關于中央與地方關系法治化學術研討會會議綜述

1、中央與地地方關系系法治化化學術研研討會會會議綜述述二第三三單元中央與與地方關關系基本本制度5、中央與與地方關關系基本本制度變變遷中國國社會科科學院馬馬克思主主義研究究院博士士生導師師辛向陽陽研究員員指出，研研究中央央與地方方關系就就應當正正視中央央與地方方關系出出現(xiàn)的新新變化。中央與與地方關關系的變變化體現(xiàn)現(xiàn)在各地地方發(fā)展展的失衡衡、以及及央地關關系的復復雜性。同時，辛辛教授認認為目前前在央地地搏弈過過程中，又又出現(xiàn)了了許多強強大的國國有企業(yè)業(yè)的背影影。這背背后諸多多力量的的角逐，也也是不容容忽視的的。同時時，現(xiàn)在在很多省省經(jīng)濟實實力很強強，這些些經(jīng)濟實實力的變變化使得得中央與與地方關關系，尤

2、尤其是中中央在對對地方的的調(diào)控力力度方面面出現(xiàn)了了一些新新的變化化。針對對以上這這些問題題，辛教教授提出出了自己己的幾點點對策：首先，以以法治的的力量來來推進中中央與地地方關系系法治化化的進程程。其次次，當下下要建立立事權與與財權研研究的評評估機制制。再次次，區(qū)域域制度化化、組織織化向區(qū)區(qū)域法治治化進程程轉化。要在區(qū)區(qū)域發(fā)展展的前提提下，理理出一條條法律規(guī)規(guī)制的程程序與道道路，形形成一套套法律的的機制與與規(guī)則。最后，要要處理好好幾對關關系，一一是財權權與事權權的關系系、二是是垂直與與扁平的的關系、三是黨黨政關系系、四是是民主與與共和的的關系。在處理理這些關關系的問問題上，國國際上有有一些好好的

3、經(jīng)驗驗我們可可以借鑒鑒，當前前研究央央地關系系對推動動中國經(jīng)經(jīng)濟社會會的發(fā)展展也是有有極大的的重要意意義的。廈門門大學社社科處處處長、博博士生導導師朱福?；萁淌谑诨貞肆诵两淌谑诘陌l(fā)言言，同時時結合自自身廈門門特區(qū)的的實際，論論證了央央地關系系的復雜雜性。朱朱教授提提出政治治公共管管理學中中的一些些研究方方法與手手段也是是值得借借鑒的。6、中央與與地方關關系立法法制度中央央黨校封封麗霞教教授認為為地方立立法的第第一個價價值在于于拾缺補補遺。第第二個價價值在于于創(chuàng)新。中央立立法的立立法成本本比較大大，地方方立法的的成本相相對而言言是比較較低的。第三個個價值是是立法民民主價值值的實現(xiàn)現(xiàn)。通過過地方

4、立立法，在在地方立立法的小小單元中中，公民民的參與與才能變變成可能能。與此此同時，封封教授也也指出了了地方立立法存在在的一些些問題：一是立立法的重重復性現(xiàn)現(xiàn)象比較較多，另另一個就就是立法法的“先先行先試試”問題題。象上上海浦東東、天津津濱海，這這都存在在一些先先行先試試的問題題。面臨臨這一問問題，有有很多法法律上的的困惑。有試驗驗就有風風險，失失敗了風風險由誰誰承擔?封教授授為這一一系列問問題都值值得學者者們?nèi)ド钌钏既パ醒芯俊Ｖ袊鴩姓ǚ▽W研究究會副會會長、國國家行政政學院法法學部楊楊小軍教教授認為為中央與與地方的的關系，很很多方面面是政治治學與憲憲法學的的問題。封教授授對三十十年的成成就與

5、幾幾個問題題的梳理理是非常常中肯與與有見地地的。我我國存在在的特殊殊的中央央與地方方的關系系與我們們的國情情有關。我們的的黨是靠靠革命取取得的勝勝利，而而不是靠靠民主選選舉而產(chǎn)產(chǎn)生，所所以相對對而言不不符合一一般意義義上的民民選政府府的概念念。這也也造成了了一個問問題，地地方官員員主要對對上負責責，而不不是對選選民負責責。另外外，楊教教授還指指出目前前比較突突出的財財稅體制制的問題題，地方方的財權權、事權權不匹配配問題。7、自治區(qū)區(qū)自治條條例出臺臺難的原原因分析析及對策策中南南民族大大學法學學院副院院長潘弘弘祥教授授解釋了了自治區(qū)區(qū)自治條條例出臺臺難的原原因。認認為自治治區(qū)自治治條例的的出臺就

