中國慈善組織公信力建設(shè)研究

II

中國慈善組織公信力建設(shè)研究

摘要

近年來中國慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，特別是自從《中華人民共和國慈善法》施行以來，中國慈善事業(yè)更是開始了新的篇章。但是，隨著慈善組織的不斷發(fā)展，其弊端也不斷顯露出來：結(jié)構(gòu)缺陷、資源運作效率不高、國有國營色彩過重、行業(yè)規(guī)范不足。接連曝光的丑聞，嚴(yán)重傷害了公眾對于慈善事業(yè)的熱情，使慈善組織樹立的良好形象大打折扣，慈善組織公信力受到嚴(yán)重打擊。本文通過對慈善組織公信力現(xiàn)狀的調(diào)查、掌握、分析,總結(jié)我國慈善組織公信力存在的問題,進(jìn)一步探討慈善組織公信力缺失的背后原因,從政府和慈善組織兩個角度提出解決措施和發(fā)展方案,以期恢復(fù)慈善組織的社會形象與提高社會慈善事業(yè)水平。

關(guān)鍵詞：慈善組織；公信力；體系；法律；行業(yè)規(guī)范

Ⅱ

Thestudyoncredibilityconstruction

of

Chinesecharitable

Abstract

Inrecentyears,ChinahasmadeagreatprogressoncredibilitySincetheenforcementof"CharityLawofthePeople'sRepublicofChina"andChinesephilanthropystartanewchapter.However,withthecontinuousdevelopmentofcharity,itsdrawbackhasbeenknown:Structuredefects,resourceefficiencyisn'tenough,state-ownedandlackofindustrystandards.Afterexposureofthescandal,seriousharmthepublicenthusiasmforthecharity,thecharityorganizationtoestablishagoodimageofabigdiscount,charitycredibilityhithard.Thisarticlethroughtothecharityoftheinvestigationoftheactualityofthecredibility,control,analysis,summarizestheproblemofcharitableorganizationcredibilityinourcountry,furtherdiscussesthereasonsbehindcharityorganizationlackcredibility,fromtwoanglesofgovernmentandcharitableorganizationsputforwardsolutionsanddevelopmentplan,inordertorestorethesocialimageofcharityandraisethelevelofsocialcharity.

Keywords:charity；credibility；system；law；industrystandard

IV

目錄

摘要………………Ⅰ

Abstract……………Ⅱ

一、中國慈善組織公信力現(xiàn)狀與問題…………1

（一）現(xiàn)狀……………………1

現(xiàn)有問題………………1

1.組織建設(shè)問題…………1

（1）從業(yè)人員問題……………………1

（2）行政干預(yù)問題……………………2

（3）信任問題…………2

2.資源整合、運作績效問題……………2

3.政府越位、缺位問題…………………3

（1）政府職能缺陷……………………3

（2）稅收優(yōu)惠差異過大………………3

4.政策、法規(guī)體系缺失…………………4

原因分析總結(jié)…………………4

公信力建設(shè)的解決措施………4

（一）政府角度…………………5

1.落實慈善法，完善配套…………………5

2.第三方機(jī)構(gòu)建設(shè)…………6

（二）慈善組織角度……………6

1.隊伍建設(shè)、制度建設(shè)……………………6

2.運用市場理論運作………6

3.建立品牌文化……………7

4.加強(qiáng)與多員主體的互動…………………7

參考文獻(xiàn)……………8

致謝…………………10

一中國慈善組織公信力現(xiàn)狀與問題

《中華人民共和國慈善法》已去年3月16日通過，9月1日起正式施行，回顧中國近年來來的慈善歷程可以看出，中國慈善事業(yè)快步邁向新時期，慈善組織自我建設(shè)良好、慈善互動的積極對外開展、有關(guān)部門相關(guān)法律政策支持和國際慈善交流互助日趨完善。慈善和慈善活動逐漸變成了一項全社會參與，與中國現(xiàn)代化事業(yè)息息相關(guān)，關(guān)系著以人為本、社會進(jìn)步、和諧發(fā)展的陽光事業(yè)。

