現(xiàn)行《消防法》存在的問(wèn)題及修改建議

1、現(xiàn)行消防法存在的問(wèn)題及修改建議鐘建軍;趙詩(shī)軼【摘 要】當(dāng)前消防工作不斷面臨新問(wèn)題和新挑戰(zhàn),消防法的修改勢(shì)在必行.結(jié)合基層執(zhí)法實(shí)踐,從社會(huì)單位的消防安全主體責(zé)任、行業(yè)主管部門的消防安全職責(zé)、施工工地消防安全管理職責(zé)、行政處罰簡(jiǎn)易程序適用等方面梳理消防法在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題,并提出了修改消防法的相關(guān)建議.【期刊名稱】武警學(xué)院學(xué)報(bào)【年(卷),期】2016(032)002【總頁(yè)數(shù)】3 頁(yè)(P87-89)【關(guān)鍵詞】消防法;消防監(jiān)督管理;消防行政執(zhí)法【作 者】鐘建軍;趙詩(shī)軼【作者單位】株洲市消防支隊(duì),湖南株洲 412000;株洲市消防支隊(duì),湖南株洲412000【正文語(yǔ)種】中 文【中圖分類】D631.6現(xiàn)

2、行中華人民共和國(guó)消防法(以下簡(jiǎn)稱消防法)自 2009 年 5 月 1 日頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)預(yù)防和減少火災(zāi)事故的發(fā)生，保護(hù)人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全發(fā)揮了重要作用1。但是，近年來(lái)隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，消防工作不斷面臨新挑戰(zhàn)和新問(wèn)題，尤其是河南魯山火災(zāi)的發(fā)生，再次暴露出以消防法為基礎(chǔ)的消防監(jiān)督管理機(jī)制中存在的諸多弊端。伴隨公安現(xiàn)役消防部隊(duì)體制改革的需求，現(xiàn)行消防法的修訂勢(shì)在必行。本文結(jié)合基層執(zhí)法實(shí)踐，從梳理消防法在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題著手，提出對(duì)修改消防法的相關(guān)建議，以期對(duì)消防法的完善有所裨益。(一)難以適應(yīng)消防工作社會(huì)化管理的需要消防法第 2 條明確規(guī)定了消防工作社

3、會(huì)化的基本原則，即“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”。立法中雖然明確了消防工作社會(huì)化的基本原則，但執(zhí)行情況卻是消防部門大包大攬、唱“獨(dú)角戲”，造成了消防部門以有限的警力、有限的權(quán)力承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的不良現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面： 1.社會(huì)單位主體消防安全職責(zé)履行不到位，且追責(zé)過(guò)輕。具體表現(xiàn)為，首先機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定(以下簡(jiǎn)稱公安部令第 61 號(hào))自 2002年 5 月 1 日頒布實(shí)施至今，并未發(fā)揮應(yīng)有作用，部門規(guī)章的立法層級(jí)過(guò)低，形同虛設(shè)。尤其在現(xiàn)行“大包大攬式”消防監(jiān)督管理模式下，社會(huì)單位缺乏自主意識(shí)， 有依賴性，弱化了社會(huì)單位消防安全主體的責(zé)

4、任意識(shí)，造成了責(zé)任錯(cuò)位。其次，重點(diǎn)單位日常戶籍化管理流于形式。由于缺乏立法的規(guī)制，重點(diǎn)單位自查自糾火災(zāi)隱患的行為不具備法律效力，戶籍化系統(tǒng)中填寫的檢查結(jié)果無(wú)需承擔(dān)法律責(zé)任，導(dǎo)致多數(shù)重點(diǎn)單位敷衍了事。其原因在于針對(duì)社會(huì)單位不履行消防安全職責(zé)，導(dǎo)致火災(zāi)事故發(fā)生的，消防法第 67 條的追責(zé)條款無(wú)法達(dá)到處罰警示之目的。2.各行業(yè)主管部門消防安全職責(zé)不明確。消防法第 2 條明確的“部門依法監(jiān)管” 并不僅指消防部門的監(jiān)督，而是指公安、建設(shè)、工商、質(zhì)監(jiān)、教育等部門都應(yīng)當(dāng)依 據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，履行相應(yīng)的消防安全監(jiān)管職責(zé)2。由于立法未明確各行業(yè)部門消防安全監(jiān)管職責(zé)的具體內(nèi)容，以及不履職或職責(zé)履行不到位應(yīng)承擔(dān)

