對(duì)我市流動(dòng)人口社會(huì)融合的思考

PAGEPAGE11對(duì)我市流動(dòng)人口社會(huì)融合的思考市公安局指揮中心政委馮冠籌2011年以來，市委、市政府部署的全民修身行動(dòng)中，把“新老中山人融合行動(dòng)”作為十大行動(dòng)之一，旨在促進(jìn)流動(dòng)人口融合到中山市及其建設(shè)中。剛剛閉幕的黨的十八大提出“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。這為農(nóng)民工轉(zhuǎn)移成市民，促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向。當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)人口比重超過50%，流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到歷史新高，總量已接近2.3億，占全國總?cè)丝诘?7%，流動(dòng)人口的流量、流向、結(jié)構(gòu)和利益訴求都在發(fā)生深刻的變化，融入流入地社會(huì)的“市民化”意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與社會(huì)管理、享受政治權(quán)利、追求“市民待遇”等訴求強(qiáng)烈。但是，由于體制機(jī)制缺失保障、社會(huì)關(guān)系構(gòu)建滯后、社會(huì)組織建設(shè)乏力、文化心理存有差異等原因，流動(dòng)人口的社會(huì)融合存在一些隔閡與矛盾，甚至引發(fā)了群體性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。本文結(jié)合中山市實(shí)際就如何促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合、構(gòu)建“大同城市”，談幾點(diǎn)粗淺看法。一、流動(dòng)人口融入社會(huì)的訴求表現(xiàn)據(jù)調(diào)查，當(dāng)前，“80后”、“90后”新生代農(nóng)民工已占勞動(dòng)年齡流動(dòng)人口的近一半，其中占據(jù)主體的新生代農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口，大多數(shù)在城市成長，基本不懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基本不愿返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，對(duì)城市生活、發(fā)展的訴求強(qiáng)烈。如中山市，2011年常住人口312萬人，其中非戶籍流動(dòng)人口165萬人，占52.9%，在持有居住證的793196名流動(dòng)人口中，1980年以后出生的有350218人。這些流動(dòng)人口融入社會(huì)的訴求主要表現(xiàn)在“五個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是從短期滯留向落地歸屬轉(zhuǎn)變;二是從零散外出向居家遷移轉(zhuǎn)變;三是從打工謀生向追求發(fā)展轉(zhuǎn)變;四是從勞力雇用向資源分享轉(zhuǎn)變;五是從底層主張向維護(hù)權(quán)益轉(zhuǎn)變。二、流動(dòng)人口社會(huì)融合中存在的主要隔閡流動(dòng)人口帶來流動(dòng)的社會(huì)。不同的族群、不同的習(xí)性聚合在一起，難免存在著隔閡。據(jù)調(diào)查分析，目前流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)融合主要存在“五種隔閡”：（一）思想觀念帶來的隔閡。很多流動(dòng)人口往往停留在外地人、外來客、異鄉(xiāng)人、打工仔、暫住者等慣性思維理念，仍舊把自己定位在農(nóng)村，定位在外來人口，自感低人一等，對(duì)地域歧視存有天然的敏感，對(duì)流入地社會(huì)缺失歸屬感和“主人翁”意識(shí)，始終保持對(duì)流入地社會(huì)一種“陌生人”的感覺。同時(shí)，一些本地人對(duì)外來人口也存在著本土的、固守的排外思想、抵制思想，或偏見，或歧視，或怕利益受損，不愿與外地人接觸、交流、融合，導(dǎo)致流動(dòng)人口與本地人形成兩條平行線，增加相互交融難度。（二）社會(huì)生態(tài)帶來的隔閡。