優(yōu)等生孕育中心談中國(guó)幼兒教育體制改革的回顧與建議

中國(guó)幼兒教育體制改革的回顧與建議.1優(yōu)等生孕育中心北京，100000背景目前的幼兒教育體制改革是伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的，理解當(dāng)前幼兒教育體制改革問(wèn)題，首先需要將其放在中國(guó)社會(huì)半個(gè)多世紀(jì)來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革的背景下來(lái)認(rèn)識(shí)中國(guó)幼兒教育事業(yè)的發(fā)展歷程。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的供－需分析框架；幼兒教育的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)政理論分析和解釋我們走過(guò)的道路、我們目前的問(wèn)題、我們能夠選擇的道路。.2一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下分散供給的幼兒教育幼兒園與經(jīng)濟(jì)組織的制度性聯(lián)結(jié)，在很大程度上決定了它隨經(jīng)濟(jì)體制改革的變化而調(diào)整（一）幼兒教育的最初供給是為了適應(yīng)婦女就業(yè)的需要1973年5月15日財(cái)政部財(cái)企字第41號(hào)文的規(guī)定，改在營(yíng)業(yè)外支付，確定了幼兒園歸屬后勤服務(wù)開(kāi)支的準(zhǔn)則，強(qiáng)化了托兒所和幼兒園的單位福利屬性。隨著時(shí)間的推移，職能多樣化肯定會(huì)推動(dòng)最初的單一職能，但我國(guó)幼兒教育體制改革卻并未走上技術(shù)演進(jìn)影響體制變革的路徑，幼兒教育因?yàn)槎ㄎ挥谄髽I(yè)福利而跟隨國(guó)有企業(yè)成為改革的“風(fēng)頭浪尖”.3（二）分散化經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的財(cái)稅體制熊彼特：“政府的所有功能都需要財(cái)政支撐；同時(shí)，政府的所有行為都會(huì)反映到財(cái)政上。”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府通過(guò)四種不同的渠道分配它的幼兒教育支出：（1）政府和事業(yè)單位，按照中央規(guī)定的人員編制和供給標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支，列支在政府和事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)中，帶有非常強(qiáng)烈的老根據(jù)地色彩；（2）企業(yè)，用給企業(yè)“合理留利”的方式，給企業(yè)留下等于某一社會(huì)平均利潤(rùn)率的計(jì)劃利潤(rùn)；（3）街道，配合街居制給不能納入單位制度的城市市民提供服務(wù)；（4）三是對(duì)農(nóng)村大隊(duì)，采取集體興辦的方式，未納入國(guó)家統(tǒng)一分配體系。.4（三）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下幼兒教育供給中的問(wèn)題實(shí)踐中的表現(xiàn)：勞動(dòng)保險(xiǎn)和社會(huì)福利的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征非常明顯。幼兒教育的功能定位就將農(nóng)村婦女排除在外；財(cái)政支出中的社會(huì)保障體系分配一直維持一個(gè)慷慨的城鎮(zhèn)保障體系和一個(gè)缺乏保障的農(nóng)村體系，為幼兒教育的城鄉(xiāng)分治提供了制度化的基礎(chǔ)。幼兒教育的微觀層次上缺乏下個(gè)人選擇的空間。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的沉疴，幼兒教育也不能幸免。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下幼兒教育的分散投入制度必須有整個(gè)社會(huì)是一個(gè)“國(guó)家辛迪加”的會(huì)計(jì)核算體系為條件。.5理論方面的問(wèn)題：缺乏對(duì)財(cái)政性幼兒教育供給的研究，幼兒教育供給呈現(xiàn)非常明顯的經(jīng)驗(yàn)色彩，教育行政部門(mén)的幼兒教育管理長(zhǎng)期定位于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，缺乏對(duì)整個(gè)社會(huì)幼兒教育發(fā)展的規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)職能。