試析刑事司法與行政執(zhí)法銜接機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境與派駐檢察官制度的融合

1、試析刑事司法與行政執(zhí)法銜接機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境與派駐檢察官制度的融合摘要：刑事司法和行政執(zhí)法是打擊違法犯罪行為的兩大基本手段。 實(shí)踐中，刑事司法與行政執(zhí)法的銜接機(jī)制雖然已經(jīng)形成，但運(yùn)行還不 夠順暢。本文從“兩法銜接”機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境分析其成因，并試圖通 過建立派駐檢察官制度為“兩法銜接”機(jī)制的進(jìn)一步完善提供幫助。關(guān)鍵詞：兩法銜接；現(xiàn)實(shí)困境；駐檢刑事司法與行政執(zhí)法的銜接（簡稱“兩法銜接”）是指在行政執(zhí) 法過程中尋求建立檢察院與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間防止以罰代罰的機(jī)制。 執(zhí)法，留案,及時(shí)聯(lián)系行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。查處涉嫌刑事案件的工作機(jī)制， 移送檢察院辦理。刑事司法和行政執(zhí)法是兩個(gè)獨(dú)立的概念，屬于兩個(gè)不同的法律體 系，

2、但在實(shí)踐中，兩者往往緊密相連。當(dāng)行政違法行為到達(dá)一定程度 的危害時(shí)，就有可能觸犯刑法。這時(shí)，行政違法行為轉(zhuǎn)化為刑事違法 行為，行政執(zhí)法必須過渡到刑事司法。如何將兩者有機(jī)結(jié)合，形成合 力打擊破壞市場經(jīng)濟(jì)的違法行為，正是“兩法銜接”機(jī)制的意義所在。一、“兩法合一”的歷史淵源我國市場經(jīng)濟(jì)還處于開展階段，各方面的機(jī)制還不健全和完善， 市場運(yùn)作領(lǐng)域的違法犯罪行為比擬多。它規(guī)定：“行政執(zhí)法部門在查 處違法行為中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索，必須及時(shí)報(bào)告，并依法移送公安部門 和其他有關(guān)部門?！?2001年7月，國務(wù)院公布了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移 送涉嫌刑事案件的規(guī)定，其中還提到“行政機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事案件， 應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)

3、察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。隨后，國務(wù)院、最高人民 檢察院、公安部等相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事 案件的規(guī)范性文件。這些文件的公布，成為刑事司法與行政執(zhí)法的銜 接點(diǎn)?！霸摍C(jī)制運(yùn)行的法律依據(jù)也為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行 為提供了法律依據(jù)。二、“兩法銜接”機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境及產(chǎn)生原因“兩法銜接”機(jī)制的出現(xiàn)是源于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序工 作實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，全國各地都對(duì)該項(xiàng)工作機(jī)制的建設(shè)做了大量的探 索工作，目前在一定程度上取得了有效進(jìn)展，但很多問題也不斷凸顯。（一）有關(guān)“兩法銜接”機(jī)制的立法尚不完善，具有相當(dāng)大的局 限性一是規(guī)范性文件的位階較低，法律強(qiáng)制力不夠。國務(wù)院公布的文 件一般屬于法規(guī)這一層級(jí)

4、，高檢院的“兩法銜接”相關(guān)規(guī)定屬于內(nèi)部 工作規(guī)定，算不上嚴(yán)格意義上的司法解釋。在實(shí)踐中，這些規(guī)定往往 不被重視，因?yàn)樗鼈儗?duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制效力，行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán) 格依照這些規(guī)定執(zhí)行全憑其自身對(duì)案件移送的主觀認(rèn)識(shí)，甚至有的行 政機(jī)關(guān)都不知道這些規(guī)定的存在。二是規(guī)定的內(nèi)容過于原那么，操作性 不強(qiáng)。相關(guān)文件數(shù)量確實(shí)不少，但大多數(shù)都只是在形式上籠統(tǒng)地用“構(gòu) 成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”這一類原那么性規(guī)定來確立行為人的刑 事責(zé)任。有一些文件在移送案件的條件、程序、時(shí)間等方面也都作了 規(guī)定，但實(shí)踐中隨意性很大，且對(duì)于責(zé)任承當(dāng)?shù)囊?guī)定仍不夠明確。（二）行政執(zhí)法部門違規(guī)不予移送案件，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)得不到應(yīng)有的配

