環(huán)保工程及服行業(yè)：深度解析PPP項目庫報落地加速融資改善預(yù)期提升民企參與度

1、目錄索引 HYPERLINK l _TOC_250009 概覽：管理庫四季度落地加速，2018 年末落地率達(dá) 54.2%6 HYPERLINK l _TOC_250008 政策跟蹤：界定 PPP 支出責(zé)任，堅守 10%財政支出紅線11 HYPERLINK l _TOC_250007 政府會計負(fù)債準(zhǔn)則定義明確：PPP 未來支出責(zé)任非政府負(fù)債11 HYPERLINK l _TOC_250006 公共預(yù)算 10%支出紅線內(nèi)的 PPP 支出責(zé)任，不屬于政府隱性債務(wù)12 HYPERLINK l _TOC_250005 管理庫：投資額達(dá) 13.2 萬億環(huán)比增長 0.5 萬億，落地率達(dá) 54.2%14 HY

2、PERLINK l _TOC_250004 管理庫項目：2018 年底落地率、落地項目開工率分別達(dá)到 54.2%、47.7%14 HYPERLINK l _TOC_250003 管理庫項目：市政、交運、生態(tài)環(huán)保類項目數(shù)位列前三17 HYPERLINK l _TOC_250002 管理庫項目：純政府付費和使用者付費占比持續(xù)走低18 HYPERLINK l _TOC_250001 示范項目：四批示范項目落地率達(dá) 90.5%，執(zhí)行階段投資額達(dá) 2.0 萬億19 HYPERLINK l _TOC_250000 風(fēng)險提示22圖表索引圖 1：財政部 PPP 庫項目數(shù)量季度增長率 2018 年以來首次增速為

3、正6圖 2：2018Q4 財政部 PPP 庫項目金額季度增長率 2.9%6圖 3：2018-2047 年各年度全部 PPP 項目支出責(zé)任總額（億元）7圖 4：2018Q4 財政部 PPP 管理庫項目數(shù)量增速 4.4%7圖 5：財政部 PPP 管理庫項目金額增速 7.2%，同比提升 4.3 個百分點8圖 6：財政部 PPP 管理庫簽約/執(zhí)行階段項目個數(shù)持續(xù)提高8圖 7：財政部 PPP 管理庫簽約/執(zhí)行階段項目金額增速同比提升 8.9 個百分點8圖 8：財政部 PPP 管理庫項目落地率同比提升 4.9 個百分點9圖 9：2018 年 12 月末落地項目中民企投資額/落地總投資額分行業(yè)排序9圖 10

4、：財政部 PPP 示范項目落地率已達(dá) 90.5%10圖 11：財政部 PPP 四批示范項目個數(shù)和落地率10圖 12：PPP 項目依然是地方政策優(yōu)選12圖 13：地方政府承受多維度 PPP 投資約束13圖 14: 管理庫按階段統(tǒng)計最新總量為 8654（個）15圖 15: 管理庫按階段統(tǒng)計最新總金額 13.2（萬億元）15圖 16: 管理庫項目簽約金額 7.2（萬億元）15圖 17: 管理庫項目落地率不斷攀升至 54.2%15圖 18：2018 年末管理庫開工率環(huán)比增長 2.2 個百分點15圖 19：2018 年 12 月管理庫開工項目數(shù)各省分布及占落地項目數(shù)比（個）16圖 20：2018 年 1

5、2 月管理庫各省項目數(shù)分布情況（單位：個）16圖 21：2018 年 12 月管理庫各省項目金額分布情況（單位：億元）16圖 22：2018 年 12 月末管理庫 PPP 項目個數(shù)行業(yè)分布情況（單位：個）17圖 23：2018 年 12 月末管理庫 PPP 項目金額行業(yè)分布情況（單位：億元）17圖 24：管理庫生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)項目數(shù)和投資額占比18圖 25：管理庫生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)落地貢獻(xiàn)率18圖 26：12 月末入庫項目數(shù)按回報機(jī)制分布/個19圖 27：12 月末入庫項目投資額按回報機(jī)制分布/億元19圖 28：管理庫項目數(shù)按回報機(jī)制占比統(tǒng)計對比19圖 29：管理庫項目投資額按回報機(jī)制占比統(tǒng)