6、就涉及央央地關系系問題。中國是是典型的的行政化化的分權權方式。這種行行政化的的分權方方式在中中央集中中壟斷之之后，就就會導致致各種各各樣的問問題。會會使得中中央與地地方關系系很難按按憲法所所規(guī)定的的模式來來運作。權力具具有天然然的擴張張性的傾傾向，中中央一旦旦擁有權權力的話話，就不不會輕易易再把權權力下放放到地方方。潘教教授認為為要改行行政化的的分權方方式為立立法化的的分權方方式，使使得國務務院不在在分權模模式中占占主導地地位，讓讓立法機機關在分分權模式式中占主主導地位位。此外外，還要要建立起起民族地地區(qū)多元元化的糾糾紛解決決機制。中央央民族大大學法學學院田艷艷副教授授指出自自治區(qū)自自治條例例

7、出臺難難的最為為根本的的問題就就是中央央與地方方關系沒沒有遵循循法治化化的道路路。自治治區(qū)自治治條例在在出臺前前法律上上是沒有有規(guī)定要要報國務務院各部部委征求求意見的的，但是是在實踐踐中卻每每次要征征求各部部委的意意見的，所所以一征征求意見見就遭遇遇各部委委的反對對，遇上上了“審審批難”的的問題，一一直不能能出臺。同時，田田教授還還認為現(xiàn)現(xiàn)有自治治條例的的質(zhì)量不不高，很很大程度度上都是是對民族族區(qū)域自自治法的的抄襲，自自治條例例的質(zhì)量量低下導導致不能能有效的的調(diào)動地地方的積積極性，最最終不利利于推動動少數(shù)民民族自治治地區(qū)經(jīng)經(jīng)濟的發(fā)發(fā)展。8、論地方方立法權權北京京航空航航天大學學法學院院王鍇副副

8、教授采采取了曲曲線救國國的策略略，從討討論地方方立法權權轉而來來討論中中央與地地方權限限劃分的的問題。王教授授認為對對地方立立法權這這一問題題的研究究十分重重要，它它有助于于更加明明晰央地地權限的的劃分。北京京大學法法學院博博士生曹曹旭東認認為學者者們似乎乎限于法法律的框框架之中中來看中中央與地地方關系系法治化化這個問問題，中中國需要要在法律律與政治治關系的的角度看看，中國國政治架架構不是是法律問問題，政政治問題題是前提提問題，探探討中央央地方關關系首先先要考慮慮政治上上的前提提和可能能性問題題。中國國共產(chǎn)黨黨的角色色沒有轉轉換完成成。提出出要打破破法律框框架，從從更高的的視角來來看待這這個問

9、題題。國務務院法制制辦青鋒鋒司長認認為要從從實際出出發(fā)，注注重中央央和地方方究竟存存在哪些些新變化化。同時時，在實實踐中，立立法主體體的增加加很有限限度，要要用非常常嚴格的的程序進進行控制制。不能能以領導導人的意意志說了了算。行行政化分分權轉變變?yōu)榱⒎ǚǚ绞椒址謾嘀档玫糜懻?，尤尤其涉及及到自治治區(qū)自治治條例問問題。比比如很多多學者都都提到的的國務院院放權問問題，這這其中更更多的是是涉及到到利益博博弈的問問題。對對于地方方立法權權更應多多關注合合理性。同時，青青司長認認為討論論立法基基本制度度問題，目目前現(xiàn)狀狀需要關關注，立立足現(xiàn)狀狀更有說說服力。對于，通通過行政政區(qū)劃的的變更帶帶動經(jīng)濟濟發(fā)展問