去年年底的一項數(shù)據(jù)表明，自從去年《慈善法》出臺問世，2016年全國共登記認(rèn)定500家慈善組織，其中有389家為存量認(rèn)定的慈善組織，111家為新登記的慈善組織；113家組織獲得公開募捐資格，民政部首批遴選13家互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺，全國備案21單慈善信托，中央出臺15部與《慈善法》相配套的規(guī)范性文件。此外，去年全國共有21單慈善信托成功備案，初始資金規(guī)模達(dá)0.85億元，合同規(guī)模約30.85億元。北京、上海、福建和陜西等11個省份開展了慈善信托備案工作[1]。有關(guān)部門還出臺了十余部與《慈善法》相配套的規(guī)范性文件。內(nèi)容涵蓋了從慈善組織登記認(rèn)定、慈善募捐、慈善信托備案、慈善活動支出和管理費用到監(jiān)督管理多個方面的具體內(nèi)容。與此同時，民政部和國務(wù)院法制辦就社會組織三大條例和《志愿服務(wù)條例》修改稿草案征求意見，法規(guī)修訂與制定工作目前仍在進(jìn)行中。2017年3月通過的《民法總則》和修訂的《企業(yè)所得稅法》也將對慈善組織產(chǎn)生重要影響。

現(xiàn)狀

然而光明的背后就是黑暗，慈善組織的陰暗面也逐漸顯露出來。去年年初的的童瑤在網(wǎng)絡(luò)上騙捐一波未停，微信“輕松籌”事件風(fēng)波又起，從郭美美炫富事件到羅爾假意賣文救女實則騙取善款的惡行，社會慈善熱心一度降到冰點。政府官員與組織成員私相授受、秘密交易，接二連三的丑聞的披露，嚴(yán)重打擊了民眾投身慈善行業(yè)的積極性，使慈善組織樹立的良好形象大打折扣，慈善資金也不斷降低，慈善組織公信力受到嚴(yán)重打擊。

現(xiàn)有問題

總結(jié)慈善組織現(xiàn)狀困境之后，我認(rèn)為慈善組織當(dāng)前面臨的問題主要分為五大方面：

1.組織建設(shè)問題

從業(yè)人員問題

之前一次數(shù)據(jù)調(diào)查表明，慈善組織中，專門職業(yè)人員在全部工作人員只占有近五分之三的比例，而那些退休和兼職人員卻占了近四成的人員編制；成員年齡結(jié)構(gòu)上：50歲以上的高達(dá)52%的比例，31歲到49歲的有32%，30歲以下僅僅只有可憐的16%；成員學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面：大專及以下66%，本科以上34%，從業(yè)人員專業(yè)化水平急需提高[2]。這些數(shù)據(jù)里顯示出的從業(yè)人員問題暴露了慈善組織人事上的低效、業(yè)余、老化。究其原因，除了除了社會對于慈善參與的認(rèn)知不足、慈

善氛圍不高和組織能力人才吸收能力低等影響因素之外，也與我國政府當(dāng)下對于慈善行業(yè)的的政策扶持和規(guī)范不足緊密相關(guān)。對于很多適齡人員和大學(xué)畢業(yè)生而言，空懷一身抱負(fù)和慈善熱心，卻由于認(rèn)知不當(dāng)和門路缺失的緣由而無法投身于慈善行業(yè)。

行政干預(yù)問題

行政干預(yù)問題與從慈善組織設(shè)立之初便精密聯(lián)系在了一起，甚至對于大多數(shù)民眾而言，中國慈善公益組織只要分為兩種：“官辦”民間組織（GO-NGO）和草根組織。而我國的GO-NGO卻是囊括了從扶貧開發(fā)到教育事業(yè)、從兒童權(quán)利到婦女權(quán)益等社會慈善領(lǐng)域的各個位置。它們在政府部門的支持下?lián)碛兄渌莞M織所沒有的社團(tuán)身份、公共籌資許可，尋求商業(yè)資助，盡管數(shù)量有限卻幾乎代表了中國非政府組織的全部。但是，正是由于這樣，GO-NGO存在著根性上的缺陷，無法獨立發(fā)展運作，過度依賴政府的扶持幫助，有些甚至在沒有國家財政和政府政策支持的情況下面臨破產(chǎn)；組織績效差強(qiáng)人意，照搬原先沿用的國有企業(yè)的人事任免和成員吸收制度?！皣袊鵂I”弊端繼續(xù)尋找出路