由于流出地與流入地在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素上的差異，大部分流動(dòng)人口社會(huì)關(guān)系的內(nèi)向性、鄉(xiāng)土性突出，不會(huì)輕易被同化，基本保留了原本的生活方式、方言方語、風(fēng)俗習(xí)慣、人情世故，往往習(xí)慣以血緣、地緣、業(yè)緣形成工作圈、生活圈和社交圈，社會(huì)活動(dòng)面呈封閉、半封閉狀態(tài)，客觀上形成了自我隔離狀況，加上當(dāng)前社會(huì)公共設(shè)施、基層組織服務(wù)措施仍不完善，社會(huì)共融活動(dòng)仍然有限，造成流動(dòng)人口疏離流入地主流社會(huì)、主流文化。據(jù)中山市流管辦調(diào)查報(bào)告顯示，在新生代農(nóng)民工的交際圈中，接觸的頻率為老鄉(xiāng)50.19%、同事72.58%、朋友39.55%、親戚15.61%，流動(dòng)人口融入社會(huì)仍存在一定距離。（三）資源紅利帶來的隔閡。主要表現(xiàn)為流動(dòng)人口要求共享資源、同分紅利等利益訴求與本地人的利益保護(hù)之間存在隔閡。比如我市2萬多名代耕農(nóng)，既不愿意把土地返還當(dāng)?shù)卮迕?，又不愿意支付土地管理費(fèi)用，而且違章占地和違章建房，甚至成立非法組織對(duì)抗政府、暴力抗法。另一方面，又要求政府解決入戶、承認(rèn)現(xiàn)居住的房屋合法化、沒有住房用地的要分配土地、政府收回土地要給予征地補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償，以及子女上學(xué)、就業(yè)、參軍要與本地人享受同等待遇等。而本地人，在權(quán)益受到威脅、蠶食的情況下，也始終堅(jiān)持“祖輩遺留下來的資源，神圣不可分割”原則，導(dǎo)致流動(dòng)人口合法、不合法訴求交織疊加，而且與政府依法拆違、收回田地耕種權(quán)、本地人捍衛(wèi)主權(quán)之間存在著難以解決的矛盾。（四）制度設(shè)計(jì)帶來的隔閡。目前，針對(duì)流動(dòng)人口的制度設(shè)置往往重管理輕扶持，尚缺乏有效的制度關(guān)照。比如戶籍關(guān)系與福利待遇捆綁在一起，依附在戶籍關(guān)系上的社保、醫(yī)保、入學(xué)、就業(yè)、購房、出入境等條件剝離難；政府設(shè)置的一些門檻偏高，如積分入戶的有效期只有三年，時(shí)間偏短；積分入戶到家庭戶的，必須提供房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明原件和復(fù)印件，而大部分房產(chǎn)商辦理房產(chǎn)證時(shí)間要在一年以上，影響入戶；積分入戶各鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展不夠平衡，有的鎮(zhèn)區(qū)指標(biāo)不夠用，有的鎮(zhèn)區(qū)指標(biāo)用不完；流動(dòng)人口申請(qǐng)入戶需提交原籍地出具的戶籍證明、計(jì)生證明，而且返鄉(xiāng)辦證成本較高，等等。戶籍制度以及由此形成的一系列尚不完善的制度安排，是造成流動(dòng)人口難以融入流入地社會(huì)的重要原因之一。（五）服務(wù)管理帶來的隔閡。由于流動(dòng)人口管理體制不夠順暢、部門協(xié)調(diào)不夠有力、管理措施仍存滯后、基層工作相對(duì)薄弱，以及一些流入地領(lǐng)導(dǎo)干部存在固有僵化思想，歧視流動(dòng)人口，導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、工作措施等缺失制衡，服務(wù)管理方式簡單、方法粗暴。如2011年全市登記在冊(cè)的非戶籍流動(dòng)人口165萬人，辦理居住證的僅793196人，登記率和辦證率分別約為66%和48.1%；流動(dòng)人口與本地居民的矛盾糾紛或摩擦性沖突時(shí)有發(fā)生，甚至引發(fā)2012年沙溪鎮(zhèn)“6.25”群眾聚集問題等。三、促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的對(duì)策建議讓農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)移成市民，促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合，不僅關(guān)乎我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的未來，也是實(shí)現(xiàn)公平正義和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門必須以黨的十八大精神為指引，高度重視，加大力度，著力推動(dòng)“五個(gè)破解”、促進(jìn)“五個(gè)融合”，營造良好的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共建共享。