公務(wù)員相關(guān)知識(HKTHS)

公務(wù)員知識（HKTHS）本課程，重點(diǎn)闡述國家公務(wù)員所必備的基本知識，如憲法的產(chǎn)生及其與政府體制的關(guān)系，公共行政、公共政策的基本概念和原理，中外公務(wù)員制度的形成與發(fā)展，中國和西方行政倫理觀念的比較分析，行政法的基本原則與理論，組織行為學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本范疇和基本理論等，本課程充分考慮了公務(wù)員讀者對象的基本特點(diǎn)，針對性、實(shí)用性強(qiáng)，信息量大，濃縮公務(wù)員基本公共知識的精華。重點(diǎn)是“國家政治和公務(wù)員制度”、“公共管理”、“公共政策”、“依法行政”、“公共行政倫理”。使用教材：《公共管理（MPA）簡明讀本》，竺乾威主編，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版目錄：第一篇憲法與政府第一章現(xiàn)代政府的憲法構(gòu)造一、現(xiàn)代憲法的產(chǎn)生和發(fā)展（一）憲法產(chǎn)生的一般條件（二）現(xiàn)代憲法的產(chǎn)生和發(fā)展（三）現(xiàn)代憲法的發(fā)展趨勢二、現(xiàn)代政府的體制形式（一）代議民主制度的內(nèi)涵（二）代議民主制度的歷史論證三、現(xiàn)代政府的權(quán)力配置方式與權(quán)力行使方式（一）人民主權(quán)原則（二）權(quán)力制約原則（三）法治原則第二章現(xiàn)代立憲政府的理論基礎(chǔ)一、現(xiàn)代西方立憲政府的理論基礎(chǔ)（一）理性王義（二）智性天義（三）制度王義（四）個人主義二、當(dāng)代中國立憲政府的理論基礎(chǔ)（一）人民民主（二）民本主義（三）社會平等（四）集體主義第三章現(xiàn)代立憲政府的制度構(gòu)架及制度轉(zhuǎn)型一、代議制度（一）代議機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、性質(zhì)和地位（二）代議機(jī)關(guān)的組成和職權(quán)二、行政制度（一）行政機(jī)關(guān)的組織形式（二）行政機(jī)關(guān)的職權(quán)（三）公務(wù)員制度三、司法制度（一）法律適用上（二）法院組織上（三）實(shí)體法與程序法的側(cè)重上（四）訴訟程序上（五）違憲審查制度上四、現(xiàn)代立憲政府的制度轉(zhuǎn)型（一）制度轉(zhuǎn)型的推動力量（二）制度轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)演變途徑第四章中國憲法與中國政府一、中國憲法的發(fā)展（一）我國憲法的產(chǎn)生歷程（二）現(xiàn)行憲法的修改與完善二、當(dāng)代中國立憲政府的制度框架（一）立法制度（二）行政制度（三）司法制度第二篇公共行政第三篇公共政策第四篇國家公務(wù)員制度第五篇行政倫理學(xué)第六篇行政法學(xué)第七篇組織行為學(xué)第八篇公共經(jīng)濟(jì)學(xué)

公共管理（MPA）簡明讀本（第一篇憲法與政府）第一章現(xiàn)代政府的憲法構(gòu)造一、現(xiàn)代憲法的產(chǎn)生和發(fā)展（一）憲法產(chǎn)生的一般條件憲法從其本質(zhì)上講僅是配置國家公共權(quán)力的一種手段，而其根本目的是為借助這種手段達(dá)到限制國家權(quán)力，并最終為作為國家組成分子的每一個單個個人提供平等的保護(hù)，進(jìn)而促進(jìn)作為整體的人類的文明與進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)因素近代商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)是憲法產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源。商品經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律要求等價交換和自由競爭，這就是說：（1）不僅商品是等價的，作為商品所有者的社會地位也要平等，一切等級、特權(quán)以及維護(hù)這種等級、特權(quán)的社會制度都不能與之相容；（2）自由競爭要求形成全國統(tǒng)一的大市場，使商品能在全國范圍內(nèi)自由流通，這就要求打破當(dāng)時王權(quán)對市場重要商品享有壟斷權(quán)力的局面，同時廢除嚴(yán)格的封建行會制度和保守的地域壁壘。政治因素資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，還孕育了自己的利益代表——資產(chǎn)階級。資產(chǎn)階級在封建制后期，掌握了社會的主要經(jīng)濟(jì)資源，代表了先進(jìn)生產(chǎn)力，是鼓勵社會變革的促動力量。走上了一條尋求以法律并輔之以暴力的手段爭奪國家控制權(quán)的立憲道路。思想文化因素啟蒙思想家則追隨前人的足跡，高舉理性的大旗，用自然法理論為武器，用科學(xué)批判神學(xué)，用人權(quán)反對專制，使自由、平等、博愛等思想觀念得以傳播和普及，為憲法的產(chǎn)生創(chuàng)造了思想條件。（二）現(xiàn)代憲法的產(chǎn)生和發(fā)展資本主義類型憲法的產(chǎn)生和發(fā)展英國英國是最早確立立憲制度的國家，英國采取的是不成文憲法形式。1215年《自由大憲章》的簽訂標(biāo)志著英國法律發(fā)展和政治發(fā)展的轉(zhuǎn)折，它被看作是英國憲法最早的組成部分。隨著資產(chǎn)階級革命的爆發(fā)，現(xiàn)代意義上的憲法在政治解放的過程中逐步產(chǎn)生了。到18世紀(jì)前期，英國最終完成了現(xiàn)代憲法基本格式，并產(chǎn)生了現(xiàn)代憲政制度。20世紀(jì)以來，英國憲法在建構(gòu)現(xiàn)代憲政制度的同時日益向公民權(quán)利和社會立法方向發(fā)展，1911年的《議會法》確立了下院對財政法案的專斷權(quán)。法國法國是受資本主義現(xiàn)代憲政思想洗禮比較徹底的國家，但由于其力求資產(chǎn)階級對封建勢力的絕對勝利，以及其國內(nèi)缺少作為革命潤滑劑的中間勢力，所以它的立憲路徑顯得異常慘烈與悲壯。以1789年8月26日法國《人權(quán)宣言》的通過為標(biāo)志，法國開始了其漫長的資產(chǎn)階級立憲之路。從1791年第一部成文憲法的頒布開始的200余年里，法國歷史上一共存在了15部憲法，并先后經(jīng)歷了3次君主立憲制、2次帝制和5次共和制。直到1825年憲法誕生，法國才得以獲得一部穩(wěn)定的憲法，這部憲法一直存活到1940年法國被德國占領(lǐng)、維希政府成立。法國現(xiàn)行憲法是1958年第五共和國憲法，又稱“戴高樂憲法”，該部憲法至今共經(jīng)歷了10次修正。美國美國是世界上第一個頒布成文憲法的國家，美國憲法是現(xiàn)代立憲史上最為悠久的一部憲法。美國憲法的歷史軌跡相對簡單，大致經(jīng)歷了一個由發(fā)表《獨(dú)立宣言》宣告美國獨(dú)立，到大陸會議制定《邦聯(lián)條例》，再到制憲會議制定美國聯(lián)邦憲法的歷史過程。但這種簡單同時也透著它的成熟與穩(wěn)定。1787年通過的美國憲法是一部以現(xiàn)代立憲政治思想為內(nèi)涵的典型資本主義憲法，確立了權(quán)力與制衡基礎(chǔ)上的聯(lián)邦共和制。它將國家權(quán)力劃分為立法、行政和司法，分別由國會、總統(tǒng)和法院行使，三權(quán)互相分立，又保持一定的制衡關(guān)系。社會主義類型憲法的產(chǎn)生和發(fā)展與資產(chǎn)階級憲法一樣，社會主義類型憲法也是一定社會政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，它是無產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，其思想基礎(chǔ)是馬克思主義的憲政理論。1917年俄國十月革命的勝利，社會主義類型的憲法也在世界上出現(xiàn)了。1918年7月10日第五屆全俄蘇維埃代表大會通過了世界第一部社會主義性質(zhì)的憲法-----《俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇維埃共和國憲法根本法》。社會主義類型的憲法具有以下共同特征：（1）在國家制度方面，社會主義類型憲法都明確規(guī)定，國家的本質(zhì)是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的國家。（2）在社會經(jīng)濟(jì)制度方面，社會主義類型憲法都明確規(guī)定維護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)資料的社會主義所有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。（3）在公民的基本權(quán)利和義務(wù)方面，社會主義類型憲法都規(guī)定了公民享有廣泛的民主權(quán)利，包括政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會生活各方面。（三）現(xiàn)代憲法的發(fā)展趨勢憲法在現(xiàn)代國內(nèi)和國際關(guān)系的作用下表現(xiàn)出以下幾個方面的發(fā)展趨勢。1、行政權(quán)力逐漸加強(qiáng)，議會權(quán)力日漸式微，這是由于政治、經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會的頻繁變動，國內(nèi)和國際事務(wù)越來越復(fù)雜，日益要求發(fā)揮行政權(quán)力及時果斷處理的優(yōu)勢。2、公民基本權(quán)利的保護(hù)日益受到重視，并且公民享有基本權(quán)利的內(nèi)容越來越豐富。在擴(kuò)大公民權(quán)利時，現(xiàn)代憲法還對權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)定了專門的保障措施。3、專門的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)成為一種潮流。各國紛紛建立了專門的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，如憲法法院和憲法委員會等。4、憲法的國際化趨勢日益加強(qiáng)，憲法國際化趨勢的一個深層次背景是全球化的發(fā)展。二、現(xiàn)代政府的體制形式（一）代議民主制度的內(nèi)涵代議民主制度本身是代議制和民主制兩者結(jié)合與互動的產(chǎn)物，代議是指一國的不同利益群體通過選舉選出一些能夠代表自己利益的人，這些人集中在一起就關(guān)乎群體利益的國家政治生活領(lǐng)域中的一些事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、討論，并在必要的時候作出決定及采取一致行動的活動。它是建立在民主基礎(chǔ)上的代議，同時又通過代議表達(dá)民主的要求?，F(xiàn)代代議民主制度最早出現(xiàn)于17世紀(jì)末的英國，經(jīng)過近三百多年的歷史延綿和制度實(shí)踐，基本上確立了以下幾方面內(nèi)涵：第一，主權(quán)來自人民的體現(xiàn)。在現(xiàn)代國家，社會與國家是分離的，社會代表人民的自治，而國家作為主權(quán)的象征，其權(quán)力來源只能是社會，代議民主制度就提供了這樣一個制度性的橋梁，使人民得以和主權(quán)相聯(lián)系，并控制主權(quán)，這樣安排的結(jié)果是一方面使由人民產(chǎn)生的政府的力量得以源源不竭，另一方面使脫離人民利益的政府迅速走向死亡。第二，政府由民主選舉產(chǎn)生。無論選舉是直接的還是間接的，一切權(quán)力機(jī)關(guān)都必須經(jīng)由這條路上走過，只有這樣，才能從根本上杜絕封建世襲制和家長制的隱患，現(xiàn)代國家的選舉都必須建立在民主的基礎(chǔ)之上。第三，任期上的限制。民主國家與專制國家的一個重要區(qū)別就是民主國家努力尋求制度化的權(quán)力交接，而專制國家則力圖實(shí)現(xiàn)一個人或一個集團(tuán)的永久統(tǒng)治。