集體土地權(quán)利制度探析

1、PAGE PAGE 9集體土地地權(quán)利制制度探析析土地地是人類類賴以生生存的最最重要的的資源，是一切切生產(chǎn)和和一切存存在的源源泉。隨隨著物權(quán)權(quán)法的公公布實施施，公民民物權(quán)意意識的增增強，關(guān)關(guān)于集體體土地權(quán)權(quán)利制度度的探討討不斷展展開。集體體土地的的性質(zhì)集體體土地所所有權(quán)是是歷史形形成的，它不是是國家土土地所有有權(quán)的派派生物，也不是是隸屬于于國家土土地所有有權(quán)之下下，是在在農(nóng)民私私人土地地所有權(quán)權(quán)的基礎(chǔ)礎(chǔ)上形成成的。建國國初期，我國于于19550年頒頒布土土地改革革法和和城市市郊區(qū)土土地改革革條例，使廣廣大農(nóng)民民取得了了土地所所有權(quán)。19552年，在全國國土地改改革基本本完成以以后，開開始了全全國

2、性的的互助合合作社運運動。先先是農(nóng)民民自愿組組織互助助組。這這實際上上是一種種勞動協(xié)協(xié)作關(guān)系系。以后后，在黨黨的領(lǐng)導導下，農(nóng)農(nóng)民開始始創(chuàng)辦初初級農(nóng)業(yè)業(yè)合作社社。這實實際上一一種類似似于合伙伙的聯(lián)合合經(jīng)營關(guān)關(guān)系，土土地所有有權(quán)仍然然屬于原原所有人人(合作作社還不不是土地地所有權(quán)權(quán)主體)。19956年年，中國國農(nóng)村掀掀起了農(nóng)農(nóng)業(yè)合作作化高潮潮，即農(nóng)農(nóng)民的私私有土地地轉(zhuǎn)歸集集體所有有，由集集體統(tǒng)一一經(jīng)營，取消按按土地股股份分紅紅，實行行按勞分分配。在在此基礎(chǔ)礎(chǔ)上，119588年，又又開展人人民公社社化運動動，在公公社化初初期，公公社是基基本的核核算單位位，土地地歸公社社所有， 19962年年的中共共

3、八屆十十中全會會通過決決議(即即“人民民公社六六十條”)，肯肯定了農(nóng)農(nóng)村的土土地集體體所有制制，同時時調(diào)整人人民公社社的核算算體制，實行“三級所所有，隊隊為基礎(chǔ)礎(chǔ)”，把把土地所所有權(quán)下下放到生生產(chǎn)權(quán)。直到119788年中共共十一屆屆三中會會會以后后農(nóng)村推推行土地地所有權(quán)權(quán)承包經(jīng)經(jīng)營制以以前，除除少數(shù)實實行生產(chǎn)產(chǎn)大隊為為基本核核算單位位的外，農(nóng)村土土地都一一直實行行生產(chǎn)隊隊所有的的制度。實行行土地承承包經(jīng)營營制以后后，土地地使用權(quán)權(quán)轉(zhuǎn)到了了農(nóng)民手手中，過過去的集集體經(jīng)營營變成了了現(xiàn)在的的農(nóng)戶私私人經(jīng)營營。這一一變化導導致了在在廣大農(nóng)農(nóng)村地區(qū)區(qū)原有集集體經(jīng)濟濟組織的的解體。于是，過去的的“政社社合

4、一”即兼有有行政單單位和經(jīng)經(jīng)濟組織織雙重性性質(zhì)的人人民公社社就變成成了單純純的行政政單位鄉(xiāng)，而過去去的生產(chǎn)產(chǎn)大隊變變成了農(nóng)農(nóng)民的社社區(qū)自治治組織村，而原來來的生產(chǎn)產(chǎn)隊則變變成了村村的組織織部分村民民小組。這在土地管管理法第8條條中得到到了體現(xiàn)現(xiàn)。該法法第8條條規(guī)定：“集體體所有土土地依照照法律屬屬于村農(nóng)農(nóng)民集體體所有，由村農(nóng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)合作社社等農(nóng)業(yè)業(yè)集體經(jīng)經(jīng)濟組織織或者村村民委員員會經(jīng)營營、管理理。已經(jīng)經(jīng)屬于鄉(xiāng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集集體所有有的土地地已經(jīng)分分別屬于于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)鎮(zhèn))農(nóng)民民集體所所有?！贝遛r(nóng)民民集體經(jīng)經(jīng)濟組織織所有的的，可以以屬于鄉(xiāng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集集體所有有“村農(nóng)農(nóng)民集體體所有的的土地已已經(jīng)分別

