(yīng)當(dāng)依依據(jù)現(xiàn)有政策策與規(guī)定，對領(lǐng)領(lǐng)?；c(diǎn)點(diǎn)所在在海海島實(shí)施監(jiān)視監(jiān)監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)察，納入其日日常管管理理事務(wù)范圍，保證我國海海洋主主權(quán)權(quán)權(quán)益不不受損害。對于領(lǐng)?；c(diǎn)點(diǎn)所在在的的海島，應(yīng)嚴(yán)

31、格禁禁止在在島島上從事事采石石、挖沙沙、砍伐伐、爆破破、射擊等破壞壞活動(dòng)，對受到破破壞的的領(lǐng)領(lǐng)?；c(diǎn)點(diǎn)標(biāo)志以及及保護(hù)范圍內(nèi)的地地形地地貌貌，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修復(fù)。（222）對于國防防用途途的的無人人海海島，任何何單位和個(gè)個(gè)人不不得得非法法登登臨、占用用、破破壞壞，不不得得用于于與與國防防無無關(guān)的的目目的，有有居民民海海島上的國國防用用途途區(qū)域域不不得非非法法進(jìn)入。由由于地地方方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對海島資源的的需求求也也不斷斷增增加，國國防軍事用海海與地地方方經(jīng)濟(jì)發(fā)發(fā)展之間的矛盾盾逐漸顯顯現(xiàn)出來來。我我國國有些些地地方的的原原來用用于于國防防的的海島，占據(jù)據(jù)了大大量量海域域和和用地地，但但近年年國國際形勢的變

32、化，軍隊(duì)隊(duì)進(jìn)行了了裁軍，空置置了大大量量營房和土土地，部部分軍事用途途的海海島島實(shí)際際已已被廢棄，不不再具具有有軍事用途途，但但仍仍不由由地地方支支配配。這些海島或軍事區(qū)域域能否否轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓給給地地方利利用用，值得探討。（333）根據(jù)據(jù)海島生態(tài)、自然然景觀和歷史、人人文遺跡保護(hù)的需要要，對具有特特殊保保護(hù)護(hù)價(jià)值的海島及其周周圍海域，應(yīng)應(yīng)建立海海島自然保保護(hù)區(qū)或者者海島特別保護(hù)區(qū)。海海島自然保保護(hù)區(qū)是海海洋自自然然保護(hù)區(qū)的重重要組成部分分，其其主主要功功能能是通通過過建立海海島自然保保護(hù)區(qū)使人人類認(rèn)識識和掌握握海洋洋環(huán)環(huán)境與資源的變化規(guī)律，以以便更更合合理地地利利用海海洋洋資源，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)海洋環(huán)境、資源

33、的可可持續(xù)發(fā)發(fā)展。112如如今人人們們把海島自然保保護(hù)區(qū)稱為活的海海島自然保保護(hù)館、海海島自然資源倉庫或自自然生生態(tài)態(tài)系統(tǒng)和生物物種源源的的集中中分分布區(qū)區(qū)。海島特別保護(hù)區(qū)是對具有特特殊地地理理?xiàng)l件件、生態(tài)系統(tǒng)、生物物與非非生生物資源及海海島利用特特殊需需要要?jiǎng)澏ǘǖ牡膮^(qū)域域，應(yīng)當(dāng)采取取有效保保護(hù)措施和和科學(xué)開開發(fā)方式進(jìn)行特殊殊管理。海島特別保護(hù)區(qū)主要要依據(jù)區(qū)區(qū)域的特特殊性和和該區(qū)域及及周圍區(qū)域社社會經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展的的需要選選劃。海海島特別保護(hù)區(qū)在保保護(hù)的宗旨旨、目標(biāo)標(biāo)與對象、選劃標(biāo)準(zhǔn)、保保護(hù)內(nèi)容及及范圍、保護(hù)的任務(wù)和管理理方式等等方面，都不同同于海島島自然保保護(hù)區(qū)。對于海島自然保保護(hù)區(qū)或者者海島

