淺析中國(guó)現(xiàn)代公共管理形式的理性選擇

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2、和參與方法。運(yùn)用歷史與邏輯相統(tǒng)一的方法對(duì)公共管理模式進(jìn)行研究與探討，對(duì)我國(guó)在社會(huì)變遷的行政環(huán)境下選擇合適的公共管理模式具有十分重要的意義。 一、公共管理主要模式評(píng)析 二戰(zhàn)以后，諸多西方國(guó)家政府紛紛效仿美國(guó)，積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，形成了公共管理的干預(yù)模式。20世紀(jì)70年代以后，形成了公共管理的市場(chǎng)模式。在這種模式中，政府的公共管理職能得到強(qiáng)化，政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系得到調(diào)整，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過程，而是通過政府與市場(chǎng)的分權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，為公眾提供公共服務(wù)，使政府的公共服務(wù)供給能力大大提高。除公共管理的干預(yù)模式、市場(chǎng)模式外，西方學(xué)者還對(duì)當(dāng)代公共管理模式進(jìn)行了多樣設(shè)計(jì)，其中比較有影響的

3、有企業(yè)化政府模式設(shè)計(jì)、參與政府模式設(shè)計(jì)、靈活政府模式設(shè)計(jì)和放松規(guī)制政府模式設(shè)計(jì)等。這些設(shè)計(jì)集中反映出當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜與活躍，以及處于此種經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的系統(tǒng)聯(lián)系與相互作用。鑒于公共管理干預(yù)模式和市場(chǎng)模式具有典型意義，因此有必要對(duì)這兩種模式進(jìn)行進(jìn)一步的分析。 (一)公共管理的千預(yù)模式 公共管理的干預(yù)模式又稱官僚模式、科層模式，是一種政府依靠龐大的官僚組織對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面于預(yù)并壟斷公共管理過程的管理方式。在這種公共管理模式下，市場(chǎng)對(duì)公共管理的參與是間接而非直接的。公共管理的干預(yù)模式在其三十余年的發(fā)展中，由于政府行政環(huán)境的大幅度變化而逐漸顯露出一些弊端。嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制關(guān)系，導(dǎo)

4、致整個(gè)政府組織的刻板僵化與動(dòng)作遲緩，使政府難以靈活主動(dòng)地應(yīng)付瞬息萬(wàn)變的信息社會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從而大大影響了政府基本功能的發(fā)揮；由于機(jī)械的專業(yè)部門分工，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)林立，增加了政府的管理成本，降低了行政效率；人員的終身從業(yè)制度，導(dǎo)致了行政人員循規(guī)蹈矩、惟上是從，缺乏創(chuàng)新精神和社會(huì)責(zé)任感等。 針對(duì)公共管理干預(yù)模式存在的弊端，從20世紀(jì)80年代起，西方國(guó)家進(jìn)行了“重塑政府”式行政改革。經(jīng)過十余年的改革，至20世紀(jì)90年代，西方各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府基本上實(shí)現(xiàn)了從公共管理干預(yù)模式向市場(chǎng)模式的轉(zhuǎn)變。 (二)公共管理的市場(chǎng)模式 公共管理的市場(chǎng)模式是一種政府與市場(chǎng)分權(quán)、政府與市場(chǎng)共同參與公共管理過

5、程的公共管理模式。在這種公共管理模式下，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過程，市場(chǎng)對(duì)公共管理的參與是直接而非間接的。在實(shí)踐中，市場(chǎng)模式的具體做法包括國(guó)有企業(yè)私有化、公共服務(wù)付費(fèi)制、競(jìng)爭(zhēng)與合同制、行政分權(quán)、放松規(guī)制等。 二、我國(guó)公共管理模式的合理選擇 改革開放以后，由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整和政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，公共管理有了足夠的空間，我國(guó)選擇公共管理模式的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。但是，這種選擇必須建立在對(duì)公共管理各種模式(尤其是干預(yù)模式和市場(chǎng)模式)進(jìn)行理性評(píng)價(jià)和對(duì)現(xiàn)行行政體制進(jìn)行客觀認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上。 (一)勸公共管理干預(yù)模式和市場(chǎng)模式的理性評(píng)價(jià) 對(duì)于社會(huì)公共管理而言，干預(yù)模式和市場(chǎng)模式都是有價(jià)值的、不可缺少的