職能多樣化和財(cái)政性幼兒教育供給的選擇沒(méi)有足夠的聯(lián)系。體系除服務(wù)于婦女就業(yè)需要外，隨著時(shí)間的推移，幼兒教育在技術(shù)上的發(fā)展使得兒童發(fā)展逐漸成為幼兒教育的另外一個(gè)重要職能，然而，許多國(guó)家幼兒教育體系所起到的社會(huì)發(fā)展干預(yù)、再分配職能……在我國(guó)的幼兒教育體系中都缺乏。亟需澄清的概念：（1）政府幼兒教育供給的規(guī)范性概念；（2）缺乏民眾參與和選擇機(jī)會(huì)等程序性的考慮。.6借用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的語(yǔ)言，目前的幼兒教育體制改革是一個(gè)制度變遷的過(guò)程，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下我國(guó)幼兒教育存在的問(wèn)題構(gòu)成了制度變遷起始狀態(tài)的顯著特征：1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為主要形式的幼兒教育供給的社會(huì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，在理論上缺乏必須的探討，幼兒教育從投入角度分析已經(jīng)具有明顯的逆向轉(zhuǎn)移支付特征；2.幼兒教育需求的多樣性和個(gè)人選擇權(quán)未反映到供給體系上，在目前多元化的供給體系中，我們已經(jīng)注意到幼兒園的多層次和多類型，卻沒(méi)有注意到不同層次和類型的幼兒教育的不同屬性；3.隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，幼兒教育投入失去了堅(jiān)實(shí)的財(cái)稅基礎(chǔ)。構(gòu)建新的幼兒教育投入有必要區(qū)分幼兒教育服務(wù)的不同性質(zhì)，不是所有的幼兒教育都需要政府投入。

.7二、幼兒教育需求－供給、規(guī)范性概念和財(cái)政選擇（一）當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的幼兒教育需求－供給狀態(tài)1．當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的分層與多層次的幼兒教育需求在缺乏數(shù)據(jù)的情況下，社會(huì)需求的判斷可以通過(guò)已有研究演繹得出概況?；嵯禂?shù)已經(jīng)達(dá)到0.46，超過(guò)了世界公認(rèn)的0.4的警戒線。占人口20%的最貧困人口占消費(fèi)和收入的4.7%，而最富裕的20%則占有50%（UNDP）。占家庭數(shù)7.2%的最富裕群體的恩格爾系數(shù)為0.29以下，同時(shí)，也有約9.9%的家庭的食物消費(fèi)占整個(gè)家庭支出的80%以上。社會(huì)變遷推動(dòng)中國(guó)社會(huì)各個(gè)階層對(duì)幼兒教育的不同需求構(gòu)成了一個(gè)多層次、多類型的“需求鏈”。

.82．我國(guó)現(xiàn)階段的幼兒教育供給政府提供服務(wù)的機(jī)制和市場(chǎng)不同，它通過(guò)公共預(yù)算來(lái)完成1.幼兒教育供給不平衡，幼兒教育服務(wù)供給的功能亟待澄清今天，我國(guó)幼兒教育事業(yè)發(fā)展面臨發(fā)展的巨大難題，但政府公共服務(wù)面臨許多不同方面的相同問(wèn)題，許多學(xué)者從不同角度提出“結(jié)構(gòu)問(wèn)題大于總量問(wèn)題”的判斷2.幼兒教育供給越來(lái)越多元化，幼兒教育行政部門(mén)迫切需要宏觀規(guī)劃和管理能力社會(huì)力量辦園已經(jīng)成為我國(guó)幼兒教育服務(wù)的一個(gè)重要“供給鏈”。與此同時(shí)，“改制園”、“托管園”等不同產(chǎn)權(quán)形式、不同治理形態(tài)的幼兒園越來(lái)越多地出現(xiàn)在我們的視野中.9（二）幼兒教育的規(guī)范性概念和財(cái)政選擇政府提供的服務(wù)具有分配和再分配性質(zhì)，公共部門(mén)所提供服務(wù)提供給誰(shuí)、提供多少、怎樣提供就無(wú)法通過(guò)價(jià)格來(lái)反映，而是需要一些規(guī)范性的概念支撐選擇中的價(jià)值判斷1．涉及政府是否要提供的規(guī)范性概念公共財(cái)政學(xué)提供了服務(wù)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)屬性和公民偏好共同決定的公共財(cái)政模型公共財(cái)政決策必須關(guān)注制度模型和必要的道德標(biāo)準(zhǔn).102．