5、別屬于村村內(nèi)2個個以上農(nóng)農(nóng)業(yè)集體體經(jīng)濟組組織所有有的，可可以屬于于各該農(nóng)農(nóng)業(yè)集體體經(jīng)濟組組織的農(nóng)農(nóng)民集體體所有”。“村村農(nóng)民集集體所有有的土地地已經(jīng)分分別屬于于村內(nèi)22個以上上農(nóng)業(yè)集集體經(jīng)濟濟組織所所有的，可以屬屬于各該該農(nóng)業(yè)集集體經(jīng)濟濟組織的的農(nóng)民集集體所有有”。但但是，現(xiàn)現(xiàn)在的絕絕大多數(shù)數(shù)“農(nóng)民民集體經(jīng)經(jīng)濟組織織”，已已經(jīng)不再再是經(jīng)濟濟核算單單位，不不再具有有組織生生產(chǎn)和分分配的功功能。綜觀觀集體土土地所有有權(quán)形成成過程，個人以以為，土土地入社社，集體體統(tǒng)一經(jīng)經(jīng)營，沒沒有改變變土地私私人所有有權(quán)的性性質(zhì)，它它類似于于今天的的公司法法人制度度中，個個人投資資到公司司的財產(chǎn)產(chǎn)，就成成公司的的資

6、產(chǎn)，個人對對公司享享有股權(quán)權(quán)，只要要公司不不解散清清算，個個人投資資到公司司的財產(chǎn)產(chǎn)就永遠遠是公司司的財產(chǎn)產(chǎn)。同樣樣農(nóng)民投投資人民民公社、生產(chǎn)大大隊、小小隊的土土地，人人民公社社、生產(chǎn)產(chǎn)大隊、小隊不不解體，也就永永遠歸生生產(chǎn)隊、大隊、或公社社所有?？梢娂w土地地所有權(quán)權(quán)在本質(zhì)質(zhì)上沒有有根本改改變土地地私有的的性質(zhì)，只不過過是隨著著時間的的推移，同時加加上農(nóng)民民集體所所有有著著濃厚的的政治色色彩，被被人漸漸漸模糊與與忘了，當然，在目前前還認為為這種集集體所有有屬公有有，也未未不可，畢競集集體經(jīng)濟濟組織與與個人是是有不同同的，但但不要忽忽視這種種公有與與全民所所有在本本質(zhì)上有有根本的的不同。現(xiàn)行

7、行土地權(quán)權(quán)利制度度特點1、市場主主體地位位不平等等。市場場經(jīng)濟要要求參與與市場的的主體地地位一律律平等。它不僅僅是憲法法的基本本原則和和民法基基本要求求，也是是市場經(jīng)經(jīng)濟的內(nèi)內(nèi)在要求求。但我我國土地地管理法法第633條“農(nóng)農(nóng)民集體體所有的的土地使使用權(quán)不不得出讓讓、轉(zhuǎn)讓讓或者出出租用于于非農(nóng)建建設(shè)”，第433條，“任何單單位和個個人進行行建設(shè)需需要使用用土地，必須依依法申請請使用國國有土地地”， 城市房房地產(chǎn)管管理法第第8條“城市規(guī)規(guī)劃區(qū)內(nèi)內(nèi)的集體體所有的的土地，經(jīng)依法法征用轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)為國有有土地，該幅國國有土地地的使用用權(quán)可有有償出讓讓”，土土地權(quán)利利卻因主主體不同同而不同同。集體體土地不不得進入