代議民主制度下的國家，總會在憲法或憲法性文件中作出有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)任期的規(guī)定，它不允許任何人有對一項權(quán)力獨(dú)占的可能甚或是期待。第四，法律的制度化規(guī)范。在各國憲法中，一般對于代議機(jī)關(guān)的名稱、地位、組成、產(chǎn)生、任期、權(quán)限以及行使權(quán)限的方式都有明確的規(guī)定，這既是代議民主制度的當(dāng)然組成部分，也是使代議民主制度得以真正實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容構(gòu)造，這種制度化的好處是，一方面避免了政府的肆意，使人民得以監(jiān)督政府良好的運(yùn)作，另一方面，保證了政府的和平交接。（二）代議民主制度的歷史論證代議制的論證主要是解決這樣一個問題：“在共和國變得領(lǐng)土過大和人口過多而不適用于簡單的民主形式之后，什么是管理這個共和國或現(xiàn)代國家的公共事務(wù)的最好的政府體制，從而完整而又真實(shí)地體現(xiàn)現(xiàn)代國家的合法性基礎(chǔ)及其要求？”比較早的對代議制度進(jìn)行理論分析的是北美獨(dú)立運(yùn)動時期的思想家托馬斯?潘恩。潘恩政治思想的基本出發(fā)點(diǎn)是：天賦人權(quán)、社會契約論、社會與國家的分離。繼潘恩之后對代議制度進(jìn)行更全面、更深入分析的是英國資產(chǎn)階級哲學(xué)家、政治思想家約翰?斯圖亞特?密爾。密爾認(rèn)為能夠增進(jìn)統(tǒng)治者品質(zhì)，有效組織人民來管好社會事務(wù)，促進(jìn)社會利益的政府形式只能是代議制政府。同時，密爾在推崇代議制政府是最理想的政府時，也看到它容易產(chǎn)生的弊端和危險，他認(rèn)為主要有兩種情況：一是代議團(tuán)體以及控制該團(tuán)體的民意在智力上偏低的危險，二是當(dāng)同一階級的人構(gòu)成團(tuán)體內(nèi)的多數(shù)時有實(shí)現(xiàn)階級主張的危險。從現(xiàn)代政府的體制構(gòu)造來說，無論是英國建立在內(nèi)閣制基礎(chǔ)上的君主立憲制，還是美國建立在三權(quán)分立基礎(chǔ)上的聯(lián)邦總統(tǒng)制，都是忠實(shí)的執(zhí)行代議民主制的結(jié)果。同時，應(yīng)當(dāng)指出，代議制度作為人類文明的優(yōu)秀成果，并不獨(dú)為西方資本主義國家所采用，同樣也為社會主義國家建設(shè)自己的政治文明所借鑒。從社會主義國家的制度實(shí)踐來看，無論是列寧親手締造的社會主義國家的最高國家政權(quán)蘇維埃，還是我國的人民代表大會制度，都是代議制度的發(fā)展，只不過由于各國歷史條件、階級力量對比關(guān)系的不同而表現(xiàn)為不同的形式而已。三、現(xiàn)代政府的權(quán)力配置方式與權(quán)力行使方式現(xiàn)代政府是由孕育于平民階層的資產(chǎn)階級所創(chuàng)立的，它表現(xiàn)為現(xiàn)代國家是全體人民的國家，政府本身沒有權(quán)力，它的權(quán)力只能是人民賦予的。而人民在通過法律，尤其是憲法的形式，賦予政府權(quán)力的同時，為了防止權(quán)力反過來侵蝕人民權(quán)利及為了對抗政府的野心，便意圖通過一定的權(quán)力配置方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的制約，即政府只能在法的約束范圍內(nèi)運(yùn)作。（一）人民主權(quán)原則現(xiàn)代國家一經(jīng)確立，人民主權(quán)的觀念就被確立為現(xiàn)代國家合法性的依據(jù)，其最主要的表現(xiàn)形式就是憲法的產(chǎn)生。世界上第一部成文憲法---美國憲法在其序言中寫到：“我們美國人民，為了建立一個更完美的聯(lián)邦……特為美利堅合眾國規(guī)定和制定這部憲法?！薄叭嗣裰鳈?quán)原則通過憲法成為現(xiàn)代政府的圣經(jīng)，確立了政府發(fā)展的方向，從而改變了傳統(tǒng)政治下國家合理性以全能政治為基礎(chǔ)的狀況。”各國憲法對人民主權(quán)原則的實(shí)踐，除以上所介紹的美國憲法以外，我國憲法也規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。法國憲法規(guī)定：“國家主權(quán)屬于人民，人民通過自己的代表和通過公民復(fù)決來行使國家主權(quán)?！比毡緫椃ㄒ?guī)定：“茲宣布主權(quán)屬于國民?！背r憲法規(guī)定：“朝鮮民主主義人民共和國的權(quán)力屬于工人、農(nóng)民、士兵和勞動知識分子?！睆囊陨系母鲊鴳椃ㄒ?guī)定我們可以看出，人民主權(quán)原則已成為各國憲法的首要原則，是各國政權(quán)合法性的根本制度，也以最基礎(chǔ)的文本語言的形式構(gòu)造著人類文明史發(fā)展的制度過程（二）權(quán)力制約原則“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”因此，必須對權(quán)力進(jìn)行制約。各國為了保障人民權(quán)利，在憲法中都規(guī)定了對權(quán)力進(jìn)行制約的機(jī)制。在英國，由議會掌立法，內(nèi)閣掌行政，法院掌司法，而內(nèi)閣由下議院多數(shù)黨組成，并以有無下院支持為進(jìn)退，同時內(nèi)閣可以解散議會為武器抗衡議會，從而實(shí)現(xiàn)制約與平衡。法國第一部憲法將立法權(quán)交給國民議會，行政權(quán)交給國王，司法權(quán)交給法官。美國憲法建立了比較典型的三權(quán)分立體系。根據(jù)這部憲法的規(guī)定，立法權(quán)由議會行使，行政權(quán)由總統(tǒng)行使，司法權(quán)由法院行使。馬克思主義創(chuàng)始人從科學(xué)的歷史唯物主義態(tài)度出發(fā)，對三權(quán)分立論進(jìn)行了批判，認(rèn)為資產(chǎn)階級分權(quán)的實(shí)質(zhì)只能是資產(chǎn)階級內(nèi)部各個利益集團(tuán)之間的分權(quán)與制衡。而與資產(chǎn)階級階級內(nèi)部分權(quán)和制衡不同，社會主義國家在確認(rèn)國家權(quán)力不可分割的基礎(chǔ)上，普遍在憲法中規(guī)定了權(quán)力統(tǒng)一原則，即一切權(quán)力統(tǒng)一于人民，在實(shí)踐中以人民代表機(jī)關(guān)作為統(tǒng)一行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，同時，實(shí)行在人民代表機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位的前提下實(shí)現(xiàn)對權(quán)力制約的社會主義民主集中制，發(fā)揚(yáng)社會主義民主。我國是社會主義國家，實(shí)行的是民主集中制基礎(chǔ)上的人民代表大會制度。（三）法治原則關(guān)于法治原則的內(nèi)涵，由于社會環(huán)境的不同，中西方在理解上呈現(xiàn)出一定的差異，英國的憲法學(xué)家戴雪在《英憲精義》一書中對法治原則的內(nèi)涵表述說：法治作為憲法的一個基本原則，它具有三種意義：首先，它意味著法律之于武斷權(quán)力的影響來說具有絕對的至高無上或優(yōu)勢地位，它排斥政府的專斷、特權(quán)或者廣泛的自由裁量權(quán)的存在；其次，它表示法律面前的平等，或者說各階級受制于同一法律，受同一法院管轄；最后，法治可以用來表述這樣一種事實(shí)。即憲法法，或那些在外國自然構(gòu)成憲法法典一部分的規(guī)則，不是個人權(quán)利的淵源，而是個人權(quán)利的表現(xiàn)。自現(xiàn)代國家建立以后，憲法就明確界定了政治社會中個人與個人、公民與政府的關(guān)系，并用來作為劃分私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的界限。憲法所蘊(yùn)含的政治精神和所規(guī)制的政治原則是現(xiàn)代政府架構(gòu)及其運(yùn)作的最高規(guī)范。憲法的至上性確立了憲法對政府的關(guān)系，這種關(guān)系集中體現(xiàn)為：憲法是對政府的法律限制。憲政還意味著政府的權(quán)威與權(quán)力同國民的權(quán)力與自由之間的制衡。憲法的至上性把現(xiàn)代民主政治的發(fā)展建立在法治的基礎(chǔ)之上。我們可以說憲法的出現(xiàn)是法治社會確立的標(biāo)志。我國實(shí)行的是社會主義法治，與西方的法治有一定的共通之處，但與西方單純強(qiáng)調(diào)法對公共權(quán)力的控制不同，我國當(dāng)前實(shí)行的依法治國方略還同時注重保證國家權(quán)力的正常運(yùn)行，發(fā)揮法治在維護(hù)公民權(quán)利、保障國家長治久安方面的積極能動作用。在我國，自十五大正式提出依法治國以來，1999年我國以憲法修正案的形式正式將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法，2002年底黨的十六大上，我國把“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實(shí)”作為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一。四、現(xiàn)代立憲政府的理論基礎(chǔ)a)現(xiàn)代西方立憲政府的理論基礎(chǔ)（一）理性主義當(dāng)代新歐洲法律史研究流派中著名代表人物葡萄牙的葉士朋曾把歐洲共同法的話語模式劃分為意志論和理性主義。對于理性主義來說，法乃是一種預(yù)先設(shè)定的秩序，此秩序銘刻在人的本性或事物的本性之中，可以通過理性的適當(dāng)使用而獲致。資產(chǎn)階級革命時代的理性主義政治思維“已經(jīng)用人的眼光來觀察國家了，他們都是從理性和經(jīng)驗中而不是從神學(xué)中引出國家的自然規(guī)律”。這表明，“他們使一切事物——所有的人、所有的制度、所有的傳統(tǒng)——受到理性的檢驗”。因此，理性革命指向了所有的舊制度。理性主義的政治思維深深地影響了現(xiàn)代西方憲政文明的發(fā)展。其一，理性主義政治思維規(guī)約和高揚(yáng)了現(xiàn)代西方憲政制度的價值起點(diǎn)。理性主義政治思維預(yù)設(shè)了現(xiàn)代西方政治文明的價值規(guī)范，論證了現(xiàn)代立憲政治的合法性基礎(chǔ)。其二，理性主義的政治思維把人從神的束縛中解放出來，實(shí)現(xiàn)了以世俗化的眼光審視個人權(quán)利與國家權(quán)力的內(nèi)在關(guān)系，確定了人之為人的本質(zhì)規(guī)定性。理性不僅是個人理性，而且需要國家理性，進(jìn)一步是要在個人理性與國家理性之間取得某種協(xié)調(diào)或平衡。一方面理性主義政治思維要使人認(rèn)識自己的存在和尊嚴(yán)，確立人在政治生活和社會生活中的地位，國家的理性既表明政治生活的合理性要求，又顯示政治生活的合法性要求。（二）智性主義智性主義的政治理念在西方政治哲學(xué)史上源遠(yuǎn)流長?，F(xiàn)代政治制度下對知識與政治關(guān)系的探討則是在立憲政治框架的規(guī)定中進(jìn)行的。西方政治哲學(xué)非常重視立憲政治制度對提升社會文明的意義、立憲政治制度精神對人類智慧的增進(jìn)價值。近代西方政治哲學(xué)家普遍認(rèn)為立憲政治制度具有啟智功能。智性主義的政治理念在思考立憲政治制度時重視精英力量，這在一定程度上避免了現(xiàn)代立憲政治走向平庸政治。智性主義政治理念在政治社會的形成是公民的志愿選擇，因此也就必須自覺遵守政治社會的法則。智性主義政治理念不僅重視智慧對政治社會的意義，也正視人類的缺陷。惟有理智與智慧才能真正看到自己的缺陷，這種對智慧的認(rèn)識和對缺陷的正視使立憲政治制度得以確立的同時，也使立憲政治成為公民自己的選擇。（三）制度主義制度文明的進(jìn)步是西方政治哲學(xué)的永恒課題?？梢哉f，沒有近代政治哲學(xué)家以現(xiàn)代的眼光來討論制度設(shè)計問題，就沒有今日這種比較發(fā)達(dá)的西方制度文明。其一，從制度精神看，近代西方政治哲學(xué)家進(jìn)行制度主義政治設(shè)計所堅持的是理性主義的政治思維。