困難與出路：三江源國(guó)家公園從試點(diǎn)、設(shè)立到運(yùn)行

1、難與出路：三江源國(guó)家公園從試點(diǎn)、設(shè)立到運(yùn)行作者：毛江暉來(lái)源：新西部2020年第09期國(guó)家公園體制機(jī)制是一種生態(tài)保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用和人的發(fā)展實(shí)現(xiàn)三贏”的先進(jìn)管理模式，是讓生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到共存共榮的國(guó)際慣例和普遍適用的規(guī)律。建立國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是一個(gè)系統(tǒng)工程，其基礎(chǔ)和重點(diǎn)在體制。三江源國(guó)家公園理應(yīng)脫離現(xiàn)有的屬地管理模式，上劃為中央財(cái)政事權(quán)，由中央直接設(shè)立垂直管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。要盡快出臺(tái)國(guó)家層面的國(guó)家公園法律法規(guī)，保護(hù)好當(dāng)?shù)鼐用竦纳鏅?quán)、發(fā)展權(quán)以及文化多樣性，統(tǒng)籌劃定國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)紅線，科學(xué)整合優(yōu)化三江源國(guó)家公園功能分區(qū)，確保三江源國(guó)家公園建成具有國(guó)際影響力、特色鮮明的自然

2、保護(hù)地模式。國(guó)家公園是個(gè)專屬外來(lái)詞，它源于生態(tài)保護(hù)目的，但不僅僅止于此。黨的十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建中國(guó)國(guó)家公園體制以來(lái)，三江源國(guó)家公園成為第一個(gè)試點(diǎn)并即將正式設(shè)立的中國(guó)國(guó)家公園。自體制試點(diǎn)以來(lái)，在取得顯著成效的同時(shí)也面臨很多困難。要尋找符合實(shí)際的出路，就必須從厘清基本概念入手，抽絲剝繭，深挖表象問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，摸索具有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制機(jī)制模式。幾個(gè)必須首先搞清楚的概念國(guó)家公園體制機(jī)制是一種生態(tài)保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用和人的發(fā)展實(shí)現(xiàn)“三贏”的先進(jìn)管理模式，是讓生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到共存共榮的國(guó)際慣例和普遍適用的規(guī)律。洞悉規(guī)律的基礎(chǔ)和起點(diǎn)必須清楚幾個(gè)概念。一是自然資源。我們?nèi)祟惿婧桶l(fā)展離不開(kāi)自然資源

3、。它的范圍很廣，包括土地、氣候、水、生物、礦產(chǎn)、海洋、能源、旅游等等。它有幾個(gè)特點(diǎn)：相對(duì)于人類的需要在數(shù)量上不足，即有限、稀缺;自然資源各個(gè)組成部分在生態(tài)系統(tǒng)中既相互聯(lián)系，又相互制約，共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，即山水林田湖草;自然資源總是相對(duì)集中于某些區(qū)域之中，其數(shù)量、質(zhì)量、稀缺性程度及特性存在地區(qū)差異，即分布狀態(tài)不平衡;大部分自然資源都具有多種功能，包括生產(chǎn)功能、生態(tài)調(diào)節(jié)功能、載體功能和信息功能等，各種功能互為因果、相互依存、相互制約，即功能多樣性。二是自然保護(hù)地。某個(gè)地源系統(tǒng)的自然資源需要從人類可持續(xù)發(fā)展的角度悉心照料。自然資源和人文資源相對(duì)富集的地方，往往擁有重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自

4、然景觀及其所承載的生態(tài)功能和文化價(jià)值，大家都認(rèn)為必須實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)，這些地方由各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn)后就是自然保護(hù)地。根據(jù)我國(guó)最新標(biāo)準(zhǔn)，自然保護(hù)地分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三類，國(guó)家公園是分量最重的一類，自然保護(hù)地如何保護(hù)、運(yùn)營(yíng)和管理，肯定要從國(guó)家公園開(kāi)始探索。三是社區(qū)。隨著認(rèn)識(shí)的深化，與傳統(tǒng)意義上的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園不同，人們開(kāi)始重視保護(hù)和發(fā)展的主體了，就是人，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)、生態(tài)穩(wěn)定的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是人。三江源國(guó)家公園世居的原住民幾乎都是藏族同胞，他們擁有燦爛的民族文化，這些文化和環(huán)境保護(hù)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。國(guó)家公園里，按照一定的社會(huì)規(guī)范或準(zhǔn)則，以一