8、入一級市市場，物物權(quán)法要要求對一一財產(chǎn)實實行相同同的保護護，但在在現(xiàn)階段段，平等等保護，卻成了了一個問問題，物物權(quán)法要要求相同同性質(zhì)的的財產(chǎn)適適用相同同的規(guī)則則無法得得到實現(xiàn)現(xiàn)。2、所有權(quán)權(quán)主體虛虛擬(不不明)。憲憲法第第10條條規(guī)定：“農(nóng)村村和城市市郊區(qū)的的土地，除由法法院規(guī)定定屬于國國家所有有的以外外，屬于于集體所所有;宅宅基地和和自留地地也屬于于集體所所有?！痹摋l規(guī)規(guī)定盡管管確認了了農(nóng)村的的土地屬屬于集體體所有，但并沒沒有明確確規(guī)定農(nóng)農(nóng)村土地地的具體體所有者者，也就就是說沒沒有規(guī)定定農(nóng)村土土地究竟竟歸哪一一個經(jīng)濟濟組織所所有，因因此留下下了一個個法律上上需要解解決的問問題。119888年

9、的民法通通則在在第744條中明明確規(guī)定定：“集集體所有有的土地地依照法法律屬于于村農(nóng)民民集體所所有，由由村農(nóng)業(yè)業(yè)生產(chǎn)合合作社等等農(nóng)業(yè)集集體經(jīng)濟濟組織或或者村民民和會經(jīng)經(jīng)營、管管理。已已經(jīng)屬于于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)鎮(zhèn))農(nóng)民民集體經(jīng)經(jīng)濟組織織所有的的，可以以屬于鄉(xiāng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集集體所有有”。同同年頒布布的土土地改革革法進進一步補補充規(guī)定定：“村村農(nóng)民集集體所有有的土地地分別屬屬于村內(nèi)內(nèi)兩個以以上農(nóng)民民集體經(jīng)經(jīng)濟組織織所有的的，可以以屬于各各該農(nóng)村村集體經(jīng)經(jīng)濟組織織的農(nóng)民民集體所所有?！睋?jù)此，農(nóng)村集集體土地地所有權(quán)權(quán)的主體體在法律律上有三三類：村民集集體所有有，由村村農(nóng)業(yè)生生產(chǎn)合作作社農(nóng)民民集體經(jīng)經(jīng)濟組織織或者村

10、村民委員員會經(jīng)營營、管理理;已已經(jīng)屬于于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)鎮(zhèn))農(nóng)民民集體經(jīng)經(jīng)濟組織織所有的的，可以以屬于鄉(xiāng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集集體所有有;如如果村民民集體所所有的土土地已經(jīng)經(jīng)分別屬屬于村內(nèi)內(nèi)兩個以以上農(nóng)民民集體經(jīng)經(jīng)濟組織織所有的的，可以以屬于各各該農(nóng)業(yè)業(yè)集體經(jīng)經(jīng)濟的農(nóng)農(nóng)民集體體所有。但是，民法法通則、土土地管理理法上上述規(guī)定定并沒有有確認農(nóng)農(nóng)村土地地應(yīng)歸哪哪一個農(nóng)農(nóng)民經(jīng)濟濟組織所所有，從從而并沒沒有解決決憲法法第110條所所遺留的的問題。目前，中國農(nóng)農(nóng)村現(xiàn)有有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政政府5萬萬多個，村民委委員會770萬個個，村民民小組5500萬萬個，如如果這些些組織都都是集體體所有權(quán)權(quán)的主體體，則實實際生產(chǎn)產(chǎn)生活中中等于承承認誰