5、合一是出于保護(hù)部門利益考慮。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握較大的行政處分 權(quán)，很多地區(qū)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)罰款的多少都與其自身的經(jīng)濟(jì)利益緊密 相關(guān)，有的甚至每年上級(jí)都有罰款的任務(wù)指標(biāo)下達(dá)，因此有的行政執(zhí) 法機(jī)關(guān)認(rèn)為，本應(yīng)由自己給予行政處分的案件一旦移交給檢察機(jī)關(guān)， 就等于喪失了對(duì)違法行為的控制權(quán)，會(huì)影響到本單位的實(shí)際利益，對(duì) 于大局部案件都不愿移送。二是出于保護(hù)違法單位考慮。行政執(zhí)法中 發(fā)現(xiàn)的涉罪案件，基本是發(fā)生在本地區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位，有些還是對(duì) 本地區(qū)貢獻(xiàn)很大的單位，對(duì)他們的查處勢(shì)必影響到本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。 因此，對(duì)此類案件的查處過程中，大多會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義，行政執(zhí) 法機(jī)關(guān)不予移送該類案件。三是執(zhí)法人員缺乏法

6、律常識(shí)。局部行政執(zhí) 法人員認(rèn)為已經(jīng)經(jīng)過行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的問題，沒有必要再移送檢察 機(jī)關(guān)給予刑事處理，或者根本就意識(shí)不到案件涉及到刑事犯罪，完全 不會(huì)想到要移送檢察機(jī)關(guān)。（三）對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為缺乏有力的監(jiān)督一是信息渠道不夠通暢。目前，大局部地區(qū)都尚未建立網(wǎng)上信息 共享平臺(tái)，各地檢察機(jī)關(guān)僅僅是依靠與行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)席會(huì)議、走 訪調(diào)查或查閱相關(guān)資料等傳統(tǒng)方式來實(shí)施法律監(jiān)督，無法有效拓寬行 政執(zhí)法領(lǐng)域涉嫌犯罪案件的監(jiān)督信息來源渠道。二是宣傳不夠到位。 有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員對(duì)“兩法銜接”工作機(jī)制不了解、行政執(zhí) 法機(jī)關(guān)部門內(nèi)局部工不夠明確，整體對(duì)該機(jī)制缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，銜接 工作不可防止地處于被

7、動(dòng)狀態(tài)，最終導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)移送案件線索隨意 性大，移送案件的質(zhì)量較差。三是檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀導(dǎo)致監(jiān)督不力。檢 察機(jī)關(guān)雖然擁有“一府兩院”的較高地位，但實(shí)際情況并非如此，由 于對(duì)行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)、人員編制和經(jīng)費(fèi)需求等方面存在依賴性，檢察 機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的影響力和約束力極為有限，這直接影響了監(jiān)督職能 作用的發(fā)揮。再者，目前檢察機(jī)關(guān)干警較少、辦案任務(wù)繁重，難免顧 此失彼，無法對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督工作深入開展，多數(shù)都流于外表。三、通過推行派駐檢察官制度完善“兩法銜接”機(jī)制公安、法院、工商等機(jī)關(guān)都有設(shè)置“所”、“庭” 一類的基 層派出機(jī)構(gòu)，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)派駐檢察官是檢察機(jī)關(guān)積極參與加強(qiáng)和 創(chuàng)新社會(huì)管理的一種創(chuàng)新機(jī)制，