34、特別保護(hù)區(qū)必須嚴(yán)嚴(yán)格保護(hù)。（444）在科科學(xué)用用途途海島或者海海島科研區(qū)區(qū)域內(nèi)內(nèi)，不不得從從事事與科科研研無關(guān)關(guān)的的利用用活活動(dòng)，海島科研區(qū)區(qū)域不不得得非法法進(jìn)進(jìn)入，科科研活活動(dòng)動(dòng)不受妨妨礙。三、關(guān)于于我我國海海島島的管理理體制制及及其完完善善海島島島資源是是海洋洋資資源的重重要類型，管管理海海島島資源與與管理理海海洋資源只是是管理理內(nèi)內(nèi)容的的不不同，兩兩者的的管管理體體制制并無無差差異，因因此，海海島管理體體制與與海海洋管管理理體制制具具有同同一一性，兩兩者在在下下文相相互互使用用，涵涵義一致。我國國國的海海洋洋管理理體體制源源自自于傳統(tǒng)統(tǒng)陸地上上的自自然然資源管理理體制制，該管理體體制的設(shè)

35、設(shè)置多是是出于行行政區(qū)劃劃的考慮慮，這使得管管理機(jī)構(gòu)構(gòu)對地方利利益、部部門利益的的考慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于于對生態(tài)環(huán)境的的保護(hù)和自然然資源的可可持續(xù)利用方方面的考考慮。現(xiàn)在看來來，這種管理理體制在在管理部部門、管理理職責(zé)、管管理內(nèi)容容、管理理方式等等方面都都有待于于進(jìn)一步優(yōu)化。在在科學(xué)發(fā)發(fā)展觀理論指導(dǎo)下，人人們對海島生態(tài)保護(hù)與資源利用用的思維維方式發(fā)生了變化，相相應(yīng)地也要要求海島島管理體體制做出出積極反映映。1.我國海海島管理體體制現(xiàn)狀目前前前，我我國國海島管理體體制實(shí)行統(tǒng)一管理理與分分部部門和分級管理相相結(jié)合的管管理模模式式。所所謂謂統(tǒng)一管管理，是是指國國務(wù)務(wù)院海洋洋行政政主主管部部門門代表國國家對全

36、國海海洋實(shí)施管理理，包包括括對全國海海島保護(hù)與利用用的監(jiān)督管理理。我我國國海海域域使用用管管理法法規(guī)定：“國務(wù)院海洋洋行政政主主管部部門門負(fù)責(zé)責(zé)全全國海海域域使用用的的監(jiān)督管理理?！?33隸屬于于國土土資資源部的的國家家海海洋局局，為國務(wù)院海洋洋行政主主管部門門，是負(fù)責(zé)責(zé)監(jiān)督管管理全國國的海域域使用和和海洋環(huán)環(huán)境保護(hù)、依法法維護(hù)海洋洋權(quán)益、組織織海洋科科技研究究的中央央級海洋行行政管理理部門。在國國家海洋洋局之下下，設(shè)有多個(gè)個(gè)直屬單單位，其其中有海海洋管理理權(quán)限的為北海、東海和南南海三個(gè)個(gè)分局。所謂分部門管理，是指我我國海洋洋資源（包包括海島島）由不不同的涉涉海部門門進(jìn)行共共同管理理，除國國家

37、海洋洋局外，還有國家家發(fā)改委、國土資資源部、農(nóng)業(yè)部、國家環(huán)環(huán)境保護(hù)總總局、交交通部、水利部部、國家家測繪局、國家旅旅游局、國家氣氣象局、外交部部、國家家電力公司司、中國國石油天天然氣總總公司以以及一些些行業(yè)協(xié)協(xié)會等承承擔(dān)與各各自部門門職能相相關(guān)領(lǐng)域的管管理職能。所所謂分級管理，是指沿沿海省、市（地地）、縣縣設(shè)立地地方海洋洋管理機(jī)機(jī)構(gòu)。我我國海海域使用用管理法法規(guī)定：“沿?？h級級以上地地方人民民政府海海洋行政政主管部部門根據(jù)授授權(quán)，負(fù)責(zé)本行行政區(qū)毗毗鄰海域使使用的監(jiān)監(jiān)督管理理?！?4地方上上的海洋洋管理模模式因不不同地區(qū)區(qū)而有所所不同，大體分分為三種模模式：一一是海洋洋與漁業(yè)業(yè)管理結(jié)合模式式，設(shè)