11、實實際占有有、支配配土地誰誰便享有有所有權(quán)權(quán)，并沒沒有在法法律上說說明應(yīng)由由哪一級級或哪一一個集體體經(jīng)濟組組織所有有，農(nóng)村村集體土土地所有有權(quán)主體體模糊現(xiàn)現(xiàn)象依然然存在。由于該該規(guī)定沒沒有確定定哪一些些農(nóng)村集集體經(jīng)濟濟組織可可以成為為農(nóng)村土土地所有有權(quán)的主主體，土土地權(quán)屬屬的真正正代表者者究竟是是哪個農(nóng)農(nóng)村經(jīng)濟濟組織，也沒有有專門的的法律文文件給予予確認。民民法通則則與土地管管理法的規(guī)定定存在矛矛盾，“政社分分開”政政策，說說明鄉(xiāng)村村行政機機構(gòu)和鄉(xiāng)鄉(xiāng)村合作作經(jīng)濟組組織是兩兩個獨立立的組織織，而法法律上土土地權(quán)主主體有兩兩個，即即民法法通則將產(chǎn)權(quán)權(quán)賦予行行政村，而土土地法將產(chǎn)權(quán)權(quán)僅賦予予合作經(jīng)經(jīng)

12、濟組織織，并且且兩個法法律在產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體體上存在在重疊，既歸村村委會所所有，又又歸村民民小組所所有。農(nóng)農(nóng)村土地地承包法法，規(guī)定定的發(fā)包包主體有有村委會會、村經(jīng)經(jīng)濟組織織、村民民小組，與物權(quán)權(quán)法的一一物一權(quán)權(quán)的規(guī)定定相違背背，與物物權(quán)的唯唯一性、排他性性、絕對對性不符符。3、征收土土地補償償價格不不公。土土地管理理法在在第477條規(guī)定定，征收收土地的的，按照照被征收收土地的的原用途途給予補補償，征征收耕地地的土地地補償費費和勞動動力安置置補助費費都是按按被征收收土地的的3年的的平均年年產(chǎn)值六六到十倍倍計算，安置補補助費最最多不得得超過十十五倍，其補償償標準計計算的基基準是土土地的年年產(chǎn)值或或者農(nóng)地

13、地收益，地上附附著物和和青苗的的補助費費標準，由省、自治區(qū)區(qū)直轄市市規(guī)定。這意味味著給與與被征地地者的土土地補償償費是按按照土地地的原用用途確定定。而事事實上，土地的的價值在在很大程程度上與與被征地地的用途途、所處處的區(qū)位位、區(qū)域域經(jīng)濟發(fā)發(fā)展狀況況及區(qū)域域基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施條件件等緊密密相關(guān)，而與土土地年產(chǎn)產(chǎn)值的沒沒有多少少關(guān)聯(lián)性性。該法法第433條關(guān)于于“國家家征收是是農(nóng)用地地轉(zhuǎn)為建建設(shè)用地地的惟一一途徑”和第554條關(guān)關(guān)于“國國家按有有償原則則向城市市建設(shè)單單位出讓讓土地”的規(guī)定定來看，土地管管理法事事實上確確保了我我國土地地一級出出讓市場場由國家家壟斷，甚至明明文規(guī)定定政府可可以先以以公共管管理

14、者身身份按照照“被征征收土地地的原用用途一當當然就是是農(nóng)地的的農(nóng)業(yè)用用途”給給予補償償進行征征地，再再以市場場主體的的身份按按照“土土地的城城市建設(shè)設(shè)用途”市值把把征得的的土地批批租出去去。買進進的集體體土地是是農(nóng)產(chǎn)品品最多115年的的價格，賣出的的是400到700年的工工業(yè)用地地或商業(yè)業(yè)用地或或建筑用用地價格格。這種種“一征征一售兩兩種年限限兩種定定價”，保證了了政府經(jīng)經(jīng)營的法法定紅利利最大化化。4、現(xiàn)實中中公共利利益不再再是征收收土地的的前提。憲法法第100條規(guī)定定“國家家為了公公共利益益的需要要 ，可可以依法法律對土土地實行行征收或或者征用用并給予予補償”，物權(quán)權(quán)法第442條也也規(guī)定“為