（3）信任問題

慈善公益，取之于民，用之于民。慈善究竟是不是真正用在正途，取信于民

是非常重要的。而信任問題對于公眾來說，關(guān)鍵在于它是否透明。由于具體操作原因，很多慈善組織的賬目（細(xì)目）基本上是沒有對外公開的，或者公開度不高。例如去年九月騰訊主辦的公益活動“99公益日”三天內(nèi)總計有六七十多萬的愛心人士參與其中，總共收集了三億多善款，再加上騰訊自身的公益基金會和企業(yè)捐贈，總共籌集到了破紀(jì)錄的六億，有關(guān)負(fù)責(zé)人宣城這筆善款將用于援助三千六百余個公益項目[4]。然而，公眾對于這次網(wǎng)絡(luò)捐贈款項的去處和運作卻不甚了解，他們不知道自己的錢究竟用在何處行善，更或者自己的錢是否進(jìn)了別人的腰包。資金管理的低透明化，資源運作的績效低下，倘若在這個過程中監(jiān)督管理體制一旦出現(xiàn)紕漏，貪污腐敗問題便會源源不絕。

2.資源整合、運作績效問題

近年來我國慈善組織獲得了非常大的進(jìn)步，但是由于起步晚，運作體系的不

成熟，在績效方面的表現(xiàn)還是有所缺失。16年僅中國百杰捐贈榜捐贈總額就已經(jīng)達(dá)到驚人的379億，在這些百杰中有38人捐贈上了一億大關(guān)，自從中國百杰捐贈榜出來至今[5]。六年來年年刷新紀(jì)錄，乍一看這些大款捐贈已經(jīng)走在了慈善前列，中國慈善事業(yè)感覺如火如荼進(jìn)行中。但是，靜下心來仔細(xì)對比我國近年來的慈善歷程，不難看出，我國社會總體的慈善程度終究還是不夠，有些大企業(yè)家甚至還存在“倒掛”的問題，有些百杰甚至是互相攀比炫富而來。而那些具有部

分慈善能力的個人與企業(yè)，在慈善捐贈方面卻是一毛不拔，這些國產(chǎn)“葛朗臺”其實才是導(dǎo)致慈善組織資金來源匱乏的的直接原因。同時，在慈善資源總體不足的情況下，慈善資源的空間差異、資源整合時效低也加劇了問題。

3.政府越位、缺位問題

(1)政府職能缺陷

伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不再是單純的追求速度與增長率，而是有質(zhì)量的數(shù)字。在全面建設(shè)小康社會的背景下，政府職能也必須隨之進(jìn)行改變，目前在強(qiáng)調(diào)效率的同時，對于公平的保證卻不足。曾經(jīng)的全能政府問題依舊沒有得到有效改善，政府包干包攬，大權(quán)獨斷的行為也還是存在，政府職能還沒有徹底傳喚轉(zhuǎn)，從領(lǐng)導(dǎo)到引導(dǎo)的路依舊漫長。政府職能缺陷積弊已久，然而年年整改、調(diào)度、打擊，“老虎蒼蠅”還是坐在機(jī)要位置，職能缺陷到底路在何方？

（2）稅收優(yōu)惠差異過大

目前，我國依據(jù)法律資格接受稅收優(yōu)惠政策的的社會組織只有20多家，然而對于全國范圍內(nèi)的所有社會慈善機(jī)構(gòu)而言只是杯水車薪。對于大多數(shù)中小規(guī)模公益捐款和募捐行為都是嚴(yán)重的打擊。此外，對于境外慈善捐贈，也必須借由特定受贈對象或者全國性慈善團(tuán)體方可以享受免征入口關(guān)稅和入口環(huán)節(jié)增值稅的優(yōu)惠，這些政策都在客觀上造成了差異性。