5、的法律責(zé)任，導(dǎo)致各相關(guān)部門履行消防監(jiān)管職責(zé)的主動(dòng)性依然缺乏，大多數(shù)是靠消防部門來(lái)推動(dòng)，比如聯(lián)合發(fā)文部署專項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)等都是消防部門唱“獨(dú)角戲”。(二)部分條款規(guī)定籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)例如消防法第 15 條第 1 款規(guī)定：“公眾聚集場(chǎng)所在投入使用、營(yíng)業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當(dāng)向場(chǎng)所所在地的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防安全檢查”。消防法第 73 條雖然明確了公眾聚集場(chǎng)所的范圍，但并未對(duì)公眾聚集場(chǎng)所進(jìn)行消防安全檢查的規(guī)模大小進(jìn)行限制，導(dǎo)致實(shí)際操作中的種種不便。以筆者所在的湖南株洲為例，如果沒(méi)有面積限制，小網(wǎng)吧、小賓館、小超市至少上萬(wàn)家并且淘汰率較高，全部辦理開(kāi)業(yè)前

6、的消防安全檢查，一是條件過(guò)于苛刻，二是以現(xiàn)有的警力完全無(wú)法承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)，不符合實(shí)際情況，不具備操作性。同時(shí)， 如果這些小型的公眾聚集場(chǎng)所未主動(dòng)辦理消防安全檢查手續(xù)，一旦發(fā)生火災(zāi)，造成 人員傷亡事故，消防部門的責(zé)任仍不可逃脫。(三)部分條款缺失，導(dǎo)致失控漏管隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地建設(shè)工程批量上馬，同時(shí)建筑工地火災(zāi)事故也頻頻發(fā)生。有工人操作設(shè)備不當(dāng)引發(fā)的火災(zāi)，有裝修施工超負(fù)荷用電起火，有生活用電不慎起火，還有違規(guī)使用聚氨酯泡沫夾芯板搭建員工臨時(shí)宿舍3。由此觀之，施工工地現(xiàn)場(chǎng)火災(zāi)隱患眾多，卻得不到有效管控。究其原因，在監(jiān)督檢查實(shí)踐中對(duì)施工工地的消防安全管理僅參照公安部令第 61 號(hào)執(zhí)行，由于消

7、防法中缺乏專門針對(duì)施工工地消防安全管理的條款，比如針對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)消防安全檢查的硬性規(guī)定， 施工工地管理方的消防安全職責(zé)，以及相應(yīng)的追責(zé)條款等，導(dǎo)致施工管理方思想上不重視，麻痹大意，忽視工地消防安全工作，導(dǎo)致施工工地失控漏管的現(xiàn)狀。(四)部分條款不合理，沒(méi)有切合實(shí)際根據(jù)消防法第 58 條第五款的規(guī)定，“公眾聚集場(chǎng)所未經(jīng)消防安全檢查或者檢查不符合消防安全要求，擅自投入使用、營(yíng)業(yè)的”要處三萬(wàn)以上三十萬(wàn)元以下罰款。而在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于小型公眾聚集場(chǎng)所而言，三萬(wàn)元的起罰額度往往是其無(wú)法承 受的，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的地區(qū)，罰款更是難以執(zhí)行到位。該類場(chǎng)所辦理消防行政審批手續(xù)免費(fèi)，但因?yàn)槌绦蜻`法要接受高額處

8、罰，且無(wú)改正期限，難免會(huì)造成消防法“重罰輕糾”的詬病。再比如，根據(jù)消防法第 60 條的規(guī)定，對(duì)于疏散指示標(biāo)志燈及應(yīng)急照明燈等消防器材未保持完好有效、封閉疏散通道、堵塞安全出口、遮擋消火栓等消防安全違法行為，根據(jù)違法情節(jié)輕重，罰款幅度為五千到五萬(wàn)元。執(zhí)法實(shí)踐中，上述消防安全違法行為較為常見(jiàn)，且整改難度不大，整改成本較低，罰款下限遠(yuǎn)高于整改成本甚至超過(guò)了違法行為人的承受能力(尤其是對(duì)于小場(chǎng)所而言)。(一)增加社會(huì)單位消防安全主體責(zé)任的章節(jié)轉(zhuǎn)變消防部門大包大攬的消防監(jiān)督管理模式的前提是提高單位的自我管理意識(shí)，強(qiáng)化單位消防安全主體責(zé)任，其關(guān)鍵在于將機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定這一部門規(guī)章

9、上升到法律的高度。因此，筆者建議，以國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)201146 號(hào))為指導(dǎo)，融合公安部令第 61 號(hào)的具體內(nèi)容，在消防法中將社會(huì)單位消防安全主體職責(zé)獨(dú)立成章。另外，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上建議增加：一是結(jié)合“戶籍化”管理制度，建立消防安全自我評(píng)估機(jī)制，明確要求消防安全重點(diǎn)單位每季度、其他單位每半年自行或委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)本單位進(jìn)行一次消防安全檢查評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果如實(shí)錄入戶籍化系統(tǒng)，且評(píng)估結(jié)果具有法律效力，一旦發(fā)生火災(zāi)，責(zé)任自負(fù)。二是增加消防控制室管理制度的條款，明確要求消防控制室操作人員、自動(dòng)消防設(shè)施操作人員必須考試合格，持證上崗，且培訓(xùn)和考試不收取費(fèi)用。三是建立建筑消防