15、了公公共利益益的需要要，依照照法律規(guī)規(guī)定的權(quán)權(quán)限和程程序可以以征收征征集集體體所有的的土地和和單位、個人的的房屋及及其他不不動產(chǎn)”土地征征收征用用權(quán)具有有強行性性的前提提和基礎(chǔ)礎(chǔ)是公共共利益，如果公公共利益益不存在在，土地地征收征征用的合合法性就就受到挑挑戰(zhàn)。因因此，公公共利益益成立與與否成為為國家可可以合法法地強行行取得和和使用他他人土地地的決定定性因素素。對公公共利益益的界定定一直是是世界各各國在土土地征收收征用問問題上普普遍爭論論的焦點點。對其其界定過過寬，易易導致土土地征收收征用權(quán)權(quán)的濫用用，對其其界定過過窄則限限制了國國家合理理取得和和使用土土地的行行為。為為此大陸陸法系各各國立法法

16、采取了了兩種辦辦法來解解決此問問題：第第一種是是概述式式，即只只在法律律中概括括的規(guī)定定土地征征收征用用的目的的。在這這種立法法方式下下，政府府的自由由裁量權(quán)權(quán)較大，對司法法、行政政機關(guān)的的要求比比較高。第二種種是概述述加列舉舉式，即即除了在在法律中中概括規(guī)規(guī)定土地地征收的的目的以以外，還還具體列列舉了符符合“公公共利益益”的各各種公共共事業(yè)。這種方方式將原原則性與與操作性性較好的的結(jié)合在在一起，為世界界上大多多數(shù)國家家所采用用，如我我國臺灣灣地區(qū)、日本、韓國等等。土土地管理理法總總則第22條第44款與物物權(quán)法第第42條條都規(guī)定定了土地地征收征征用的目目的是“公共利利益”，但卻無無有關(guān)“公共利

17、利益”的的詮釋與與說明，對于具具體什么么事業(yè)符符合“公公共利益益”并沒沒有明確確的規(guī)定定。土土地管理理法在在第五章章建設(shè)用用地中，不僅未未規(guī)定“公共利利益”與與建設(shè)用用地建設(shè)設(shè)用的關(guān)關(guān)系，而而且在第第43條條規(guī)定“任何單單位和個個人進行行建設(shè)，需要使使用土的的的，必必須依法法申請使使用國有有土際前前款所稱稱依法申申請使用用的國有有土地包包括國家家所有的的土地和和國家征征收的原原屬于農(nóng)農(nóng)民集體體所有土土地?！边@意味味著當單單位和個個人需要要建設(shè)用用地時，必須尋尋求國有有土地;而當國國家所有有的土地地無法滿滿足需要要時，國國家可以以征收原原屬于農(nóng)農(nóng)民集體體所有的的土地。即不論論單位和和個人所所從事

18、的的經(jīng)營活活動目的的如何，均不需需以是否否具備“公共利利益”之之目的來來決定是是否取得得相應(yīng)之之土地使使用權(quán)。司法法實踐中中的難題題由于于國家壟壟斷土地地一級市市場，法法院在處處理農(nóng)村村房屋及及集體土土地在不不是集體體經(jīng)濟組組織成員員流轉(zhuǎn)時時遇到困困難，通通常是按按城市市房地產(chǎn)產(chǎn)管理法法第八八條的規(guī)規(guī)定“城城市規(guī)劃劃區(qū)內(nèi)的的集體所所有的土土地，經(jīng)經(jīng)依法征征用轉(zhuǎn)為為國有土土地后，該幅國國有土地地的使用用權(quán)方可可有償出出讓”來來處理，物權(quán)法法也作了了類似的的規(guī)定，第一百百五十一一條，“集體所所有的土土地作為為建高用用地的應(yīng)應(yīng)當依照照土地管管理法等等法律規(guī)規(guī)定辦理理”。，即先征征收為國國有后由由國家

