中國城鄉(xiāng)最低生活保障制度的演變

1、中國城鄉(xiāng)最低生活保障制度的演變過程和現(xiàn)狀葉興慶張順喜（中國國務(wù)院研究室農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究司）內(nèi)容提要： 城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是國家社會保障體系的重要組成部分，是從制度上保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活的重要途徑。 20 世紀(jì) 90 年代中期以來，低保制度從部分城市逐步擴(kuò)展到全部城市，進(jìn)而從城市延伸到農(nóng)村。城市低保制度最初是部分城市在社會救濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的， 后來作為國有企業(yè)改革的配套措施得到中央政府的重視， 并逐步擴(kuò)大保障范圍、 提高保障標(biāo)準(zhǔn)、充實(shí)保障資金，進(jìn)而成為城市社會保障的基本制度之一。 20 世紀(jì) 90 年代以來，一些地方在定期定量救助制度的基礎(chǔ)上， 開始探索建立農(nóng)村低保制度。 中國政府決定

2、 2007 年在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民， 凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均為城市低保對象。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定。農(nóng)村低保對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民。與養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他社會保障制度相比， 低保制度具有更加明顯的貧困指向特征，是由政府直接對貧困人口給予“兜底”

3、式定期定量救助；與傳統(tǒng)的社會救助制度相比， 低保制度是一個(gè)更加規(guī)范化、 法制化的社會保障制度， 對減緩貧困更加有效。進(jìn)一步完善城市低保制度， 要著力破除戶籍制度的限制， 將進(jìn)城農(nóng)民工、 戶籍在外地城市但生活在當(dāng)?shù)爻鞘械娜丝诘榷技{入保障范圍；做好與最低工資制度、再就業(yè)扶持政策等的銜接，避免逆向選擇和“養(yǎng)懶漢”。完善農(nóng)村低保制度，需要改變自上而下層層分解農(nóng)村低保人數(shù)指標(biāo)的做法，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍； 改變主要靠地方籌集農(nóng)村低保資金的做法，增加中央和省級財(cái)政的投入；增加基層民政工作人員和工作經(jīng)費(fèi)。1、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展歷程城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是國家社會保障體系的重要組

4、成部分， 是從制度上保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活的重要途徑。 20 世紀(jì) 90 年代中期以來，低保制度從部分城市逐步擴(kuò)展到全部城市， 進(jìn)而從城市延伸到農(nóng)村， 目前正處于向農(nóng)村普及的關(guān)鍵階段。1.1城市低保制度的發(fā)展歷程城市低保制度最初是部分城市在社會救濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的， 后來作為國有企業(yè)改革的配套措施得到中央政府的重視， 并逐步擴(kuò)大保障范圍、 提高保障標(biāo)準(zhǔn)、充實(shí)保障資金， 進(jìn)而成為城市社會保障的基本制度之一。 城市低保制度經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：試點(diǎn)階段： 19931996。1993 年 6 月上海市民政局提出了建立城鎮(zhèn)最低生活保障線的方案，下發(fā)了關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知 。當(dāng)年有 7

5、680 位城鎮(zhèn)居民通過這一制度得到了基本生活保障。這是中國最早的城市居民最低生活保障制度。 1994 年召開的第十次全國民政工作會議提出，要對城市社會救濟(jì)對象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)。 隨后，部分沿海城市，如青島、廈門、大連、廣州、無錫、?？诘乳_始試點(diǎn)。到 1996 年底，全國有 101 個(gè)城市建立了這項(xiàng)制度。全面推進(jìn)階段： 19971999。1997 年 9 月國務(wù)院下發(fā)關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知 ，要求 1997 年底以前，已建立這項(xiàng)制度的城市要逐步完善，尚未建立這項(xiàng)制度的要抓緊做好準(zhǔn)備工作； 1998 年底以前，地級以上城市要建立起這項(xiàng)制度； 1999

6、年底以前，縣級市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立起這項(xiàng)制度。 1999 年 9 月，國務(wù)院頒布城市居民最低生活保障條例 ，標(biāo)志著城市低保走向規(guī)范化、法制化。2擴(kuò)大保障面階段： 20002002。盡管各地如期建立了城市低保制度， 但由于地方財(cái)政投入不足，沒有做到應(yīng)保盡保。針對這種情況， 2001 年國務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知 ，要求增加投入，將符合條件的對象全部納入保障范圍。全國城市低保對象從 2000 年的 403 萬人，迅速增長到 2002 年的 2065 萬人，增長 512%。穩(wěn)步發(fā)展階段： 2003現(xiàn)在。2003 年以來，城市低保對象的人數(shù)穩(wěn)定在2200萬人左右

