對(duì)公共危機(jī)管理若干重要問(wèn)題的思考

1、對(duì)公共危機(jī)管理假設(shè)干重要問(wèn)題的考慮對(duì)公共危機(jī)管理假設(shè)干重要問(wèn)題的考慮一、公共危機(jī)內(nèi)涵的再考慮：基于理論操作的層面1.關(guān)于危機(jī)根本屬性的爭(zhēng)論。任何一門學(xué)科，支撐起整個(gè)理論體系的不過(guò)是一些最根本的概念，學(xué)者之間的理論爭(zhēng)鳴歸根到底是在根本概念的理解上存在分歧。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)公共危機(jī)管理的研究已經(jīng)有10余年的時(shí)間，但對(duì)于如何合理地界定公共危機(jī)，如何判斷某種社會(huì)現(xiàn)象是否是公共危機(jī)，爭(zhēng)論仍然很大。公共危機(jī)的概念包含且基于危機(jī)的根本屬性。關(guān)于危機(jī)的屬性目前有三方面的爭(zhēng)論：1危機(jī)是負(fù)面的還是中性的。如巴頓Bartn認(rèn)為，危機(jī)是一個(gè)會(huì)引起潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件。1而史蒂芬芬克StevenFink那么認(rèn)

2、為，危機(jī)的出現(xiàn)不一定是壞消息，而只是一個(gè)事實(shí)，它包括產(chǎn)生負(fù)面結(jié)果的可能性，也包括產(chǎn)生料想、正面結(jié)果的可能性。21，152危機(jī)是一個(gè)事件還是一個(gè)過(guò)程。持事件中心方法event-enteredapprah的學(xué)者認(rèn)為危機(jī)是低概率、高影響的事件。3反對(duì)的觀點(diǎn)那么認(rèn)為危機(jī)實(shí)際上是一個(gè)從無(wú)到有、從量變到質(zhì)變的演變過(guò)程，如烏里埃爾羅森塔爾UrielRthenthal指出，如今，危機(jī)分析者們將危機(jī)定義為過(guò)程，力圖把握危機(jī)條件、特征和結(jié)果等完好的背景。43危機(jī)是突發(fā)的還是常態(tài)化的。里賓杰Lerbinger認(rèn)為突發(fā)性是危機(jī)的三個(gè)根本特征之一。5而相反的觀點(diǎn)那么認(rèn)為危機(jī)無(wú)時(shí)不在、無(wú)處不有，危機(jī)與人類歷史開(kāi)展相始終。

3、61-2爭(zhēng)論還在繼續(xù)，但在此過(guò)程中可以明晰地辨識(shí)出危機(jī)的三個(gè)根本屬性：危害性、緊迫性和不確定性。正如羅森塔爾的經(jīng)典定義所言：危機(jī)是一個(gè)系統(tǒng)的根本構(gòu)造或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)所受到的嚴(yán)重威脅，它迫使人們必須在很短的時(shí)間內(nèi)、在極不確定的情況下做出關(guān)鍵性決策。7也正是由于這三個(gè)屬性的存在，危機(jī)管理才能成為考驗(yàn)政府才能的重要指標(biāo)。以上四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是判斷公共危機(jī)事件的必要條件，連同危機(jī)的三個(gè)屬性共同構(gòu)成公共危機(jī)的根本內(nèi)涵。在理論中，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府不會(huì)等到公共危機(jī)的四個(gè)要件全部出現(xiàn)后才開(kāi)場(chǎng)介入，因?yàn)楣参C(jī)是一個(gè)從量變到質(zhì)變的演化過(guò)程，具備了公眾的廣泛關(guān)注和負(fù)面的社會(huì)影響兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就意味著公共危機(jī)的初始端倪已經(jīng)出現(xiàn)，防微杜

4、漸、重在預(yù)防是政府的明智之眩二、公共危機(jī)預(yù)防與預(yù)警的認(rèn)識(shí)誤區(qū)：與學(xué)界主流觀點(diǎn)的商榷1.公共危機(jī)預(yù)防的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。公共危機(jī)預(yù)防的目的是防止或減少危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)受到兩個(gè)因素的直接影響：致災(zāi)因子hazard和脆弱性vulnerability。?結(jié)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)術(shù)語(yǔ)2022年版?將致災(zāi)因子定義為：一種具有危險(xiǎn)性的現(xiàn)象、物質(zhì)、活動(dòng)，它可能造成人員傷亡、影響安康，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失、生活或效勞設(shè)施喪失、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)擾動(dòng)、環(huán)境破壞。97-8簡(jiǎn)言之，致災(zāi)因子即風(fēng)險(xiǎn)源，它可包括自然因子、人為因子、技術(shù)因子等。脆弱性指公眾承受和抗拒風(fēng)險(xiǎn)的才能，即公眾相對(duì)于危機(jī)的易損性，包括物理脆弱性、社會(huì)脆弱性、經(jīng)濟(jì)脆弱性