6、計對比19圖 30：12 月前四批示范項目執(zhí)行階段項目數(shù)達(dá) 989 個20圖 31：示范項目整體落地率 90.5%（2018 年 12 月）20圖 32：2018 年 12 月四批示范項目執(zhí)行階段項目金額 2.0 萬億20圖 33：2018 年 12 月示范項目開工率達(dá) 59.0%20圖 34：2018 年 12 月末各地方示范項目落地數(shù)（單位：個）21圖 35：財政部 2018 年 12 月末落地示范項目行業(yè)分布（單位：個數(shù)）21圖 36：2018 年 12 月末示范項目落地項目數(shù)（個）21表 1：政府會計準(zhǔn)則第 8 號負(fù)債對負(fù)債的定義及對 PPP 的比較分析. 11表 2：與 PPP 項目

7、有關(guān)的債務(wù)約束政策11表 3：PPP 與政府預(yù)算相關(guān)關(guān)系文件13表 4：指導(dǎo)意見規(guī)范有序推進(jìn) PPP 項目相關(guān)措施14概覽：管理庫四季度落地加速，2018 年末落地率達(dá) 54.2%根據(jù)財政部PPP中心披露：截至2018年12月末儲備庫+管理庫總投資額17.8萬億元， 環(huán)比增長0.5萬億元，其中管理庫投資額達(dá)13.2萬億（+7.2%）。管理庫累計進(jìn)入執(zhí)行階段項目投資額7.2萬億元（+14.1%），落地率（執(zhí)行階段項目數(shù)/管理庫項目數(shù)） 達(dá)54.2%，環(huán)比提高4.9個百分點。2018年全年新增執(zhí)行階段項目2.6萬億，其中單四季度落地近1萬億，較2018年2、3季度有顯著提升。圖 1：財政部PPP庫

8、項目數(shù)量季度增長率2018年以來首次增速為正17500PPP項目個數(shù)/個（左軸）環(huán)比增長20.3%1228713554 14220 14424 1314112549 12470 1262510471 1126010.3% 928577219.1%10.3%12.8%7.5%4.9%1.4%-0.6%1.2%-4.5%-8.9%30%140001050022%14%700035006%-2%0-10%數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，圖 2：2018Q4財政部PPP庫項目金額季度增長率2.9%PPP項目總額/萬億環(huán)比增長20.7%16.417.818.217.617.3

9、17.317.814.612.46171.53%.510.68.788.4%12.3%8.3% 8.1%8.5%2.2%2.9%-3.3%-1.7% -0.1%20161284024%18%12%6%0%-6% 數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，PPP項目潛在財政風(fēng)險總體上得到有效監(jiān)測和防控。截至2018年12月，管理庫8654個項目13.2萬億元均已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，覆蓋31個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個行業(yè)領(lǐng)域。且12月末監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示：全國2503 個財政本級均在財政承受能力10%紅線以下，其中七成以上處于7%以下的安全區(qū)間， 另有

10、5個本級在個別年份超10%。PPP管理庫全部項目未來30年（2018年至2047年）的財政支出責(zé)任共計16.2萬億元， 包括一般公共預(yù)算支出責(zé)任12.8萬億元、政府性基金支出責(zé)任3.4萬億元。其中，已落地項目財政支出責(zé)任9.0萬億元，包括一般公共預(yù)算支出責(zé)任6.8萬億元、政府性基金支出責(zé)任2.2萬億元。從時間分布看，全部項目支出責(zé)任高峰在2025年，為9745億元，包括一般公共預(yù)算支出責(zé)任7523億元、政府性基金支出責(zé)任2222億元。圖 3：2018-2047年各年度全部PPP項目支出責(zé)任總額（億元）2018-2047年各年度全部PPP項目支出責(zé)任總額/億元100008000600040002

11、0002018201920202021202220232024202520262027202820292030203120322033203420352036203720382039204020412042204320442045204620470數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，通過對管理庫季度環(huán)比數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，我們發(fā)現(xiàn)：1）2018年每個季度管理庫入庫項目數(shù)和金額均呈增長態(tài)勢，單四季度增速分別為4.4%、7.2%，在全庫總量變化不大的情況下，儲備庫向管理庫轉(zhuǎn)化仍持續(xù)增長。圖 4：2018Q4財政部PPP管理庫項目數(shù)量增速4.4%90008289865460%5916