7、，但平均標(biāo)準(zhǔn)、平均補(bǔ)差、保障資金總額逐年提高（見表1）。1. 2農(nóng)村低保制度的發(fā)展歷程中國農(nóng)村針對貧困人口的社會救助包括多種制度安排。 主要包括：（1）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。即對農(nóng)村居民中無勞動(dòng)能力、無依靠、無生活來源的“三無”老年人、殘疾人和未成年的孤兒，實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬，對適齡兒童還要保其受教育。這項(xiàng)制度從 20 世紀(jì) 50 年代初即開始實(shí)施。 2006 年全國農(nóng)村五保戶 468 萬戶， 503.3 萬人，平均標(biāo)準(zhǔn)為 102 元/ 人、月，平均補(bǔ)差為 78.3元 / 人、月，共支出資金 41.1 億元。（ 2）臨時(shí)救濟(jì)制度。即對缺衣少食的貧困人口實(shí)行臨時(shí)救濟(jì)。這項(xiàng)制度從 20

8、世紀(jì) 50 年代初一直實(shí)行到目前。 2006 年農(nóng)村臨時(shí)救濟(jì)達(dá)到 642.9 萬人次。（ 3）定期定量救助制度。 即對家庭常年生活困難的貧困人口，按一定周期（月或季度）給予定量的生活救濟(jì)金或糧食。這項(xiàng)制度從20 世紀(jì) 80 年代起在局部地區(qū)開始實(shí)行，后來擴(kuò)大到更多地方。（ 4）醫(yī)療救助。2006 年醫(yī)療救助農(nóng)村人口286.8 萬人次，民政部門資助參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療984.4 萬人次，農(nóng)村醫(yī)療救助支出8.9 億元。20 世紀(jì) 90 年代以來，一些地方在定期定量救助制度的基礎(chǔ)上，開始探索建立農(nóng)村低保制度。上海、廣東、浙江、福建等沿海地區(qū)較早起步。例如，到1997年 9 月，廣東省 142 個(gè)縣（

9、市、區(qū)）中已有127 個(gè)建立了農(nóng)村低保制度。進(jìn)入21 世紀(jì)以后，農(nóng)村低保制度逐步向中西部地區(qū)延伸。截至2006 年底，全國共有25 個(gè)省（區(qū)、市）的 2133 個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)行了農(nóng)村最低生活保障制度， 有 1509.1萬（ 743.4 萬戶）農(nóng)村人口享受農(nóng)村最低生活保障，人均補(bǔ)差33.2 元 / 月，共支出低保資金 41.6 億元（見表 2）。3鑒于農(nóng)村低保制度已在較大范圍實(shí)行，其他沒有實(shí)行低保制度的地方也有多年的定期定量救助經(jīng)驗(yàn)， 中國政府決定 2007 年在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度。截至 2007 年 6 月底，農(nóng)村低保覆蓋人口為2068 萬人。預(yù)計(jì)到 2007 年底，農(nóng)村低保制度將覆

10、蓋農(nóng)村貧困人口約3000 萬人。2、 城鄉(xiāng)最低生活保障制度的基本內(nèi)容2.1城市低保制度的基本內(nèi)容低保標(biāo)準(zhǔn)。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)， 按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定；同時(shí)，要與最低工資標(biāo)準(zhǔn)等相銜接。直轄市、設(shè)區(qū)的市的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)， 由市人民政府民政部門會同財(cái)政、 統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門制定，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)并公布執(zhí)行；縣（縣級市）的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由縣（縣級市）人民政府民政部門會同財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門制定，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)并報(bào)上一級人民政府備案后公布執(zhí)行。 實(shí)行低保制度以來， 隨著居民消費(fèi)價(jià)

11、格指數(shù)的上漲和其他相關(guān)保障標(biāo)準(zhǔn)的提高， 各地已對城市低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多次調(diào)整。低保對象。持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民， 凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的， 均為城市低保對象， 有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。 低保對象分為兩類： 無生活來源、 無勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民， 按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受；有一定收入的城市居民， 按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受， 即為補(bǔ)差。計(jì)算補(bǔ)差額所依據(jù)的收入， 指共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入， 包括法定贍養(yǎng)人、 扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)給付的贍養(yǎng)費(fèi)、