8、同樣也是檢力下達(dá)基層的表現(xiàn)形式。 派駐檢察官制度主要是檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督職能，為加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí) 法行為實(shí)施法律監(jiān)督的及時(shí)性和有效性，安排專門檢察官常駐行政執(zhí) 法機(jī)關(guān)，深入了解其執(zhí)法工作中的程序、方式、對(duì)象等，進(jìn)而更好地 履行法律監(jiān)督職責(zé)的工作制度。派駐檢察官在參與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作中主要針對(duì)其相關(guān)執(zhí)法 行為實(shí)施法律監(jiān)督，尤其是對(duì)涉嫌犯罪的違法行為案件應(yīng)當(dāng)移送司法 機(jī)關(guān)處理的情形進(jìn)行監(jiān)督，因此，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)派駐檢察官可以從 多個(gè)方面為完善“兩法銜接”機(jī)制作出貢獻(xiàn)。（一）深入了解行政執(zhí)法一線工作，積極開展調(diào)研為完善立法提 供參考一是要從程序角度入手。對(duì)“兩法銜接”機(jī)制涉及的問題，法律 應(yīng)明確規(guī)定

9、檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)各自的職責(zé)，完善相應(yīng)的程序, 使之明確有序，主要包括：移送涉嫌犯罪案件的要件、移送方式和法 定期限、受移送的機(jī)關(guān)、不移送或遲移送應(yīng)承當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。規(guī)定的 內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有可操作性，同時(shí)由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi) 依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、公共事務(wù)行使行政管理權(quán)，并提供相應(yīng)的社會(huì)服務(wù), 對(duì)自身權(quán)限范圍內(nèi)所實(shí)施的行為具有法律效力。對(duì)此，應(yīng)賦予行政執(zhí) 法機(jī)關(guān)依法獲取的證據(jù)相應(yīng)的法律證明力，這樣對(duì)于將來可能啟動(dòng)的 訴訟程序也是一種合理資源利用。派駐檢察官在日常工作中應(yīng)著重注 意對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中的程序進(jìn)行深入了解，結(jié)合檢察工作實(shí) 際分析和挖掘兩者之間的連接點(diǎn)，揚(yáng)長避短，加速磨合、

10、完善，形成 有效銜接。二是要從實(shí)體角度入手。細(xì)化對(duì)行政違法行為與刑事犯罪 行為的界定標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)分，盡可能作到明確、具體、可操作，改變有法 難依的現(xiàn)狀，尤其是在違法情節(jié)、違法數(shù)額、危害社會(huì)程度及后果等 方面的銜接，應(yīng)盡量作到協(xié)調(diào)一致，防止出現(xiàn)邏輯上的混亂甚至相互 沖突。派駐檢察官在參與監(jiān)督行政執(zhí)法辦案過程中，著眼于發(fā)現(xiàn)違法 行為的情節(jié)、社會(huì)危害性等方面，結(jié)合法理，細(xì)致分析行為的入刑條 件及處理方式，為界定行為性質(zhì)提出實(shí)質(zhì)性、可行性建議。三是要賦 予檢察機(jī)關(guān)一些“實(shí)權(quán)”。如對(duì)行政機(jī)關(guān)案件處理結(jié)果的調(diào)查權(quán)、對(duì) 不移送理由的質(zhì)詢權(quán)、對(duì)違法不移送的檢察建議權(quán)，這些權(quán)力是法律 監(jiān)督權(quán)的組成局部，是與法律監(jiān)督

11、權(quán)同時(shí)存在的，唯有通過國家強(qiáng)制 力去保障實(shí)施，才能保證檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的全面履行。派駐檢 察官在派駐工作中應(yīng)重視實(shí)踐，及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律監(jiān)督的盲點(diǎn)和難點(diǎn)，從 取得實(shí)效的角度出發(fā)，確保檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督落到 實(shí)處。（二）加強(qiáng)溝通和交流，尋求建立和諧統(tǒng)一的合作機(jī)制一是積極搭建信息共享平臺(tái)。各地“兩法對(duì)接”工作最突出的問 題之一是信息渠道不暢通，在很大程度上制約了 “兩法對(duì)接”工作的 深入開展。在與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的日常溝通中，駐地檢察官要在充分發(fā) 揮各自職能和作用的基礎(chǔ)上，積極探索建立情況信息通報(bào)制度，在保 密的前提下，逐步實(shí)現(xiàn)信息公開。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的管理制 度。在互聯(lián)網(wǎng)上，行政