12、363926021697數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，備注：PPP項目按全生命周期分為識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交5個階段，其中，準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交4個階段的項目納入管理庫。PPP管理庫項目個數(shù)/個（左軸）環(huán)比增長7200540048%67787137 7420 7749500842734.4%36%180012%00%圖 5：財政部PPP管理庫項目金額增速7.2%，同比提升4.3個百分點PPP管理庫項目總額/萬億環(huán)比增長50.0%13.245.3%11.612.012.310.110.88.87.75.96.84.12.714.5% 12.8% 15.0% 1

13、4.6%6.5% 7.4%3.4%2.8%7.2%1512963060%48%36%24%12%0% 數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，從落地（進(jìn)入執(zhí)行階段）數(shù)據(jù)來看：2018年末管理庫已進(jìn)入執(zhí)行階段項目4691 個（環(huán)比增長14.7%），總投資額7.2萬億元（+14.1%），其中Q1、Q2、Q3、Q4分別新增落地595、344、421、602個項目，對應(yīng)投資額分別為0.9、0.3、0.5、0.9萬圖 6：財政部PPP管理庫簽約/執(zhí)行階段項目個數(shù)持續(xù)提高50004691 1.04089數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，億，單四季度落地顯著加速。管

14、理庫落地率54.2%，季度環(huán)比上升4.9個百分點。簽約/執(zhí)行階段項目個數(shù)（左軸）環(huán)比增長4000300020001000圖 7：財政部PPP管理庫簽約/執(zhí)行階段項目金額增速同比提升8.9個百分點0.55.2%數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，00.867.8%3324 366852.8%272942.8%238823.8%28.0%1729 2021946135116.9%18.2% 14.3% 21.8%29836961910.3%11.5%14.7%0.60.40.20.08.406.725.043.361.680.00簽約/執(zhí)行階段項目額（萬億元）環(huán)比增長107.

15、8%7.25.56.06.34.61.147.2% 41.0%2.21.64.12.93.324.4%31.8%24.2%13.8%12.2% 19.6% 9.1%14.1%120%96%72%48%24%0% 圖 8：財政部PPP管理庫項目落地率同比提升4.9個百分點60%48%36%24%20.0%22.0% 24.0% 26.0%31.2% 34.5% 34.2% 35.2%38.2%44.8% 47.3% 49.3%54.2%12%落地率0%數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，從參與資本所有制結(jié)構(gòu)來看：2018年4691個落地項目中社會資本所有制信息完善的項目共4

16、550個，涉及社會資本共7781家，包括民營2713家、港澳臺116家、外商54家、國有4035家，另有類型不易辨別的其他863家，民營企業(yè)占比34.9%。民營企業(yè)參與行業(yè)領(lǐng)域。民資背景落地項目投資額累計2.3萬億元，占落地項目投資額的32.5%；民資背景落地項目數(shù)前三位的行業(yè)是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運輸，分別為824個、200個（占管理庫落地生態(tài)環(huán)保項目460個的43%）、151圖 9：2018年12月末落地項目中民企投資額/落地總投資額分行業(yè)排序88%5657576969%65%56%431845% 43% 42% 41%37% 36% 35%188728% 24% 23%14

17、003854667810% 7%2220% 數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，個；民資背景落地項目投資額前三位的行業(yè)是市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運輸， 分別為5769億元、5657億元、4318億元，生態(tài)環(huán)保投資額1887億元，占管理庫落地生態(tài)項目投資額5286億元的35.7%。從民營企業(yè)落地投資額占總落地投資額比例來看，養(yǎng)老、社會保障、旅游為占比前三，分別為88%、69%、65%，生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)行業(yè)落地項目中民營項目占比為36%。民資背景落地投資額/億元落地項目：民資投資額/總投資額52% 51%420060%00%3）截至2018年12月底，四批示范項目合計落

18、地率已達(dá)90.5%，2018年全年示范項目新增落地金額為0.5萬億，占管理庫新增落地項目總額不足1/5，后續(xù)項目庫驅(qū)動主要看非示范項目落地進(jìn)展。圖 10：財政部PPP示范項目落地率已達(dá)90.5%執(zhí)行階段項目數(shù)（個）落地率9891000100%80080%60060%40040%20020%00%數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，1200960項目數(shù)量落地率100%80%圖 11：財政部PPP四批示范項目個數(shù)和落地率100%100%100.00%98942538620158第一批第二批第三批第四批合計數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，90.50%7