（一）破解意識(shí)形態(tài)的地域差異，促進(jìn)思想觀念融合。各級(jí)黨委、政府應(yīng)站在構(gòu)建和諧社會(huì)的高度，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，樹立“以人為本，平等對(duì)待，共同發(fā)展，共享幸福”的理念，把流動(dòng)人口的服務(wù)管理納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，積極從制度設(shè)計(jì)、宣傳發(fā)動(dòng)、工作推動(dòng)上占據(jù)制高點(diǎn)，意識(shí)形態(tài)上徹底根除外地人、外來工、打工仔、暫住人口等帶有歧視性的稱謂；要通過深入走訪、設(shè)點(diǎn)咨詢、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)問政、作客電臺(tái)、訪談對(duì)話、公開電話、公布郵箱、開通微博、QQ群等形式和途徑，聽取民聲，了解民意，吸納民智，匯聚民力，促進(jìn)管理服務(wù)措施的改進(jìn)與善治；要大力加強(qiáng)“共建共享、共生共榮、大同城市、和睦相處”等新型城市化發(fā)展理念的宣傳教育，引導(dǎo)市民充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)代城市是新老群體共同創(chuàng)造的結(jié)果，促進(jìn)外來務(wù)工人員與城市居民之間的相互理解、相互信任、平等相待，消除兩者心理上的鴻溝，實(shí)現(xiàn)思想觀念的融合。（二）破解基層建設(shè)的單一結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)管理融合。當(dāng)前，各地的基層政權(quán)組織基本上是本地人，基本上代表著本地人的利益。2012年9月，廣東省召開了全省深化社會(huì)組織改革工作會(huì)議，印發(fā)了《關(guān)于培育發(fā)展異地務(wù)工人員服務(wù)組織的工作方案》。根據(jù)會(huì)議和方案精神，在頂層設(shè)計(jì)和工作推進(jìn)中，應(yīng)將流動(dòng)人口管理真正納入社區(qū)基層政權(quán)組織體系，各級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)等方式，給予支持，促進(jìn)融合。一要納賢參政議政。要敢于打破基層政權(quán)組織建設(shè)格局，主動(dòng)騰籠換鳥，通過物建、海選、推薦、測(cè)評(píng)、考察等形式，吸納部分素質(zhì)較高、經(jīng)驗(yàn)豐富、公平正義、群眾信賴的流動(dòng)人口加入到村居兩委班子，直接參與村居管理事務(wù)；要探索流動(dòng)人口參與社區(qū)選舉的新途徑，賦予村居選舉的選舉權(quán)和被選舉權(quán)；要搭建平臺(tái)，發(fā)動(dòng)流動(dòng)人口加入消防志愿者、交通志愿者、城管志愿者等志愿服務(wù)隊(duì)伍，引導(dǎo)參加社會(huì)公益事業(yè)，培養(yǎng)主人翁精神。二要推動(dòng)依法自治。要針對(duì)流動(dòng)人口中以地緣、血緣、業(yè)緣、關(guān)系緣、同學(xué)緣等集結(jié)現(xiàn)象突出實(shí)際，以廠企、村居、社區(qū)、小區(qū)等為單位,組建流動(dòng)人口服務(wù)管理中心、互幫互助小組、外來工之家，或者老鄉(xiāng)會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)、同學(xué)會(huì)、商會(huì)、協(xié)會(huì)等組織，把隱形社會(huì)組織納入顯性化管理，實(shí)行自管自治。三要建立黨團(tuán)組織。要在流動(dòng)人口中組建黨團(tuán)組織，或者工會(huì)、維權(quán)委等，爭取把老板、企業(yè)家、廠企領(lǐng)導(dǎo)，或者德高望重的族首、長者等發(fā)展成為黨團(tuán)員，或者工會(huì)、維權(quán)委成員，把流動(dòng)黨團(tuán)員100％納入屬地黨團(tuán)組織服務(wù)管理，通過開展正常的黨團(tuán)組織活動(dòng)和社團(tuán)活動(dòng)，增強(qiáng)流動(dòng)人口的認(rèn)同感、歸屬感。