同時，受贈對象的不同也在稅收優(yōu)惠上體現(xiàn)了差異，這一點在《個人所得稅法實施條例》上可以明顯看出：第三條：“事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位獲得的社會各界捐贈收入免征企業(yè)所得稅”第二十四條規(guī)定：“個人捐贈額未超過納稅義務(wù)人申報的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除”；第九條：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除?！盵6]此外，在所謂的“第三類捐贈”，并不享

有稅收減免，同時，不經(jīng)由公益慈善組織而進(jìn)行的的直接捐贈大多也不享受稅收

優(yōu)惠政策。雖然公眾的慈善捐贈并不是為了優(yōu)惠減免，優(yōu)惠減免也不是愛心付出的目的，但是這些阻礙因素的存在也在無形中膈應(yīng)著企業(yè)和個人，打擊著原本就不高的慈善熱心。

4.政策、法規(guī)體系缺失

從98年開始實施《社會團(tuán)體登記管理條例》、到99年《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，從04年《基金會管理條例》到08年《救災(zāi)捐贈管理暫行辦

法》，從16年《慈善法》頒布到今年《民法總則》的修改。從根本法到具體條例法規(guī)，條條整整，改來改去，一些具體條例甚至有所沖突，不法分子和投資倒把之流從中漁利，政府朝令夕改的行為在加劇社會對于慈善法律的不了解的同時，也在傷害公眾對于政府和慈善組織信任。同時，消極悲觀的部分群體甚至不禁質(zhì)疑對于慈善政府究竟在扮演著什么樣的角色。如此令人汗顏的事實就在確實的發(fā)生著。

16年4月開始實施的《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》，本義是在在規(guī)范、引導(dǎo)國外慈善組織在中國的慈善活動，保障其正當(dāng)合法權(quán)益，但在法律執(zhí)行中卻因為人為問題和操作不當(dāng)卻導(dǎo)致一些國外慈善組織沒有辦法運作，黯然離國，同時也在無形之中壓榨了民間慈善組織的慈善來源。慈善法實行后，政府部門和許多地方有關(guān)部門以及慈善組織紛紛開展培訓(xùn)活動,但其主要內(nèi)容卻是對法律條文的直接理解和簡單運用,對于實際操作的指導(dǎo)意義并不明顯。面對不停出現(xiàn)的問題，眾多的條例和規(guī)范不斷修改調(diào)整,但是這些培訓(xùn)沒有體現(xiàn)這些內(nèi)容,成員故步自封，組織畫地為牢，部門莫衷一是。同時，我們看到公募基金會，還是利用法律規(guī)定和間隙占據(jù)了公開募捐資格的絕對地位，而網(wǎng)絡(luò)募捐規(guī)范問題還是層出不窮。慈善信托還在起步，能否平穩(wěn)運作還有待商榷，慈善信托優(yōu)惠政策沒有明確劃分,具體操作實施過程還是由操作人員自行處理，這樣的方式不但于理不當(dāng)，而且存在著嚴(yán)重的安全隱患。

二原因分析總結(jié)

深究慈善組織行業(yè)現(xiàn)狀和國家社會對慈善的行為態(tài)度，可以把慈善組織公信力的缺失原因總結(jié)為五個主要方面：

組織不自律，慈善從業(yè)人員的行為不當(dāng)專業(yè)倫理失衡，職業(yè)操守與個人品德的問題常常見諸報端，慈善丑聞不斷曝光。慈善組織在人員任免上沿襲固

有的任免方式，將個人情感色彩加入其中，同時由于自身局限和操作局限，對于優(yōu)秀專業(yè)人才的注重和吸納不足，組織活力低；此外組織責(zé)任逃避、推脫，工作互相推諉、“國有國營”色彩尾大不掉，經(jīng)營運作效率不高，造成了大量資源閑置浪費，

行業(yè)不自律，慈善行業(yè)在慈善法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范的具體實施中差異性大，不同慈善組織之間互相傾軋，搶奪慈善資源的事件屢見不鮮，個別地方對慈善法與現(xiàn)行三大條例的銜接區(qū)別理解,刻意歪曲，推進(jìn)登記認(rèn)定工作的力度大小不一，對于某些現(xiàn)行條例刻意觀望。