19、5.6%72060%00%政策跟蹤：界定 PPP 支出責(zé)任，堅守 10%財政支出紅線政府會計負(fù)債準(zhǔn)則定義明確：PPP 未來支出責(zé)任非政府負(fù)債2018年11月15日，財政部發(fā)布政府會計準(zhǔn)則第8號負(fù)債明確未來發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項形成的義務(wù)不屬于現(xiàn)時義務(wù)，不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為負(fù)債；此外負(fù)債定義要求滿足該義務(wù)的金額能夠可靠地計量，但PPP項目不能約定固定回報，需要根據(jù)公共服務(wù)的績效評價結(jié)果進(jìn)行支付，所以簽訂合同時并不存在可靠金額的支付義務(wù)， 因此PPP未來支出責(zé)任并非政府的負(fù)債。表 1：政府會計準(zhǔn)則第8號負(fù)債對負(fù)債的定義及對PPP的比較分析負(fù)債PPP 對應(yīng)分析核心要素現(xiàn)實義務(wù)且金額能夠可靠地計量未來發(fā)生的經(jīng)

20、濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項形成的義務(wù)不屬于現(xiàn)時義務(wù)，不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為負(fù)債由未來服務(wù)績效評價結(jié)果作為支付條件滿足條件履行該義務(wù)很可能導(dǎo)致含有服務(wù)潛力或者經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)資源流出政府會計主體簽訂合同時并未提供服務(wù)，僅表明社會資本權(quán)利義務(wù)，不具備預(yù)期政府資源流出義務(wù)該義務(wù)的金額能夠可靠地計量不能可靠計量（績效服務(wù)考核不定）數(shù)據(jù)來源：財政部政府會計準(zhǔn)則第8號負(fù)債，PPP作為地方政府合規(guī)舉債融資的“前門”，依然是地方政府的優(yōu)選。從2017年下半年開始對于嚴(yán)堵地方舉債融資“后門”、“偏門”的政策頻出，可以預(yù)期地方債務(wù)限制仍會呈現(xiàn)一個嚴(yán)格的態(tài)勢。財政部明確表示：開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。適度增加地方政府債務(wù)限額，支

21、持地方政府規(guī)范運用PPP、政府投資基金等方式。財金201823號提出對于國有金融企業(yè)在參與PPP項目融資時，不得為地方政府違法違規(guī)或變相舉債提供支持。要求資本金審查應(yīng)堅持“穿透原則”，既要關(guān)注項目資本金本身是否符合規(guī)定，若發(fā)現(xiàn)存在“名股實債”等違規(guī)操作的，不得向其提供融資，還需向上“穿透”審查，重點關(guān)注以債務(wù)性資金違規(guī)出資等問題。PPP合規(guī)性由量到質(zhì)的趨勢不會改變，規(guī)范PPP成為地方政府融資重要“前門”！表 2：與PPP項目有關(guān)的債務(wù)約束政策發(fā)文日期發(fā)文單位文件名稱與 PPP 有關(guān)的內(nèi)容2018.03.28財政部關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知（財金201823 號

22、）國有金融企業(yè)應(yīng)以 PPP 項目規(guī)范運作為融資前提條件，對于未落實項目資本金來 源、未按規(guī)定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP 項目，不得提供融資。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。2018.02財政部關(guān)于做好 2018 年地方政府債務(wù)管理工作的通知動態(tài)監(jiān)測高風(fēng)險地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況并向本地區(qū)政府性債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組報告，提請建立風(fēng)險評估和預(yù)警結(jié)果對高風(fēng)險地區(qū)的約束機(jī)制，督促高風(fēng)險地區(qū)采取有效措施逐步化解風(fēng)險，研究制定對高風(fēng)險地區(qū)政府

23、投融資行為的約束性措施。2018.02發(fā)改委關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知規(guī)范以政府和社會資本合作（PPP）項目發(fā)行債券融資。嚴(yán)格 PPP 模式適用范圍， 審慎評估政府付費類 PPP 項目、可行性缺口補(bǔ)助 PPP 項目發(fā)債風(fēng)險，嚴(yán)禁采用 PPP模式違法違規(guī)或變相舉債融資。2017.12國資委關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè) PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知（192 號文）堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)，強(qiáng)化集團(tuán)管控；嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，提高項目質(zhì)量；嚴(yán)格規(guī)?？刂疲乐雇聘邆鶆?wù)風(fēng)險；優(yōu)化合作安排，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)；規(guī)范會計核算，準(zhǔn)確反映 PPP 業(yè)務(wù)狀況；嚴(yán)肅責(zé)任追究，防范違規(guī)經(jīng)營投資行為。2017.12財政部