12、扶養(yǎng)費(fèi)或者撫養(yǎng)費(fèi)，不包括優(yōu)撫對象按照國家規(guī)定享受的撫恤金、補(bǔ)助金。城市居民最低生活保障待遇由管理審批機(jī)關(guān)以貨幣形式按月發(fā)放； 必要時(shí)，也可以給付實(shí)物。低保資金。根據(jù)城市居民最低生活保障條例的規(guī)定，城市居民最低生活保障制度實(shí)行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制，所需資金由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)4算。實(shí)際上，從 1999 年起，中央財(cái)政不斷加大對城市低保資金的投入力度，重點(diǎn)對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地給予支持。 在全國城市低保資金中， 中央財(cái)政負(fù)擔(dān)了相當(dāng)部分，而且分擔(dān)的比例越來越高。 2002 年全國城市低保資金 105 億元中，中央財(cái)政占 44%，地方各級財(cái)政占 56%。2006 年全國城市低保資金 236 億

13、元中，中央財(cái)政占 58%，地方各級財(cái)政占 42%。附加保障。低保制度是一個(gè)綜合性的社會救助體制，低保對象除了按標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取低保補(bǔ)助金外，還享有其他一系列附加保障。例如，在子女就學(xué)、從事經(jīng)營活動(dòng)、房租、就醫(yī)等方面享有優(yōu)惠。2007 年，為應(yīng)對食品價(jià)格上漲，中央政府要求各地對城市低保對象發(fā)放臨時(shí)副食補(bǔ)貼。例如，廣東省規(guī)定從 2007 年 8 月起，對全省城市低保對象發(fā)放食品價(jià)格上漲補(bǔ)貼，每人每月不低于15 元，補(bǔ)助時(shí)間暫定為半年。動(dòng)態(tài)管理。愿意申請享受城市居民最低生活保障待遇的， 由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請， 并出具有關(guān)證明材料， 填寫城市居民最低生活保障待遇審批表 ；由

14、其所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府初審，并將有關(guān)材料和初審意見報(bào)送縣級人民政府民政部門審批； 管理審批機(jī)關(guān)為審批城市居民最低生活保障待遇的需要， 可以通過入戶調(diào)查、 鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。 享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情況發(fā)生變化的， 由居民委員會告知管理審批機(jī)關(guān)，辦理停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)城市居民最低生活保障待遇的手續(xù)。管理審批機(jī)關(guān)對享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情況定期進(jìn)行核查。在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民， 在享受城市居民最低生活保障待遇期間， 應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會組織的公益性社

15、區(qū)服務(wù)勞動(dòng)。2.2農(nóng)村低保制度的基本內(nèi)容低保標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并報(bào)上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵?價(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。目前多數(shù)省以農(nóng)村絕對貧困線為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。由于各地物價(jià)水平、財(cái)力狀況等的不同，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)差異很大，有的地方甚至低于農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。以2007 年 6 月為例，上海市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到 2560 元/ 人、年，而甘肅省僅為600 元/ 人、年（見表 3）。低保對象。農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹?/p>

16、生活保障標(biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民。 在起步階段， 首先從保障農(nóng)村最困難的群體做起， 主要是保障因病殘、 年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。最低生活保障金原則上按照申請人家庭年人均純收入與保障標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放， 也可以在核查申請人家庭收入的基礎(chǔ)上， 按照其家庭的困難程度和類別，分檔發(fā)放。實(shí)際執(zhí)行中，由于很難逐戶核實(shí)收入情況，多數(shù)地方按統(tǒng)計(jì)部門監(jiān)測的貧困人口數(shù)確定低保對象人數(shù)， 并根據(jù)大致的收入水平估算， 將低保對象劃分為若干等級， 對每個(gè)等級確定一個(gè)補(bǔ)差額。 例如，寧夏回族自治區(qū)同心縣把全縣農(nóng)村低保對象分為三個(gè)等級， 按照每人每月 35 元、25 元、15 元三個(gè)標(biāo)

17、準(zhǔn)發(fā)放低保補(bǔ)助金， 并沒有按照低保標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際收入之差進(jìn)行補(bǔ)助。 這是一種操作成本更低的做法。低保資金。農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主 , 由地方各級人民政府民政部門根據(jù)保障對象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級財(cái)政部門審核后列入預(yù)算。實(shí)際執(zhí)行中，地方各級財(cái)政分擔(dān)的比例差異較大。 2006 年，浙江用于農(nóng)村低保資金總額為 5.51 億元，其中省級安排 8150 萬元、市縣兩級 3.2 億元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān) 1.49 億元，所占比例分別為 15%、 58%、27%；黑龍江農(nóng)村低保資金總額為 2.5 億元，其中省級安排 2.05 億元，縣級安排 4500 萬元，所占比例分別為 82%、18%。從 2007