10、問題。這這涉及一一個成本本問題。最后，青青司長呼呼吁建立立中央地地方關系系法治化化的模型型。第四四單元中央與與地方關關系法治治化建構構9、民族地地區(qū)財政政權研究究湖北北民族學學院院長長戴小明明教授就就民族自自治地方方(地區(qū)區(qū))財政政權這一一問題進進行了四四個層面面的描述述：首先先，財政政權是民民族自治治地方的的憲法權權利。現(xiàn)現(xiàn)代憲政政國家的的職能是是提供公公共產(chǎn)品品，因此此財政權權成為憲憲政重要要內(nèi)容，也也是限制制政府的的一種方方式。關關于民族族自治地地方的財財政權相相關法律律主要有有：我國國憲法1117條條，我國國民族自自治地方方的財政政權規(guī)定定;預算算法第332條;民族區(qū)區(qū)域自治治法622

11、條關于于財政轉轉移支付付的規(guī)定定。其次次，民族族自治地地方財政政權的層層級是與與我國目目前實施施的民族族自治體體制相對對應的，主主要有四四個層級級：自治治區(qū)、自自治州、自治縣縣、自治治鄉(xiāng)。其其中主體體是前三三個，最最后一個個是補充充。再次次，民族族自治地地方財政政權的現(xiàn)現(xiàn)狀。首首先，對對自治地地方政府府的財政政權利的的重視不不斷加大大。其次次，民族族自治地地方財政政權利不不斷增強強。這種種增強主主要體現(xiàn)現(xiàn)在經(jīng)濟濟實力的的增強與與轉移支支付的加加大。但但是這種種增強僅僅主要體體現(xiàn)在自自治區(qū)、自治州州，而自自治縣的的財政能能力卻基基本沒有有太大變變化。最后后，民族族自治地地方財政政權的困困境。第第

12、一、從從經(jīng)濟基基礎的視視角上看看是財政政薄弱，自自給能力力差，制制度規(guī)則則與潛規(guī)規(guī)則同時時并存造造成了不不同層級級的自治治地方財財政能力力的差異異;第二二、制度度規(guī)則視視角上看看，財政政轉移支支付制度度很不規(guī)規(guī)范，缺缺少公正正性、公公開性、規(guī)范性性這三個個法治環(huán)環(huán)境下財財政轉移移支付制制度的特特征;第第三、基基層財政政主要是是保吃飯飯、保生生存、保保穩(wěn)定，財財政能力力很有限限，甚至至情況比比較差。戴院院長認為為對中央央與地方方關系的的法治化化建構應應當從地地方出發(fā)發(fā)進行試試點，同同時完善善現(xiàn)行的的財政轉轉移制度度是最好好的突破破口。并并且，政政治家與與學者之之間在認認知上是是存在差差異的，不不

13、進入實實際中不不能了解解實際的的情況，這這就需要要考驗我我國政治治家的能能力。中國國社會科科學院法法學所博博士生導導師陳云云生教授授回應戴戴院長的的發(fā)言，認認為戴院院長從財財政這個個角度對對民族自自治地方方的財政政制度進進行的梳梳理，是是非常必必要的。戴院長長提出的的困境非非常重要要，也指指出了解解決困境境的道路路。陳教教授認為為我國中中央與地地方關系系法治建建設不易易展開，而而民族自自治地方方與中央央的關系系則更容容易展開開，容易易達成目目標。同同時，作作為解決決民族自自治地方方財政權權問題的的一個思思路是財財政轉移移支付制制度，但但是這種種制度容容易對民民族自治治地方的的發(fā)展造造成障礙礙，

14、因為為“吃皇皇糧”的的思想并并不能提提升民族族自治地地方發(fā)展展的積極極性，西西方國家家的經(jīng)驗驗即使明明證。如如何提高高自治地地方的發(fā)發(fā)展經(jīng)濟濟的積極極性與主主動性是是值得學學者們思思考的重重要問題題。100、完善善我國中中央與地地方法律律沖突調(diào)調(diào)節(jié)機制制中國國社會科科學院法法學所劉劉海波副副研究員員認為一一旦不同同法律之之間出現(xiàn)現(xiàn)了層級級沖突有有兩種解解決方法法，一個個是政治治層面，就就是全國國人大常常委會，二二是司法法調(diào)節(jié)，選選擇性適適用，就就是在案案件中是是否適用用。如果果發(fā)現(xiàn)抵抵觸，地地方性法法規(guī)和法法律沖突突，逐級級報請全全國人大大常務會會。同時時，劉教教授還提提出要完完善我國國既有的