5、定社會(huì)關(guān)系和文化維系相聯(lián)系的人群共同生活的區(qū)域就是社區(qū)。從這個(gè)意義上說(shuō)，應(yīng)該把“人”放到“山水林田湖草”這個(gè)系統(tǒng)中去，將會(huì)更為完整、更為合理。四是管理體制。保護(hù)自然資源、建設(shè)維護(hù)自然保護(hù)地、提升社區(qū)居民幸福感不能各自為政，需要有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。那么，由一個(gè)機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)還是幾個(gè)機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)好？一個(gè)機(jī)構(gòu)和幾個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)利賦予多少、承擔(dān)哪些職能不承擔(dān)哪些職能、受誰(shuí)的管理和監(jiān)督、是一個(gè)婆婆好，還是幾個(gè)婆婆好？這些問(wèn)題必須提前搞清楚，搞不清楚則后患無(wú)窮。某一個(gè)機(jī)構(gòu)組織系統(tǒng)的權(quán)力劃分、職能分配、隸屬關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)等關(guān)系模式就是管理體制，要想把國(guó)家公園的事情做好，需要探索符合中國(guó)實(shí)際的，不照抄照搬別人做法的國(guó)家公園

6、管理體制。五是運(yùn)行機(jī)制。就保護(hù)地環(huán)境保護(hù)而言，歷史上我國(guó)形成了多頭管理、條塊分割的格局，即一個(gè)保護(hù)地往往有多個(gè)牌子，一個(gè)機(jī)構(gòu)里的人身份各異，一個(gè)媳婦上面有好多婆婆。每個(gè)婆婆的要求不同，喜好不同，造成媳婦不知所措、左右為難、莫衷一是。要想干事，干成事就必須明確一些問(wèn)題：人財(cái)物如何配置才好？如何激勵(lì)優(yōu)的懲罰劣的？如何提高一個(gè)機(jī)構(gòu)及其組成部分的工作效率？這些問(wèn)題共同指向了運(yùn)行機(jī)制，即國(guó)家公園保護(hù)運(yùn)營(yíng)各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。幾年來(lái)，全國(guó)10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行了卓有成效的探索，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題和困難，其中尤以三江源為最。由于它是最早開(kāi)始的、進(jìn)展最快的、成效最顯著的，同時(shí)也是遇到問(wèn)題和困難最

7、明顯的一個(gè)，因而也是最具代表性的。表象問(wèn)題背后的實(shí)質(zhì)三江源國(guó)家公園自體制試點(diǎn)以來(lái)，一些具體問(wèn)題和困難逐步顯現(xiàn)出來(lái)。下面以瀾滄江源園區(qū)為例，通過(guò)分析表象問(wèn)題來(lái)探尋其實(shí)質(zhì)。問(wèn)題：配套政策尚未出臺(tái)，國(guó)家公園管理類型未明確，省、州、縣管理權(quán)限、主要職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等也未明確。實(shí)質(zhì)：國(guó)家公園在中國(guó)是個(gè)新鮮事物，各地情況千差萬(wàn)別，不宜“一刀切”，只能走“自下而上、從個(gè)別到一般”的道路。“自下而上、從個(gè)別到一般”就是先由地方探索，探索如何建立一個(gè)機(jī)構(gòu)把這些事統(tǒng)管起來(lái)，如何劃分權(quán)限、設(shè)置機(jī)構(gòu)、確定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員編制數(shù)，構(gòu)建配套政策，然后由國(guó)家統(tǒng)籌，根據(jù)各地情況出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范，但目前沒(méi)有出臺(tái)規(guī)范。另外，從

8、實(shí)質(zhì)上說(shuō)，所有這些探索必須有一個(gè)前提：明確財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。財(cái)政事權(quán)是某級(jí)政府承擔(dān)的，利用財(cái)政資金提供國(guó)家公園基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé);支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的義務(wù)和保障，合理劃分中央和地方在國(guó)家公園管理上的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，是整個(gè)國(guó)家公園財(cái)政體制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是政府有效提供國(guó)家公園基本公共服務(wù)的前提和保障。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是要清晰界定誰(shuí)的事，誰(shuí)來(lái)管;誰(shuí)的事，誰(shuí)說(shuō)了算;誰(shuí)的事，誰(shuí)出錢(qián)。三江源國(guó)家公園的現(xiàn)有模式是中央政府直管、委托省級(jí)政府代管，即三江源是中央政府的事，青海省政府代管，錢(qián)從省級(jí)財(cái)政出，缺口由中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。以上的問(wèn)題可以簡(jiǎn)化為：在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任不順的情況下，應(yīng)由中央