為了保證公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不僅要對掌握公共權(quán)力的人，而且從根本上看要對公共權(quán)力本身進(jìn)行限制，從而實(shí)現(xiàn)政治社會生活的制度化。公民權(quán)利與國家權(quán)力之間關(guān)系的制度化構(gòu)成了現(xiàn)代憲政精神的出發(fā)點(diǎn)和歸宿處。其二，從制度的安排看，近代西方政治哲學(xué)家從制度與民情、制度與政治生活兩方面來論證憲政秩序的制度設(shè)計。在制度與民情上，近代政治哲學(xué)家強(qiáng)調(diào)政治制度的設(shè)計必須與一國的國民性相適應(yīng)。另外，在制度與政治生活的關(guān)系上，近代西方政治哲學(xué)家強(qiáng)調(diào)規(guī)范的制度是政治生活良性運(yùn)行的保證，這從他們對自由的認(rèn)識上就可明顯地反映出來。他們認(rèn)為自由從來就不是絕對的，沒有絕對的自由。在一個營造和諧生活的社會之中，任何自由都不是毫無限制的。極端的自由就是走向不自由。在自由與不自由的臨界點(diǎn)，制度就應(yīng)運(yùn)而生。人類社會的自由就是做制度、法律所許可或未禁止的事情。（四）個人主義個人主義成為西方現(xiàn)代立憲政治的合法性基礎(chǔ)，它表現(xiàn)出了西方社會在宗法化紐帶和權(quán)威日益脆弱的過程中對個人權(quán)利的合法性論證的關(guān)注。為防止政治權(quán)力對生命、自由和財產(chǎn)等個人基本權(quán)利的侵犯，近代西方政治哲學(xué)家大多主張對公共政治權(quán)力設(shè)定限制。在近代西方哲學(xué)家那里，個人權(quán)利是原點(diǎn)，是最基本的，政治權(quán)力是經(jīng)個人認(rèn)可而產(chǎn)生的。政治權(quán)力不是凌駕于個人權(quán)利之上的，而只是個人權(quán)利的守護(hù)者。個人主義的政治取向反映于社會與國家關(guān)系的定位上。近代西方政治哲學(xué)家認(rèn)為，社會是個人權(quán)利的搖籃，社會總是促進(jìn)個人基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而國家在本質(zhì)上則是對個人權(quán)利的束縛，雖然它應(yīng)履行保護(hù)個人權(quán)利的職責(zé)，但保護(hù)和侵害是一個問題的兩個側(cè)面，保護(hù)越多，限制也就越大。個人主義的政治取向最鮮明地體現(xiàn)在對財產(chǎn)權(quán)的認(rèn)可和尊重上。近代西方政治哲學(xué)家普遍認(rèn)為，財產(chǎn)是人們生存的保證，人要生存，就必須要有財產(chǎn)。如果沒有財產(chǎn)，就失去了人之為人的尊嚴(yán)。對財產(chǎn)的保護(hù)，就是對人的尊重。據(jù)此，政治改革必須以保證成立責(zé)任政府為宗旨，政府必須是代議制，以便約束權(quán)力的濫用和暴政的推行，取消壟斷和特權(quán)。時至今日，這仍是西方政治文明的普遍信念。b)當(dāng)代中國立憲政府的理論基礎(chǔ)馬克思主義基于對人類社會發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的研究，揭示了作為人類社會發(fā)展的必然趨勢的社會主義的本質(zhì)規(guī)定性，這些本質(zhì)規(guī)定性也就成為現(xiàn)實(shí)社會主義實(shí)踐的指導(dǎo)原則，也即當(dāng)代中國立憲政府的理論基礎(chǔ)。（一）人民民主人民民主是無產(chǎn)階級及其所建立的社會主義社會對民主的具體要求。中國共產(chǎn)黨把人民民主視為中國社會主義民主發(fā)展的本質(zhì)要求。中國共產(chǎn)黨提出的“人民民主”這個概念，比列寧習(xí)慣用的“無產(chǎn)階級民主”這個概念，更符合社會主義本質(zhì)要求。在“人民民主”這個概念中，“人民”這個概念是個政治概念，具有明顯的階級性，而“人民民主”的本質(zhì)就是勞動人民的統(tǒng)治。既然“人民民主”是一種階級統(tǒng)治，因此，其表現(xiàn)形式必然是民主和專政的有機(jī)統(tǒng)一。這種有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系體現(xiàn)在兩個方面：第一，民主和專政之間各自具有相對的獨(dú)立性，這種相對的獨(dú)立性是基于民主和專政所承擔(dān)的功能不同，因此，它們之間的有機(jī)統(tǒng)一體現(xiàn)為相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系，而不是相互可以替代的關(guān)系。第二，民主與專政的有機(jī)統(tǒng)一，是通過制度和法律這個中介來實(shí)現(xiàn)的。如果沒有提供勞動人民實(shí)現(xiàn)民主和階級專政的一套制度和法律，那么，勞動人民不論是實(shí)現(xiàn)民主還是實(shí)現(xiàn)專政，都可能對人民民主專政的整體構(gòu)成直接的危害。（二）民本主義民本主義所強(qiáng)調(diào)的是人民利益為黨和國家的最高利益，黨和國家應(yīng)全心全意為人民服務(wù)。民本主義的價值核心就是為人民服務(wù)，這既是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)所決定的，也是中國作為社會主義國家的國家性質(zhì)所決定的。為人民服務(wù)這個原則實(shí)際上包括三個層次的內(nèi)容：一是人民利益是最高的利益；二是為人民利益服務(wù)好壞是衡量一切工作的標(biāo)準(zhǔn)；三是黨、國家和軍隊的性質(zhì)決定了必須為人民服務(wù)，而且只有真正為人民服務(wù)，黨、國家和軍隊才能獲得真正的發(fā)展。中國共產(chǎn)黨認(rèn)為，要在為人民服務(wù)這個最高原則下贏得廣泛的政治資源和領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)必須做到以下兩點(diǎn)：第一，把人民群眾的利益要求作為自己制定政策的依據(jù)。第二，把人民群眾的支持作為實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)的動力與基礎(chǔ)。在上述兩大方面中，以人民群眾的利益為依據(jù)，制定正確的路線、方針和政策是至關(guān)重要的，因為，它是贏得人民群眾支持的重要基礎(chǔ)。所以，改革開放以來，中國共產(chǎn)黨十分重視路線、方針和政策的正確性、穩(wěn)定性和長期性，并視其為黨領(lǐng)導(dǎo)有力量的重要象征。（三）社會平等平等是社會主義的本質(zhì)規(guī)定，也就是說，社會主義社會本質(zhì)上是平等的社會。在社會主義實(shí)踐中，社會平等既是作為社會原則而存在，同時也是作為制度的原則而存在。作為制度原則而存在的社會平等，其關(guān)注的是社會平等權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。在中國的現(xiàn)實(shí)條件下，作為制度原則的社會平等主要關(guān)注這幾方面內(nèi)容：第一，以憲法為最高權(quán)威，法律面前人人平等。黨在憲法的范圍內(nèi)活動，遵守憲法和法律，反對任何形式的政治特權(quán)。第二，民族平等。民族問題的核心是民族平等。民主區(qū)域自治制度是中國共產(chǎn)黨為保障少數(shù)民族自治權(quán)利，實(shí)現(xiàn)各民族平等發(fā)展而作出的制度安排。第三，性別平等。性別平等的最實(shí)質(zhì)性的制度安排就是使“婦女重新回到公共勞動中去”。第四，對弱者的關(guān)懷。（四）集體主義集體主義最早是用來表述社會組織和社會制度的概念，出現(xiàn)于自由資本主義時期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和空想社會主義者的作品中。隨著共產(chǎn)主義運(yùn)動興起，集體主義就逐漸作為無產(chǎn)階級在經(jīng)濟(jì)和政治上調(diào)整本階級政治關(guān)系的一種政治原則而被提出，并一開始就與資產(chǎn)階級的個人主義相對立。中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級政黨，從建黨起，就把集體主義作為黨的政治原則、組織原則和行動原則。在社會主義條件下，中國社會的基本利益關(guān)系是個人利益、集體利益（地方利益）和國家利益的關(guān)系。在集體主義價值取向下，這三者利益所形成的關(guān)系，在黨的系統(tǒng)和社會系統(tǒng)中是有區(qū)別的。社會系統(tǒng)中這三者利益關(guān)系雖受到黨組織內(nèi)利益關(guān)系原則的影響，但還是有自己的特點(diǎn)，主要有以下兩點(diǎn)：第一，在強(qiáng)調(diào)國家利益和集體利益的同時，也充分肯定集體利益（地方利益）和個人利益，做到國家、集體和個人三者兼顧。第二，在強(qiáng)調(diào)個人對集體、個人對國家和集體對國家之間的利益關(guān)系具有一定的服從性同時，也充分肯定了利益的不可替代性。而在當(dāng)前我們建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和政治文明的今天，再強(qiáng)調(diào)這種政治化的集體主義顯然是不合時宜的，而應(yīng)從完整的意義上將個人與集體互為價值主客體，個人成為實(shí)體意義上的價值主體，集體是個體主體間關(guān)系意義上的價值主體，當(dāng)集體作為價值主體時，個人的價值就體現(xiàn)在有利于集體的全面進(jìn)步上。個人與集體的相互意義是，個人要生存和發(fā)展，就必須融入或參與一定的集體；同樣，集體要有活力和取得進(jìn)步，也必須吸納或招攬具有一定個性和創(chuàng)造能力的個人。在個人利益與集體利益的關(guān)系上，保障個人利益是實(shí)現(xiàn)集體利益的前提，維護(hù)集體利益是實(shí)現(xiàn)個人長遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)，努力形成能夠促進(jìn)個人和集體雙向發(fā)展的新集體主義。五、現(xiàn)代立憲政府的制度構(gòu)架及制度轉(zhuǎn)型a)代議制度（一）代議機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、性質(zhì)和地位代議機(jī)關(guān)的產(chǎn)生在西方國家，代議機(jī)關(guān)通稱為議會，泛指有權(quán)制定、修改和廢除法律，即行使立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)?，F(xiàn)代的代議機(jī)關(guān)脫胎于西歐中在封建時期的等級會議。代議機(jī)關(guān)的性質(zhì)代議機(jī)關(guān)的性質(zhì)主要存在于代議機(jī)關(guān)與其選民之間的法律關(guān)系之中。通常有三種：1、委托說。此說認(rèn)為組成代議機(jī)關(guān)的代表，各為本選舉區(qū)選民的受托人。2、代表說。此說認(rèn)為根據(jù)代議機(jī)關(guān)與選民之間的某種特殊性質(zhì)的委托關(guān)系，代議機(jī)關(guān)作為一個整體對全國人民負(fù)責(zé)。3、國家機(jī)關(guān)說。此說主張，選民團(tuán)體與代議機(jī)關(guān)都是國家的一種機(jī)關(guān)，兩者之間不具有委托關(guān)系，其職權(quán)均來自憲法。代議機(jī)關(guān)的地位從理論上綜合各分權(quán)論學(xué)者的論述，代議機(jī)關(guān)的地位可以歸納為兩種觀點(diǎn)：一是主張代議機(jī)關(guān)的地位應(yīng)高于其他國家機(jī)關(guān)；二是主張代議機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)地位平行。從憲法和法律上分析，各國代議機(jī)關(guān)的地位大致有四種類型：（1）優(yōu)越型；（2）三機(jī)關(guān)平列型；（3）行政優(yōu)越型；（4）立法至上型。無論理論和法律上如何劃分，但在實(shí)踐中，代議機(jī)關(guān)的地位呈現(xiàn)出日益弱化的傾向，甚至一些代議機(jī)關(guān)僅起到“橡皮圖章”的作用，這與行政機(jī)關(guān)日益強(qiáng)化的地位形成鮮明對比。