15、的審查制制度，而而不是建建立權威威的抽象象審查，只只有建立立判例制制度，依依靠立法法和司法法的雙軌軌體制，調(diào)調(diào)節(jié)央地地關系，才才能真正正實現(xiàn)法法治化。中國國政法大大學王建建勛副教教授同意意將法院院的介入入作為解解決法律律沖突的的一種方方式。但但是，王王教授提提出如果果單純只只采取由由法院審審查地方方法規(guī)是是否與中中央法律律抵觸，這這是完全全不夠的的。因為為，如果果中央法法律法規(guī)規(guī)本身就就存在問問題怎么么辦?王王教授認認為，更更重要的的是法院院應當有有權利根根據(jù)憲法法或憲政政原則、精神對對中央制制定的法法律法規(guī)規(guī)進行審審查。因因為，實實際在我我國，很很多中央央法律都都是有問問題。如如果不能能突破

16、“法法院僅僅僅只能通通過選擇擇適用法法規(guī)的方方式來實實現(xiàn)調(diào)節(jié)節(jié)作用”，不不能給予予法律違違憲審查查權，那那么中央央與地方方關系的的法治化化是無法法真正實實現(xiàn)的。111、人民民代表大大會制度度:高度度地方自自治與高高度中央央集權的的困境云南南大學法法學院沈沈壽文副副教授認認為中央央與地方方關系法法治化的的主要方方式就是是分權。我國當當前走了了兩個極極端，第第一個是是特別行行政區(qū)的的自治權權，第二二個是民民族區(qū)域域自治制制度下的的自治權權。國際際社會上上的“自自治權”主主要體現(xiàn)現(xiàn)是如果果中央侵侵入地方方自治范范圍事項項，地方方可以訴訴諸裁判判機構，反反之亦然然。而我我國的自自治權是是說其他他地方?jīng)]

17、沒有，而而當?shù)叵硐碛械臋鄼嗬?。因因此，我我國的自自治與國國際上的的自治概概念是不不同的。沈教授授還提出出研究中中央與地地方關系系，人民民代表大大會制度度作為切切入點是是必須的的，這一一制度實實質(zhì)是我我國國家家權力配配置的問問題。對對這一制制度主要要考慮的的是其設設置上如如果回歸歸憲法文文本的話話是否存存在問題題。如按按我國當當前憲法法及法律律規(guī)定，我我國人民民代表大大會一方方面是作作為塑造造政權組組織形式式的制度度，這是是橫向?qū)訉用娴谋肀憩F(xiàn)，實實際上呈呈現(xiàn)的是是一種一一權獨大大的體制制。另一一方面則則是作為為塑造國國家結構構形式的的制度，這這是縱向向?qū)用娴牡谋憩F(xiàn)，實實際上蘊蘊含地方方自治的的內(nèi)

18、容。所以，人人民代表表大會制制度這種種高度地地方自治治的制度度設計，卻卻被生硬硬地植入入一個注注重高度度中央集集權的單單一制國國家中，由由此帶來來了一系系列制度度上的困困境。因因此，重重新審視視人民代代表大會會制度是是必要的的。中國國人民大大學王建建學博士士后認為為，中央央與地方方關系可可以分為為三個層層面，第第一是應應然層面面，第二二是規(guī)范范層面，第第三是實實然層面面。法學學家應該該在第一一與第二二層面之之間，特特別應當當重視對對法律文文本的規(guī)規(guī)范分析析。王建建軍提出出是否能能從憲法法規(guī)范層層面對中中央民族族大學英英文名稱稱的改變變分析?同時，我我國憲法法在分析析中央與與地方關關系之中中所起

19、的的作用是是什么，是是否有指指導作用用?同時時，人大大在憲法法文本中中是否真真正存在在“一權權獨大”的的現(xiàn)象也也是值得得探討的的。122、地方方治理的的本土資資源蘇州州大學法法學院博博士生導導師楊海海坤教授授主張解解決中央央與地方方關系應應當從以以下四個個方面著著手：一一、從村村委會開開始把社社會權利利發(fā)展起起來;二二、加強強黨內(nèi)民民主;三三、地方方制度應應當創(chuàng)新新，不要要害怕多多樣化;四、特特別警惕惕部門、地方集集團利益益的擴張張，警惕惕壟斷利利益對中中央的影影響。國家家行政學學院法學學部楊偉偉東教授授認為認認為中央央與地方方關系法法治化是是建構性性的，就就從解放放思想，從從自治開開始，改改