9、政府確定的機(jī)構(gòu)權(quán)限、職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的事需要由青海在現(xiàn)有“盤(pán)子”里代為確定，這種“確定”具有很大的不確定性和困難。問(wèn)題：國(guó)家公園適用的國(guó)家法律法規(guī)暫時(shí)缺失，致使諸多問(wèn)題無(wú)法處理。例如三江源源區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社劃入國(guó)家公園內(nèi)，致使水、電、道路等民生工程項(xiàng)目無(wú)法避讓核心區(qū)和緩沖區(qū)，規(guī)劃水、電、道路等民生工程項(xiàng)目難以獲批。實(shí)質(zhì)：核心區(qū)和緩沖區(qū)是自然保護(hù)區(qū)條例（2017年修訂版）規(guī)定的三種自然保護(hù)區(qū)類型中的兩種，其中禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入核心區(qū)，只準(zhǔn)從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)的人員和設(shè)備進(jìn)入緩沖區(qū)。三江源的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社既被劃入國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍，也被劃入國(guó)家公園范圍。從自然保護(hù)區(qū)角度看，人都不讓進(jìn)，水、電

10、、道路等民生工程項(xiàng)目肯定難以獲批。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于：目前，在國(guó)家公園等自然保護(hù)地缺乏系統(tǒng)、對(duì)應(yīng)、精準(zhǔn)的法律法規(guī)體系的情況下，只能依據(jù)自然保護(hù)區(qū)條例辦事。具體來(lái)看，包括以下幾個(gè)方面：其一，迄今為止，我國(guó)始終沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)家公園或自然保護(hù)地基本法，缺乏宏觀的頂層制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)有的自然保護(hù)地采用行業(yè)部門(mén)立法的形式，具有各類型自然保護(hù)地的主管部門(mén)制定單行法規(guī)，形成一種由單行法規(guī)的簡(jiǎn)單集合，單項(xiàng)立法的針對(duì)性雖強(qiáng)，但缺乏整體的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。其二，在法律法規(guī)級(jí)別方面，目前在現(xiàn)行規(guī)章制度中，只有自然保護(hù)區(qū)條例和風(fēng)景名勝區(qū)條例，屬于國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，其余均為部門(mén)規(guī)章，層級(jí)普遍較低。由于上位基本法的缺失，中央政府對(duì)于保

11、護(hù)地的管理僅僅具有指導(dǎo)意義，相對(duì)于地方政府的行政管理顯得十分微弱，使得相關(guān)保護(hù)工作難以得到順利開(kāi)展和落實(shí)。其三，已確立的自然保護(hù)地法律法規(guī)缺乏具體的后續(xù)管理制度支持。例如對(duì)于自然保護(hù)區(qū)條例和風(fēng)景名勝區(qū)條例而言，沒(méi)有相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃、管理制度、技術(shù)手冊(cè)等后續(xù)配合系統(tǒng)支持，更沒(méi)有形成動(dòng)態(tài)的反饋調(diào)整機(jī)制，從而導(dǎo)致在日常管理中出現(xiàn)管理目標(biāo)不清晰，管理措施不具體，缺乏沖突協(xié)調(diào)機(jī)制等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其四，現(xiàn)行的法規(guī)內(nèi)容很多地方過(guò)于籠統(tǒng)，指向性極不明確，管理措施缺乏針對(duì)性和可操作性，導(dǎo)致日常管理效能不高，且缺乏反饋和修訂過(guò)程，從而導(dǎo)致很多規(guī)章條例在日常管理中很難發(fā)揮實(shí)效。問(wèn)題：園內(nèi)原住民的綜合發(fā)展水平亟待提高。實(shí)質(zhì)

12、：三江源和其他國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)相似，它們多數(shù)位于邊遠(yuǎn)的貧困地區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，一方面當(dāng)?shù)卣途用癜l(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富的愿望十分強(qiáng)烈，另一方面由于基礎(chǔ)條件較差，交通不便，信息不靈等因素，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴十分強(qiáng)烈，同時(shí)，居民生產(chǎn)生活與自然資源的聯(lián)系非常密切，這極大地增加了自然保護(hù)地管理的難度。一些既有的自然保護(hù)區(qū)條例、政策一定程度上忽視了自然保護(hù)地的建立給社區(qū)帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，致使保護(hù)與發(fā)展的矛盾不斷。因此，在沒(méi)有國(guó)家足夠量補(bǔ)償?shù)那闆r下，自然保護(hù)地的保護(hù)要求往往引起資源的使用者（保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)）的抵觸，因此在很多的自然保護(hù)地，出現(xiàn)的保護(hù)管理和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展之間的潛在矛盾，影響

