關(guān)于我國垂直型政府審計(jì)體制改革的思路與建議

關(guān)于我國垂直型政府審計(jì)體制改革的思路與建議

摘要：政府的垂直管理體制是指中央部委或省直接管理地方職能部門，即管理地方職能部門的實(shí)際工作，又管“人、財(cái)、物”權(quán)，地方政府不再管理地方職能部門。其中審計(jì)部門的垂直型改革成為了近年來的重點(diǎn)。國內(nèi)外學(xué)者圍繞這一主題的研究甚豐，但多為一些與時(shí)政相關(guān)的短文，將國際先進(jìn)理論與中國國情政體相結(jié)合，探索中國特色的理論和政策制度是眼下的迫切任務(wù)。本文系運(yùn)用規(guī)范研究方法進(jìn)行的專題研究，全文主要分三個(gè)部分：第一部分闡釋了垂直型政府審計(jì)管理體制的內(nèi)涵及國內(nèi)外制度現(xiàn)狀，第二部分展示了我國垂直型政府改革的提出背景以及改革實(shí)施的必要性，指出我國政府審計(jì)體制存在的主要問題:獨(dú)立性不足，審計(jì)結(jié)果不公正，審計(jì)效率缺失等，第三部分提出了下一步我國垂直型政府審計(jì)體制改革的建議。通過分析垂直型政府審計(jì)管理體制的相關(guān)研究成果，剖析我國政府審計(jì)體系的現(xiàn)狀，結(jié)合國際上主要的國家審計(jì)體制提出我國的審計(jì)需要改革，并且要通過提高上級審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直管理，優(yōu)化考核體系，增加審計(jì)的透明度，統(tǒng)籌地方政府經(jīng)濟(jì)等提高審計(jì)獨(dú)立性，從而提高審計(jì)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：垂直管理；政府審計(jì)；改革

ThinkingandSuggestionofVerticalGovernmentAuditSystemReforminChina

Abstract:

Keyword:Verticalmanagement;governmentaudit;reform

“垂直”管理是相對于分級管理的政府體制管理概念。垂直管理的概念是：不受地方政府監(jiān)督機(jī)制的約束，審計(jì)機(jī)關(guān)完全脫離

地方政府

的管理，審計(jì)機(jī)關(guān)所有的“人、財(cái)、物、事”直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理。在2015年12月8日，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》，并印發(fā)了《省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理試點(diǎn)方案》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等相關(guān)配套文件，提出了實(shí)行審計(jì)全覆蓋，強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)等主要審計(jì)改革任務(wù)，這一輪聚焦于實(shí)現(xiàn)省政府層面的國家審計(jì)的垂直統(tǒng)一管理改革正式開始。事實(shí)上，一直以來我國學(xué)者就有對于我國實(shí)行垂直型審計(jì)改革的建議，改革開放以來國內(nèi)學(xué)者也已經(jīng)開展了一些這方面的研究，其中有代表性人物有董娟、劉玲、龍?zhí)c李娜、秦文濤、曾云傳、朱松橋等。然而由于缺少統(tǒng)一、完整的框架，研究比較零散；同時(shí)在這個(gè)問題上只有理論設(shè)想而缺少具體措施。本文試就垂直型審計(jì)體制管理與中國體制結(jié)合的現(xiàn)有狀況和問題作初步分析和探討，在借鑒各國審計(jì)體制的基礎(chǔ)上，從實(shí)踐中構(gòu)建一條適合我國現(xiàn)在國情的垂直型政府審計(jì)改革道路。

一、垂直型政府審計(jì)的內(nèi)涵及國內(nèi)外審計(jì)管理體制相關(guān)研究

（一）垂直型政府審計(jì)的內(nèi)涵

垂直管理是和分級管理相對而言的概念。政府職能部門實(shí)行垂直管理，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束，直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理“人、財(cái)、物、事”，其在行政上不再受到地方政府的任何約束;而屬地化管理的政府職能部門通常不僅受到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，也受到上級同類型部門的領(lǐng)導(dǎo)，

上級主管部門

專門負(fù)責(zé)管理業(yè)務(wù)監(jiān)督的權(quán)力，地方政府則負(fù)責(zé)管理“人、財(cái)、物”業(yè)務(wù)的管理，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作也納入同級紀(jì)檢部門和人大監(jiān)督。不同部門的垂直管理機(jī)制在具體運(yùn)作過程中，也有很多差別。