38、立海洋洋管理與與漁政管理理結(jié)合的“海洋與與漁業(yè)（或或水產(chǎn)）廳”，實(shí)施海監(jiān)字處理的執(zhí)法和漁政監(jiān)督，如如遼寧、山山東、江蘇、福建建、廣東東、海南南等省，這種類型占大大多數(shù)；二是國國土資源管理理機(jī)構(gòu)模模式，在在國土資資源管理理部門設(shè)設(shè)置海洋洋管理機(jī)機(jī)構(gòu)“國土海海洋資源廳”，負(fù)責(zé)海洋洋管理和和海上執(zhí)執(zhí)法工作作，如河河北等省?。蝗鞘菍Ｂ毢Ｑ笱蠊芾頇C(jī)機(jī)構(gòu)模式式，設(shè)立職責(zé)專專一的“海洋行行政管理理廳、局”，以獨(dú)獨(dú)立的海海洋管理理機(jī)構(gòu)進(jìn)進(jìn)行海洋洋字處理和海海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)構(gòu)，如吉吉林、浙浙江、天天津、上上海等省省（市）。 !3.我國海海島管理體體制存存在在的問題題我國國國上述述的的海島管理體體制可可以以概括括為

39、為一句話，即產(chǎn)權(quán)權(quán)管理與與行政政管管理相相結(jié)結(jié)合、中中央與與地地方相相結(jié)結(jié)合、行行業(yè)管理與與綜合管理理相結(jié)合的“三結(jié)合”資源管理理體制制。155這種體制制存在在的的弊端端逐逐漸暴露出出來。（111）我國國海島綜綜合管理理機(jī)制制不不健全全。我國國目目前已已初初步建建立立起了了條條塊結(jié)合的的海島管理體體制。不不同的的涉涉海部部門門都在加加強(qiáng)對于海海島保護(hù)與利用用的管管理理，但但由由于部部門門職能的的局限限性性，從從部部門角度強(qiáng)化的行行業(yè)管理，往往往較多地考考慮本部門和本行行業(yè)的利益益，而而缺缺乏對國家整整體利利益益的考考慮慮，有的的甚至至為為了當(dāng)前前利益益不不惜資源浪費(fèi)或損害其他他部門的利益益和國

40、國家家的長遠(yuǎn)遠(yuǎn)利益。而且且，海海島管理機(jī)機(jī)構(gòu)難免設(shè)置重疊疊、職責(zé)責(zé)不清、各自自為為政、宏宏觀調(diào)控乏乏力。各各級的管理理范圍、權(quán)限不明明確，各各部門職職能分工工不明明確確。正正是是由于于涉涉海部部門門較多而而彼此此之之間缺乏統(tǒng)一且有有效的的協(xié)協(xié)調(diào)，各各部門自成體體系，使使得海海島島保護(hù)與利用用秩序序混混亂，國國家海海洋洋公共共權(quán)權(quán)力難以體現(xiàn)的問題難難以解決決。116另另外，在在分部部門門管理的的體制制下下，一一方方面各各部部門的重復(fù)復(fù)建設(shè)，造成成了人人力力、財(cái)力、物物力的的巨巨大浪浪費(fèi)費(fèi)，加大大了管管理理成本本，另另一方方面面，管管理理力量量分分散，降降低了了管管理效效率率和管管理理效果果。（2