13、了自然保護(hù)地追求“三贏”的公平和效率。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)給社區(qū)帶來(lái)的影響主要體現(xiàn)在3個(gè)方面，一是發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)給社區(qū)帶來(lái)的包括就業(yè)平等、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收入分配等方面的影響;二是資源保護(hù)與社區(qū)居民利用資源之間的平衡關(guān)系，自然保護(hù)地在進(jìn)行區(qū)域綜合發(fā)展規(guī)劃時(shí)，并沒(méi)有真正考慮社區(qū)對(duì)資源保護(hù)可能帶來(lái)的積極影響，一定程度上使自然保護(hù)地社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)割裂開(kāi)來(lái)。三是自然保護(hù)地的設(shè)立及后續(xù)采用的管理模式，會(huì)給社區(qū)增加土地管理成本、機(jī)會(huì)成本、社會(huì)文化成本。問(wèn)題：園區(qū)界限和生態(tài)保護(hù)紅線劃分難度大，涉及面廣實(shí)質(zhì)：建立國(guó)家公園體制，必須劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，

14、嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展。提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線，說(shuō)明當(dāng)前的生態(tài)狀況已經(jīng)不樂(lè)觀，必須要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)“紅線”或者說(shuō)“高壓線”來(lái)保護(hù)了。為統(tǒng)籌劃定落實(shí)“三條控制線”（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界），中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。這實(shí)質(zhì)上是將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。因此，再難也必須劃定并遵守實(shí)施。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線，意見(jiàn)明確要求按照生態(tài)功能進(jìn)行劃定。

15、優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，其他經(jīng)評(píng)估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線;自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。意見(jiàn)明確，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活

16、動(dòng)，主要包括8個(gè)方面：零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖;因國(guó)家重大能源資源安全需要開(kāi)展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查;自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測(cè)及涉水違法事件的查處等，災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險(xiǎn)活動(dòng);經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀測(cè)、標(biāo)本采集;經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)活動(dòng);不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè);必須且無(wú)法避讓、符合縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù);重要生態(tài)修復(fù)工程。問(wèn)題：自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園兩個(gè)護(hù)體系共存，

17、在保護(hù)管理上存在諸多矛盾之處。實(shí)質(zhì)：三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，區(qū)域總面積12.31萬(wàn)平方公里，包括長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江三個(gè)園區(qū)，涉及治多、曲麻萊、瑪多、雜多和可可西里自然保護(hù)區(qū)管理區(qū)域，共12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)53個(gè)行政村。試點(diǎn)中，管理機(jī)構(gòu)遵循生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)系統(tǒng)修復(fù)理念，在園區(qū)各類保護(hù)地功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，考慮原有各保護(hù)地的管護(hù)要求，將各園區(qū)劃分為核心保育區(qū)，生態(tài)保育修復(fù)區(qū)，傳統(tǒng)利益利用區(qū)，實(shí)行差別化管控策略，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)生產(chǎn)生活空間的科學(xué)合理布局和可持續(xù)利用。核心保護(hù)區(qū)共9.05萬(wàn)平方公里，占73.55%，傳統(tǒng)利用區(qū)，2.66萬(wàn)平方公里，占21.64%，生態(tài)保育修復(fù)區(qū)共0.60萬(wàn)平方公里，占4.81%。隨著

18、體制試點(diǎn)的深入，發(fā)現(xiàn)在試點(diǎn)范圍上還存在以下問(wèn)題：長(zhǎng)江西源沱沱河，南源當(dāng)曲和黃河南源卡日曲，西源約古宗列在試點(diǎn)期間均未被納入園區(qū)范圍，國(guó)家代表性不夠充分;由于長(zhǎng)江、黃河源頭所在的格拉丹東、當(dāng)曲、約古宗列三個(gè)保護(hù)分區(qū)在試點(diǎn)范圍之外，部分位于源頭地區(qū)的重要生態(tài)系統(tǒng)及野生動(dòng)物棲息地也未被納入，源頭地區(qū)完整性保護(hù)不夠突出。自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園兩個(gè)保護(hù)體系共存，在保護(hù)管理上存在諸多矛盾之處，體制試點(diǎn)范圍在國(guó)家代表性完整性等方面的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。從實(shí)質(zhì)上看，是自然保護(hù)地的劃界分區(qū)不合理，與覆蓋有空缺并存所致。三江源保護(hù)區(qū)在構(gòu)建之初，并未對(duì)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)或自然資源本底及其服務(wù)功能進(jìn)行充分的通盤(pán)考慮，以至于大多數(shù)自