（二）代議機(jī)關(guān)的組成和職權(quán)代議機(jī)關(guān)的組成當(dāng)今世界各國代議機(jī)關(guān)的組成，主要有一院制和兩院制之分。在憲法學(xué)界，關(guān)于一院制與兩院制的一般比較的意見有如下幾種：1、支持兩院制。2、支持一院制；3、折中說。綜觀當(dāng)今諸國代議機(jī)關(guān)的組成形式，往往與本國的特殊政治、歷史條件密切相關(guān)，并不單純是選擇的結(jié)果。我國之所以實(shí)行一院制，不僅僅是由于單一制的國家形式，同時也有我國所實(shí)行的人民民主專政和民主集中制的原因。代議機(jī)關(guān)的職權(quán)從現(xiàn)世各國憲法規(guī)定和憲法實(shí)踐上看，代議機(jī)關(guān)主要行使兩大職權(quán)：立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。立法權(quán)立法權(quán)是代議機(jī)關(guān)的主要職權(quán)，它通過運(yùn)用直接或間接民主的形式把民眾的意見和要求匯總起來，再經(jīng)過一定的立法程序使其成為法律。監(jiān)督權(quán)代議機(jī)關(guān)作為民意的表達(dá)機(jī)構(gòu)，受到選民的監(jiān)督和制約，同時又負(fù)有代表人民監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)的責(zé)任。從各國憲法實(shí)踐來看，代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)主要通過以下幾種方式實(shí)現(xiàn)。1、人事監(jiān)督權(quán)。一是任命批準(zhǔn)權(quán)；二是倒閣權(quán)和彈劾權(quán)2、質(zhì)詢權(quán)。即議會對于行政或其他事件，得以書面或口頭，向政府提出質(zhì)詢，要求答復(fù)的權(quán)力。3、建議權(quán)。即議會各院對于行政或其他事件可單獨(dú)向政府提出建議案。4、財政監(jiān)督權(quán)。它又稱錢袋權(quán)，是指議會有權(quán)審議批準(zhǔn)由政府所制定的預(yù)算案，進(jìn)而決定國家財政收入的支出情況，它是代議機(jī)關(guān)控制政府的重要手段。b)行政制度（一）行政機(jī)關(guān)的組織形式內(nèi)閣制內(nèi)閣制發(fā)源于英國，二戰(zhàn)后為日本、德國、意大利等許多國家所采用。總統(tǒng)制實(shí)行總統(tǒng)制的典型國家是美國，二戰(zhàn)后拉美等地區(qū)的一些國家都是以美國為范本建立了總統(tǒng)制。合議制合議制又稱委員制，以瑞士為代表。（二）行政機(jī)關(guān)的職權(quán)現(xiàn)代政府以宏觀經(jīng)濟(jì)管理為中心，行使著三項職能，即服務(wù)于市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)職能、科教文化職能、社會公共職能，由于其職能廣泛，因此職權(quán)內(nèi)容也很豐富，依據(jù)各國憲法，具體有以下幾種。任免權(quán)各國元首依據(jù)憲法，一般有權(quán)對下屬及司法人員行使任命權(quán)、免職權(quán)。行政執(zhí)行權(quán)依照權(quán)力分工原則，行政機(jī)關(guān)有依照法律管理社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)力。法律權(quán)1、委任立法權(quán)：即行政機(jī)關(guān)依立法機(jī)關(guān)授權(quán)，有對被授權(quán)范圍內(nèi)事務(wù)制定法律法規(guī)發(fā)布命令的權(quán)力。2、職權(quán)立法權(quán)：即行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，為執(zhí)行法律規(guī)定，對法律未有詳盡規(guī)定的，制定補(bǔ)充規(guī)則或?qū)嵤┘?xì)則的權(quán)力。3、公布法律權(quán)：各國憲法一般賦予國家元首或行政元首對立法機(jī)關(guān)通過的法律有簽署并刊行以使其獲得正式效力的權(quán)力。4、法律提案權(quán)：是指行政機(jī)關(guān)有向立法機(jī)關(guān)提出普通法律案及財政案的權(quán)力。外交權(quán)1、使節(jié)權(quán)：即接受外國使節(jié)與向外國派遣使節(jié)的權(quán)力。2、締約權(quán)：即代表本國與外國締結(jié)雙邊或多邊條約的權(quán)力。3、宣戰(zhàn)權(quán)：此項權(quán)力在有的國家是歸于行政機(jī)關(guān)，有的國家則由代議機(jī)關(guān)行使。軍事權(quán)即行政機(jī)關(guān)享有統(tǒng)帥和指揮全國武裝力量的權(quán)力。但這項權(quán)力同樣為代議機(jī)關(guān)所節(jié)制。除以上主要職權(quán)外，部分國家憲法還賦予行政機(jī)關(guān)，主要是國家元首以頒布榮譽(yù)勛章或獎勵有功人員的榮賞權(quán)，以及對有罪人員宣布緩刑或赦免的權(quán)力。（三）公務(wù)員制度公務(wù)員制度的核心精神是中立原則，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員作為整體，其所服務(wù)的對象只能是國家或國民全體，而不能是某一政黨或某一部分國民。公務(wù)員不隨政府的更替而更替，而是有自己獨(dú)立的任用和罷免機(jī)制，對于公務(wù)員依法執(zhí)行職務(wù)而造成的損害，一般是由國家負(fù)賠償責(zé)任。三、司法制度司法，是指運(yùn)用國家法律處理訴訟案件或非訴訟案件的活動，本質(zhì)上為居中裁判的意思。司法制度是圍繞司法權(quán)的運(yùn)作和司法價值的實(shí)現(xiàn)所建立和形成的一系列制度的統(tǒng)稱。大體上，它包括司法原則、司法體制、司法組織、司法程序、裁判制度、司法人員等方面。概括性地可分為大陸法系與英美法系司法制度兩大類。大陸法系國家基本上可以包括法國、德國、意大利、日本、俄羅斯等；英美法系國家則包括英國和美國等。(一)法律適用上大陸法系司法機(jī)關(guān)以適用制定法為主，制定法是指由國家依照一定的程序予以制定公布法律，具有形式的條文。英美法系司法機(jī)關(guān)以適用判例法為主。判例法是由法院法官在審理具體案件過程中所積累起來的法律原則和法律規(guī)范的統(tǒng)稱，具有不成文的特點(diǎn)。（二）法院組織上大陸法系國家一般有普通法院與行政法院之分。普通法院審理民事刑事案件，行政法院專門審理以國家或國家公職人員作為當(dāng)事人一方的案件。但大陸法系國家內(nèi)部又有不同組織結(jié)構(gòu)。法國法國法院有普通法院和行政法院之分。普通法院分三級：（1）初審法院。（2）大審法院。（3）最高法院。法國行政法院由二級構(gòu)成，最高行政法院與低級行政法院。法國的行政法院并不是行政機(jī)構(gòu)，而是一個政治組織屬于行政系統(tǒng)。德國德國的司法組織與法國的有很多共同之處，但由于德國是聯(lián)邦制國家，因而有聯(lián)邦與州兩種司法組織。德國法院的類型包括普通法院、行政法院、財政法院、社會法院和勞工法院。日本日本法院設(shè)置基本上屬于大陸法系，但比較特別的是，二戰(zhàn)后的日本司法系統(tǒng)受英國影響，將原本獨(dú)立的行政法院并入普通法院。在英美法系中英美兩國的司法系統(tǒng)差別也很大。英國英國的司法系統(tǒng)分為最高上訴法院、高級法院和其他法院三個層次。（1）最高上訴法院包括上訴委員會和司法委員會。（2）高級法院包括上訴法院、高等法院和刑事法院。（3）其他法院是指大量的低級法院，包括郡法院和治安法院。美國美國的司法系統(tǒng)也分為聯(lián)邦法院和州法院兩個系統(tǒng)。聯(lián)邦法院系統(tǒng)又分為：（1）憲法性法院：包括最高法院、上訴法院和地區(qū)法院這三級普通法院以及國會賦予憲法規(guī)定地位的某些專門法院，如權(quán)利申訴法院、海關(guān)法院以及海關(guān)和專利權(quán)上訴法院。（2）立法性法院，指聯(lián)邦在各領(lǐng)地建立的地區(qū)法院以及另一些專門法院，如目前的稅務(wù)法院和軍事上訴法院。憲法性法院法官任期為終身職，但立法性法院法官則不一定。（三）實(shí)體法與程序法的側(cè)重上大陸法系國家一般都奉行“實(shí)體中心主義”傳統(tǒng)，認(rèn)為實(shí)體法概括各種行為規(guī)則，確認(rèn)各種權(quán)利和義務(wù)，是人類正義和理性的結(jié)晶，所以是法律的核心，程序法則主要是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)體法中的權(quán)利和義務(wù)而設(shè)定的，因而是從屬于實(shí)體法的。英美法系國家奉行“程序中心主義”，對程序給予很高的評價和地位，認(rèn)為程序本身就意味著公平和正義。但是，現(xiàn)代的發(fā)展趨勢是大陸法系國家也開始重視程序的作用，而英美法系國家也不是一味的依賴程序正義。（四）訴訟程序上大陸法系國家實(shí)行職權(quán)制。即法官在訴訟中以積極的審判者的姿態(tài)出現(xiàn)，不但可以依職權(quán)主動對案件事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行調(diào)查，而且有權(quán)對當(dāng)事人實(shí)行糾問式審判。英美法系國家采取當(dāng)事人對抗制，即法官在案件審理過程中僅起控制訴訟程序正常進(jìn)行和消極聽審的角色，法庭上的主動權(quán)交由當(dāng)事人雙方。（五）違憲審查制度上大陸法系國家對違反憲法案件的審理一般由專門設(shè)立的憲法法院來進(jìn)行。英美法系國家一般不設(shè)專門的違憲審查機(jī)關(guān)，而是由普通法院審理這類案件。無論世界各國司法體系與制度有怎樣的差異與不同，但作為人類憲政發(fā)展史上制度文明的象征之一，他們都分享著共同的核心價值與司法原則，即公平正義、司法獨(dú)立、平等保護(hù)和程序中立，而這些既是我們共同的財富，也是人類的價值追求四、現(xiàn)代立憲政府的制度轉(zhuǎn)型從現(xiàn)代各國立憲政治的發(fā)展動向，表現(xiàn)為由議會民主制向行政集權(quán)制的轉(zhuǎn)變。在本節(jié)中，我們將重點(diǎn)探討兩個問題：（1）究竟是什么力量推動著這種制度的轉(zhuǎn)型？（2）這種制度轉(zhuǎn)型的演變途徑究竟是什么？（一）制度轉(zhuǎn)型的推動力量從古到今，一切制度轉(zhuǎn)型的根本推動力量只有一種：利益。從君主集權(quán)制到議會民主制的變革過程中，始終是利益在主導(dǎo)著它的進(jìn)程。當(dāng)然，從歷史發(fā)展到今天來看，是在經(jīng)濟(jì)上占主導(dǎo)的資產(chǎn)階級利益群體掌握了主動。然而，時至今日，當(dāng)民主的激勵泛化起每個人，尤其是被統(tǒng)治者對自己權(quán)利的追求，且這種追求又從經(jīng)濟(jì)利益滲透到政治利益的時候，甚至是統(tǒng)治者資產(chǎn)階級內(nèi)部也已對經(jīng)濟(jì)狀態(tài)、社會狀態(tài)產(chǎn)生不滿時，制度又不得不開始思變了。所以，利益作為深層次的力量，對制度轉(zhuǎn)型的推動起著關(guān)鍵作用。而具體說來，又有三種力量現(xiàn)實(shí)地推動著制度轉(zhuǎn)型。一是代表無產(chǎn)階級和廣大勞動人民利益的政治力量對資本主義所奉行的議會民主制的批評。二是代表資產(chǎn)階級利益的政治力量，無論是主張通過社會改良緩和社會矛盾的資產(chǎn)階級，還是主張加強(qiáng)資產(chǎn)階級統(tǒng)治能力和管理效率的資產(chǎn)階級，都對議會民主制下政府無力有效解決工業(yè)社會所帶來的社會危機(jī)和政治沖突的狀態(tài)提出了批評。三是日益高漲的民族主義力量也展開了對議會民主制的批評，主張在現(xiàn)有的立憲政治框架內(nèi)進(jìn)行民主體制的變革。（二）制度轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)演變途徑雖然現(xiàn)代西方民主體制的變遷方式不盡相同，但總體歸納起來，主要存在以下幾種方式：一是直接通過憲政體制改革，加強(qiáng)作為國家最高行政領(lǐng)導(dǎo)的總統(tǒng)的實(shí)際權(quán)力。