41、22）我國國海島資資源資產(chǎn)觀觀念不強(qiáng)，海島資資源的產(chǎn)權(quán)權(quán)體系尚尚未形形成成。海海島島資源利利用缺缺乏乏長遠(yuǎn)安排排，資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重，適適應(yīng)現(xiàn)代海海洋開開發(fā)發(fā)趨勢勢和和海洋洋資資源管理理機(jī)制制仍仍未完完全全建立立。但長期以來來，人人們們習(xí)慣慣于于海洋洋資資源是自自然力力量量形成成的的，自自身身沒有有經(jīng)經(jīng)濟(jì)學(xué)意意義的價(jià)值觀觀念，因因而在在海海島資源的的利用用和和管理理中中執(zhí)行的是是資源無價(jià)價(jià)和無無償償或低價(jià)價(jià)使用用的的政策策。而且且，我我國海海島島資源的的產(chǎn)權(quán)體系系尚未未形形成，地地方作作為為海島資源的的具體體利利用者者和和實(shí)際管理理者，在在海島資資源的收收益上上如如何與與國國家合合理理分配配，專

42、屬勘探探權(quán)如何管管理，開開采優(yōu)先權(quán)如何科科學(xué)體現(xiàn)現(xiàn)等諸多問題有待待研究。（333）海上上執(zhí)法力量量缺乏乏組組織協(xié)協(xié)調(diào)調(diào)性。我我國涉涉海海部門眾多，海海上執(zhí)法隊(duì)伍也有有若干干支支，如如農(nóng)農(nóng)業(yè)部的的漁政、交交通部部的的港務(wù)監(jiān)監(jiān)督、國國家海海洋洋局的的中中國海海監(jiān)監(jiān)、海關(guān)關(guān)總署的海海關(guān)緝私、邊防派出出所邊防巡邏等，他他們按照相相應(yīng)的法律律規(guī)定，各各自執(zhí)法巡航航監(jiān)視、現(xiàn)場調(diào)調(diào)查取證和現(xiàn)場查查處，并并向其其各各自的的主主管機(jī)機(jī)關(guān)關(guān)報(bào)告。其其結(jié)果是，好好管理理的的工作作，管管理的的部部門就多，不不好管管理理或法法律律界定定不不清的的，就就沒人人管管。另另外外，由由于于執(zhí)法力量量分屬屬不不同的的部部門而各自

43、自為戰(zhàn)，不不僅造成了了人力力物物力的的浪浪費(fèi)，而且且影響響了了執(zhí)法效果果。海海上上執(zhí)法最主主要的的手手段是是公公務(wù)船，而而一艘艘執(zhí)執(zhí)法船，少少則幾百萬萬，多多則則數(shù)千萬萬元，而而且使使用用費(fèi)用高。部門使用任任務(wù)單一，若若能一一船船多用用，將將大大大減減少各各部部門建造執(zhí)法船的的費(fèi)用，充充分提提高高公務(wù)船的利利用率率。這方面，中中國漁政和中中國海海監(jiān)監(jiān)，進(jìn)行聯(lián)合、配配合檢查查，曾有有過成功的的經(jīng)驗(yàn)。177由于于于我國國海海島管理牽扯部門多、分分工不不明明確等等原原因，造造成實(shí)踐中的的“群龍鬧?！本置?，各各自為政、互互相推推諉諉等矛盾盾長期存在在，直直接接損害了我我國海海島島保護(hù)與利用用的總體效益

44、益，因因此此，這種管理理體制制亟亟待改改進(jìn)進(jìn)。4.改進(jìn)我國海海島管理體體制的的建建議海島島島管理體體制問題題是海島立法的的關(guān)鍵問問題。目目前，國國外主主要要海洋洋國國家的的海海洋管管理理體制制大大致分分為為三類：188一是是集中中管管理型型。即國國家家的海海洋洋管理理工工作集集中中于一一個(gè)個(gè)部門，實(shí)行集中中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其其他涉涉海海部門在海洋洋管理理部部門的領(lǐng)導(dǎo)下給予積極配合合和協(xié)助；二二是協(xié)調(diào)調(diào)管理型型。即即國國家的的海海洋事事務(wù)務(wù)由政府府的相相關(guān)關(guān)部門分別管理，各各行其其責(zé)責(zé)，但以以其中中一一個(gè)部部門門或一個(gè)個(gè)最高高權(quán)權(quán)威的協(xié)調(diào)調(diào)組織織為為主；三三是分分散散管理理型型。即即海海洋事事務(wù)務(wù)的主