24、關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況嚴(yán)禁借政府和社會資本合作（PPP）等名義變相舉債；分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正 PPP 中的不規(guī)范行為；鼓勵地方政府規(guī)范運用 PPP 等方式，嚴(yán)禁 PPP異化為新的融資平臺。2017.11財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知（92 號文）嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，以下項目不得入庫：不適宜采用 PPP 模式實施；前期準(zhǔn)備工作不到位；未建立按效付費機(jī)制。集中清理已入庫項目，存在未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用 PPP 模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開以及不符合入庫標(biāo)

25、準(zhǔn)的項目予以清退。2017.06財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（87 號文）通過“負(fù)面清單”管理，明確封堵了地方政府將原 BT 模式、基礎(chǔ)建設(shè)委托代建工程、儲備土地前期開發(fā)做成政府購買的形式。2017.04財政部等6 部委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（50 號文）嚴(yán)禁地方政府利用 PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債(嚴(yán)查地方政府融資擔(dān)保)。數(shù)據(jù)來源：財政部，發(fā)改委，圖 12：PPP項目依然是地方政策優(yōu)選數(shù)據(jù)來源：財政部、發(fā)改委等，公共預(yù)算 10%支出紅線內(nèi)的 PPP 支出責(zé)任，不屬于政府隱性債務(wù)2018年11月22日在第四屆中國PPP融

26、資論壇上，財政部PPP中心主任焦小平透露， 財政部將下發(fā)規(guī)范PPP發(fā)展的相關(guān)意見，強(qiáng)調(diào)依法合規(guī)的公共預(yù)算10%支出紅線以內(nèi)的PPP支出責(zé)任并不屬于政府隱性債務(wù)，并強(qiáng)調(diào)PPP財政支出責(zé)任必須要納入政府預(yù)算。至此明確合規(guī)PPP不會增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，釋放PPP整體風(fēng)險可控信號；論壇上近一步明確PPP將優(yōu)先支持污染防治、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和基礎(chǔ)公共服務(wù)補(bǔ)短板的項目。2018年3月國務(wù)院PPP條例納入2018年立法工作計劃，結(jié)合2015年以來相繼發(fā)布的財政承受能力10%限額的“紅線”、將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃等政策，政府支付責(zé)任多維約束日臻完善。焦小平表示下一步，財

27、政部將配合司法部加快推進(jìn)PPP條例出臺。焦小平還指出：為防止PPP被泛化濫用，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險，財政部自去年開始PPP項目庫集中清理工作。各地累計清理退庫2428個項目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個項目、涉及投資額3.1 萬億元。圖13：地方政府承受多維度PPP投資約束數(shù)據(jù)來源：財政部、PPP項目庫不為項目站臺，堅守10%財政承受能力紅線。財政部金融司司長王毅2018年12月26日在北大PPP論壇上發(fā)言指出如果資本金是債務(wù)性資金的PPP項目也可能視為地方隱性債務(wù)，在PPP條例出臺前，財政部將從厘清PPP項目政府支出責(zé)任與地方政府隱性債務(wù)的邊界、加強(qiáng)規(guī)范管理等方面出臺實施意見，明確

28、正負(fù)面清單，強(qiáng)化正面指引。同時王毅表明財政部PPP項目庫是信息匯總和公開的平臺， 不會給任何項目“站臺”，入庫不應(yīng)該作為金融機(jī)構(gòu)貸款的條件。王毅司長還強(qiáng)調(diào)財政承受能10%的紅線是共識，并且堅持分子、分母都是一般公共預(yù)算，不能將分母擴(kuò)展到包括政府性基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算和國資預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”。早在2015年4月財政部就發(fā)布政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引約束項目投資與地方財政承受能力掛鉤，不得超過一般公共預(yù)算支出的10%。隨后財政部又發(fā)布政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法（財金201692號） 要求將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，以保障政府在P

29、PP項目全生命周期履約能力。2017年法制辦發(fā)布的PPP條例（征求意見稿）也明確表示合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時支付資金。文件時間發(fā)文部門文件名稱文件內(nèi)容2015.04財政部政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引每一年度全部 PPP 項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過 10%2015.06國務(wù)院國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知（國發(fā)201535 號）強(qiáng)化年度預(yù)算理念，項目跨年度實施的，要根據(jù)資金需求情況分年下達(dá)預(yù)算2016.10財政部政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法（財金201692 號）將