這是法國向行政集權(quán)民主制變遷的方式。除了“左右共治”的特殊情況外，總統(tǒng)獨(dú)攬大權(quán)的現(xiàn)象已成為法國現(xiàn)代憲政發(fā)展的模式與特色。二是通過加強(qiáng)政黨的政府體制內(nèi)外的實(shí)際統(tǒng)合作用，特別是把執(zhí)政黨黨魁與政府首腦合一的辦法，削弱議會與行政機(jī)構(gòu)之間的抗衡關(guān)系，增強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)對政治決策過程的影響力。這是英國立憲體制變遷的途徑。三是通過加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)在立法活動中的實(shí)際作用，顯示行政機(jī)關(guān)對國家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活中的重要性，這在美國表現(xiàn)得較為明顯。不論各國是通過什么途徑來實(shí)現(xiàn)自身的制度轉(zhuǎn)型，它的目標(biāo)都很明確，即力圖建立一種合理的制度模式來滿足社會利益分配的需要。第四章中國憲法與中國政府一、中國憲法的發(fā)展中國憲法的發(fā)展歷程極為坎坷和崎嶇?？v觀近代以來舊中國的憲政運(yùn)動和立憲歷史，主要表現(xiàn)為三種不同政治勢力所要求的三種不同性質(zhì)的憲法。第一種是從清朝末年，經(jīng)北洋軍閥到國民黨統(tǒng)治時期反動政府所制定的偽憲法，它是大地主、大資產(chǎn)階級所要求的，第二種是中國民族資產(chǎn)階級所要求的資產(chǎn)階級共和國式的憲法，其惟一代表是孫中山臨時政府時期所頒布的《中華民國臨時約法》；第三種是廣大無產(chǎn)階級和勞動人民所要求的人民民主憲法，這種憲法以民主革命時期共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的各革命根據(jù)地制定的憲法性文件為其代表，最后發(fā)展為社會主義類型憲法。（一）我國憲法的產(chǎn)生歷程中華人民共和國成立以后，加上《共同綱領(lǐng)》總共制定了五部主要憲法性文件。1、《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》1949年9月29日，由普選產(chǎn)生的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議選舉了中央人民政府委員會，宣告了中華人民共和國的成立，并通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》起臨時憲法的作用?！豆餐V領(lǐng)》除序言外，共7章60條?！豆餐V領(lǐng)》在保衛(wèi)新生人民民主政權(quán)、推動和加強(qiáng)民族法制建設(shè)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)等方面，都發(fā)揮了極其重要的歷史作用。2、1954年憲法1954年9月20日，新中國第一部憲法，在經(jīng)過長達(dá)近兩年的反復(fù)討論和修改的基礎(chǔ)上，由第一屆全國人民代表大會第一次全體會議審議通過。該憲法除序言外，分為總綱、國微、首都共4章106條。1954年憲法是以共同綱領(lǐng)為基礎(chǔ)，同時又是共同綱領(lǐng)的發(fā)展，對在當(dāng)時推動社會主義事業(yè)的發(fā)展起到了巨大作用。但由于種種原因，這部憲法從20世紀(jì)50年代后期就不再發(fā)揮作用了。3、1975年憲法七五憲法是極“左”思潮泛濫化的產(chǎn)物，這部憲法于1975年1月17日由第四屆全國人民代表會第一次會議通過。全文除序言外，共4章30條。在具體條文下，不但力圖以根本法的形式使極“左”思潮合法化，而且內(nèi)容大幅刪減，使立法體系殘缺不全，并使民主憲政遭到極大破壞。4、1978年憲法粉碎“四人邦”以后，我國開始逐步清理“左”傾路線的危害，但在“兩個凡是”的陰影下，未能完全擺脫“左”的束縛的惡果，故1978年憲法就是在當(dāng)時那種新舊歷史交替時期錯綜復(fù)雜的歷史條件下的產(chǎn)物。經(jīng)過討論和征求意見，1978年3月5日第五屆全國人大第一次會議上審議通過了《中華人民共和國憲法》，史稱“七八憲法”。該部憲法共4章60條，其結(jié)構(gòu)與1954年憲法、1975年憲法基本相同。1978年憲法是對1954年憲法的繼承和發(fā)展，但指導(dǎo)思想上“左”的傾向仍很明顯，而且經(jīng)濟(jì)制度方面的進(jìn)展也不大。5、1982年憲法“憲法的制定和修改，是同社會生活緊密聯(lián)系的，是直接反映國家的政治生活和經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展變化的?！?982年，經(jīng)過全民討論和反復(fù)修改，第五屆全國人大五次會議于12月4日以無記名投票的方式通過了《中華人民共和國憲法》，即現(xiàn)行憲法。1982年的《憲法》共4章138條，其基本指導(dǎo)思想是四項基本原則，確認(rèn)“黨必須守法”、維護(hù)憲法尊嚴(yán)原則以及設(shè)立特別行政區(qū)，實(shí)行“一國兩制”?，F(xiàn)行憲法是一部比較完善并且具有中國特色的社會主義憲法，它的頒布與實(shí)施把我國的社會主義民主憲政建設(shè)推向了一個新階段和新高度。（二）現(xiàn)行憲法的修改與完善我國對現(xiàn)行憲法的修改是以憲法修正案的方式進(jìn)行的。1、1988年憲法修正案1988年，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，第七屆全國人大一次會議于4月12日通過了憲法修正案。在《憲法》第8條增加規(guī)定：“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)合法權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”；將《憲法》第14條第4款修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！?、1993年憲法修正案1993年3月29日，八屆全國人大一次會議在1988年憲法修正案的基礎(chǔ)上，又通過了第3條至第11條修正案。主要內(nèi)容有：（1）在憲法序言部分確認(rèn)了“我國正處于社會主義初級階段”，接受“建設(shè)有中國特色社會主義的理論”的指導(dǎo)，并加進(jìn)堅持改革開放，“從而完善了一個中心，兩個基本點(diǎn)”的基本路線。（2）將憲法第7、16、42條中有關(guān)“國營”的規(guī)定改為“國有”，體現(xiàn)了全民所有制經(jīng)濟(jì)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的精神。（3）規(guī)定“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”。（4）將縣級人大任期由3年改為5年。3、1999年憲法修正案1999年3月15日第九屆全國人大第二次會議通過了六條憲法修正案。主要內(nèi)容有：（1）確立鄧小平理論成為我國社會主義建設(shè)的指導(dǎo)思想。（2）增加規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。（3）確認(rèn)了我國所有制結(jié)構(gòu)和分配制度的變革。（4）規(guī)定了農(nóng)村的雙層經(jīng)營體制。（5）提高了非公有制經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)地位。（6）將《憲法》第28條的“反革命的活動”修改為“危害國家安全的活動”。二、當(dāng)代中國立憲政府的制度框架（一）立法制度1、我國現(xiàn)行立法體制我國現(xiàn)行的立法體制是1982年憲法對原有立法體制作了重大修改后確立的。我國現(xiàn)行的立法體制是一元、兩級、多層次的立法體制。一元，指我國立法體制是統(tǒng)一的，不存在兩個或兩個以上并存的立法體系。全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)。兩級，指我國立法體制分為中央立法和地方立法兩個立法權(quán)等級。多層次，指中央立法和地方立法又可以各自分成若干的層次和類別。2、我國的立法機(jī)關(guān)及其立法權(quán)限（1）全國人民代表大會根據(jù)憲法和立法的有關(guān)規(guī)定，全國人民代表大會作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有最高的國家立法權(quán)。第一，制定或者修改憲法。第二，制定、修改基本法律。第三，立法監(jiān)督。第四，其他立法權(quán)。（2）全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)憲法的規(guī)定，全國人大和全國人大常委會共同構(gòu)成我國國家立法的主體，全國人大常委會行使的立法權(quán)包括：第一，解釋憲法和法律。第二，制定和修改法律。第三，補(bǔ)充和修改基本法。第四，監(jiān)督其他立法機(jī)關(guān)的立法。第五，其他立法權(quán)。（3）國務(wù)院根據(jù)憲法、國務(wù)院組織法和立法的規(guī)定，國務(wù)院有制定行政法規(guī)的職權(quán)。另外，國務(wù)院還有向全國人大及其常委會提出法律案和一定范圍的立法監(jiān)督的權(quán)力。（4）省級人大根據(jù)《憲法》第100條和《立法法》第4章的規(guī)定，省級人大立法權(quán)限涉及的范圍包括：第一，為保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預(yù)算的執(zhí)行所需規(guī)范的事項；第二，本行政區(qū)域內(nèi)的地方事務(wù)。（5）自治區(qū)、自治州、自治縣人大根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和立法法的規(guī)定，民族自治地方人大及其常委會有權(quán)制定自治條例、單行條例。（6）國務(wù)院各部委及地方人民政府A、國務(wù)院各部委?？梢灾贫ㄒ?guī)章。這種規(guī)章涉及的事項“應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律，或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”。B、地方人民政府。省級人民政府和某些中心城市的人民政府有制定規(guī)章的權(quán)力。第一，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定所需要制定規(guī)章的事項；第二，本行政區(qū)域的具體行政管理事項。（7）中心城市的人民代表大會及其常務(wù)委員會省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會“根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。城市法規(guī)需要經(jīng)省級人大批準(zhǔn)才能生效。經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的城市，除了可以制定城市法規(guī)外，還可以根據(jù)全國人大的授權(quán)制定特區(qū)法規(guī)。（8）法律與法規(guī)、規(guī)章的基本界限法律所涉及的事項和法規(guī)、規(guī)章所涉及的事項有原則性的界限。其一，法律是憲法的具體化，而法規(guī)、規(guī)章只能是法律的具體化；其二，法律規(guī)定的內(nèi)容以創(chuàng)制性為主，法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容以操作性為主。（二）行政制度在我國，行政機(jī)關(guān)是人民代議機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是執(zhí)行人民意志的機(jī)關(guān)，它對人民代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。