5、、環(huán)境脆弱性等。由于風(fēng)險(xiǎn)是致災(zāi)因子與脆弱性共同作用的結(jié)果，用公式表示就是：風(fēng)險(xiǎn)=致災(zāi)因子脆弱性。因此，當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于公共危機(jī)預(yù)防的主要研究方向集中在兩點(diǎn)：一是防范致災(zāi)因子，二是減少公眾相對(duì)于致災(zāi)因子的脆弱性。在防范致災(zāi)因子方面，比擬常見(jiàn)的建議是開(kāi)發(fā)危機(jī)預(yù)防技術(shù)、引進(jìn)危機(jī)監(jiān)測(cè)機(jī)制、開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、建立公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案等。在減少公眾的脆弱性方面的結(jié)論是建立信息疏導(dǎo)機(jī)制、加大社會(huì)宣傳、開(kāi)展模擬演練、設(shè)立防災(zāi)日、將危機(jī)管理納入學(xué)校教育等。雖然從致災(zāi)因子與脆弱性方面認(rèn)識(shí)公共危機(jī)預(yù)防問(wèn)題是必要的，但卻略顯單保從根本上講，我國(guó)公共危機(jī)事件頻發(fā)的認(rèn)識(shí)論根源在于，沒(méi)有將公共危機(jī)預(yù)防視為一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程。我國(guó)在

6、現(xiàn)代化建立中，很少?gòu)奈C(jī)預(yù)防的角度審視開(kāi)展大局，如城鄉(xiāng)布局、人口分布、產(chǎn)業(yè)構(gòu)造、能源構(gòu)造、生態(tài)環(huán)境等等。因此，社會(huì)公共危機(jī)的脆弱性不單純是危機(jī)管理領(lǐng)域的問(wèn)題，更是國(guó)家在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型階段應(yīng)予以全盤考慮的戰(zhàn)略問(wèn)題，公共危機(jī)的預(yù)防必須在整個(gè)社會(huì)文化、法制、體制和機(jī)制的有效配合下才能實(shí)現(xiàn)。否那么，即使政本文由論文聯(lián)盟搜集整理府重點(diǎn)監(jiān)控某一公共危機(jī)領(lǐng)域，但還是難以防范其他方面危機(jī)的此起彼伏。全面的危機(jī)預(yù)防不是某個(gè)點(diǎn)上的打破，而是社會(huì)整體危機(jī)的減少和公眾危機(jī)感的緩解?？梢?jiàn)，公共危機(jī)預(yù)防不是朝夕之功，而是一個(gè)需要一定時(shí)間和足夠智慧來(lái)系統(tǒng)考慮的綜合工程。公共危機(jī)預(yù)防的綜合性與系統(tǒng)性視角并不否認(rèn)當(dāng)前公共危

7、機(jī)預(yù)防工作的價(jià)值，它只是要說(shuō)明，政府在公共危機(jī)管理中不能頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，而應(yīng)當(dāng)從社會(huì)整體治理的角度統(tǒng)籌公共危機(jī)預(yù)防工作，認(rèn)識(shí)到正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展的階段性特征決定了我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)公共危機(jī)的高發(fā)期，這種狀況還將伴隨我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革的綜合調(diào)整而繼續(xù)延續(xù)，其時(shí)間的長(zhǎng)短取決于我國(guó)社會(huì)整體的開(kāi)展進(jìn)度。因此，進(jìn)一步全面推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型與開(kāi)展才是預(yù)防公共危機(jī)的根本之道，只有在此框架下開(kāi)展的危機(jī)預(yù)防工作才有長(zhǎng)遠(yuǎn)和長(zhǎng)效意義。由此觀點(diǎn)推演開(kāi)去，當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生之后，強(qiáng)迫推行行政問(wèn)責(zé)制、追究相關(guān)指導(dǎo)的責(zé)任也略帶片面性。我國(guó)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任固然具有法理上的根據(jù)，但問(wèn)題的關(guān)鍵在于首先要考