（三）破解制度設(shè)計(jì)的多元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)工作生活融合。各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門要換位思考，站在廣大流動(dòng)人口的角度，積極建立完善“三種機(jī)制”，致力實(shí)現(xiàn)“同城人、同待遇”，促進(jìn)共建共享：一是權(quán)益保障機(jī)制。要充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律監(jiān)管等手段，通過建立“應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度”、“最低工資制度”、“工資支付監(jiān)控制度”、“工資保證金制度”、“欠薪企業(yè)黑名單制度”、“外來工權(quán)益集體協(xié)商制度”等系列制度，重點(diǎn)解決企業(yè)拖欠克扣工資、超時(shí)加班、漠視安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)等問題，切實(shí)維護(hù)和保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益；要逐步完善城市基本公共服務(wù)均等化機(jī)制，對(duì)就業(yè)務(wù)工培訓(xùn)、子女義務(wù)教育、兒童免疫保健、養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)、計(jì)劃生育、住房等，建立實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，讓流動(dòng)人口共享改革發(fā)展成果。二是社會(huì)幫扶機(jī)制。要制定完善流動(dòng)人口享受政府廉租房試行辦法，降低申請(qǐng)廉租房門檻，或者通過建立農(nóng)民工小區(qū)、移民新村、安居工程、集體宿舍，或者完善住房公積金、住房補(bǔ)貼、財(cái)稅支持、金融服務(wù)等，幫助流動(dòng)人口改善居住環(huán)境；要制定義務(wù)教育階段學(xué)校接受非本地戶籍學(xué)生就讀暫行辦法，進(jìn)一步放寬流動(dòng)人口子女就讀本地學(xué)校的條件；要建立社區(qū)廉價(jià)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，完善醫(yī)療救濟(jì)制度，為流動(dòng)人口提供基本醫(yī)療服務(wù)或綠色通道服務(wù)；要通過開設(shè)就業(yè)講堂、社區(qū)論壇、培訓(xùn)班、咨詢熱線、宣傳專欄等，為流動(dòng)人口提供更多的就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)技能培訓(xùn)；要積極組建律師法律援助志愿者隊(duì)伍，深入推進(jìn)法律服務(wù)、法律援助進(jìn)社區(qū)、進(jìn)廠企、進(jìn)家庭活動(dòng)，為流動(dòng)人口提供法律援助；要通過實(shí)施對(duì)口幫扶、家庭共建、減免稅收和工商費(fèi)等，對(duì)困難家庭在就業(yè)、子女入學(xué)、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、思想引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)救濟(jì)等方面開展困難幫扶活動(dòng)。三是文化共享機(jī)制。要通過創(chuàng)辦網(wǎng)站、設(shè)立專欄、編印期刊、舉辦論壇、贈(zèng)閱黨報(bào)、ＱＱ群、微博、開展喜聞樂見的文化宣傳活動(dòng)等，著力推進(jìn)不同價(jià)值觀、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣的彼此接納、相互交融，形成有機(jī)文化整體；要鼓勵(lì)本地人與外地人聯(lián)姻，通過“外來媳婦本地郎”或“本地媳婦外來郎”建立新老人員的情感紐帶；要加強(qiáng)流動(dòng)人口集中社區(qū)、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)等場(chǎng)所的文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過資源共建、利益共享的文化共享機(jī)制，促進(jìn)新老人員共同參與文化資源開發(fā)。（四）破解戶籍制度的城鄉(xiāng)藩籬，促進(jìn)身份地位融合。