19、然保護(hù)地并沒(méi)有把完整的生態(tài)系統(tǒng)劃進(jìn)來(lái)，綜合考慮區(qū)域陸生、脊柱動(dòng)物的物種，土地覆蓋類型及土地所有權(quán)和保護(hù)狀況等方面信息，以空缺分析方法研究證明，三江源保護(hù)區(qū)仍存在覆蓋不足，地域分布不平衡的問(wèn)題，一些地區(qū)一些物種未受到或者未受到很好的保護(hù)地覆蓋。此外，三江源同其他保護(hù)區(qū)類似，都在空間管理上交叉。原來(lái)實(shí)行的是各部門(mén)分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等建制辦法，這種情況下很容易形成一地多牌乃至一地多型現(xiàn)象。這種現(xiàn)象直接導(dǎo)致一處保護(hù)地的管理標(biāo)準(zhǔn)不一，體制機(jī)制混亂，造成管理的目標(biāo)手段力度等方面存在沖突。同時(shí)空間上的重疊和管理上的交叉，往往又意味著一處資源涉及多個(gè)部門(mén)的管理，進(jìn)

20、而導(dǎo)致相關(guān)政策沖突，權(quán)責(zé)劃分不清，甚至出現(xiàn)責(zé)任真空的問(wèn)題，這不僅降低了管理效能，增加了各類成本，無(wú)形中還增加了管理漏洞和利益沖突點(diǎn)。問(wèn)題：國(guó)家公園適用的國(guó)家法律法規(guī)暫時(shí)缺失，致使諸多問(wèn)題無(wú)法處理。例如三江源源區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社劃入國(guó)家公園內(nèi)，致使水、電、道路等民生工程項(xiàng)目無(wú)法避讓核心區(qū)和緩沖區(qū)，規(guī)劃水、電、道路等民生工程項(xiàng)目難以獲批。實(shí)質(zhì)：核心區(qū)和緩沖區(qū)是自然保護(hù)區(qū)條例（2017年修訂版）規(guī)定的三種自然保護(hù)區(qū)類型中的兩種，其中禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入核心區(qū)，只準(zhǔn)從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)的人員和設(shè)備進(jìn)入緩沖區(qū)。三江源的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社既被劃入國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍，也被劃入國(guó)家公園范圍。從自然保護(hù)區(qū)角度看，

21、人都不讓進(jìn)，水、電、道路等民生工程項(xiàng)目肯定難以獲批。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于：目前，在國(guó)家公園等自然保護(hù)地缺乏系統(tǒng)、對(duì)應(yīng)、精準(zhǔn)的法律法規(guī)體系的情況下，只能依據(jù)自然保護(hù)區(qū)條例辦事。具體來(lái)看，包括以下幾個(gè)方面：其一，迄今為止，我國(guó)始終沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)家公園或自然保護(hù)地基本法，缺乏宏觀的頂層制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)有的自然保護(hù)地采用行業(yè)部門(mén)立法的形式，具有各類型自然保護(hù)地的主管部門(mén)制定單行法規(guī)，形成一種由單行法規(guī)的簡(jiǎn)單集合，單項(xiàng)立法的針對(duì)性雖強(qiáng)，但缺乏整體的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。其二，在法律法規(guī)級(jí)別方面，目前在現(xiàn)行規(guī)章制度中，只有自然保護(hù)區(qū)條例和風(fēng)景名勝區(qū)條例，屬于國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，其余均為部門(mén)規(guī)章，層級(jí)普遍較低。由于上位基本法的缺