1、我國行政機(jī)關(guān)的范圍我國行政機(jī)關(guān)的范圍包括：國務(wù)院及其部門，地方各級人民政府及其部門，各級人民政府的派出機(jī)構(gòu)。特別行政區(qū)的國家機(jī)構(gòu)除了立法會和法院以外也都屬于我國國家行政機(jī)關(guān)的范疇。2、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民政府。各級地方人民政府除了對產(chǎn)生它的同級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作外，必須向上一級人民政府負(fù)責(zé)并報告工作。行政機(jī)關(guān)一律實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。各級政府首長既要對同級人大負(fù)責(zé)，又要對上級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。部門首長既要對同級政府首長負(fù)責(zé)，又要對上級政府的職能部門負(fù)責(zé)。3、我國行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分（1）國務(wù)院的職權(quán)國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院的職權(quán)大致可以概括為以下幾方面：（1）行政法規(guī)的制定、發(fā)布權(quán)。（2）行政措施的規(guī)定權(quán)。（3）向全國人大和人大常委會提出議案權(quán)；（4）對中央和地方各級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)。（5）對國防、民政、文教、經(jīng)濟(jì)等各項工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)。（6）對外事務(wù)和華僑事務(wù)的管理權(quán)。（7）行政人員的任免、獎懲權(quán)。（8）全國人大授予的其他職權(quán)。（2）國務(wù)院各部門的基本職權(quán)各部和各委員會有權(quán)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章。（3）地方人民政府的職權(quán)地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)，它的職權(quán)主要是管理本行政區(qū)域里的行政事務(wù)。此外，地方各級人民政府還有向同級人大提出議案的職權(quán)。這種職權(quán)也是實(shí)現(xiàn)行政管理目的的有效手段。4、行政機(jī)關(guān)與人民代表大會及其常委會的關(guān)系（1）中央行政機(jī)關(guān)與全國人大及其常委會的關(guān)系第一，依據(jù)憲法，國務(wù)院總理由全國人大根據(jù)國家主席的提名決定產(chǎn)生。國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長由全國人大根據(jù)總理的提名決定產(chǎn)生。第二，中央政府接受全國人大的監(jiān)督。第三，中央行政機(jī)關(guān)受全國人大常委會的監(jiān)督。（2）行政機(jī)關(guān)與地方人大及其常委會的關(guān)系第一，國務(wù)院的地位高于地方人大。省、自治區(qū)、直轄市和其他中心城市的人民代表大會制定的地方性法規(guī)不能違反國務(wù)院頒布的行政法規(guī)。第二，上級行政機(jī)關(guān)尊重下級人大的立法權(quán)。第三，地方政府由同級人民代表大會產(chǎn)生并受其監(jiān)督。第四，縣級以上地方行政機(jī)關(guān)受同級人大常委會的制約。（3）特別行政區(qū)的行政制度構(gòu)架特點(diǎn)1、特別行政區(qū)行政長官（特首）既是特別行政區(qū)政府的首長，又是特別行政區(qū)的首長，代表特別行政區(qū)。2、特首與特別行政區(qū)政府共同行使特區(qū)行政權(quán)3、與特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)和特別行政區(qū)的防務(wù)由中央政府管理。4、行政會議（行政會）作為特首的決策咨詢機(jī)構(gòu)，直屬特首。5、廉政公署和審計機(jī)關(guān)獨(dú)立工作，直接對特首負(fù)責(zé)，具有特殊的地位和作用。6、香港掌管刑事檢察權(quán)的機(jī)構(gòu)是律政司，在政府序列;澳門的檢察院為獨(dú)立機(jī)構(gòu)。（三）司法制度在我國，司法制度主要是由人民法院和人民檢察院構(gòu)架。人民法院根據(jù)憲法和《人民法院組織法》的規(guī)定，人民法院是依法獨(dú)立行使國家審判權(quán)的機(jī)關(guān)。1、人民法院的組織體系包括：（1）基層人民法院?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)人民法院是基層人民法院。（2）中級人民法院。省、自治區(qū)內(nèi)的各地區(qū)，分區(qū)縣的市（省轄市，自治區(qū)區(qū)轄市）和自治州設(shè)中級人民法院。(3)高級人民法院。省、自治區(qū)和直轄市設(shè)高級人民法院。（4）我國專門人民法院。我國的專門人民法院有軍事法院、海事法院和鐵路運(yùn)輸法院等。專門人民法院由全國人大常委會產(chǎn)生。（5）最高人民法院。最高人民法院是國家的最高審判機(jī)關(guān)，除了特別行政區(qū)的案件外，對其他一切案件都有權(quán)審判，但一般只審理特別重大的案件。最高人民法院還具有解釋法律的職權(quán)。另外，最高人民法院有在人大提出議案的權(quán)力。2、人民法院的審級制度和上下級關(guān)系。我國實(shí)行兩審終審制。在整個法院體系，上下級人民法院之間的關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的工作。上級法院的監(jiān)督職能主要是通過審理上訴、抗訴、申訴案件的審判活動實(shí)現(xiàn)的。3、人民法院的工作責(zé)任制。（1）人民法院的責(zé)任是：人民法院行使審判權(quán)，制裁違法，保護(hù)合法。（2）人民法院的責(zé)任主體:人民法院實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，具體案件由合議庭集體負(fù)責(zé)，重要事務(wù)和特殊案件由審判委員會集體負(fù)責(zé)。（3）人民法院的責(zé)任對象：各級、各類人民法院向產(chǎn)生它的人民代表大會或者常委會負(fù)責(zé)。人民檢察院1、人民檢察院的組織體系。我國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。專門人民檢察院包括軍事檢察院、鐵路運(yùn)輸檢察院等。2、上下級人民檢察院之間的關(guān)系。上下級人民檢察院之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。3、人民檢察院的主要責(zé)任是：（1）偵查部分刑事案件。（2）批準(zhǔn)逮捕。（3）提起公訴。（4）監(jiān)督法院。5、司法機(jī)關(guān)與人民代表大會的關(guān)系1、司法機(jī)關(guān)由人大選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)。兩院由人大選舉產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)并報告工作。全國人大及其常委會制定的法律，兩院必須堅決貫徹執(zhí)行；兩院對其自身的執(zhí)法情況，必須定期向人大或其常委會報告工作，并接受人大代表的質(zhì)詢。2、人大對兩院的工作行使監(jiān)督權(quán)。人大對兩院的一切工作都可以行使監(jiān)督權(quán)，它的監(jiān)督既是具體的又是原則的。6、司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的關(guān)系我國的司法機(jī)關(guān)在某些方面對行政機(jī)關(guān)的工作還是可以發(fā)揮制約作用的。主要體現(xiàn)在三點(diǎn)：（1）司法機(jī)關(guān)通過對行政工作人員的法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的制約；（2）司法機(jī)關(guān)通過審理行政訴訟案件制約行政機(jī)關(guān)的具體行政行為；（3）司法機(jī)關(guān)有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)配合正常的司法工作。重點(diǎn)：1、現(xiàn)代憲法產(chǎn)生的一般條件；2、社會主義類型憲法的共同特征；3、集體主義與個人利益的關(guān)系；4、現(xiàn)代憲法的發(fā)展趨勢；5、代議民主制的內(nèi)涵；6、我國的依法治國方略與西方國家的法治原則有何不同；7、中國立憲政府的理論基礎(chǔ)；8、代議機(jī)關(guān)的地位、職權(quán)；9、西方現(xiàn)代立憲政府制度轉(zhuǎn)型的推動力量；10、當(dāng)代中國憲政府的制度框架和職權(quán)。難點(diǎn)：現(xiàn)代西方立憲政府的理論基礎(chǔ)。公共管理（MPA）簡明讀本（第二篇公共行政）第一章公共行政概論一、公共行政的含義、功能及原則（一）共行政的含義對于現(xiàn)代意義上的公共行政，西方學(xué)者一般是從以下三個角度加以考察的。1、政府的組織結(jié)構(gòu)。從政府的組織結(jié)構(gòu)來考察公共行政，有“小政府”和“大政府”的兩種觀點(diǎn)。2、從政治和行政的關(guān)系角度加以考察。美國行政學(xué)者古德諾認(rèn)為，政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行。3、從管理角度來加以考察。從這一角度出發(fā)，公共行政被視作一種協(xié)調(diào)眾人力量以達(dá)到共同目標(biāo)的活動。以上三種典型的觀點(diǎn)都有其合理的部分。但這些定義也存在著一些缺陷。在吸收以上觀點(diǎn)合理部分的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，公共行政就是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。這一定義的含義包括：首先，公共行政是一種活動，這一活動的主體是國家行政機(jī)構(gòu)，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。其次，這一活動的客體是社會公共事務(wù)，即政府在公共事務(wù)的管理上才是權(quán)威，私人事務(wù)不屬于其管轄范圍，在私人事務(wù)方面政府不是權(quán)威，這就是為什么我們通常在行政前面加上“公共”兩字的原因。第三，作為一種活動，它必須依法進(jìn)行，而且必須是有效的。依法進(jìn)行，顧名思義就是政府必須以它的法定身份和地位、法定權(quán)力和程序進(jìn)行活動。有效包含兩層含義，即有效性和效率。（二）公共行政的功能現(xiàn)代公共行政自產(chǎn)生以來，在對社會公共事務(wù)的管理中履行著如下功能。提供公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品是和私人產(chǎn)品相對而言的，是指產(chǎn)品和勞動的利益由社會成員共同享有。它與私人產(chǎn)品能夠加以分割并分別提供給不同的個人是根本不同的。正因為公共產(chǎn)品的這種利益不可分割性以及社會全體成員利益共享性，決定公共產(chǎn)品同時具有非排他性和非競爭性兩個基本特征。非排他性是指公共產(chǎn)品在技術(shù)上都不易排斥眾多受益者，即公共產(chǎn)品的受益對象具有公眾性；例如國防，就是一種典型的非排他性公共產(chǎn)品。非競爭性是指由于公共產(chǎn)品具有不可分割性以及全體社會成員的利益共享性，決定公共產(chǎn)品常常處于非競爭狀態(tài)。