18、年起，中央財(cái)政拿出 30 億元，對財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。動(dòng)態(tài)管理。申請農(nóng)村最低生活保障， 一般由戶主本人向戶籍所在地的鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn))人民政府提出申請；村民委員會受鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn) ) 人民政府委托，也可受理申請。受鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn))人民政府委托， 村民委員會對申請人開展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、 組織村民會議或村民代表會議民主評議后提出初步意見， 報(bào)鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn)) 人民政府；鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 人民政府審核后，報(bào)縣級人民政府民政部門審批。 鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 人民政府和縣級人民政府民政部門要核查申請人的家庭收入， 了解其家庭財(cái)產(chǎn)、 勞動(dòng)力狀況和實(shí)際生活水平， 并結(jié)合6村民民主評議，提出審核、審批意見。在核算申請人家庭收入時(shí)，申請

19、人家庭按國家規(guī)定所獲得的優(yōu)待撫恤金、 計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)與扶助金以及教育、 見義勇為等方面的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助， 一般不計(jì)入家庭收入。 鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn) ) 人民政府和縣級人民政府民政部門要采取多種形式， 定期或不定期調(diào)查了解農(nóng)村困難群眾的生活狀況， 及時(shí)將符合條件的困難群眾納入保障范圍； 并根據(jù)其家庭經(jīng)濟(jì)狀況的變化， 及時(shí)按程序辦理停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)最低生活保障金的手續(xù)。3、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的積極作用3.1城市低保制度的積極作用與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)、 失業(yè)保險(xiǎn)等其他社會保障制度相比， 城市低保制度具有更加明顯的貧困指向特征， 是由政府直接對城市貧困人口給予 “兜底” 式定期定量救助；與城市傳統(tǒng)的社會救助制度相比，

20、城市低保制度是一個(gè)更加規(guī)范化、 法制化的社會保障制度，對減緩城市貧困更加有效。保障范圍更寬。長期以來，大部分城市居民以其所在的企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為歸屬，其生老病死都由單位負(fù)責(zé)。 由民政部門負(fù)責(zé)的只是城市居民中沒有單位歸屬的一小部分。 城市居民最低生活保障制度則是一個(gè)面向全體城市戶籍人口的社會救濟(jì)制度。 據(jù)分析，在目前得到救助的城市低保對象中， 下崗失業(yè)人員及其家庭成員等非傳統(tǒng)民政救濟(jì)對象占 95%，屬于傳統(tǒng)救濟(jì)對象的“三五”人員僅占 5 %。低保制度的實(shí)施，對推進(jìn)國有企業(yè)改革起到了重要作用。保障標(biāo)準(zhǔn)更高。原有的貧困救濟(jì)是以“餓不死人”為標(biāo)準(zhǔn)的，而低保制度則是按現(xiàn)行居民的最低生活水平（包括衣食

21、住行各個(gè)方面）來確定保障標(biāo)準(zhǔn)的。 按國際通行的說法，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是“最低限度的不失尊嚴(yán)的生活”標(biāo)準(zhǔn)。各地在確定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)以多種方法測評出當(dāng)?shù)刈畹蜕钏?，并依此制定出最低生活保障?biāo)準(zhǔn)。保障資金更加可靠。 由于救濟(jì)面大， 而且是定期定量的救濟(jì)， 所以要求資金的來源有切實(shí)的保證， 各地都是由國家和地方各級財(cái)政來支付最低生活保障制度所需的資金。7保障內(nèi)容更加綜合。 低保制度是一個(gè)綜合性的社會救助體制， 不但包括對低保對象定期定量發(fā)放保障金，而且還對每個(gè)低保對象配套實(shí)行其他多種保障措施，以使每一個(gè)低保對象切實(shí)得到基本生活保障。3.2農(nóng)村低保制度的積極作用從各地實(shí)踐來看，農(nóng)村低保制度對保障農(nóng)村貧困人口基本生