監(jiān)督不當(dāng)，對于慈善組織而言，我國目前實行的是雙重管理體制，本意是用雙重管理下規(guī)范約束慈善組織良好運行。但是在具體操作中，越位缺位現(xiàn)象層出不窮。管理主體互相推諉，管理內(nèi)容中間地帶缺失，處罰與執(zhí)行不一。內(nèi)部監(jiān)管，監(jiān)守自盜，沆瀣一氣；外部監(jiān)管，三心二意，缺少效力。

法律操作失誤，我國目前出臺的慈善法是慈善行業(yè)的基本法，但是過猶不及，慈善人員自身、行業(yè)之間、慈善組織與國家部門、慈善運作等，在這些問題上，法律的具體操作卻出現(xiàn)了重大失誤，法律偏頗大、色彩傾向、責(zé)任詰問不落實、處罰力度不一都說明了問題。

社會慈善氛圍缺失，目前我國社會總體來說對于慈善事業(yè)還是很支持的，但是由于個人詐捐騙捐的丑惡行為和部分慈善組織成員貪污受賄丑聞屢見報端，再加上新聞媒體媒體添油加醋曝光的行業(yè)內(nèi)外劣跡，這些都讓許多公眾的伸出去的援助之手又收了回來。

三公信力建設(shè)的解決措施

慈善事業(yè)是與國計民生息息相關(guān)的，慈善組織公信力的建設(shè)也必須是在全國范圍內(nèi)來開展，讓所有要素充分發(fā)揮其作用。所以，我認(rèn)為慈善組織公信力建設(shè)的解決措施可以從兩個方面著手。

政府角度

1.落實慈善法，完善配套

慈善法為慈善組織的發(fā)展運作定下了宏觀框架，政府首先應(yīng)確保慈善法的具

體落實，并在此基礎(chǔ)上完善配套措施。對慈善組織要落實機(jī)構(gòu)要求，明確法人地位，逐步減少行政干預(yù)，規(guī)范人事任免和資源運作；對社會要營造良好的社會氛

圍，積極引導(dǎo)輿論走向，普及慈善意識，激勵公眾參與，幫助擴(kuò)大慈善資源，完

善多元化的籌資機(jī)制；對慈善行業(yè)要破除國有國營舊疾，用服務(wù)招標(biāo)、行業(yè)代理

的方法科學(xué)管理，要求行業(yè)規(guī)范化，市場化，監(jiān)督行業(yè)自律，完善捐贈激勵、資格認(rèn)證機(jī)制。

2.第三方機(jī)構(gòu)建設(shè)

在原先的政府監(jiān)督和行業(yè)內(nèi)自我監(jiān)督體制外，強(qiáng)調(diào)第三方機(jī)構(gòu)的作用，為第三方機(jī)構(gòu)的運作和工作開展創(chuàng)造良好環(huán)境，積極引導(dǎo)，保護(hù)，規(guī)范，重第三方的

監(jiān)督評估數(shù)據(jù)，并將之引導(dǎo)進(jìn)行業(yè)具體操作和政策基礎(chǔ)實行過程中去。

（二）慈善組織角度

1.隊伍建設(shè)，制度建設(shè)

公信力植根于制度化，規(guī)范化。首先，慈善組織必須保障自身行業(yè)隊伍的素質(zhì)能力，精簡內(nèi)部結(jié)構(gòu)，裁撤冗余，落實各個部門各個成員的責(zé)任與工作。同時，積極吸引招募具有真才實干的精英專業(yè)人才，并讓他們有地方有能力發(fā)揮，從基層內(nèi)部提高慈善組織的職業(yè)化與專業(yè)化。

其次，組織規(guī)范化經(jīng)營，嚴(yán)格遵守慈善法等相關(guān)法律法規(guī)，人才吸收依法進(jìn)行，杜絕任人唯親，裙帶關(guān)系；資源整合運作合理合法，嚴(yán)格按照流程制度，不允許私相授受，暗箱操作，注重行業(yè)自律；