要弄清垂直管理的內(nèi)涵，首先需要弄清垂直型管理以及屬地管理的異同。在我國，大部分的行政部門，長期實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主，分級管理”的行政管理體制。其中“條”是指中央部委以及中央部委領(lǐng)導(dǎo)的垂直管理系統(tǒng)；而“塊”則是指各級地方政府以及地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的職能部門。在屬地原則下，地方政府往往可以在一定程度上通過政府行為影響審計(jì)結(jié)果。而在垂直管理體系下，地方政府不再擁有管理地方職能部門的權(quán)力，也增強(qiáng)了地方上的獨(dú)立性。然而由于職能部門和中央部門相隔，信息傳達(dá)存在距離，地方政府能采取主動(dòng)措施和手段影響工作結(jié)果，例如限制經(jīng)費(fèi)、審計(jì)環(huán)境等。

進(jìn)行垂直管理的部門大部分是市場監(jiān)管部門，如稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)等，目前審計(jì)制度的垂直化改革也被提上了日程，審計(jì)體制是指在特定時(shí)期的社會(huì)制度下,國家審計(jì)的運(yùn)行機(jī)制,它是審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、人事安排、法律地位、隸屬關(guān)系、職責(zé)權(quán)限等方面的體系結(jié)構(gòu)和制度安排的總稱。關(guān)于我國的國家審計(jì)體制改革一直以來是學(xué)界熱議的中心，根據(jù)2015年12月08日中辦國辦印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及配套文件，我國現(xiàn)有的審計(jì)體制改革強(qiáng)調(diào)對省級以下審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行改革，人財(cái)物實(shí)行統(tǒng)一管理。

（二）世界主要的國家審計(jì)管理體制

在聯(lián)合國190多個(gè)成員國中有180多個(gè)都建立了自己的審計(jì)制度，而各國的審計(jì)制度各有千秋，大致可分為以下幾種情況：

1.審計(jì)機(jī)關(guān)屬于立法部門。

在這種體制中，審計(jì)機(jī)關(guān)只起建議而無強(qiáng)制作用。這種模式主要在西歐、北美等發(fā)達(dá)國家。如美國的最高審計(jì)機(jī)關(guān)是美國聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署（GeneralAccountingOffice,簡稱GAO）。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法機(jī)關(guān)。

審計(jì)機(jī)關(guān)擁有一定的司法權(quán)限，從而限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對行政部門的不合法行為提起訴訟。

3.審計(jì)機(jī)關(guān)不屬于任何權(quán)力部門

審計(jì)機(jī)關(guān)不屬于任何權(quán)力部門，而是獨(dú)立于立法、司法和行政部門之外的又一種力量，這種模式的運(yùn)用有德國日本。這種設(shè)想是非常理想化，然而實(shí)際上絕對的獨(dú)立是不存在的，它更偏重服務(wù)于立法部門。與中介機(jī)構(gòu)有點(diǎn)類似。

4.審計(jì)機(jī)關(guān)是國家行政機(jī)構(gòu)。

審計(jì)機(jī)關(guān)需要對政府負(fù)責(zé)，還要向政府報(bào)告工作。

5.審計(jì)和監(jiān)察職能合二為一。

比如韓國。設(shè)立了獨(dú)立于政府的審計(jì)監(jiān)查院，受總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，具有獨(dú)立的法律地位。

6.主機(jī)審計(jì)模式。

如印尼。這些國家自身設(shè)立了獨(dú)立的主機(jī)審計(jì)公署。

自從2001年中國加入世界貿(mào)易組織，我國的審計(jì)體制逐漸體現(xiàn)出不適應(yīng)我國發(fā)展情況的一面，在一項(xiàng)名為“加入WTO對中國審計(jì)環(huán)境的影響及審計(jì)應(yīng)對研究”的調(diào)查中，有52.9%的人認(rèn)為“我國的審計(jì)制度是行政型的，需要改革”。從各國的審計(jì)體制比較中可以看出，我國的審計(jì)模式的獨(dú)立性較低，對于行政機(jī)關(guān)而言審計(jì)威懾力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，