22、活發(fā)揮了一定作用，受到農(nóng)民的歡迎。實(shí)施這項(xiàng)制度，使農(nóng)村社會救助的資金來源更加充足，有利于擴(kuò)大保障范圍， 提高保障水平； 使農(nóng)村社會救助的程序更加規(guī)范，有利于公開、公正地確定救助對象，發(fā)放救助資金。但是，由于受資金規(guī)模等因素的限制，對農(nóng)村低保制度在減緩農(nóng)村貧困中的作用不能估計(jì)過高，普遍實(shí)行農(nóng)村低保制度后，推行了近 20 年的農(nóng)村開發(fā)式扶貧應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持下去。農(nóng)村開發(fā)式扶貧的使命遠(yuǎn)未完成，還不能退出歷史舞臺。農(nóng)村低保對象中的多數(shù)人要想最終走出貧困， 還是要靠農(nóng)村開發(fā)式扶貧的扶持。將目前的農(nóng)村貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍， 其基本生活將得到保障。問題是在這些貧困人口中， 多數(shù)是有勞動(dòng)能力的， 不會滿足

23、于長期吃低保。 國家有責(zé)任繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村開發(fā)式扶貧， 幫助他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)、 增加收入、過上更好生活。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低、 覆蓋面窄，決定了還有相當(dāng)部分農(nóng)村低收入人口需要通過農(nóng)村開發(fā)式扶貧逐步走上致富之路。 在農(nóng)村低保的起步階段， 以貧困標(biāo)準(zhǔn)為低保標(biāo)準(zhǔn)、以貧困人口為低保對象，符合國家財(cái)力、現(xiàn)有工作基礎(chǔ)等實(shí)際情況。但需要注意的是， 在農(nóng)村貧困人口之外， 還有大量剛剛越過溫飽線、 基礎(chǔ)很不穩(wěn)固的低收入人口。 2006 年底，全國年人均純收入高于 693 元（溫飽線）、低于 924 元的農(nóng)村低收入人口，還有 4000 萬人。農(nóng)村低保不覆蓋這部分人口，如果農(nóng)村開發(fā)式扶貧不繼續(xù)堅(jiān)持下去，則他們勢必“兩頭落空” 。

24、縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距， 需要有專門針對邊遠(yuǎn)落后農(nóng)村的區(qū)域戰(zhàn)略。 無論是觀察我國城鄉(xiāng)差距， 還是地區(qū)差距， 都不能不注意到一個(gè)非常扎眼的事實(shí)： 我國目前還存在著一大批貧困人口相對集中、 各方面條件較差的邊遠(yuǎn)落后農(nóng)村。 縮小我國城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，最困難、最急迫、最需要關(guān)注的，是縮小這些邊遠(yuǎn)落后農(nóng)村與城市、 發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的差距。 國家已經(jīng)制定西部大開發(fā)、 東北地區(qū)等8老工業(yè)基地振興、 促進(jìn)中部崛起等區(qū)域戰(zhàn)略， 目前迫切需要專門針對邊遠(yuǎn)落后農(nóng)村的區(qū)域戰(zhàn)略， 把“邊遠(yuǎn)落后農(nóng)村扶貧開發(fā)”明確為國家協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措，并長期堅(jiān)持下去。4、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展前景1 城市低保制度的發(fā)展前景城市低

25、保制度已運(yùn)作了十多年， 并不斷完善。 但仍存在一些問題。 進(jìn)一步完善城市低保制度的著力點(diǎn)是： 破除戶籍制度的限制， 將進(jìn)城農(nóng)民工、 戶籍在外地城市但生活在當(dāng)?shù)爻鞘械娜丝诘榷技{入保障范圍； 做好與最低工資制度、 再就業(yè)扶持政策等的銜接， 鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的低保對象積極就業(yè)， 避免逆向選擇和 “養(yǎng)懶漢”。2 農(nóng)村低保制度的發(fā)展前景農(nóng)村低保制度剛剛起步，需要完善之處很多。改變自上而下層層分解農(nóng)村低保人數(shù)指標(biāo)的做法， 將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍。 為避免自下而上層層摸底、 匯總農(nóng)村低保對象時(shí)可能出現(xiàn)的人數(shù)失控問題， 目前一些地方利用統(tǒng)計(jì)部門的農(nóng)村貧困人口監(jiān)測結(jié)果， 以貧困人口數(shù)鎖定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村