30、 PPP 項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力表 3：PPP與政府預(yù)算相關(guān)關(guān)系文件2017.07國務(wù)院法制辦基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時支付資金。數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院，財政部，加快合規(guī)PPP建設(shè)助推基建補(bǔ)短板。2018年10月31日國務(wù)院發(fā)布關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見明確表示對經(jīng)核查符合規(guī)定的PPP項目加大推進(jìn)力度，積極推動符合條件項目發(fā)行債券、規(guī)范開展資產(chǎn)證券化。上述規(guī)范有助于

31、市場打消此前對合規(guī)PPP項目推進(jìn)放緩的疑慮。表 4：指導(dǎo)意見規(guī)范有序推進(jìn)PPP項目相關(guān)措施支持采用 PPP 等市場化模式對在建項目和補(bǔ)短板重大項目開展后續(xù)融資加大合規(guī) PPP 項目推進(jìn)力度，嚴(yán)格兌現(xiàn)政策承諾，落實建設(shè)條件推動符合條件的 PPP 項目發(fā)行債券、規(guī)范開展資產(chǎn)證券化支持措施加強(qiáng) PPP 項目可行性論證，合理確定項目主要內(nèi)容和投資規(guī)模規(guī)范 PPP 操作，構(gòu)建合理、清晰的權(quán)責(zé)利關(guān)系，發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，提高項目實施效率規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，鼓勵采取轉(zhuǎn)讓運營移交（TOT）、改建運營移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項目和補(bǔ)短板重大項目建設(shè)規(guī)范措施嚴(yán)禁違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以 PPP

32、 等名義變相舉債數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見，管理庫：投資額達(dá) 13.2 萬億環(huán)比增長 0.5 萬億，落地率達(dá) 54.2%財政部于2016年2月正式公布了PPP綜合信息平臺項目庫，并于每個季度公布項目庫簽約落地情況季報。PPP項目庫的成立有利于及時跟蹤PPP項目調(diào)度，匯總項目實施進(jìn)展；強(qiáng)化各地對于PPP項目信息披露，便于社會資本對PPP項目庫中的項目進(jìn)行研究比較；形成完善的PPP信息庫，為大數(shù)據(jù)分析、PPP物有所值定量評價做數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。2017年1月財政部出臺政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法提出PPP項目信息需即時和適時公開，明確信息公開要

33、求。管理庫項目：2018 年底落地率、落地項目開工率分別達(dá)到 54.2%、47.7%截至2018年12月末管理庫項目8654個（環(huán)比三季度末+4.4%，下同），總投資額13.2 萬億元（+7.2%）。2018年整年管理庫落地項目同比凈增1962個，投資額2.6萬億元，維持之前的投資水平，2016、2017年分別為2.2、2.4萬億。入庫項目整體落地率達(dá)54.2%，環(huán)比提高4.9個百分點。截至2018年12月末，落地項目4691個、投資額7.2萬億元，環(huán)比增幅分別為14.7%和14.1%。12月末落地率為54.2%，環(huán)比提高4.9%。落地項目數(shù)呈現(xiàn)逐月平穩(wěn)上升趨勢。落地項目開工率為47.7%，部

34、分地區(qū)開工率亟待提升。截至2018年12月末，已開工落地項目2237個，占落地項目總數(shù)的47.7%。落地項目數(shù)前三位的是山東（含青島）、安徽、廣東，其落地項目數(shù)分別為466個、305個、297個，占該省落地項目比重分別為62%、68%、68%；落地項目投資額前三位的是云南、貴州、江蘇，分別為5845 億元、5424億元、5388億元。圖 14: 管理庫按階段統(tǒng)計最新總量為8654（個）圖 15: 管理庫按階段統(tǒng)計最新總金額13.2（萬億元）9600準(zhǔn)備階段采購階段執(zhí)行階段60%準(zhǔn)備階段采購階段執(zhí)行階段移交階段76805760384019200移交階段落地率54.2% 48%151236%924

35、%612%30%0數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，圖 16: 管理庫項目簽約金額7.2（萬億元）圖 17: 管理庫項目落地率不斷攀升至54.2%5600448033602240112000.5 1.1簽約/執(zhí)行階段項目個數(shù)（左軸） 簽約/執(zhí)行階段項目額（萬億元）6.0 6.35.54.1 4.62.9 3.32.21.67.246918.46.75.03.41.70.0500040003000200010000簽約/執(zhí)行階段項目個數(shù)（左軸）落地率54.2%469156%45%34%22%11%0%數(shù)據(jù)來源：財政