（三）國內(nèi)垂直政府審計(jì)體制改革的現(xiàn)狀和近年來的研究成果

我國現(xiàn)行的國家審計(jì)體制建立于20世紀(jì)80年代，黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出了實(shí)行審計(jì)全覆蓋，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)等主要改革任務(wù)，并提出了一系列具體措施，如：完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級相關(guān)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，探索省級對以下地方審計(jì)部門人財(cái)物統(tǒng)一管理，黨的這一決策是社會(huì)主義新常態(tài)下,為加強(qiáng)對行政權(quán)力制約和監(jiān)督,充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督成效,對審計(jì)監(jiān)督體制做出的重大變革。2015年12月8日由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》，并印發(fā)了《省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理試點(diǎn)方案》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等相關(guān)配套文件，目前這一輪改革是聚焦于省政府層面的國家審計(jì)的垂直統(tǒng)一管理改革，從浙江、云南、湖北和湖南、江蘇、山東開始試點(diǎn)。

不同于西方學(xué)者較少研究政府審計(jì)的隸屬關(guān)系問題，政府審計(jì)的隸屬關(guān)系一直是我國學(xué)者重點(diǎn)研究的課題。因?yàn)榻^大多數(shù)西方國家政治體系屬于多黨制，其中議會(huì)是決定性的力量，在這種制度下，審計(jì)屬于立法機(jī)關(guān)，是獨(dú)立于行政體系的單獨(dú)一環(huán)，但是我國憲法就決定了，我國并沒有一個(gè)議會(huì)制度作為完全獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)的支撐，所以這種制度在中國是不現(xiàn)實(shí)的。我國的審計(jì)制度必須符和和服務(wù)于我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制這一基本國情。

關(guān)于中國的國家審計(jì)體制的改革，有許多學(xué)者提出了不同的看法。其中四種觀點(diǎn)較為有代表性：第一種，國家審計(jì)機(jī)構(gòu)依然屬于國務(wù)院，單改地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制；第二種，項(xiàng)俊波（2001）等許多學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)該改現(xiàn)行行政模式的國家審計(jì)體制為立法模式，在以立法模式為基本目標(biāo)的前提下，直接實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)；第三種，葉青（2003）等學(xué)者的主張是，將審計(jì)署改名為審計(jì)部，并且提升審計(jì)署的規(guī)格和地位，在人事上延長審計(jì)長的任期，更在組織結(jié)構(gòu)上在國務(wù)院內(nèi)使審計(jì)長具有國務(wù)院副總理或國務(wù)委員的地位，在客觀上提升審計(jì)監(jiān)督組織的獨(dú)立性和地位；第四種，如尹平（2001）為代表，主張漸進(jìn)改良的方式對行政型審計(jì)體制進(jìn)行改革，現(xiàn)行體制下國家審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)并報(bào)告審計(jì)結(jié)果，并向政府和人民代表大會(huì)報(bào)告工作，并且逐漸集中地方審計(jì)機(jī)構(gòu)權(quán)力。

綜上所述，盡管各種學(xué)說均有其道理又各有異同，然而都認(rèn)同在不同程度上逐漸收緊地方審計(jì)權(quán)力，并且減少部分作用不大的地方審計(jì)部門。

二、我國審計(jì)體制改革的提出背景及必要性

（一）我國垂直型審計(jì)制度改革的提出背景

我國屬于行政型向垂直管理改革的進(jìn)程當(dāng)中。我國早在1988年全國就著手對審計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行研討,到1989年上半年,審計(jì)署法規(guī)司提出了一個(gè)中國審計(jì)準(zhǔn)則的草稿,并廣泛征求意見。1994年8月31日《審計(jì)法》頒布,根據(jù)其規(guī)定的原則,法規(guī)司作了進(jìn)一步修改、完善,經(jīng)審定后形成了1996年12月6日發(fā)布的《中華人民共和國國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》。該準(zhǔn)則經(jīng)過兩年多實(shí)施,國家審計(jì)署在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,廣泛吸收國際上政府審計(jì)準(zhǔn)則的成功經(jīng)驗(yàn),廣泛征求專家、學(xué)者以及廣大社會(huì)群眾的意見和建議，于1999年進(jìn)行了修訂與完善。