22、失，中央政府對(duì)于保護(hù)地的管理僅僅具有指導(dǎo)意義，相對(duì)于地方政府的行政管理顯得十分微弱，使得相關(guān)保護(hù)工作難以得到順利開(kāi)展和落實(shí)。其三，已確立的自然保護(hù)地法律法規(guī)缺乏具體的后續(xù)管理制度支持。例如對(duì)于自然保護(hù)區(qū)條例和風(fēng)景名勝區(qū)條例而言，沒(méi)有相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃、管理制度、技術(shù)手冊(cè)等后續(xù)配合系統(tǒng)支持，更沒(méi)有形成動(dòng)態(tài)的反饋調(diào)整機(jī)制，從而導(dǎo)致在日常管理中出現(xiàn)管理目標(biāo)不清晰，管理措施不具體，缺乏沖突協(xié)調(diào)機(jī)制等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其四，現(xiàn)行的法規(guī)內(nèi)容很多地方過(guò)于籠統(tǒng)，指向性極不明確，管理措施缺乏針對(duì)性和可操作性，導(dǎo)致日常管理效能不高，且缺乏反饋和修訂過(guò)程，從而導(dǎo)致很多規(guī)章條例在日常管理中很難發(fā)揮實(shí)效。問(wèn)題：園內(nèi)原住民的綜合發(fā)展

23、水平亟待提高實(shí)質(zhì)：三江源和其他國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)相似，它們多數(shù)位于邊遠(yuǎn)的貧困地區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，一方面當(dāng)?shù)卣途用癜l(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富的愿望十分強(qiáng)烈，另一方面由于基礎(chǔ)條件較差，交通不便，信息不靈等因素，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴十分強(qiáng)烈，同時(shí)，居民生產(chǎn)生活與自然資源的聯(lián)系非常密切，這極大地增加了自然保護(hù)地管理的難度。一些既有的自然保護(hù)區(qū)條例、政策一定程度上忽視了自然保護(hù)地的建立給社區(qū)帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，致使保護(hù)與發(fā)展的矛盾不斷。因此，在沒(méi)有國(guó)家足夠量補(bǔ)償?shù)那闆r下，自然保護(hù)地的保護(hù)要求往往引起資源的使用者（保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)）的抵觸，因此在很多的自然保護(hù)地，出現(xiàn)的保護(hù)管理和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展之間

24、的潛在矛盾，影響了自然保護(hù)地追求“三贏”的公平和效率。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)給社區(qū)帶來(lái)的影響主要體現(xiàn)在3個(gè)方面，一是發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)給社區(qū)帶來(lái)的包括就業(yè)平等、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收入分配等方面的影響;二是資源保護(hù)與社區(qū)居民利用資源之間的平衡關(guān)系，自然保護(hù)地在進(jìn)行區(qū)域綜合發(fā)展規(guī)劃時(shí)，并沒(méi)有真正考慮社區(qū)對(duì)資源保護(hù)可能帶來(lái)的積極影響，一定程度上使自然保護(hù)地社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)割裂開(kāi)來(lái)。三是自然保護(hù)地的設(shè)立及后續(xù)采用的管理模式，會(huì)給社區(qū)增加土地管理成本、機(jī)會(huì)成本、社會(huì)文化成本。問(wèn)題：園區(qū)界限和生態(tài)保護(hù)紅線劃分難度大，涉及面廣。實(shí)質(zhì)：建立國(guó)家公園體制，必須劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土

25、空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展。提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線，說(shuō)明當(dāng)前的生態(tài)狀況已經(jīng)不樂(lè)觀，必須要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)“紅線”或者說(shuō)“高壓線”來(lái)保護(hù)了。為統(tǒng)籌劃定落實(shí)“三條控制線”（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界），中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。這實(shí)質(zhì)上是將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。因此，再難也必須劃定并遵守實(shí)施。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線，意見(jiàn)明確要求按照

26、生態(tài)功能進(jìn)行劃定。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，其他經(jīng)評(píng)估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線;自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。意見(jiàn)明確，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造

27、成破壞的有限人為活動(dòng)，主要包括8個(gè)方面：零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖;因國(guó)家重大能源資源安全需要開(kāi)展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查;自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測(cè)及涉水違法事件的查處等，災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險(xiǎn)活動(dòng);經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀測(cè)、標(biāo)本采集;經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)活動(dòng);不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè);必須且無(wú)法避讓、符合縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù);重要生態(tài)修復(fù)工程。問(wèn)題：自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園兩個(gè)護(hù)體系共存，在保護(hù)管理上存在諸多矛盾之處。實(shí)質(zhì)：三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，區(qū)域總面積12.31萬(wàn)平方公里，包括長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江三