例如，政府市政建設(shè)中為改善市民生活環(huán)境而建造的廣場、綠地等，就屬于非競爭性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的范圍十分廣泛，從政治、法律、國防、治安、政府行政管理、大中型水利設(shè)施，到城市規(guī)劃、公共道路、環(huán)境治理、環(huán)境衛(wèi)生、防病防疫、天氣預(yù)報、科學(xué)研究以及鐵路、城市公共交通設(shè)施、廣播、電視、教育以及抗旱、防洪等，都屬于公共產(chǎn)品范圍。政府提供公共產(chǎn)品的基本方式是服務(wù)，無論是公安、法律、政府行政管理，還是教育、衛(wèi)生等都是服務(wù)。2、實(shí)現(xiàn)社會公平社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)之一是社會成員共同富裕，這是符合廣大人民的共同利益的，也是社會主義優(yōu)越于資本主義之處。社會公平有三個不同的標(biāo)準(zhǔn)：第一是貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，即按每個人以其能力和努力程度的貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配。第二是需求標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)生存水平的必要性進(jìn)行分配，并通過社會保障的形式來實(shí)現(xiàn)。第三是機(jī)會均等標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到過程公平與否的問題，而不是指分配公平本身。政府實(shí)現(xiàn)社會公平通常結(jié)合上述三個標(biāo)準(zhǔn)。但不同的國家對公平標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重有所不同。政府圍繞這三個標(biāo)準(zhǔn)建立一些制度來推進(jìn)社會公平，如稅收制度、社會保障制度、社會救助制度等。3、實(shí)施管制政府發(fā)揮著為社會和市場提供必要的法律和制度的作用。管制意味著政府以法律方式對社會發(fā)展和市場運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。管制可以是經(jīng)濟(jì)方面也可以是社會方面的。市場的局限性和市場失靈使得政府管制成為必要。政府針對市場失靈的現(xiàn)象，設(shè)計出相應(yīng)的制度來約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，以保證整個社會經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序的運(yùn)行。管制內(nèi)容主要包括：（1）公益事業(yè)政策方面的管制。（2）保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、信息公開、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)方面的管制。（3）針對外部不經(jīng)濟(jì)問題的管制。（4）針對非價值物品的管制。（5）財稅、金融政策方面的管制。（6）社會福利和社會保障制度方面的管制。（7）民商法及反不正當(dāng)競爭法方面的管制。（8）產(chǎn)業(yè)政策和振興科技政策方面的管制。（9）保護(hù)環(huán)境、土地及自然資源、勞動保護(hù)等方面的管制。那種認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)就意味著企業(yè)可以不受政府制約地自由行動，自由地在各個市場之間進(jìn)出的看法是不現(xiàn)實(shí)的。實(shí)際上，即使在英、美這樣所謂最自由的市場經(jīng)濟(jì)國家中，政府對企業(yè)的管制也是大量而普遍的。4、宏觀調(diào)控政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)能夠優(yōu)化資源配置。政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策能有效地調(diào)整總供給和總需求，彌補(bǔ)市場不足，抑制通貨膨脹，熨來經(jīng)濟(jì)周期性波動，使社會資源得到充分的利用。協(xié)調(diào)社會成員的利益，增進(jìn)社會福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。特別是在中國，政府承擔(dān)著組織改革、培育市場主體、促進(jìn)市場發(fā)育的任務(wù)，其宏觀調(diào)控功能顯得尤為重要。政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是：（1）充分就業(yè)。是指非自愿失業(yè)者都能夠就業(yè)。（2）穩(wěn)定物價。是指一般價格水平的穩(wěn)定，沒有通貨膨脹。（3）經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長。（4）國際收支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要，提供均等競爭的機(jī)會。（6）控制人口?？刂迫丝跀?shù)量、提高人口素質(zhì)已成為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要目標(biāo)。（7）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。（8）合理配置資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。（9）控制外部性。外部性是市場交易的負(fù)效果。外部性影響到交易雙方以外的“第三方”所產(chǎn)生的直接后果。這種效果可能是積極的，也可能是消極的，需要政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，減少消極后果，擴(kuò)展積極效果。（三）公共行政的原則現(xiàn)代公共行政是在一些原則的指導(dǎo)下進(jìn)行的，這些原則：1、法治原則依法行政是現(xiàn)代公共行政的基本特征之一，也是現(xiàn)代公共行政的要求。依法行政是依法治國的一個核心內(nèi)容。依法行政首先必須有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。其次，依法行政要求政府必須在法律的框架內(nèi)行使其公共管理職能，政府不能凌駕在法律之上。再者，依法行政的一個前提性條件是確保司法的獨(dú)立。如果司法不獨(dú)立，它就不能有效、公正地調(diào)節(jié)政府和民眾以及和其他社會組織的關(guān)系。2、服務(wù)原則現(xiàn)代政府是由人民大眾產(chǎn)生的，我國憲法也確立了人民組織政府的權(quán)力，這表明了政府與公民之間的一種基本關(guān)系，這一關(guān)系表明政府的本質(zhì)是為人民服務(wù)。服務(wù)原則除了涉及一種意識之外，還涉及政府行為的兩個方面，即反應(yīng)和質(zhì)量。政府對社會大眾的愿望和要求不僅不能無動于衷和無所作為，而且必須作出迅速反應(yīng)，它是現(xiàn)代行政的基本要求之一。此外，政府提供的服務(wù)應(yīng)該是高質(zhì)量的，這一質(zhì)量的評定者是社會大眾。現(xiàn)代政府若不遵循服務(wù)原則，它就變成一個追逐自身利益的、享有特權(quán)并與社會大眾相對立的利益集團(tuán)。3、效率原則政府的活動在任何場合下都要堅持效率原則。這里的效率包含兩層意思：一是政府活動的有效性，有效性的基本層面是活動的合法性；其次是體現(xiàn)活動的效益，包括社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。二是政府活動追求的目標(biāo)是以盡可能少的投入取得盡可能大的產(chǎn)出。4、責(zé)任原則責(zé)任是與權(quán)力相對而言的，擁有什么樣的權(quán)力，就負(fù)有什么樣的責(zé)任，行政學(xué)指出這是權(quán)責(zé)相稱。責(zé)任原則有兩層含義：一是政府的行為對社會大眾負(fù)責(zé)。二是政府對自己的行為負(fù)責(zé)，對自身的失職、失誤承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二、公共行政的理論和實(shí)踐（一）西方的公共行政理論西方現(xiàn)代公共行政理論的研究開始于19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，從學(xué)派的角度對西方（尤其是美國）的公共行政理論作一歸納，有以下幾種學(xué)派1、古典學(xué)派，也稱程序?qū)W派和制度學(xué)派。20世紀(jì)初至30年代是這一學(xué)派的鼎盛時期，70年代又有過古典學(xué)派的復(fù)興。今天，古典學(xué)派仍然在行政學(xué)的研究中產(chǎn)生著重要影響。古典學(xué)派的研究出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)是“效率和經(jīng)濟(jì)”，注重行政程序、組織結(jié)構(gòu)和行政原理的研究，著重規(guī)劃、組織、人事、指揮和控制這些管理功能。古典學(xué)派有三位重要的代表人物。首先是被稱為程序?qū)W派創(chuàng)始人的法國人亨利??法約爾。其次是德國社會學(xué)家馬克斯??韋伯也是古典學(xué)派的又一位重要代表人物。第三位代表人物是科學(xué)管理的創(chuàng)始人泰勒，泰勒的科學(xué)管理開創(chuàng)了現(xiàn)代管理的新時代。2、行為學(xué)派行為學(xué)派經(jīng)歷了一個從“人際關(guān)系”到人類行為科學(xué)的發(fā)展過程。20世紀(jì)20年代末30年代初，在哈佛大學(xué)教授梅奧的帶領(lǐng)下，著名的霍桑實(shí)驗取得了重大成就?；羯?shí)驗用“社會人”概念取代了“經(jīng)濟(jì)人”的概念，同時將非正式組織的概念引入管理學(xué)，認(rèn)為在任何正式組織中都存在著非正式組織，要重視正式組織的作用，也不能忽略非正式組織的作用。3、決策學(xué)派西蒙認(rèn)為“管理就是決策”。林德布羅姆認(rèn)為政策的制定是對以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的變化是不可取的，因為這會危及社會的穩(wěn)定。埃佐尼的綜視（也稱混合掃描）模式是一種將理性模式與漸進(jìn)模式結(jié)合起來的模式。4、系統(tǒng)學(xué)派切斯特?巴納德是第一個把組織看作是一個社會系統(tǒng)的理論家。他認(rèn)為組織是一個協(xié)作的系統(tǒng)，它包含三個要素：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息聯(lián)系。5、經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)20世紀(jì)80年代和90年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)理論對西方的公共行政產(chǎn)生了極為重要的影響。以布坎南為首的公共選擇理論家的分析出發(fā)點(diǎn)是人是理性的自利主義者，他的行為動機(jī)是自利的、行動上是理性的，以獲得自身利益最大化。該理論認(rèn)為一種良好的政治制度應(yīng)達(dá)到這樣一種壯況：它不否認(rèn)政治家存在著追求自身利益的動機(jī)，但它能夠保證政治家對自身利益的追求的結(jié)果是實(shí)現(xiàn)國家利益，而要做到這一點(diǎn)，要靠政治市場上看不見的手——選舉制度的良性運(yùn)作。(二)轉(zhuǎn)型時期的中國公共行政中國公共行政自1949年中華人民共和國成立至今，經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過程，轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)體制從原來的計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)。這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了許多方面的變化。首先是政府與人民關(guān)系的變化。其次是政府職能和角色的變化。