戶籍制度是當(dāng)前區(qū)分當(dāng)?shù)厝丝谂c流動(dòng)人口的“三八線”，是享受基本公共服務(wù)的“分水嶺”。各級(jí)各部門要敢于解放思想，善于創(chuàng)新發(fā)展，積極破舊立新。一要改革傳統(tǒng)式戶籍制度。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》（國辦發(fā)〔2011〕9號(hào)）精神，結(jié)合實(shí)際，可就固定居所、穩(wěn)定工作，或穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入等設(shè)定戶籍登記的省標(biāo)或市標(biāo)，把人口統(tǒng)稱為“居民戶口”、“常住人口”和“流動(dòng)人口”，按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和消費(fèi)水平，制定實(shí)行全民統(tǒng)一或按戶籍地統(tǒng)一的福利待遇；要?jiǎng)冸x與戶籍緊密相連的醫(yī)保、社保、勞保、就業(yè)、就學(xué)、公共服務(wù)和辦理港澳通行證、護(hù)照、結(jié)婚證等依附條件，條件成熟情況下，把各種福利待遇分別歸屬公民所在單位、街道、社區(qū)、村委，促進(jìn)共建共享。二要改進(jìn)積分制實(shí)施辦法。我市從2007年試點(diǎn)、2009年出臺(tái)規(guī)定并全面實(shí)施積分制以來，成效明顯，但也存在上述中所談入戶資格時(shí)間受限、未取得房屋產(chǎn)權(quán)證明影響入戶、大部分流動(dòng)人口不愿放棄原籍地的耕地及計(jì)劃生育政策等障礙因素。為此，要積極改進(jìn)、修訂完善更加人性化的積分制管理規(guī)定，科學(xué)測(cè)算、設(shè)定地域性指標(biāo)，并探索把承租政府公租房、義務(wù)教育、社保、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)扶持、就業(yè)援助、社會(huì)救助、辦理乘車優(yōu)待證等基本公共服務(wù)納入積分制管理，將重要權(quán)益向流動(dòng)人口延伸。三要拓展居住證使用功能。要把居住證作為辦理就業(yè)、職業(yè)介紹、營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記、房屋租賃等社會(huì)事務(wù)的必要條件，兼顧實(shí)施“以證管人”、“以房管人”、“以業(yè)管人”、“以網(wǎng)管人”等措施，完善流動(dòng)人口登記、信息錄入、證件制發(fā)和服務(wù)管理；要抓好居住證配套政策的完善，使流動(dòng)人口憑居住證享有勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、法律援助、計(jì)劃生育、衛(wèi)生保健、職稱評(píng)定等權(quán)益；要推廣實(shí)施憑居住證“異地辦證”制度，允許非本地戶籍就業(yè)人員和高校大學(xué)生異地申領(lǐng)出入境證照，實(shí)現(xiàn)赴港澳臺(tái)和出國辦證不用返鄉(xiāng)；要提高居住證的“含金量”，嘗試制發(fā)不同類型的居住證，視流動(dòng)人口的居住年限、納稅情況、就業(yè)狀況、社會(huì)貢獻(xiàn)等提供差別化的福利待遇，逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口公共服務(wù)和居住管理“一證通”目標(biāo)。（五）破解資源紅利的歷史壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)生活融合。利益沖突特別是資源紅利的共享與分配是人口遷移、人口交流的重要問題，而如何去平衡外來與本地雙方的利益是政府在執(zhí)行人口的流動(dòng)與入戶政策前必須考慮的。代耕農(nóng)是我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物，是黨委政府一直以來積極解決但又尚未解決好的歷史遺留問題。為此，建議積極采取“五個(gè)一”措施，盡快妥善解決。一是開展一次全面摸排。徹底摸清代耕農(nóng)的人員結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活狀況、違章建筑情況、主要訴求、存在的不穩(wěn)定因素，以及本地人的思想動(dòng)態(tài)、維權(quán)訴求等，為解決問題提供可靠依據(jù)。二是成立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由黨委、政府牽頭，國土、城建、農(nóng)