涉及政府供給優(yōu)先順序的規(guī)范性概念選擇的標(biāo)準(zhǔn)需要依據(jù)幼兒教育投資的成本和收益特點(diǎn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)確定1.幼兒教育開(kāi)辦的不變成本較高，低水平、廣覆蓋的教育在技術(shù)上非常難以實(shí)現(xiàn)。2.和所有的教育項(xiàng)目一樣，幼兒教育并不具備投入的邊際收益遞減特性，不同層次教育服務(wù)的差別極大，高水平教育能夠帶來(lái)更高的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益。3.國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，政府公共財(cái)政的性質(zhì)決定了財(cái)政性幼兒教育投入的重點(diǎn)。.113．政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)社會(huì)主義政治文明提出的規(guī)范性要求政府改革的過(guò)程在很大程度上就是落實(shí)公共財(cái)政職能和程序性要求的過(guò)程。這種要求集中體現(xiàn)在大力調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政性幼兒教育投入結(jié)構(gòu)，科學(xué)界定財(cái)政性幼兒教育服務(wù)的供給范圍，突出公共性特征。.12三、轉(zhuǎn)型期的困難和可能選擇目前，我國(guó)幼兒教育事業(yè)發(fā)展的困難主要是事業(yè)發(fā)展的基本制度還沒(méi)有建立起來(lái)，幼兒教育在相互矛盾的制度空間里舉步維艱，具體來(lái)說(shuō)：1.公共財(cái)政體制和相應(yīng)的政府改革不到位，幼兒教育的方向性調(diào)整非常困難。2.經(jīng)濟(jì)體制改革倒逼幼兒教育體制改革，出現(xiàn)了許多緊迫性問(wèn)題。幼兒教師問(wèn)題、企事業(yè)單位剝離幼兒教育機(jī)構(gòu)、民辦幼兒園規(guī)范問(wèn)題、新建小區(qū)配套幼兒園建設(shè)問(wèn)題……不容幼兒教育體制改革從容進(jìn)行。3.缺乏增量資金進(jìn)行財(cái)政性幼兒教育投入機(jī)構(gòu)調(diào)整，公共性難以突出。4.缺乏對(duì)幼兒教育產(chǎn)品屬性的理論研究和社會(huì)需求的基本數(shù)據(jù)，決策基礎(chǔ)薄弱.13我們可能的選擇：1．轉(zhuǎn)變思想，明確不同層次幼兒教育的不同屬性以一種補(bǔ)償?shù)囊暯强?，幼兒教育是通過(guò)國(guó)家干預(yù)來(lái)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的特別方式的關(guān)鍵點(diǎn)。超越社會(huì)力量為主還是政府辦為主的爭(zhēng)論，劃分幼兒教育服務(wù)的層次和范圍，實(shí)行不同的供給方式應(yīng)該成為我們今后決策的重要指導(dǎo)思想2．開(kāi)展社會(huì)需求和服務(wù)狀況調(diào)查，奠定決策的信息基礎(chǔ)。當(dāng)我們面臨復(fù)雜和涉及多個(gè)部門(mén)的決策時(shí)，讓別人“知曉”、按照通行，尤其是被財(cái)政部門(mén)和重要的決策部門(mén)聽(tīng)懂的概念和語(yǔ)言講述幼兒教育決策問(wèn)題，是對(duì)我們的挑戰(zhàn)，也是我們無(wú)法超越的選擇.143．大力爭(zhēng)取增量資金，支持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒教育機(jī)構(gòu)服務(wù)能力建設(shè)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力建設(shè)有豐富的內(nèi)涵，不能片面強(qiáng)化硬件投入，忽視基本體制建設(shè)1.動(dòng)員和發(fā)動(dòng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園教師那里建立與政府資金獲得相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，積極參與對(duì)農(nóng)村兒童的服務(wù)；2.建立輻射服務(wù)的預(yù)算、管理和監(jiān)督機(jī)制；3.建立制度和程序；4.擴(kuò)大農(nóng)民的參與和覆蓋率的措施和方案；5.技術(shù)和資料包建設(shè)；6.監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系.154．抓住幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)，推動(dòng)幼兒教育制度建設(shè)目前，困擾幼兒教育事業(yè)發(fā)展