最后是政府觀念的變化。轉(zhuǎn)型時期中國公共管理的一個基本問題是如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)帶來的變化（當(dāng)然，中國公共行政改革也促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善），以及如何適應(yīng)從全球來看一個新的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)帶來的挑戰(zhàn)。在整個轉(zhuǎn)型時期，中國的公共行政必須處理好以下幾個方面的問題。1、政府定位問題政府的定位問題涉及它扮演的角色及其運(yùn)作方式。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，中國政府是全能型政府，隨著市場和社會的出現(xiàn)，政府在一些職能領(lǐng)域的退出，或一些職能的消弱正是市場和社會成長的一個必然結(jié)果。2、政府官員問題官員的問題在相當(dāng)大的程度上決定著中國政府的命運(yùn)。在轉(zhuǎn)型時期，政府官員依然擁有相當(dāng)大的權(quán)力，這使得官員的道德倫理日益成為不容忽視的問題，官員腐敗成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)之一，也是當(dāng)前中國政府官員面臨的最大考驗。3、制度建設(shè)和創(chuàng)新問題制度建設(shè)和創(chuàng)新在組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)作程序和非人格管理方面顯得尤為重要。制度在中國的公共行政從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中也應(yīng)該發(fā)揮至關(guān)重要的作用。4、依法行政問題依法行政是依法治國的關(guān)鍵。依法行政的前提是司法公正，這是依法行政的保證。依法行政集中反映了現(xiàn)代國家的基本特征，它是中國的公共行政走向現(xiàn)代化的必然要求。5、觀念更新問題市場體制的確立以及世界范圍內(nèi)一種新的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)的出現(xiàn)，要求中國的公共行政有一種全新的思維，這首先要求進(jìn)行觀念的更新。其次要有世界眼光，全球經(jīng)濟(jì)一體化和中國加入WTO都要求中國政府在許多方面必須按照國際規(guī)則行事。了解世界，才能更好地把握中國公共行政的發(fā)展趨勢。（三）知識經(jīng)濟(jì)社會與公共行政知識經(jīng)濟(jì)社會正在向我們走來。這表明，知識已成為生產(chǎn)過程中的主導(dǎo)方面，成了社會財富創(chuàng)造的最主要的來源。知識經(jīng)濟(jì)社會的到來使公共行政呈現(xiàn)如下的變化：首先，從等級行政向網(wǎng)絡(luò)行政的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)行政使得命令、指示、信息等不必完全通過等級進(jìn)行專遞。網(wǎng)絡(luò)行政的公開度將得到極大的提高，這既有助于政府從更廣的范圍了解情況，也有助于社會對政府的監(jiān)督。其次，從精英行政向大眾自治發(fā)展。隨著人民受教育程度的提高，大眾對行政系統(tǒng)的監(jiān)督會越來越普遍。精英的“黑箱式”操作將逐漸為公眾參與式的運(yùn)作所取代，這是一個社會最終走向民主的必然要求。再次，從官僚式行政向企業(yè)式運(yùn)作的發(fā)展。官僚式的運(yùn)作表現(xiàn)出按部就班、準(zhǔn)確、照章辦事、注重程序，也表現(xiàn)出僵化、保守低郊和不計成本。企業(yè)式運(yùn)作注重對效率和成本效益的考慮，把市場機(jī)制引入了公共管理。它促進(jìn)公共行政的某些職能不再由政府統(tǒng)包，而可以由其他機(jī)構(gòu)承擔(dān)。第二章行政組織一、行政組織及其類型（一）行政組織的含義行政組織是一種社會組織，它一般是指為行使國家權(quán)力，管理公共事務(wù)，通過權(quán)責(zé)分配、層次結(jié)構(gòu)、人員安排而構(gòu)成的國家行政機(jī)關(guān)的完整體系，也就是通常所說的政府機(jī)關(guān)。行政組織的含義表現(xiàn)為兩個方面：一是行政組織的結(jié)構(gòu)和體制，即它的靜態(tài)層面，包括組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、人員配置等；二是行政組織的運(yùn)行機(jī)制，即它的動態(tài)方面，包括組織中非正式組織的運(yùn)作、組織沖突以及組織發(fā)展等。行政組織是靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)過程的統(tǒng)一體。它通常由四大要素組成：（1）物質(zhì)要素。（2）精神要素。（3）環(huán)境要素。（4）目的要素。在四大要素中，組織成員及其職位構(gòu)成了行政組織兩個最基本的元素，它們是行政組織的基本單位。（二）行政組織的目標(biāo)目標(biāo)是組織的基本要素之一。沒有目標(biāo)，組織就失去了存在的價值和依據(jù)。組織目標(biāo)是組織活動的方向，是組織奮力爭取所希望達(dá)到的最后結(jié)果。組織目標(biāo)的作用主要有：（1）為組織的運(yùn)作指明方向，是組織有效運(yùn)行的前提；（2）為組織成員的考核提供主要依據(jù)；（3）對組織成員有激勵和鞭策作用；（4）為組織成員自我引導(dǎo)確立標(biāo)準(zhǔn)；（5）激發(fā)成員的合作意識，增進(jìn)組織的協(xié)調(diào)；（6）為組織選擇和運(yùn)用人、財、物等資源提供依據(jù)。目標(biāo)的確立要遵循以下幾項基本原則。第一，目標(biāo)要明確。第二，目標(biāo)要統(tǒng)一。第三，目標(biāo)要以社會責(zé)任為基礎(chǔ)。第四，目標(biāo)的范圍要適中。第五，目標(biāo)的設(shè)計要有層次性。第六，組織性質(zhì)不同，目標(biāo)設(shè)計也不一樣，如為政府和企業(yè)設(shè)立組織目標(biāo)時，就必須區(qū)別對待。第七，目標(biāo)設(shè)計要吸收全體人員參與，使目標(biāo)被全體成員理解，這樣有助于目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。（三）行政組織的設(shè)計原則綜合國內(nèi)外的研究，我們將組織設(shè)計原則歸納為以下幾點(diǎn)：（1）命令統(tǒng)一原則。（2）精簡精干原則。（3）效率原則。（4）分工協(xié)作原則。（5）權(quán)責(zé)一致原則。（6）幅度適中原則。（7）權(quán)變原則。（8）法制原則。（四）行政組織的類型行政組織依其工作性質(zhì)和作用為標(biāo)準(zhǔn)，大體可分為以下幾種類型。1、中樞機(jī)關(guān)。又稱首腦機(jī)關(guān)。它是中央政府和地方各級政府統(tǒng)轄全局的指揮中樞和決策監(jiān)督核心。2、職能機(jī)關(guān)。職能機(jī)關(guān)是在中樞機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府負(fù)責(zé)分管專業(yè)行政事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。3、輔助機(jī)關(guān)。輔助機(jī)關(guān)是為了中樞機(jī)關(guān)和職能機(jī)關(guān)能順利有效地進(jìn)行管理活動，在機(jī)關(guān)內(nèi)承擔(dān)輔助性業(yè)務(wù)工作的機(jī)關(guān)，即協(xié)調(diào)行政首長處理日常事務(wù)的綜合型機(jī)關(guān)。輔助機(jī)關(guān)可分為綜合性、專業(yè)性、政務(wù)性、事務(wù)性四種輔助機(jī)關(guān)。4、幕僚機(jī)關(guān)。又稱咨詢機(jī)關(guān)或者參謀機(jī)關(guān)。5、派出機(jī)關(guān)。如我國省政府下設(shè)的行政公署等。二、靜態(tài)和動態(tài)的行政組織（一）行政組織的結(jié)構(gòu)行政組織的結(jié)構(gòu)，包括正式組織結(jié)構(gòu)和非正式組織結(jié)構(gòu)兩種類型。行政組織的結(jié)構(gòu)包括縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)兩個方面。行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱組織的層級化。行政組織的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織的縱向分工，是行政組織內(nèi)部各層級之間的的縱向等級模式。行政組織的縱向結(jié)構(gòu)的基本問題是確立各層級之間的隸屬關(guān)系，這就必須要處理好行政層次和行政幅度的關(guān)系。行政層次是行政組織中的層級數(shù)目。行政幅度又稱行政控制幅度，科學(xué)的行政幅度沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。它的寬窄與以下四個因素有關(guān)：（1）行政層次。（2）組織內(nèi)權(quán)責(zé)劃分程度。（3）組織成員的素質(zhì)。（4）組織機(jī)構(gòu)的合理化程度以及物資設(shè)備和技術(shù)傳送的先進(jìn)程度等也影響行政幅度的寬窄。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱行政組織的部門化，是指行政組織的橫向分工，是行政組織內(nèi)同級行政機(jī)關(guān)之間和機(jī)構(gòu)內(nèi)部各同級部門之間平衡分工、相互合作與協(xié)調(diào)的關(guān)系模式。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)按不同角度和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，主要有：1、按地域劃分。如我國全國劃分為若干個?。ㄗ灾螀^(qū)）、市。2、按管理職能劃分。如我國的國務(wù)院辦公廳是綜合部門；各部委則是職能部門，專利局則屬直屬部門。3、按管理程序劃分。如決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督、輔助等部門。組織結(jié)構(gòu)形式的改革呈現(xiàn)以下新的特征。扁平化西方許多企業(yè)和政府組織結(jié)構(gòu)形式已經(jīng)開始向扁平化方向發(fā)展。所謂組織扁平化就是指通過減少行政管理層次，裁減冗員，從而建立一種扁平化組織結(jié)構(gòu)。扁平化結(jié)構(gòu)具有自身的優(yōu)勢。但扁平化組織結(jié)構(gòu)也可能造成權(quán)力分散，管理控制減弱的弊端。團(tuán)隊化所謂組織結(jié)構(gòu)團(tuán)隊化，就是組織結(jié)構(gòu)從層級制垂直結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向以“團(tuán)隊”為中心的過程化組織模式。團(tuán)隊化組織分為“專案團(tuán)隊”和“具體工作團(tuán)隊”兩種類型。（二）行政組織的體制行政組織體制，是指行政組織結(jié)構(gòu)中各層級、各部門之間行政關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式。行政組織體制主要有以下幾種形式。1、首長制與委員會制這是依據(jù)行政決策和承擔(dān)行政責(zé)任的人數(shù)多少來劃分的。首長制，又稱獨(dú)任制、一長制。指行政組織最高決策和管理權(quán)力由行政首長個人行使并負(fù)責(zé)的組織體制。委員會制又稱合議制。指行政組織決策和管理權(quán)力由若干人組成的委員會共同行使，按少數(shù)服從多數(shù)或協(xié)調(diào)一致的原則集體決定、共同負(fù)責(zé)的組織體制。首長制和委員會制都有優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)。因此，在行政過程