6、。在干預(yù)模式受到廣泛批判、市場(chǎng)模式受到普遍推崇的時(shí)代背景下，人們尤其有必要認(rèn)識(shí)干預(yù)模式的合理因素和市場(chǎng)模式面臨的一些困境，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理模式的理性選擇。 首先，干預(yù)模式下的政府組織結(jié)構(gòu)、管理方式和價(jià)值觀念等都有合理因素。從政府組織結(jié)構(gòu)看，任何國(guó)家的政府組織都是按層級(jí)化設(shè)計(jì)的，這種設(shè)計(jì)規(guī)定了行政權(quán)力的運(yùn)行方向、行政領(lǐng)導(dǎo)的指揮線路、行政信息的傳遞渠道和行政人員的職責(zé)權(quán)限，是政府有效行政的組織保障。市場(chǎng)模式所倡導(dǎo)的“壓平層級(jí)”是對(duì)行政層級(jí)的減少而非取消，因而不會(huì)從根本上動(dòng)搖官僚制行政組織結(jié)構(gòu)。 從政府管理方式看，官僚制政府以權(quán)力為軸心，運(yùn)用計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等方式，對(duì)全社會(huì)實(shí)施強(qiáng)制性管理

7、，這是迄今為止最為有效的管理方式。市場(chǎng)模式倡導(dǎo)的“績(jī)效管理”方式，本質(zhì)上依然是行政控制，只不過是將控制的側(cè)重點(diǎn)從過程轉(zhuǎn)到了結(jié)果。至于自上而下的行政分權(quán)與官僚制也不沖突，從某種程度上看它還是對(duì)官僚制的一種強(qiáng)化。因?yàn)?，伴隨著行政權(quán)力向基層政府的傾斜，整個(gè)官僚行政組織結(jié)構(gòu)會(huì)變得更加穩(wěn)固。 其次，市場(chǎng)模式的基本趨向，諸如企業(yè)化政府、參與政府、靈活政府等，都面臨著一些巫待解決的問題。例如，與企業(yè)活動(dòng)相區(qū)別，政府側(cè)重選擇公共利益、長(zhǎng)久利益而非經(jīng)濟(jì)效益、暫時(shí)利益，即使這種選擇有悖于經(jīng)濟(jì)效益、暫時(shí)利益。在這種選擇面前，市場(chǎng)導(dǎo)向、成本核算、績(jī)效評(píng)估等一些企業(yè)運(yùn)行方式很可能會(huì)失去效用。同時(shí)運(yùn)用市場(chǎng)模式建立企業(yè)化政

8、府，還很可能把市場(chǎng)模式所固有的弊端帶入政府，形成新的官場(chǎng)積弊。對(duì)此英國(guó)學(xué)者溫森特萊特在歐洲公共行政現(xiàn)代化：英國(guó)的個(gè)案分析一文中評(píng)論道：“傳統(tǒng)上為整個(gè)統(tǒng)治體制提供可靠性、可預(yù)測(cè)性、凝聚力和持續(xù)性的公共行政，會(huì)淪為僅僅反映市場(chǎng)固有的緊張關(guān)系的一面鏡子?！?由上述評(píng)價(jià)可知，各種公共管理模式，尤其是干預(yù)模式和市場(chǎng)模式各有利弊，因此，公共管理模式選擇必須充分考慮各種模式的融合與綜合運(yùn)用問題。 (二)對(duì)現(xiàn)行行政體制的客觀認(rèn)識(shí) 我國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期制的行政體制尚未完全培育起來市場(chǎng)體制以及適應(yīng)市場(chǎng)體我國(guó)現(xiàn)行行政體制以理想官僚制為主，兼有封建官僚制遺存、理想官僚制不足和新型行政體制正在建構(gòu)的特征。自秦至清，