8、察清楚危機(jī)爆發(fā)的真實(shí)原因是宏觀的社會(huì)綜合治理因素導(dǎo)致的，還是由于行政首長(zhǎng)的工作疏漏造成的。仔細(xì)考察已經(jīng)被問(wèn)責(zé)過(guò)的公共危機(jī)事件可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)危機(jī)發(fā)生的背后總能找到社會(huì)綜合治理缺失的原因。2.關(guān)于公共危機(jī)預(yù)警的理論分界問(wèn)題。公共危機(jī)預(yù)防與預(yù)警是前后相繼且互相交疊的兩個(gè)過(guò)程，但兩者的側(cè)重點(diǎn)卻不同。預(yù)防是試圖阻止危機(jī)發(fā)生，重點(diǎn)是消滅危機(jī)的萌芽或減少危機(jī)發(fā)生的概率。預(yù)警那么側(cè)重于解釋清楚可能發(fā)生什么、如何行動(dòng)才能防止事件影響的最壞結(jié)果，10即危機(jī)預(yù)警通過(guò)增加公眾采取響應(yīng)措施的提早量，最大限度的減少危機(jī)帶來(lái)的生命和財(cái)產(chǎn)損失。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂預(yù)警，其本意就是預(yù)先警報(bào)，即在危機(jī)發(fā)生之前向公眾發(fā)布致災(zāi)因子的信

9、息，災(zāi)害發(fā)生之后的信息傳遞不能稱之為預(yù)警。國(guó)內(nèi)大量關(guān)于危機(jī)預(yù)警的定義也都提到災(zāi)害之前、致災(zāi)因子轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)害之前等關(guān)鍵詞。一個(gè)常見(jiàn)的例子就是地震預(yù)報(bào)：地震分P波縱波和S波橫波，其中震動(dòng)較小的P波速度約為7公里/秒，震動(dòng)較大且破壞力強(qiáng)的S波速度約為4公里/秒。以震中間隔 受災(zāi)區(qū)400公里為例，假設(shè)檢測(cè)到P波之后馬上發(fā)出警報(bào)，那么可以利用P波和S波之間的時(shí)間差給公眾提供30秒左右的響應(yīng)時(shí)間。按照當(dāng)前關(guān)于危機(jī)預(yù)警概念的主流觀點(diǎn)，這種地震警報(bào)不能稱之為預(yù)警，因?yàn)轭A(yù)警是發(fā)生在危機(jī)爆發(fā)之前的警報(bào)，危機(jī)發(fā)生之后已經(jīng)不能表達(dá)預(yù)先的意義了。以危機(jī)的發(fā)生為分界點(diǎn)來(lái)定義預(yù)警是不科學(xué)的。實(shí)際上預(yù)警一詞中的預(yù)不僅包含預(yù)先的

10、含義，更重要的是預(yù)測(cè)和預(yù)估。危機(jī)預(yù)警的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)為致災(zāi)因子預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估和警報(bào)的預(yù)先發(fā)布?？梢?jiàn)，預(yù)警的范疇要大于且涵蓋預(yù)報(bào)，先于危機(jī)發(fā)出警報(bào)只是預(yù)警的要義之一。假如地震發(fā)生前的警報(bào)才是預(yù)警，那么面對(duì)地震就不存在預(yù)警，也沒(méi)有必要建立地震預(yù)警機(jī)制，因?yàn)榈卣鹌袷菬o(wú)法預(yù)測(cè)和預(yù)報(bào)的。從危機(jī)預(yù)警的價(jià)值和目的指向來(lái)看，對(duì)危機(jī)預(yù)警的合理界定應(yīng)當(dāng)以危機(jī)是否產(chǎn)生了本質(zhì)性損害為標(biāo)準(zhǔn)。1997年結(jié)合國(guó)發(fā)表的?有效預(yù)警的指導(dǎo)原那么?指出，預(yù)警的目的是賦予受災(zāi)害及致災(zāi)因子威脅的個(gè)人及社區(qū)以力量，使其可以有充足的時(shí)間、以適當(dāng)?shù)姆绞讲扇⌒袆?dòng)，減少個(gè)人傷害、生命損失、財(cái)產(chǎn)或周邊脆弱環(huán)境受到破壞的可能性。11可見(jiàn)，危機(jī)是否已