再者，決策管理自主化，慈善組織嚴(yán)格按照組織章程和法律款項自主決策管理，管理者落實自己的責(zé)任，發(fā)揮自己的能力，避免對于政府部門和其他方的過分依賴，提高自我運作管理水平、

2.利用市場理論運作

市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的突出表現(xiàn)，說明了公信力建設(shè)也可以利用市場理念。

首先，慈善組織需要強(qiáng)化自身的市場動員能力，在鞏固現(xiàn)有慈善資源的情況下，積極挖掘開發(fā)潛在的新資源。積極與捐助者互動聯(lián)系，加深雙方友誼，吸引他們對慈善組織的再捐贈以及更多方面的合作。同時，慈善組織積極爭取自己所

在的當(dāng)?shù)卣闹С謳椭m當(dāng)開展多種形式諸如植樹種草、美化社區(qū)、義賣、共享單車等慈善公益活動，吸引更多人參與到社會慈善事業(yè)中來。

其次，商業(yè)活動恰當(dāng)化，在法律規(guī)定的條件下建立庇護(hù)式企業(yè)、開放市場企

業(yè)、特許權(quán)企業(yè)、合作式企業(yè)等慈善組織企業(yè)，將部分慈善資金用于貸款，將慈善資源用市場手段運作，獲取更多的資源。

再者，合理配置調(diào)度慈善資源，運用市場手段，通過調(diào)研分析慈善受助對象

來進(jìn)行項目開發(fā)和資源調(diào)度，合理配置資源，避免資源閑置浪費現(xiàn)象；在確定重

點救助的同時，做好“項目救助”，積極建設(shè)諸如慈善物資救助中心、慈善超市等慈善平臺；深入調(diào)查慈善資源整合運作的市場狀況，積極反饋，適當(dāng)調(diào)整。

3.建立品牌文化

慈善組織要想獲得更多的慈善資源，讓社會看到自己的慈善效果，保證自己的慈善水平，光靠幾句宣傳語和慈善熱情是不行的。慈善必須要建立自己的品牌文化。優(yōu)秀的慈善組織品牌文化，對內(nèi)可以團(tuán)結(jié)隊伍，激勵士氣，提高內(nèi)部凝聚

力，讓大家都在為共同的目標(biāo)而奮斗的同時用潛移默化的方式引導(dǎo)成員與組織的價值取向和工作方向。對外可以通過展示自己組織品牌文化，表現(xiàn)自己的慈善形象與慈善能力，吸引更多慈善資源，也更方便自己的慈善活動的具體實施

品牌文化的建設(shè)離不開標(biāo)志性活動平臺的建設(shè)，慈善組織在選擇好自己的慈善定位之后，選擇社會認(rèn)同度高，吸引參與度高，同時持續(xù)影響力也充足的項目，立足這些項目持之以恒，形成老字號，積累自己的公信力和威望，煥發(fā)公眾責(zé)任感、同情心與共鳴，例如“希望工程”、“共享單車”、“壹基金”等項目的成功，在制造了良好社會影響的同時也展示了自身組織的良好形象。搭建好平臺后，借助平臺積極展示自己的慈善品牌，將品牌做大做好，精益求精，同時開發(fā)品牌深度，加強(qiáng)對慈善品牌后續(xù)項目的開發(fā)挖掘，提升品牌含金量，以點帶面，從而借勢創(chuàng)新慈善活動和平臺，推陳出新。

4.加強(qiáng)與多元主體的互動

慈善組織的發(fā)展，并非是單一獨立的過程，離不開諸多慈善主體的協(xié)同互動。比如說對于慈善組織而言，企業(yè)可以為慈善機(jī)構(gòu)奉獻(xiàn)人力物力財力，借助市場條件提供必要支持；社區(qū)可以配合慈善互動的運作和基層展開；媒體可以將慈善組織的善舉、理念、政策、活動推向公眾，也把公眾的了解度與信任感帶給了慈善組織，多方位激勵社會參與。因此，慈善組織需要注重和其他慈善主體的日常聯(lián)系與行為互動，借由種類豐富、引人入勝的各式慈善公益活動，配合民眾的積極參與、政府作用的發(fā)揮、企業(yè)市場運作、媒體宣傳配合等共同助力。

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