我國現(xiàn)行的審計(jì)體制是由審計(jì)法的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成。雖然，《審計(jì)法》規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的職權(quán)和程序，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，但是一直以來，我國的審計(jì)管理體制屬于行政管理型，為政府核心工作服務(wù)，這種條塊結(jié)合的管理體制成立之初是適應(yīng)我國的行政管理體制現(xiàn)實(shí)和歷史淵源的，環(huán)境隨著我國政治和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，現(xiàn)行的審計(jì)體系弊端不斷顯現(xiàn),集中體現(xiàn)在地方審計(jì)獨(dú)立性缺失,審計(jì)的監(jiān)管乏力，進(jìn)而導(dǎo)致審計(jì)信息失真,已日益成為其進(jìn)一步發(fā)揮作用的瓶頸。

從目前來看現(xiàn)行的審計(jì)制度修改還沒有觸及根本的審計(jì)體制，對于審計(jì)機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該獨(dú)立的爭論由來已久。早在1982年12月4日頒布的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定要建立審計(jì)監(jiān)督制度的前一年，就有過這樣的討論。1981年，許多專家提出審計(jì)署應(yīng)當(dāng)隸屬于全國人民代表大會(huì)，成為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政職能的手段和工具，而審計(jì)署的位置應(yīng)當(dāng)與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行。但是，由于多方阻力和各方面因素考慮，憲法最后出臺(tái)時(shí)，仍然選擇了隸屬于政府審計(jì)系統(tǒng)，作為行政機(jī)構(gòu)的組成部分，并對政府及所屬各部門、單位實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的“行政型”的審計(jì)模式，審計(jì)改革邁出一大步的理想也沒能實(shí)現(xiàn)。

此后的22年，每年的審計(jì)報(bào)告似乎變成了一項(xiàng)程序化的工作，沒有人過多在意，一切都在原來的模式下按部就班的開展著。直到2004年6月23日，時(shí)任國家審計(jì)署審計(jì)長——李金華向全國人大常委會(huì)提交了《關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，在審計(jì)報(bào)告贏得無數(shù)的喝彩的同時(shí)，也暴露出了現(xiàn)行的審計(jì)體制的弊端。李金華曾多次提到，“審計(jì)有時(shí)缺乏一些獨(dú)立性，特別在地方，一個(gè)問題涉及政府或者市長、縣長，弄不好就不了了之?！睂徲?jì)體制改革的呼聲又一次高漲。不久之后，國家審計(jì)署前副審計(jì)長——項(xiàng)俊波撰文提出要改革現(xiàn)有的行政型模式為立法型的審計(jì)。

（二）我國實(shí)行垂直型審計(jì)的必要性

自從我國改革開放以來，現(xiàn)有的審計(jì)制度已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在一項(xiàng)對于“加入WTO對我國審計(jì)制度的影響”調(diào)查中，52.7%的人都認(rèn)為“我國的審計(jì)體制是行政性的，獨(dú)立性不夠”。這直接體現(xiàn)了我國審計(jì)制度需要實(shí)行垂直型改革的必要性。

我國審計(jì)體制改革現(xiàn)有的缺陷表現(xiàn)為如下幾點(diǎn)：

1.審計(jì)獨(dú)立性弱

由于審計(jì)部門隸屬于本級政府，其經(jīng)費(fèi)來源由本級財(cái)政來解決，人員由本級政府管理，干部任免由本級政府決定，因此從制度上就決定了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不夠，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)際上成了本級政府“內(nèi)審部門”，而又由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)與中央政府天各一方，在地方政府與中央政府利益不一致、有沖突時(shí)，審計(jì)部門非常容易受到地方政府的影響而偏向于地方政府利益，又缺乏有力的外部監(jiān)督，從而導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果不公正。李金華就曾經(jīng)提到：“審計(jì)有時(shí)缺乏一些獨(dú)立性，特別在地方，一個(gè)問題涉及政府或者市長、縣長，弄不好就不了了之?！逼鋵ν庾鞒龅膶徲?jì)結(jié)果和報(bào)告也顯然是無法公平公正公開的。

2.“雙重負(fù)責(zé)”導(dǎo)致的審計(jì)結(jié)果不公正

各級審計(jì)機(jī)關(guān)在依法審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)，受政府委托，每年向本級人大作預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。這一制度要求審計(jì)機(jī)關(guān)不僅對政府負(fù)責(zé)，也要對人大間接負(fù)責(zé)。由于審計(jì)機(jī)關(guān)的人事和經(jīng)費(fèi)均來源于本級的政府，因此審計(jì)結(jié)論必須受本級政府部門的“過濾”而受本級政府利益的影響，存在信息失真。