11、經(jīng)發(fā)生不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是損失是否已經(jīng)發(fā)生，即使危機(jī)發(fā)生了，但在危機(jī)轉(zhuǎn)變成損失之前發(fā)出警報(bào)信息，由此防止或減少了危機(jī)帶來(lái)的生命和財(cái)產(chǎn)損失，這種警報(bào)也是預(yù)警。以損害是否發(fā)生作為界定預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)在公共危機(jī)管理理論中有更大的價(jià)值。公共危機(jī)事件除了地震之類的天災(zāi)之外，更多的是社會(huì)綜合治理因素造成的人禍，這類公共危機(jī)從發(fā)生到產(chǎn)生危害具有更長(zhǎng)的演變期，這就為公共危機(jī)預(yù)警提供了發(fā)揮作用的空間。因此，公共危機(jī)預(yù)警不僅表現(xiàn)為公共危機(jī)發(fā)生前的預(yù)測(cè)與評(píng)估，還表現(xiàn)為公共危機(jī)發(fā)生后搜集相關(guān)信息，判斷公共危機(jī)造成危害的約束性條件和將來(lái)的開(kāi)展趨勢(shì)，根據(jù)評(píng)估結(jié)果準(zhǔn)確發(fā)出警示信號(hào)，使相關(guān)利害主體及時(shí)采取應(yīng)對(duì)策略，防止或消除不利后果。

12、三、當(dāng)前公共危機(jī)管理理論中亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題1.對(duì)公共危機(jī)預(yù)防預(yù)警管理重視缺乏。斯蒂芬顧恩德?tīng)朣tephenGundel按照公共危機(jī)的可預(yù)測(cè)性preditability和危機(jī)干預(yù)的可能性influenepssibility兩個(gè)維度將公共危機(jī)分為常規(guī)型nventinal、不可意料型unexpeted、難以駕馭型intratable和根本型fundaental四個(gè)類別如圖。915可預(yù)測(cè)性和可干預(yù)性意味著危機(jī)是可以預(yù)防和預(yù)警的。這兩個(gè)維度的組合說(shuō)明，只有不可預(yù)測(cè)也不可預(yù)防的根本型危機(jī)是人們無(wú)法應(yīng)對(duì)的，現(xiàn)實(shí)中這類危機(jī)的數(shù)量非常有限。換句話說(shuō)，當(dāng)前人類面對(duì)的絕大局部公共危機(jī)都是可預(yù)可防的。同時(shí)這也提醒人

13、們，公共危機(jī)管理的重點(diǎn)是危機(jī)的預(yù)防和預(yù)警，危機(jī)響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)只是預(yù)防和預(yù)警不能奏效的后續(xù)行為。不管從危機(jī)管理的本錢還是從危害的直接影響來(lái)看，預(yù)防和預(yù)警的價(jià)值都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)危機(jī)響應(yīng)與災(zāi)后恢復(fù)。但目前政府關(guān)注最多的是危機(jī)爆發(fā)之后的響應(yīng)與恢復(fù)，對(duì)危機(jī)爆發(fā)前的預(yù)防與預(yù)警的重視力度明顯缺乏。造成這種現(xiàn)象的原因有三個(gè)：1危機(jī)的預(yù)防與預(yù)警是隱性工作，而危機(jī)的救援與恢復(fù)是顯性工作，政府從自身利益出發(fā)更愿做顯性工作；2預(yù)防與預(yù)警階段危機(jī)處于埋伏期，沒(méi)有對(duì)公眾的切身利益造成危害，因此公眾對(duì)危機(jī)的預(yù)防與預(yù)警也不關(guān)心，這導(dǎo)致政府沒(méi)有加強(qiáng)預(yù)防與預(yù)警工作的動(dòng)力；3在行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和行政問(wèn)責(zé)制的交互作用下，危機(jī)爆發(fā)后行政首長(zhǎng)可

14、能成為問(wèn)責(zé)的首要對(duì)象，為防止或減輕問(wèn)責(zé)，政府會(huì)對(duì)危機(jī)響應(yīng)與恢復(fù)高度重視。此外，政府對(duì)公共危機(jī)預(yù)防與預(yù)警的認(rèn)識(shí)也容易陷入過(guò)分倚重技術(shù)設(shè)備的誤區(qū)。在現(xiàn)代科技快速開(kāi)展且作用日漸凸顯的今天，這種技術(shù)治國(guó)論的傾向尤其容易出現(xiàn)，局部地方政府甚至把引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備作為在危機(jī)預(yù)防預(yù)警方面有所作為的標(biāo)志。公共危機(jī)管理中的技術(shù)手段是不可或缺的，但正如有的研究者所發(fā)現(xiàn)的那樣：一方面，科技程度日益飛速開(kāi)展；另一方面，災(zāi)害與危機(jī)對(duì)社會(huì)的損害越來(lái)越大，這是現(xiàn)代社會(huì)的悖論paradx。6105其實(shí)技術(shù)只是一個(gè)必要條件，但并不充分，比技術(shù)更重要的是管理，分開(kāi)科學(xué)有效的公共危機(jī)管理體制與機(jī)制，技術(shù)設(shè)備只具備象征意義。2.公共