10、設(shè)施日常維護(hù)保養(yǎng)制度，每年至少進(jìn)行一次全面檢測(cè)，檢測(cè)報(bào)告無(wú)需向消防部門備案，抽查中未進(jìn)行檢測(cè)的單位要予以行政處罰。四是增加專門的追責(zé)條款，明確社會(huì)單位履職不到位，導(dǎo)致火災(zāi)事故發(fā)生的，參照安全生產(chǎn)法第 109 條追責(zé)。(二)明確各行業(yè)主管部門的消防安全職責(zé)改變消防部門唱“獨(dú)角戲”的局面，關(guān)鍵在于從立法層面完善各行業(yè)主管部門的消防安全職責(zé)，包括部門信息溝通和聯(lián)合執(zhí)法等內(nèi)容，并明確相應(yīng)的追責(zé)條款。首先消防法必須明確要求各部門建立健全消防安全工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和責(zé)任制，制定消防安全管理辦法，定期組織消防安全專項(xiàng)檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患，依法查處或者移送消防部門處理4。其次，規(guī)定有業(yè)務(wù)聯(lián)系或一定交叉的部門定期開(kāi)

11、展聯(lián)合檢查、執(zhí)法，如住建部門聯(lián)合消防部門開(kāi)展對(duì)在建工地的監(jiān)督檢查，文化部門聯(lián)合消防部門開(kāi)展對(duì)文化市場(chǎng)、劇院、公共娛樂(lè)場(chǎng)所的消防安全檢查。再者，要建立信息通報(bào)制度，即有業(yè)務(wù)聯(lián)系的部門之間發(fā)現(xiàn)消防安全違法行為的要相互通報(bào)。比如， 建設(shè)部門在辦理施工許可時(shí)，發(fā)現(xiàn)缺少消防設(shè)計(jì)審核或者備案手續(xù)的，應(yīng)及時(shí)通報(bào)消防部門，另一方面消防部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)未經(jīng)消防審核或備案擅自施工等消防安全違法行為時(shí)，在予以消防行政處罰同時(shí)也要通報(bào)建設(shè)部門，信息通報(bào)制度就是社會(huì)單位消防安全不良行為的信息庫(kù)。(三)擴(kuò)大行政處罰簡(jiǎn)易程序適用的覆蓋面在不與行政處罰法簡(jiǎn)易程序處罰適用條件沖突的前提下，筆者結(jié)合消防行政執(zhí)法實(shí)踐，提出擴(kuò)大

12、簡(jiǎn)易程序適用覆蓋面的建議：針對(duì)消防法第 28 條規(guī)定的違法情形，應(yīng)降低對(duì)上述違法行為的處罰額度(限制在 1 000 元以下)，在調(diào)查取證后， 直接適用消防行政處罰簡(jiǎn)易程序。降低處罰額度，考慮違法行為人的實(shí)際情況，既 達(dá)到了處罰警示之作用，又收到了整改問(wèn)題，消除火災(zāi)隱患之效果，單位易接受， 公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)也好執(zhí)行5。(四)增加施工工地消防安全管理職責(zé)的條款一是消防法中要明確住建、消防等部門對(duì)施工工地的監(jiān)管職責(zé)，各部門要各司其職，依法監(jiān)管。如明確消防部門對(duì)施工工地定期檢查的硬性規(guī)定，檢查的內(nèi)容包括施工單位的合法資質(zhì)、消防安全責(zé)任制的落實(shí)、消防安全措施的制定和落實(shí)、消防設(shè)施器材的配備、是否存在違法用火用電現(xiàn)象。二是立法中要明確施工單位的消防安全管理職責(zé)和追責(zé)條款。具體包括制定工地現(xiàn)場(chǎng)的消防安全管理制度和滅火應(yīng)急預(yù)案、用火用電制度、日常防火巡查和檢查制度等，尤其要明確嚴(yán)禁在施工建筑內(nèi)安排人員住宿，或使用易燃彩鋼板搭建臨時(shí)員工宿舍。(五)明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)條款的可操作性對(duì)于公眾聚集場(chǎng)所辦理開(kāi)業(yè)前、投入使用前消防安全檢查行政許可的，由于立法中 并未做面積大小、場(chǎng)所規(guī)模的區(qū)別，導(dǎo)致所有公眾聚集場(chǎng)所無(wú)論大小都要辦理手續(xù)， 消防部門的責(zé)任被無(wú)限放大。鑒于小型公眾聚集場(chǎng)所占比例較大，考慮老百姓的利 益和需求，本著人性化的原則，筆者建議修改現(xiàn)行“一刀切”的