3.雙重領(lǐng)導(dǎo)下的效率缺失

由于雙重負(fù)責(zé)體制，在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，會(huì)引起許多的效率缺失，尤其是存在不同的利益時(shí)，同時(shí)在出現(xiàn)問題時(shí)，兩邊領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也會(huì)出現(xiàn)“踢皮球”的情況。例如下級查出的相關(guān)問題因?yàn)楫?dāng)級政府的影響而不能如實(shí)上報(bào)，而審計(jì)質(zhì)量受到了影響，很可能導(dǎo)致又要進(jìn)行重復(fù)審計(jì)。同時(shí)許多時(shí)候在地方政府的要求下，許多業(yè)務(wù)超出了審計(jì)的范疇，如領(lǐng)辦企業(yè)、招商引資、資金入庫指標(biāo)等也影響了審計(jì)執(zhí)法獨(dú)立性和權(quán)威性。

4.政府部門內(nèi)審?fù)鈱彌]有足夠的區(qū)分

各機(jī)關(guān)如國務(wù)院各部門或者地方各級任命政府各部門，國有金融機(jī)構(gòu)以及企業(yè)事業(yè)組織對財(cái)政資金使用存在組織內(nèi)部的監(jiān)督體系——內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)是國家審計(jì)的一大補(bǔ)充，但由于缺少獨(dú)立性，難以保證國家審計(jì)的威懾力。只有讓審計(jì)署與其它政府機(jī)關(guān)沒有直接關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化商機(jī)審計(jì)機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，直接由中央提供人力、財(cái)力和物力的支持，才能做到阻斷審計(jì)機(jī)關(guān)對其它政府機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)依賴，實(shí)現(xiàn)“外審”而非行政審計(jì)。由于管理的雙向性，導(dǎo)致現(xiàn)有體制下政府的外審缺失或者是形同虛設(shè)，內(nèi)審?fù)鈱彌]有足夠的區(qū)別。

5.審計(jì)的透明度因現(xiàn)有體制受損

自2003年審計(jì)署推出了審計(jì)結(jié)果公開制度，很多中央部委三公消費(fèi)等信息被公開曝光，在《關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》提交后，審計(jì)透明性逐漸增強(qiáng)，然而，受到行政體制的影響，審計(jì)機(jī)關(guān)直接參與到被審計(jì)單位的工作中影響了審計(jì)的獨(dú)立性，或者是因?yàn)榈胤秸挠绊懖煌耆秾徲?jì)結(jié)果，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的公告無論是內(nèi)容還是范圍往往都缺乏深度廣度。我國作為世界審計(jì)組織的成員國之一，必須逐漸加強(qiáng)透明度，與國際接軌。

三、關(guān)于我國政府垂直型審計(jì)體制改革的建議

（一）完善現(xiàn)有審計(jì)體制，強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

許多專家學(xué)者都認(rèn)同立法型審計(jì)體制是審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性的根本保證，這也應(yīng)該是我國審計(jì)體制的最終目標(biāo)。然而，我國基本國情是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，因此人大并不能在政府體制中起到關(guān)鍵要素的作用，如果直接把審計(jì)部門劃歸人大，可能反而會(huì)降低審計(jì)部門的權(quán)威性，同時(shí)人員經(jīng)費(fèi)也會(huì)有問題，因此實(shí)行上級審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)對于審計(jì)體制的完善尤為重要。

我國的審計(jì)制度是“行政型”的，審計(jì)署設(shè)在國務(wù)院以下，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，而地方審計(jì)機(jī)關(guān)則是在上一級審計(jì)機(jī)關(guān)和本紀(jì)政府的共同領(lǐng)導(dǎo)下。由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物主要是受黨政管理，我國上級審計(jì)機(jī)關(guān)對于下級審計(jì)機(jī)關(guān)的管理實(shí)際上被弱化，地方審計(jì)機(jī)關(guān)成為了政府的內(nèi)部審計(jì)，在《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》中細(xì)化了地方審計(jì)機(jī)關(guān)“雙重管理，雙重報(bào)告”的實(shí)施路徑。這其中，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)上級審計(jì)及關(guān)在地方審計(jì)機(jī)關(guān)的干部任免中的作用，逐步減少地方政府對審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)支配。

從組織架構(gòu)上，除了在省級部門通過改變?nèi)耸氯蚊?，?jīng)濟(jì)權(quán)力逐步推動(dòng)審計(jì)體制的垂直化管理外，可以先取消作用不大的縣市一級的審計(jì)機(jī)構(gòu)，逐步試點(diǎn)，待時(shí)機(jī)成熟再全面推進(jìn)。