20、變央地地關系，很很重要是是提出多多樣化，提提供思路路。但多多元化的的起點是是什么?本土資資源應放放在何種種位置?在大的的框架下下，單靠靠地方發(fā)發(fā)揮資源源，作用用很有限限。組織織部長學學習發(fā)言言，公推推直選，問問題就是是，提倡倡地方創(chuàng)創(chuàng)新，但但整個控控制權在在中央。所以應應該充分分給地方方空間，否否則永遠遠是空盤盤。中國國政法大大學法學學院張樹樹義教授授指出現(xiàn)現(xiàn)在考慮慮央地關關系，需需要考慮慮聯(lián)邦制制問題。危險境境地，群群體事件件，此起起彼伏，對對任何政政權都很很危險，極極端事件件如成都都的房屋屋拆遷案案引發(fā)的的自焚案案。這對對政權一一個極為為危險的的信號。張教授授認為大大國沒有有一個國國家，搞

21、搞集權是是成功的的。我國國需要考考慮聯(lián)邦邦制，經(jīng)經(jīng)驗上，理理論上都都成立。自治、聯(lián)邦就就是從人人性來的的。自己己事自己己做主?；救巳诵?。從從這里升升華出個個人自主主，超過過個人范范圍，就就是資源源合作，然然后市政政自治，在在此基礎礎上，才才有公共共權力。從下到到上，在在人性基基礎上建建立起了了國家。從上到到下，蔑蔑視人性性，不符符合人性性。我國國社會轉轉型，要要回到原原點，如如何建立立符合人人性政治治體制?永遠要要有明確確戰(zhàn)略目目標，那那就是奔奔向聯(lián)邦邦制，這這是最為為根本的的指導。北京京大學法法學院博博士生導導師姜明明安教授授認為中中央與地地方的關關系主要要體現(xiàn)為為權力配配置上，包包括人權

22、權、財權權、事權權、人權權的配置置。姜教教授指出出：首先先，央地地關系只只要有法法律的規(guī)規(guī)定，就就是法制制化。其其次，不不但有法法律制度度的規(guī)定定規(guī)定，還還要有其其它的制制度為支支撐。第第三就是是價值的的判斷。要有判判斷的標標準，強強調(diào)達到到合理的的配置。一種是是從下到到上的配配置，還還有一種種是從上上到下的的配置。存在這這兩種的的配置方方式。還還有是央央地在動動態(tài)的搏搏弈，最最后姜教教授認為為權力按按一種模模式配置置，更要要注重權權力的保保障機制制。一種種是權力力機關來來保障，一一種是司司法機關關來保障障，都要要有完整整的機制制。并且且由法律律來保障障，唯有有此，才才能真正正的解決決中央與與

23、地方關關系法治治化的問問題。自由由討論中國國憲法學學研究會會副會長長、武漢漢大學法法學院博博士生導導師周葉葉中教授授認為研研究央地地關系法法治化，首首先要明明確為什什么有關關系，這這種關系系是什么么，其實實質(zhì)是什什么?其其實然是是什么，應應然又是是什么?這些問問題都是是央地關關系的基基礎。央央地關系系的內(nèi)涵涵是權力力配置關關系，其其實質(zhì)是是利益關關系?；A問題題的視角角應當是是研究的的基礎。央地關關系法治治化的研研究應當當以憲法法文本為為基石，但但是，憲憲法文本本在我國國當前央央地關系系中是否否起到了了作用，其其構建的的體系在在實然中中是否得得到實現(xiàn)現(xiàn)。因此此，憲法法文本的的適用是是值得研研究的。總結結陳斯斯喜 全全國人大大常委會會內(nèi)務司司法委員員會副主主任陳主主任認為為這個會會議開得得很有特特點，會會議很緊緊湊，四四個單元元，加上上發(fā)言人人、評議議人、主主持人的的發(fā)言，效效率很高高。同時時，也表表現(xiàn)在討討論的問問題很廣廣泛，今今天是開開小會研研究大問問題。討討論的問問題包涵涵了整個個央地關關系的方方方面面面，具體體到立法法權、