36、部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，圖 18：2018年末管理庫開工率環(huán)比增長2.2個百分點管理庫開工數(shù)量（個）管理庫開工項目增速開工率42.50%45.90%45.50%47.70%38.30%41.40%26.8%22.5%18.6%20.3%10.5%240060%192048%144096036%24%48012%00%2017/092017/122018/032018/062018/092018/12數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫季報，圖 19：2018年12月管理庫開工項目數(shù)各省分布及占落地項目數(shù)比（個

37、）已開工項目數(shù)落地項目數(shù)占落地項目數(shù)比500100%40080%30060%20040%10020%00%數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，從區(qū)域發(fā)展來看，項目地區(qū)集中度較高。山東（含青島）、河南、貴州管理庫中項目數(shù)居前三位，分別為757個、643個、514個，合計占同口徑全國總數(shù)的22.1%。云南、貴州、浙江投資額居前三位，分別為11138、10083、9725億元，合計占同口徑全國總投資的24.0%。落地項目數(shù)地區(qū)分布：截至2018年12月末落地項目數(shù)前三位是山東（含青島）466 個、安徽305個、廣東297個，合計占落地項目總數(shù)的22.7%。落地項目投資額地區(qū)分布

38、：截至2018年12月末落地項目投資額前三位是云南、貴州、江蘇分別為5845億元、5424億元、5388億元，合計占落地項目投資額總數(shù)的23.1%。圖 20：2018年12月管理庫各省項目數(shù)分布情況（單位：個）800640480320160山東河南 貴州 四川 浙江 安徽 云南廣東 湖南 湖北 江蘇 新疆 山西 河北 福建 江西 內(nèi)蒙古陜西 廣西 吉林 遼寧 海南 甘肅黑龍江北京 寧夏 青海 天津 重慶新疆 中 央 上海西藏0數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，圖 21：2018年12月管理庫各省項目金額分布情況（單位：億元）1250010000750050002500云

39、南貴州 浙江四川 山東 河南 江蘇 廣東 湖北 湖南 新疆 河北 安徽 陜西 福建 吉林 內(nèi)蒙古山西 江西廣西 甘肅 遼寧 北京 黑龍江海南 天津重慶 青海 寧夏新疆兵團(tuán)西藏中央上海0數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，管理庫項目：市政、交運、生態(tài)環(huán)保類項目數(shù)位列前三PPP管理庫項目行業(yè)分布集中度高，市政、交運、生態(tài)環(huán)保類領(lǐng)跑。從入庫項目整體行業(yè)分布來看，截至2018年12月的19個一級行業(yè)中項目數(shù)前三位是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別為3381個、1236個和827個，合計占管理庫項目總數(shù)的63.0%。圖 22：2018年12月末管理庫PPP項目個數(shù)行業(yè)分

40、布情況（單位：個）體育, 113,養(yǎng)老, 107, 1% 能源, 106, 1%農(nóng)業(yè), 67, 1%社會保障, 林業(yè), 34, 0%1% 其他, 144, 2% 科技, 128, 1%30, 0%文化, 193, 2%保障性安居工程,政府基礎(chǔ)設(shè)施, 204,159, 2%醫(yī)2%療旅游, 331, 4%衛(wèi)生,水利建設(shè), 373, 4%市政工程, 3381,39%251,3%教育, 418, 5%城鎮(zhèn)綜合開發(fā), 552,交通運輸,6%1236, 14%生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù), 827, 10%數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，管理庫中投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開

41、發(fā)，分別為4.0萬億元、3.8萬億元、1.8萬億元，合計占管理庫總投資額的73.1%。圖 23：2018年12月末管理庫PPP項目金額行業(yè)分布情況（單位：億元）文化, 1745, 1%體育, 962, 1% 科技, 900,農(nóng)業(yè), 694, 1% 能源, 554, 0% 社會保障, 113, 0%政府基礎(chǔ) 醫(yī)療衛(wèi)生,1%林業(yè), 765, 1%設(shè)施,1940, 1% 其他, 2517, 2%教育, 2407, 2%2028, 2%養(yǎng)老, 803, 1%保障性安居工程, 3032, 2%水利工程,3068, 2%生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保市政工程, 39646,護(hù), 9080, 7%30%旅游, 4820,