15、危機(jī)應(yīng)急預(yù)案形式大于內(nèi)容。根據(jù)華建敏同志在?人民日?qǐng)?bào)?刊發(fā)的文章，截至2022年底，我國(guó)已經(jīng)制定各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案130多萬(wàn)件，覆蓋了常見(jiàn)的各類突發(fā)事件；所有的省級(jí)政府、97.9%的市級(jí)政府、92.8%的縣級(jí)政府都已編制總體應(yīng)急預(yù)案。12這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，我國(guó)總體的應(yīng)急預(yù)案體系根本建立。問(wèn)題在于，是否有預(yù)案與預(yù)案是否有效是兩個(gè)層面的問(wèn)題，各級(jí)政府在預(yù)案的制定與執(zhí)行中都暴露出了一些問(wèn)題，其中一個(gè)最重要的問(wèn)題就是預(yù)案的形式大于內(nèi)容。表現(xiàn)為：1預(yù)案本身不完備。預(yù)案作為一種預(yù)先設(shè)計(jì)的行動(dòng)方案，應(yīng)當(dāng)考慮三個(gè)維度：可能出現(xiàn)的情況、可以調(diào)動(dòng)的資源和可能涉及的方法，但各級(jí)政府的預(yù)案從總體預(yù)案到專項(xiàng)預(yù)案在這三個(gè)維度上

16、都做得不夠充分。另外，多數(shù)預(yù)案都是一種綱領(lǐng)性的指導(dǎo)方針，原那么性較強(qiáng)，實(shí)際操作方面考慮缺乏。比照研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各省市的預(yù)案大同小異，不能很好的表達(dá)自身的條件、局限或特殊性。2預(yù)案的理解障礙。預(yù)案的價(jià)值表達(dá)在執(zhí)行層面，執(zhí)行的前提是對(duì)預(yù)案準(zhǔn)確、全面的理解。國(guó)內(nèi)各類預(yù)案從形式到內(nèi)容都存在照搬西方國(guó)家應(yīng)急預(yù)案的現(xiàn)象，不同地方政府之間也互相抄襲，專業(yè)術(shù)語(yǔ)流行，導(dǎo)致預(yù)案本身的理解困難。另一方面，我國(guó)預(yù)案的默認(rèn)執(zhí)行主體是政府，預(yù)案中沒(méi)有表達(dá)公民、企業(yè)、社會(huì)組織等在危機(jī)管理中的行為需求，其行文以政府為敘事對(duì)象，語(yǔ)言風(fēng)格符合政府公文的套路，這進(jìn)一步增加了社會(huì)公眾的理解難度。3預(yù)案的宣傳推廣不夠。我國(guó)預(yù)案的數(shù)量和

17、類別雖多，但一些政府僅把預(yù)案作為危機(jī)管理的補(bǔ)充，束之高閣者多，宣傳推廣者少。以預(yù)案分級(jí)為例，我國(guó)將公共危機(jī)事件分為紅色、橙色、黃色和藍(lán)色四個(gè)等級(jí)，但很少有群眾可以準(zhǔn)確說(shuō)出各種顏色的等級(jí)含義。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央氣象臺(tái)發(fā)布的高溫橙色預(yù)警對(duì)普通聽(tīng)眾而言沒(méi)有價(jià)值，因?yàn)樗麄冎荒苈?tīng)懂高溫但并不理解橙色。3.政府危機(jī)響應(yīng)側(cè)重點(diǎn)存在偏失。政府在危機(jī)響應(yīng)中背負(fù)著兩大壓力：?jiǎn)栘?zé)的壓力和救援的壓力。問(wèn)責(zé)的壓力是被動(dòng)性的，政府可能因沒(méi)有做好公共危機(jī)的預(yù)防和預(yù)警工作而成為被問(wèn)責(zé)的對(duì)象；救援的壓力是主動(dòng)性的，因?yàn)榫仍涣Ρ旧砭蜆?gòu)成問(wèn)責(zé)的條件。當(dāng)這兩種壓力不可兼顧的時(shí)候，政府很容易出現(xiàn)考慮側(cè)重點(diǎn)的偏失，最常見(jiàn)的表現(xiàn)就是優(yōu)先考慮