19、出出讓。最最高人民民法院在在04年年2月110日關(guān)于人人民法院院執(zhí)行和和國土資資源房地地產(chǎn)管理理部門協(xié)協(xié)助執(zhí)行行若干問問題的通通知第第24條條規(guī)定“人民法法院執(zhí)行行集體土土地使用用權(quán)時，經(jīng)與國國土資源源管理部部門取得得一致意意見后，可裁定定處理。但應(yīng)當當告知權(quán)權(quán)利受讓讓人到國國土資源源管理部部門辦理理土地征征用和國國有土地地使用權(quán)權(quán)出讓手手續(xù)，繳繳納土地地使用權(quán)權(quán)出讓金金及有關(guān)關(guān)稅費。處理農(nóng)農(nóng)村房屋屋涉及集集體土地地的，人人民法院院應(yīng)與國國土資源源管理部部門協(xié)商商一致后后再行處處理”，該規(guī)定定就是上上述法律律精神的的體現(xiàn)，但請注注意在這這一過程程中，政政府沒有有向農(nóng)村村集體組組織支付付任何征征

20、用補償償費用，卻取得得了土地地所有權(quán)權(quán)，農(nóng)民民喪失了了土地所所有權(quán)，同時政政府還得得到了一一筆出讓讓金與有有關(guān)稅費費，實在在是太不不公平了了。若不不這么辦辦，政府府是不會會同意辦辦理過戶戶辦證的的，個人人認為高高法的規(guī)規(guī)定只宜宜作為解解決執(zhí)行行難的權(quán)權(quán)宜措施施。在集集體土地地所有權(quán)權(quán)中，成成員資格格與集體體性質(zhì)，常困惑惑著司法法實踐。如何確確定集體體經(jīng)濟組組織成員員資格，顯得非非常重要要，他是是茯土地地補償費費、承包包農(nóng)村土土地的前前提。農(nóng)農(nóng)民集體體本身是是一個集集合概念念，在這這個集體體中間，它是由由一個個個活生生生的人來來組成的的，這個個集體成成員因人人的生、死、進進、出不不斷變化化。我們

21、們能不能能說農(nóng)村村土地集集體所有有是現(xiàn)有有農(nóng)村的的所有人人共同共共有呢，按理是是應(yīng)當?shù)牡模鞘俏覀儾徊荒苓@么么辦。因因為，假假定這個個村有110000人，有有200000畝畝土地，那么這這10000人對對這個土土地都是是共同共共有不可可分割的的，但問問題是，以后出出生的孩孩子權(quán)利利怎么辦辦?作為為共同共共有一定定下來，其他人人就不能能擁有這這個權(quán)利利，同樣樣，取進進的媳婦婦怎么辦辦?她的的權(quán)利從從哪兒體體現(xiàn)?因因為中國國最大的的穩(wěn)定就就是農(nóng)村村的穩(wěn)定定、農(nóng)民民的穩(wěn)定定，顯然然，共同同共有、按份共共有的解解釋不能能解決這這個問題題?，F(xiàn)在在有人提提出按馬馬克思“總有”的思路路來闡述述說明這這個問

22、題題，個人人以為，雖然可可將上述述問題得得到解決決，但也也與物權(quán)權(quán)法產(chǎn)權(quán)權(quán)主體明明晰的要要求不符符。對完完善集體體土地權(quán)權(quán)利利制制度的簡簡要設(shè)想想如何何對集體體土地所所有權(quán)進進行改革革，學者者們提出出許多主主張，主主要有四四種意見見，一是是理取消消集體土土地所有有權(quán)，實實行農(nóng)村村土地國國有化，二是理理取消集集體土地地所有權(quán)權(quán)，實行行農(nóng)村土土地私有有化，三三是部分分消集體體土地所所有權(quán)，實行農(nóng)農(nóng)村土地地的國家家所有、集體所所有和農(nóng)農(nóng)民私人人所有三三者并存存，四是是保留集集體土地地所有權(quán)權(quán)，實行行農(nóng)村土土地使用用用制度度的改革革。上述述四種意意見在一一定的時時空范圍圍內(nèi)都有有可適性性，也都都有不盡盡完美之之處。個人人以為，總的思思路應(yīng)按按黨的十十七大報報告“堅堅持平等等保護物物權(quán)，形形成各種種所