45、管管部門和執(zhí)法力量量是分分散散的，沒沒有主主導(dǎo)導(dǎo)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)構(gòu)，每每個(gè)個(gè)部門都根據(jù)據(jù)政府府授授權(quán)，管理理分屬屬和和海洋洋事事務(wù)。那么么，國國外外的管管理理體制制能能否借借鑒鑒？怎樣改進(jìn)我國現(xiàn)有的海海島管理體體制呢呢？有學(xué)學(xué)者者提出出，119現(xiàn)現(xiàn)行管理理體制應(yīng)應(yīng)該推倒倒重來，即改革革海洋資資源行政政管理體體制。建建議在中央央與沿海海各省、市、縣縣組建海海洋綜合管理理部門，整合合國土、海洋、漁業(yè)等部部門的涉海海職能，一一是將海海洋漁業(yè)業(yè)管理職能并入入海洋綜綜合管理理部門，二是是將海洋洋礦產(chǎn)資資源管理理職能并入入海洋綜綜合管理理部門。另外外，為解決海海洋資源行政政管理部部門與其他他相關(guān)管管理部門門的協(xié)

46、調(diào)問問題，建建議成立諸如“海洋管管理委員員會”或“海洋工工作領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)小組”之類的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)構(gòu)，其成成員包括新新成立的的海洋資資源管理理、環(huán)境保護(hù)、旅游游管理、鹽業(yè)管理理、水利利、海事事、旅游游、科技技及教育育等部門門，辦公室可可設(shè)在新成成立的海海洋資源管理理部門，以便便對海洋資源開發(fā)利用活活動(dòng)中出現(xiàn)的重大大問題進(jìn)進(jìn)行協(xié)商，從從而形成成海洋資資源管理理的第二二個(gè)支撐撐層面。這是一種種大膽的的設(shè)想。但但是，推推倒原有有管理體體制，組組建新的的管理部部門，不僅改革成成本過大，而而且，機(jī)機(jī)構(gòu)的改改革涉及及國家管管理體制制的方方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身，絕非易事事。本文文文認(rèn)為，較為理想想的海海島島管理體體制

47、是是統(tǒng)統(tǒng)一的綜合管理理體制制。海島管理是是一個(gè)個(gè)系系統(tǒng)工程，涉涉及眾眾多多領(lǐng)域，在在管理理體體制上上建建立相相對對集中且且功能能專專門化的的管理理機(jī)機(jī)制是是一一種發(fā)展趨勢。根根據(jù)決決策策理論，管理理主體體越越多越越分分散，管管理責(zé)任就會會趨于松弛弛，難以實(shí)現(xiàn)既定定目標(biāo)。因此此，在在我我國海海島島管理領(lǐng)域既需需要適適度度集權(quán)，也需需要分分權(quán)權(quán)與平衡衡。當(dāng)當(dāng)然然，基基于于海島自身的的特性性，沒沒有任任何何一個(gè)個(gè)國國家僅依靠一一個(gè)部部門門就能管管理好好海海島，這需要不不同行行業(yè)業(yè)的參與與。統(tǒng)一的綜合管理理模式式是是在新新形形勢下海島管理的的前提提條條件，即即以國國家家海洋洋局局為主體，其其他相相關(guān)關(guān)

48、部門相互配配合，對對海洋的的空間、資源、環(huán)境和權(quán)益等進(jìn)行全面面地、統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地管管理。這這種綜合管理理體制制決決不是是前前文所所述述的重重新新組建一個(gè)個(gè)海洋洋綜綜合管理理部門，而是是對我國現(xiàn)行的“統(tǒng)一管理理與分分部部門、分級管理相相結(jié)合”管理模模式的的積積極改進(jìn)。在統(tǒng)統(tǒng)統(tǒng)一綜合管理理的基基礎(chǔ)礎(chǔ)上，我我國也也可可以考考慮慮建立一一個(gè)協(xié)調(diào)調(diào)機(jī)構(gòu)來來執(zhí)行政策策協(xié)調(diào)、監(jiān)測數(shù)據(jù)據(jù)處理、交交流與與共共享、海海上執(zhí)法任務(wù)調(diào)調(diào)度以及及海上上救救濟(jì)等職能。該機(jī)構(gòu)可可以由由相相關(guān)部部門門代表組成，以以有助助于于政策策協(xié)協(xié)調(diào)與效效率提提高高。220目目前，我我國基基本本上每每年年舉行一次次全國國性性的海海島島市、縣