12、執(zhí)法機(jī)關(guān)偵查移送的涉嫌刑事案件信息，以及 檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、判決結(jié)果等信息都放在 信息平臺(tái)上。以實(shí)現(xiàn)信息共享和資源共享。二是建立健全聯(lián)席會(huì)議制 度。派駐檢察人員參與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)日常工作的法律監(jiān)督，定期向派 駐檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，同時(shí)協(xié)調(diào)安排兩機(jī)關(guān)之間不同范圍、不同層次的各 種聯(lián)席會(huì)議，重點(diǎn)關(guān)注統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和討論執(zhí)法中遇到的問題。新情況新 問題，協(xié)調(diào)解決重大疑難案件，必要時(shí)制定會(huì)議決議，建立長效聯(lián)動(dòng) 機(jī)制。三是加強(qiáng)信息通報(bào)，加強(qiáng)案件協(xié)調(diào)溝通。駐地檢察官負(fù)責(zé)加強(qiáng) 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)案件的查處情況通報(bào)，落實(shí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處行 政執(zhí)法案件的定期通報(bào)，移送涉嫌犯罪案件，促進(jìn)及時(shí)移送。涉嫌刑

13、事行政案件進(jìn)入司法審查程序。對(duì)個(gè)別大案要案，要逐案報(bào)告，通報(bào) 要及時(shí)準(zhǔn)確，確保派駐檢察院及時(shí)了解案件情況。（三）掌握案件全過程，實(shí)現(xiàn)全方位檢察監(jiān)督一是落實(shí)早期干預(yù)制度。發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處的行政違法案件 可能涉嫌犯罪，特別是重大疑難案件，派駐檢察官應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)法律 監(jiān)督程序，介入調(diào)查。提前對(duì)案件進(jìn)行審查，共同商討案件是否符合 刑事起訴標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過提前干預(yù)，培養(yǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的刑事訴訟 證據(jù)意識(shí),指導(dǎo)證據(jù)收集、固定證據(jù)、分析證據(jù)情況和定罪證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。 二是完善移送案件跟蹤制度。派駐檢察官不僅對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件 移送進(jìn)行監(jiān)督，而且對(duì)派駐檢察院辦理移送案件給予應(yīng)有的監(jiān)督。對(duì) 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌

14、刑事案件，檢察機(jī)關(guān)要高度重視，集中優(yōu)勢(shì) 力量，迅速辦理，及時(shí)通過派出的檢察官向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)告案件進(jìn) 展情況。對(duì)于案件的處理結(jié)果，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)詳細(xì)說明其法律依據(jù)。 對(duì)于典型案件，可以就今后處理此類案件以及如何收集證據(jù)提出司法 建議。三是要善于總結(jié)，形成長效工作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)作為“兩法銜 接”機(jī)制的牽頭者，刑事案件偵查監(jiān)督機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān)有責(zé)任協(xié)助行 政執(zhí)法機(jī)關(guān)完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法工作。執(zhí)法行為。在派駐檢察人 員的日常工作中，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法行動(dòng)中的問題。對(duì) 此，駐地檢察機(jī)關(guān)可以組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人員深入了解刑事案件的庭 審過程，參與他們移交的案件。討論過程。通過上述方式，可以促進(jìn)檢 察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的溝通，進(jìn)一步統(tǒng)一案件的辦案標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)行政執(zhí) 法機(jī)關(guān)的刑事證據(jù)意識(shí)，使“兩法掛鉤”機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)起來。持續(xù)有效 地。四、結(jié)論建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法銜接機(jī)制，是地方檢察和行