18、問(wèn)責(zé)問(wèn)題而不是救援問(wèn)題，虛報(bào)、瞞報(bào)受災(zāi)數(shù)字比擬普遍。應(yīng)當(dāng)看到，政府本身也是一個(gè)利益體，政府公務(wù)員也是理性經(jīng)濟(jì)人。詹姆斯布坎南JaesBuhanan早已深入的指出：我們必須從一方面是利己主義和狹隘個(gè)人利益驅(qū)使的經(jīng)濟(jì)人，另一方面是超凡入圣的國(guó)家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來(lái)假如把參與市場(chǎng)關(guān)系的個(gè)人當(dāng)作效用最大化者，那么當(dāng)個(gè)人在非市場(chǎng)內(nèi)行事時(shí)，似乎沒(méi)有理由假定個(gè)人的動(dòng)機(jī)發(fā)生了變化。13即我們不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為一個(gè)理性逐利者一旦進(jìn)入政府公共部門就會(huì)變成一心為公的道德模范，趨利心仍然是政府躲避風(fēng)險(xiǎn)、逃避追責(zé)的根源所在。在公共危機(jī)管理體制不健全的情況下，懸在政府官員頭上的問(wèn)責(zé)利劍或許才是政府首先要躲避的對(duì)象。由于自利性的

19、存在，政府在公共危機(jī)的響應(yīng)過(guò)程中可能成為利益團(tuán)體的綁架對(duì)象，只要政府作為資源壟斷者和社會(huì)價(jià)值權(quán)威分配者的角色沒(méi)有改變，這種綁架關(guān)系就會(huì)照舊曖昧。在極端情況下，政府也可能成為公共危機(jī)的肇端者，這在社會(huì)性公共危機(jī)事件中表現(xiàn)得尤為明顯。這意味著，政府公共危機(jī)管理不僅涉及到危機(jī)管理本身，更涉及到政府的自我管理與制度約束問(wèn)題。4.整體化的危機(jī)救援才能缺乏。我國(guó)公共危機(jī)管理體制中主體單一、條塊分割等問(wèn)題直接影響了危機(jī)救援的整體效能。從管理主體來(lái)看，我國(guó)政府以層級(jí)構(gòu)造為根底建立起一個(gè)龐大的公共事務(wù)管理體系，配之以政府具有指導(dǎo)權(quán)的公共事業(yè)組織，共同構(gòu)成體制內(nèi)的管理力量。體制外根本不存在合法的社會(huì)公共事務(wù)管理權(quán)

20、利主體。與此相對(duì)應(yīng)，政府也幾乎成為唯一的公共危機(jī)救援力量，在備災(zāi)、減災(zāi)、響應(yīng)、恢復(fù)、溝通等各個(gè)環(huán)節(jié)政府都是主導(dǎo)者，個(gè)人、家庭、企業(yè)、社會(huì)組織的參與明顯缺乏，這就難以形成全社會(huì)整體化的危機(jī)救援才能。此外，救援才能缺乏也與體制外主體的脆弱性有關(guān)，公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)是致災(zāi)因子與脆弱性互相作用的結(jié)果，假如致災(zāi)因子不可防止的話，那么社會(huì)主體的脆弱性將直接對(duì)風(fēng)險(xiǎn)起到放大作用。從政府條塊分割的層級(jí)體制來(lái)看，條狀分割表達(dá)了命令統(tǒng)一和行動(dòng)一致的原那么，總體而言有利于危機(jī)的有效應(yīng)對(duì)，但塊狀分割情況比擬復(fù)雜。政府下設(shè)的塊狀職能部門，有的歸本級(jí)政府統(tǒng)一管理，有的那么直屬于上級(jí)政府，當(dāng)危機(jī)需要協(xié)同行動(dòng)的時(shí)候往往出現(xiàn)協(xié)調(diào)的低

21、效率。另外，政府職能部門之間存在職能分工與利益摩擦，加之行政權(quán)利只對(duì)上負(fù)責(zé)，導(dǎo)致橫向的溝通較難實(shí)現(xiàn)。至于不同地方政府之間的協(xié)調(diào)就更為困難。所以，政府之間、政府與社會(huì)之間以及政府部門之間的協(xié)作困難是導(dǎo)致整體化危機(jī)救援才能缺乏的重要原因。四、進(jìn)步政府公共危機(jī)管理才能的幾點(diǎn)建議1.將公共危機(jī)管理的重心前移。公共危機(jī)從萌芽到消除有一個(gè)生命周期，國(guó)外一般將其分為埋伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期和解決期四個(gè)開(kāi)展階段。與之對(duì)應(yīng)的危機(jī)管理活動(dòng)包括疏緩itigatin或預(yù)防preventin、準(zhǔn)備preparedness、響應(yīng)respnse、恢復(fù)revery四個(gè)方面。220-28所謂將公共危機(jī)管理的重心前移即重點(diǎn)加強(qiáng)危機(jī)