42、 4%城鎮(zhèn)綜合開發(fā),18155, 14%交通運輸, 38464,29%數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，從落地項目行業(yè)分布來看，截至2018年12月末，管理庫內(nèi)落地項目數(shù)前三位是市政工程1902個、交通運輸649個、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)460個，合計占落地項目總數(shù)的64.1%。落地項目投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，分別為2.4萬億元、1.9萬億元和1.0萬億元，合計占落地項目投資額總數(shù)的73.3%。管理庫中生態(tài)環(huán)保類項目數(shù)占比9.6%，單四季度生態(tài)環(huán)保項目貢獻(xiàn)率有所下滑。按照生態(tài)環(huán)保類口徑：管理庫中生態(tài)環(huán)保類項目827個、投資額9080億，分別占管理庫的

43、9.6%、6.9%，落地項目460個，投資額5286億，分別占落地項目的9.8%、7.3%。四季度管理庫凈增入庫項目365個，其中入庫生態(tài)環(huán)保增加31個，貢獻(xiàn)率8.5%（上季度24%）；管理庫凈增落地項目數(shù)602個，其中生態(tài)環(huán)保增加50個，貢獻(xiàn)率達(dá)8.3%圖 24：管理庫生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)項目數(shù)和投資額占比9.6%9.6%8.6%7.6%8.0%7.1%6.7%7.0%7.1%6.9%5.0%5.8%201709201712201803201806201809201812數(shù)據(jù)來源：歷次財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫季報，（上季度20.67%），生態(tài)環(huán)保類項目入庫有所回落。環(huán)保項目數(shù)量占比環(huán)

44、保項目金額占比7.0%圖 25：管理庫生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)落地貢獻(xiàn)率24.4%17.3%19.1%20.4%20.7%7.3%10.3%11.6%12.2%8.5%7.1%8.3%201709201712201803201806201809201812數(shù)據(jù)來源：歷次財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫季報，入庫貢獻(xiàn)率落地貢獻(xiàn)率30%0%管理庫項目：純政府付費和使用者付費占比持續(xù)走低從管理庫入庫項目來看，至2018年12月末，使用者付費類項目626個，投資額10734 億元，分別占管理庫的7.2%和8.2%；可行性缺口補(bǔ)助（即政府市場混合付費）類項目4721個，投資86617億元，分別占管理庫的54

45、.6%和65.8%；政府付費類項目3307 個，投資34340億元，分別占管理庫的38.2%和26.1%。從歷史數(shù)據(jù)來看，無論是項目數(shù)還是投資額，可行性缺口補(bǔ)助類入庫項目的比重基本上呈逐月、逐季度上升趨勢，政府付費呈現(xiàn)下降趨勢，使用者付費比重日趨降低。圖 26：12月末入庫項目數(shù)按回報機(jī)制分布/個圖 27：12月末入庫項目投資額按回報機(jī)制分布/億元使用者付費政府付費可行性缺口補(bǔ)助使用者付費政府付費可行性缺口補(bǔ)助626, 7%4721, 55%3307, 38%10734, 8%34340, 26%86617, 66%數(shù)據(jù)來源：財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，數(shù)據(jù)來源：財政部全國

46、PPP綜合信息平臺項目庫第13期季報，圖 28：管理庫項目數(shù)按回報機(jī)制占比統(tǒng)計對比圖 29：管理庫項目投資額按回報機(jī)制占比統(tǒng)計對比可行性缺口補(bǔ)助政府付費使用者付費可行性缺口補(bǔ)助政府付費使用者付費60%48%36%24%12%0%數(shù)據(jù)來源：歷次財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫季報， 72%58%43%29%14%0%數(shù)據(jù)來源：歷次財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫季報， 從管理庫落地項目來看，使用者付費類落地項目 352 個，投資 4833 億元，分別占落地項目數(shù)和投資額的 7.5%和 6.7%；可行性缺口補(bǔ)助類落地項目 2179 個，投資42827 億元，分別占落地項目數(shù)和投資額的 46.5%和 59.5%；政府付費類落地項目2160 個，投資 24345 億元，分別占落地項目數(shù)和投資額的 46.0%和 33.8%。綜合來看使用者付費項目整體落地率（56.2%）高于政府類項目（45.8%）。示范項目：四批示范項目落地率達(dá) 90.5%，執(zhí)行階段投資額達(dá) 2.0 萬億截至2018年12月末，累計四批示范項目共989個，投資額2.2萬億元；處于執(zhí)行階段項目數(shù)895個，投資額2.0萬