26、低保人數(shù)， 并據(jù)此分配中央和省級財(cái)政安排的低保補(bǔ)助資金。然而，農(nóng)村貧困人口數(shù)僅僅是統(tǒng)計(jì)部門抽樣調(diào)查推算出來的一個(gè)理論數(shù)，并沒有落實(shí)到戶、 明確到人，越往下分解越容易出現(xiàn)偏差。 層層往下分配低保人數(shù)指標(biāo)的結(jié)果是， 到村一級只能有多少指標(biāo)安排多少戶享受低保。 雖然在農(nóng)村還做不到按實(shí)際收入與低保標(biāo)準(zhǔn)之差進(jìn)行補(bǔ)助，但有些村分到的指標(biāo)肯定不夠用，具體落實(shí)到戶、明確到人時(shí)勢必產(chǎn)生矛盾。改變主要靠地方籌集農(nóng)村低保資金的做法，增加中央和省級財(cái)政的投入?，F(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村低保資金以地方財(cái)政投入為主，中央給予適當(dāng)補(bǔ)助。但越是貧困面大、 財(cái)力緊張的地方， 需要拿出的資金越多。 這不僅有失公平負(fù)擔(dān)原則，而且可能使低保

27、政策難以落實(shí)。 2006 年，中央財(cái)政對城市低保的投入達(dá)到 136 億元，對農(nóng)村低保沒有投入； 2007 年，中央財(cái)政對城市低保的投入繼續(xù)增加，9而對農(nóng)村低保的投入僅為30 億元。增加基層民政工作人員和工作經(jīng)費(fèi)。 農(nóng)村低保工作重心在基層， 主戰(zhàn)場在邊遠(yuǎn)貧困鄉(xiāng)村。目前縣級民政部門只有 12 名低保工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有 12 名民政助理員。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員要承擔(dān)所有需要基層辦理的民政業(yè)務(wù)， 現(xiàn)在又加上農(nóng)村低保， 工作量成倍增長。 特別是貧困面較大的地方， 一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村低保對象將達(dá)到幾千人， 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到各村路途遙遠(yuǎn)、 交通不便， 靠 12 名民政助理員，如何將名額落實(shí)到戶、將資金發(fā)放到人，是一個(gè)極大的

28、挑戰(zhàn)。實(shí)行農(nóng)村低保，從調(diào)查摸底、登記造冊到跟蹤管理， 需要大量工作經(jīng)費(fèi)， 這也是基層面臨的一個(gè)難題。表 1.城市低保情況統(tǒng)計(jì)表年份保障人數(shù)（萬保障戶數(shù)（萬平均標(biāo)準(zhǔn)（元平均補(bǔ)差（元保障資金人）戶）/人、月）/人、月 ）（億元）199685319978319981841219992572020004033020011171532002206582052.010420032247931160. 058. 016120042205956152. 065. 017920052234995156. 072. 3198200622401030173. 983. 6236資料來源： 1.唐鈞：“2002年城市

29、居民最低生活保障制度的跳躍式 發(fā)展”；2007 中國統(tǒng)計(jì)摘要； 3. 公共財(cái)政與百姓生活表 2.農(nóng)村低保情況統(tǒng)計(jì)表年份特困救濟(jì)人數(shù) 特困救濟(jì)戶數(shù) 低保人數(shù)（萬 低保戶數(shù)（萬（萬人）（萬戶）人）戶）1999266200030020013052002188140815710200379345636717720049145464882362005106765582540620067763261509743.4資料來源： 1.2004 中國統(tǒng)計(jì)摘要；2.2007 中國統(tǒng)計(jì)摘要表 3. 2007 年 6 月各?。▍^(qū)、市）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)（元 / 人、年）地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)（元 / 人、年）全國合計(jì)96

30、9江西840東部地區(qū)1573河南693中部地區(qū)740湖北750西部地區(qū)708湖南726北京1872海南804天津1540內(nèi)蒙古800遼寧1000廣西683上海2560重慶市805江蘇1305四川省668浙江1897貴州省731福建1200云南省693廣東1980西藏800山東800陜西省625河北726甘肅省600山西693青海省700吉林693寧夏693黑龍江773新疆700安徽700資料來源：民政部低保司參考文獻(xiàn)：國務(wù)院， 1997：國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知，民政部網(wǎng)站國務(wù)院， 1999：城市居民最低生活保障條例 ，民政部網(wǎng)站國務(wù)院， 2007：國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知 ，中國政府網(wǎng)11財(cái)政部， 2007：公共財(cái)政與百姓生活 ，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2007 年 6月第一版民政部， 2007：2006 年中國民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào) , 民政部網(wǎng)站唐鈞， 2002：“ 2002 年城市居民最低生