22、的預(yù)防與準(zhǔn)備階段的工作，把工作的重點(diǎn)放在備災(zāi)與減災(zāi)上，從源頭防范致災(zāi)因子，以實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。將公共危機(jī)管理的重心前移要強(qiáng)化以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：1多數(shù)公共危機(jī)是可預(yù)可防的。公共危機(jī)可以分為自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害、沖突危機(jī)和公共衛(wèi)生危機(jī)四類，除了自然災(zāi)害中的一局部超出人類的應(yīng)對(duì)才能之外，其它危機(jī)事件的發(fā)生都摻雜了人的因素。這意味著只要付諸努力，加強(qiáng)預(yù)防和預(yù)警工作，消滅或減緩危機(jī)是完全有可能的。2樹立公共危機(jī)常態(tài)化意識(shí)。危機(jī)具有突發(fā)性，但突發(fā)性只是危機(jī)的外表屬性，危機(jī)的本質(zhì)屬性是風(fēng)險(xiǎn)，危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)的極端表現(xiàn)，突發(fā)性只是加劇風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)因素。樹立危機(jī)常態(tài)化意識(shí)強(qiáng)調(diào)防微杜漸，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)公共危機(jī)管理的日常工作來(lái)有效對(duì)

23、抗危機(jī)的突發(fā)性。和平進(jìn)程的斷點(diǎn)也許很微小，但卻已經(jīng)埋伏了重大危機(jī)的種子，假如不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并妥善處理，終將演變?yōu)橥话l(fā)危機(jī)事件。3改革公共危機(jī)管理的考核機(jī)制。當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題是加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)預(yù)防與預(yù)警投入與效果的監(jiān)視，完善管理流程，實(shí)在落實(shí)危機(jī)預(yù)防與預(yù)警的科學(xué)性和可操作性，以公共危機(jī)自身的開(kāi)展周期與規(guī)律為根底重新設(shè)計(jì)公共危機(jī)管理的考核機(jī)制，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)因素在公共危機(jī)管理中的作用。2.建立公共危機(jī)事件的全程問(wèn)責(zé)機(jī)制。除非因不可抗因素，否那么應(yīng)當(dāng)對(duì)危機(jī)周期中的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)展問(wèn)責(zé)，因?yàn)槊總€(gè)環(huán)節(jié)都可能存在因人的因素而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理中的問(wèn)責(zé)制多是對(duì)危機(jī)成因的問(wèn)責(zé)，而對(duì)危機(jī)管理過(guò)程的問(wèn)責(zé)重

24、視不夠，這表現(xiàn)為，在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上只關(guān)心危機(jī)造成的損失有多少，卻沒(méi)有統(tǒng)計(jì)假如響應(yīng)措施得當(dāng)，損失可以減少多少。1將危機(jī)問(wèn)責(zé)的重心后移。所謂問(wèn)責(zé)重心后移是指危機(jī)發(fā)生后，對(duì)危機(jī)的響應(yīng)與救援是否及時(shí)、準(zhǔn)確、充分等進(jìn)展問(wèn)責(zé)，關(guān)注的焦點(diǎn)不是有沒(méi)有響應(yīng)，而是有什么樣的響應(yīng)。危機(jī)響應(yīng)不是一種政策符號(hào)，要以響應(yīng)的質(zhì)量為根本訴求。以2022年溫州7.23動(dòng)車事件為例，鐵道部宣布車廂已經(jīng)沒(méi)有生命體征，開(kāi)場(chǎng)拆解掩埋車廂的時(shí)候，卻又發(fā)現(xiàn)了活著的小伊伊。這是典型的危機(jī)響應(yīng)過(guò)程中的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)適用全程問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)危機(jī)救援不力問(wèn)題追究責(zé)任。2建立公共危機(jī)終身問(wèn)責(zé)制。有些時(shí)候不當(dāng)?shù)男姓袨闀?huì)埋下重大公共危機(jī)的隱患，比方政府形象工程、