（二）提高審計(jì)的透明度，接受輿論監(jiān)督

目前我國審計(jì)制度出現(xiàn)的問題，并不能全怪罪于審計(jì)制度和體制。由于受到地方政府追求地方利益所帶來的外部壓力的壓力，審計(jì)的透明度受到限制。審計(jì)透明度不足，也讓審計(jì)制度監(jiān)督作用的發(fā)揮受到了很大的限制，據(jù)對一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的調(diào)查走訪，通常審計(jì)結(jié)果的披露比例在30%左右。而且，披露的多是些無關(guān)痛癢的結(jié)果，真正觸動(dòng)到政府及部門利益的，一般不允許公布，能夠促成相關(guān)部門立即內(nèi)部解決就是很不錯(cuò)的了，往往只是不了了之。審計(jì)的透明度亟待進(jìn)一步提高，真正做到公開透明。同時(shí)這樣也有利于引入輿論的監(jiān)督作用，降低執(zhí)法難度。

（三）優(yōu)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)考核體系

從理論上來說，有相關(guān)研究成果表明，在監(jiān)管任務(wù)比較難考核時(shí)，中央將放棄對監(jiān)管任務(wù)的激勵(lì)，中央會(huì)選擇屬地管理。因此在中央深化垂直型改革的同時(shí)，審計(jì)監(jiān)管不能松懈，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化監(jiān)管體系，最好是能建立一套細(xì)化可行的質(zhì)量考核體系，積極利用科學(xué)技術(shù)，從而優(yōu)化審計(jì)體制，提升審計(jì)質(zhì)量，搞好審計(jì)工作。

近年來隨著國家審計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)拓展，跟蹤審計(jì)成為了重要的監(jiān)督形式之一，然而審計(jì)機(jī)關(guān)在跟蹤審計(jì)時(shí)直接介入被審計(jì)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致審計(jì)獨(dú)立性受損。《關(guān)于完善審計(jì)制度重大問題的框架意見》中提出健全重大事項(xiàng)報(bào)告制度，審計(jì)機(jī)關(guān)的重大事項(xiàng)必須向上級審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告。應(yīng)該通過強(qiáng)化上級機(jī)關(guān)的考核，保障并上級審計(jì)機(jī)關(guān)的主體責(zé)任和地位，適當(dāng)減少地方政府的作用，例如將同時(shí)負(fù)責(zé)改為直接向上級機(jī)關(guān)報(bào)告重大事項(xiàng)并解釋，而同時(shí)報(bào)知地方政府。

（四）垂直管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)“全覆蓋”

我國有9萬多審計(jì)人員，其中大部分在省級以下的審計(jì)機(jī)關(guān)，再加上不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同很難實(shí)現(xiàn)審計(jì)的“全覆蓋”，在現(xiàn)階段缺少了垂直管理或者政府協(xié)調(diào)的任意一環(huán)，都很難實(shí)現(xiàn)審計(jì)的“全覆蓋”。因此，應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，健全相應(yīng)的審計(jì)機(jī)制，協(xié)調(diào)資源配置，重點(diǎn)是根據(jù)地方特點(diǎn)，在強(qiáng)化垂直管理的同時(shí)統(tǒng)籌兼顧，保證審計(jì)力度。

通過本文的初步研究，得出的結(jié)論是我國應(yīng)該以立法型審計(jì)體制為目標(biāo)，采用漸進(jìn)式改良的方法，審計(jì)制度的完善還需要一定的時(shí)日，其中最為重要的就是對于體制的適時(shí)漸進(jìn)的完善，提升上級審計(jì)部門的管理，減少地方行政管理，同時(shí)配合以提高審計(jì)透明度、優(yōu)化上級審計(jì)部門質(zhì)量考核、統(tǒng)籌兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)縱橫向管理的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)質(zhì)量的逐步提升。

值得一提的是，現(xiàn)有的審計(jì)制度并非毫無是處，由于我國幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)的財(cái)政狀況和審計(jì)情況相差較大，現(xiàn)有的審計(jì)制度在一定程度上有利于地方政府發(fā)揮其審計(jì)積極性，促進(jìn)專項(xiàng)資金的使用?？梢灶A(yù)見，由于審計(jì)體