49、長長聯(lián)席會會和全全國國海島市、縣（區(qū)）科科委主主任任聯(lián)席會。這兩個(gè)聯(lián)席會都都是在在各各海島市、縣的共同同倡議下召開開的，由由自愿愿參參加的的各各海島市、縣輪輪流承辦。有學(xué)學(xué)者考考慮慮，在不不增設(shè)機(jī)構(gòu)和和增編的條件件下，在在海島市、縣長長聯(lián)席會會議基礎(chǔ)上，成成立全全國國海島開發(fā)建設(shè)協(xié)調(diào)調(diào)委員會，建建立起起固固定的的協(xié)協(xié)商制度度，并并在在國家家海海洋局局設(shè)設(shè)立海島管理司司，成成為為委員會的日日常辦事機(jī)構(gòu)構(gòu)和海海洋洋局的的一一個(gè)職能部門。這樣對對海島的利用用、保保護(hù)護(hù)和生態(tài)建設(shè)十分有有利。211據(jù)悉，國國家海海洋洋局已已經(jīng)經(jīng)成立了了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室室，具具體體負(fù)責(zé)海島工作的的協(xié)調(diào)和組織實(shí)實(shí)施，并并制定

50、定了了工作作方方案。222地方海海島管理機(jī)機(jī)制可可嘗嘗試在沿沿海地地區(qū)區(qū)建立立跨跨行政政區(qū)區(qū)域的的綜綜合管理理協(xié)調(diào)機(jī)制制，如如環(huán)環(huán)渤海地地區(qū)相相關(guān)關(guān)政府府建建立綜合管理理協(xié)調(diào)機(jī)制制，針對對這一海海域包包括括海島的問題進(jìn)進(jìn)行跨行行政區(qū)區(qū)的的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)調(diào)。2000077年年6月，國國土資源部、國家家發(fā)發(fā)展改革革委和和國國家海海洋洋局在在京京聯(lián)合組織召開開了首首次次國家家海海島調(diào)研規(guī)劃和政政策研研究究工作作領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議，成立立了由由中中央166個(gè)部門參加的的領(lǐng)導(dǎo)小組組成名名單，研究究討論了海海島規(guī)劃立立法和和政政策研研究究等工工作作的實(shí)施意見，強(qiáng)調(diào)在充充分調(diào)研的基基礎(chǔ)上，按按期完完成成各項(xiàng)任務(wù)。主要要內(nèi)容容包包括：堅(jiān)堅(jiān)持保護(hù)為為主、適適度開開發(fā)發(fā)的原則，保護(hù)海島資源和和生態(tài)，維護(hù)國家家海洋洋權(quán)權(quán)益和國國防安安全全；調(diào)整海島開發(fā)秩序，揚(yáng)揚(yáng)長避短短，發(fā)展海島港口、旅游游、漁業(yè)及海海洋能能源源等資源優(yōu)勢產(chǎn)產(chǎn)業(yè)；增增加對海島基礎(chǔ)設(shè)施的的資金投入入，切切實(shí)實(shí)解決海海島居民吃吃水難、行路路難、出航航難、避風(fēng)難難和電力不足足、通通訊訊不暢等問題；建建立和和完完善海海島島保護(hù)和開發(fā)法律制制度體體系系，加加強(qiáng)強(qiáng)海島生態(tài)和環(huán)境管理理等。233這次會議不僅對我國國海島利用、保護(hù)和管理理等有有關(guān)關(guān)問題的探探討具有積極意義，而且且對探索我我國的的海海島管理體體制也也具具