25、因貪腐而形成的工程質(zhì)量問(wèn)題等。這些問(wèn)題尤其容易出如今官員短期任職期間。一旦相關(guān)官員調(diào)離現(xiàn)職，現(xiàn)行的危機(jī)管理機(jī)制很難追責(zé)。因此，為杜絕不當(dāng)行政或人為因素導(dǎo)致的公共危機(jī)，應(yīng)當(dāng)建立公共危機(jī)終身問(wèn)責(zé)機(jī)制，不管直接責(zé)任人現(xiàn)任何處何職或退職，都應(yīng)當(dāng)追責(zé)到底。3加大公共危機(jī)問(wèn)責(zé)的處分力度。人為原因?qū)е碌墓参C(jī)事件其實(shí)是一種典型的危害公共平安行為。理論上，對(duì)危害公共平安行為的處分力度應(yīng)大于同等情節(jié)的其它行為。但我國(guó)公共危機(jī)問(wèn)責(zé)制不適用危害公共平安罪，量刑過(guò)輕，難以起到警示作用?？梢越梃b韓非子以刑去刑的理念：行刑，重其輕者，輕者不至，重者不來(lái)，此謂以刑去刑。14意即通過(guò)加大懲罰力度使妄圖犯罪的人不敢犯罪，從而

26、實(shí)現(xiàn)無(wú)需懲罰的最高境界。3.以公眾利益為核心規(guī)劃公共危機(jī)管理機(jī)制。公眾利益是公共利益的核心，也是公共危機(jī)公共之表達(dá)。以公眾為核心規(guī)劃公共危機(jī)管理機(jī)制需要在危機(jī)的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等各個(gè)階段為公眾著想，表達(dá)公眾的需求。1建立順暢的公眾利益表達(dá)機(jī)制。公共危機(jī)的端倪多出如今基層，發(fā)生在公眾身邊，廣闊社會(huì)公眾也最容易首先感受到潛在的危機(jī)。這時(shí)候需要一個(gè)公眾利益表達(dá)渠道來(lái)傳遞危機(jī)信號(hào)。假如公共危機(jī)在沒(méi)有前兆的情況下到達(dá)了政府監(jiān)測(cè)的戒備線，通常情況下這意味著公眾利益表達(dá)機(jī)制出現(xiàn)了問(wèn)題。2基于公眾感知設(shè)計(jì)應(yīng)急預(yù)案。政府是預(yù)案的制定者，但不能同時(shí)成為預(yù)案的評(píng)定者，公共危機(jī)預(yù)案的價(jià)值需要社會(huì)公眾的共同解讀，

27、因?yàn)樗婕暗饺w公民的根本利益，也是公眾認(rèn)識(shí)危機(jī)和進(jìn)步危機(jī)防范才能的知識(shí)來(lái)源。然而，我國(guó)現(xiàn)有的130多萬(wàn)個(gè)危機(jī)預(yù)案多數(shù)無(wú)人問(wèn)津。為此，預(yù)案設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以公眾的認(rèn)知才能為根底，讓公眾真正可以感知、理解和領(lǐng)會(huì)預(yù)案。當(dāng)前這方面的工作重點(diǎn)有兩個(gè)：一是提倡群眾化、外鄉(xiāng)化、通俗化的預(yù)案表達(dá)形式，切忌照搬西方標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)術(shù)語(yǔ)；二是組織形式多樣且行之有效的學(xué)習(xí)方式，加大預(yù)案的宣傳力度。3建立公眾在危機(jī)管理中的全程參與機(jī)制。公共危機(jī)的每一個(gè)開(kāi)展階段都與公眾的根本利益相關(guān)，因此公眾有必要也有動(dòng)力全程參與危機(jī)管理。雖然政府作為公共利益的代表，因其所擁有社會(huì)資源和發(fā)動(dòng)才能成為公共危機(jī)管理的主導(dǎo)者，但隨著公共危機(jī)復(fù)雜性的增加

28、、公民自主意識(shí)的進(jìn)步以及社會(huì)自治才能的增強(qiáng)，政府的優(yōu)勢(shì)只是相對(duì)的，政府不可能也沒(méi)有必要成為全風(fēng)險(xiǎn)管理者。有效的公共危機(jī)管理需要政府、公眾、企業(yè)、非營(yíng)利組織乃至國(guó)際組織之間協(xié)作伙伴關(guān)系的建立。4.進(jìn)步現(xiàn)有公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的規(guī)格。2022年以前我國(guó)幾乎沒(méi)有常設(shè)的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，危機(jī)發(fā)生后成立臨時(shí)的危機(jī)管理指揮部，待危機(jī)處理完畢，指揮部隨即解散。非典之后，國(guó)務(wù)院推出了三種危機(jī)管理形式，即張家口形式、深圳形式和南寧形式，三種形式的共同點(diǎn)是設(shè)立了分屬不同部門的危機(jī)管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，通常的名稱為應(yīng)急指揮中心。2022年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的?關(guān)于設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室國(guó)務(wù)院總值班室的通知?指出，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室國(guó)務(wù)院總值班室，承當(dāng)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國(guó)務(wù)院總值班工作，履行值