9、中國(guó)一直受著封建專制政體官僚政治的支配。社會(huì)主義制度本質(zhì)上是對(duì)封建官僚制的否定，但是，封建官僚制精神不會(huì)隨著封建制度的解體而消失，相反它會(huì)對(duì)現(xiàn)行行政體制產(chǎn)生深刻的影響，如理性精神的缺失、家長(zhǎng)制作風(fēng)、特權(quán)現(xiàn)象、官僚主義、任人唯親、法治觀念和現(xiàn)代契約觀念淡漠等。我國(guó)政府組織仍處于理想官僚制不足階段，存在專業(yè)化人才和專業(yè)化分，工普遍缺乏、行政人員對(duì)行政規(guī)則普遍輕視、行政腐敗依然存在以及根治不力等問題。從行政體制建構(gòu)上看，我國(guó)正處于新型行政體制建構(gòu)的過程當(dāng)中，有些地區(qū)建構(gòu)的速度很快。例如，深圳市已初步建成了“/又大體系”，即：科學(xué)化、民主化的行政決策體系，小政府、大社會(huì)的大系統(tǒng)管理體系，以間接管理為主

10、的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，層次分明、責(zé)權(quán)明晰的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，國(guó)家公務(wù)員科學(xué)管理體系，適應(yīng)科學(xué)決策的信息咨詢體系，反腐倡廉的行政監(jiān)督體系以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政法律法規(guī)體系。 基于以上認(rèn)識(shí)，我國(guó)公共管理模式宜選擇“引導(dǎo)政府模式”。原因是，公共管理模式的選擇必須充分注意各種體制間尤其是新舊體制間的斷層和摩擦，以避免因體制間的斷層和摩擦而導(dǎo)致的社會(huì)失衡、失控。“引導(dǎo)政府模式”是一種介于干預(yù)模式和市場(chǎng)模式之間的、有效地平穩(wěn)銜接新舊行政體制的公共管理模式。其基本含義有三：第一，在政府組織內(nèi)清除封建官僚制遺存，彌補(bǔ)現(xiàn)代官僚制不足。第二，對(duì)政府職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本性調(diào)整，將公共管理職能作為政府的首要職能。第

11、三，充分發(fā)揮政府在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，特別是政府通過計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等對(duì)公共管理的宏觀調(diào)控作用，但在公共管理的具體事務(wù)和公共服務(wù)的具體提供方面，則以市場(chǎng)運(yùn)行方式充分發(fā)揮政府外組織的作用，逐漸實(shí)現(xiàn)公共管理社會(huì)化。 清除封建官僚制遺存與彌補(bǔ)現(xiàn)代官僚制不足往往表現(xiàn)為同一過程，在這方面，我國(guó)政府組織需要進(jìn)行大量的、系統(tǒng)的改進(jìn)。其中，加強(qiáng)規(guī)范政府法的立法、完善國(guó)家公務(wù)員制度、改革和完善行政執(zhí)法制度、嚴(yán)格行政監(jiān)督等，都是這些改進(jìn)的重要組成部分。以規(guī)范政府法的立法為例，改革開放20多年來，我國(guó)的立法工作取得了重大進(jìn)展，但是，規(guī)范政府法立法是一重大薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)一些西方國(guó)家已經(jīng)開始構(gòu)造一個(gè)“放松規(guī)

12、制政府”的時(shí)候，我國(guó)提出必須加強(qiáng)規(guī)制政府，這恰恰說明了我國(guó)規(guī)制政府的缺乏。我國(guó)政府職能結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期失衡，積累了諸多社會(huì)公共問題，涉及社會(huì)成員的基本生活保障問題、國(guó)民素質(zhì)提高問題、公共服務(wù)和公共設(shè)施問題、環(huán)境問題、人口問題等。這些問題不解決，社會(huì)和政府的穩(wěn)定、甚至是政治體系的穩(wěn)定都會(huì)受到影響。作為公共權(quán)力組織，政府必須以解決社會(huì)公共問題為己任，加快自身職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整，較為圓滿地解決社會(huì)公共問題。 至于公共管理的具體事務(wù)或公共服務(wù)的具體提供，政府完全可以利用市場(chǎng)機(jī)制，交由公民、法人和其他組織實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)公共管理社會(huì)化。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中國(guó)而言，公共管理社會(huì)化不僅是必要的，而且是可能的。一方面，中國(guó)社會(huì)的利益要求較之以往已大幅度