對我市流動人口社會融合的思考

PAGEPAGE11對我市流動人口社會融合的思考市公安局指揮中心政委馮冠籌2011年以來，市委、市政府部署的全民修身行動中，把“新老中山人融合行動”作為十大行動之一，旨在促進(jìn)流動人口融合到中山市及其建設(shè)中。剛剛閉幕的黨的十八大提出“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。這為農(nóng)民工轉(zhuǎn)移成市民，促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向。當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)人口比重超過50%，流動人口規(guī)模達(dá)到歷史新高，總量已接近2.3億，占全國總?cè)丝诘?7%，流動人口的流量、流向、結(jié)構(gòu)和利益訴求都在發(fā)生深刻的變化，融入流入地社會的“市民化”意識不斷增強(qiáng)，參與社會管理、享受政治權(quán)利、追求“市民待遇”等訴求強(qiáng)烈。但是，由于體制機(jī)制缺失保障、社會關(guān)系構(gòu)建滯后、社會組織建設(shè)乏力、文化心理存有差異等原因，流動人口的社會融合存在一些隔閡與矛盾，甚至引發(fā)了群體性事件，嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定。本文結(jié)合中山市實際就如何促進(jìn)流動人口社會融合、構(gòu)建“大同城市”，談幾點粗淺看法。一、流動人口融入社會的訴求表現(xiàn)據(jù)調(diào)查，當(dāng)前，“80后”、“90后”新生代農(nóng)民工已占勞動年齡流動人口的近一半，其中占據(jù)主體的新生代農(nóng)村戶籍流動人口，大多數(shù)在城市成長，基本不懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基本不愿返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，對城市生活、發(fā)展的訴求強(qiáng)烈。如中山市，2011年常住人口312萬人，其中非戶籍流動人口165萬人，占52.9%，在持有居住證的793196名流動人口中，1980年以后出生的有350218人。這些流動人口融入社會的訴求主要表現(xiàn)在“五個轉(zhuǎn)變”：一是從短期滯留向落地歸屬轉(zhuǎn)變;二是從零散外出向居家遷移轉(zhuǎn)變;三是從打工謀生向追求發(fā)展轉(zhuǎn)變;四是從勞力雇用向資源分享轉(zhuǎn)變;五是從底層主張向維護(hù)權(quán)益轉(zhuǎn)變。二、流動人口社會融合中存在的主要隔閡流動人口帶來流動的社會。不同的族群、不同的習(xí)性聚合在一起，難免存在著隔閡。據(jù)調(diào)查分析，目前流動人口與當(dāng)?shù)厣鐣诤现饕嬖凇拔宸N隔閡”：（一）思想觀念帶來的隔閡。很多流動人口往往停留在外地人、外來客、異鄉(xiāng)人、打工仔、暫住者等慣性思維理念，仍舊把自己定位在農(nóng)村，定位在外來人口，自感低人一等，對地域歧視存有天然的敏感，對流入地社會缺失歸屬感和“主人翁”意識，始終保持對流入地社會一種“陌生人”的感覺。同時，一些本地人對外來人口也存在著本土的、固守的排外思想、抵制思想，或偏見，或歧視，或怕利益受損，不愿與外地人接觸、交流、融合，導(dǎo)致流動人口與本地人形成兩條平行線，增加相互交融難度。（二）社會生態(tài)帶來的隔閡。由于流出地與流入地在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等因素上的差異，大部分流動人口社會關(guān)系的內(nèi)向性、鄉(xiāng)土性突出，不會輕易被同化，基本保留了原本的生活方式、方言方語、風(fēng)俗習(xí)慣、人情世故，往往習(xí)慣以血緣、地緣、業(yè)緣形成工作圈、生活圈和社交圈，社會活動面呈封閉、半封閉狀態(tài)，客觀上形成了自我隔離狀況，加上當(dāng)前社會公共設(shè)施、基層組織服務(wù)措施仍不完善，社會共融活動仍然有限，造成流動人口疏離流入地主流社會、主流文化。據(jù)中山市流管辦調(diào)查報告顯示，在新生代農(nóng)民工的交際圈中，接觸的頻率為老鄉(xiāng)50.19%、同事72.58%、朋友39.55%、親戚15.61%，流動人口融入社會仍存在一定距離。（三）資源紅利帶來的隔閡。主要表現(xiàn)為流動人口要求共享資源、同分紅利等利益訴求與本地人的利益保護(hù)之間存在隔閡。比如我市2萬多名代耕農(nóng)，既不愿意把土地返還當(dāng)?shù)卮迕?，又不愿意支付土地管理費用，而且違章占地和違章建房，甚至成立非法組織對抗政府、暴力抗法。另一方面，又要求政府解決入戶、承認(rèn)現(xiàn)居住的房屋合法化、沒有住房用地的要分配土地、政府收回土地要給予征地補償和青苗補償，以及子女上學(xué)、就業(yè)、參軍要與本地人享受同等待遇等。而本地人，在權(quán)益受到威脅、蠶食的情況下，也始終堅持“祖輩遺留下來的資源，神圣不可分割”原則，導(dǎo)致流動人口合法、不合法訴求交織疊加，而且與政府依法拆違、收回田地耕種權(quán)、本地人捍衛(wèi)主權(quán)之間存在著難以解決的矛盾。（四）制度設(shè)計帶來的隔閡。目前，針對流動人口的制度設(shè)置往往重管理輕扶持，尚缺乏有效的制度關(guān)照。比如戶籍關(guān)系與福利待遇捆綁在一起，依附在戶籍關(guān)系上的社保、醫(yī)保、入學(xué)、就業(yè)、購房、出入境等條件剝離難；政府設(shè)置的一些門檻偏高，如積分入戶的有效期只有三年，時間偏短；積分入戶到家庭戶的，必須提供房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明原件和復(fù)印件，而大部分房產(chǎn)商辦理房產(chǎn)證時間要在一年以上，影響入戶；積分入戶各鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展不夠平衡，有的鎮(zhèn)區(qū)指標(biāo)不夠用，有的鎮(zhèn)區(qū)指標(biāo)用不完；流動人口申請入戶需提交原籍地出具的戶籍證明、計生證明，而且返鄉(xiāng)辦證成本較高，等等。戶籍制度以及由此形成的一系列尚不完善的制度安排，是造成流動人口難以融入流入地社會的重要原因之一。（五）服務(wù)管理帶來的隔閡。由于流動人口管理體制不夠順暢、部門協(xié)調(diào)不夠有力、管理措施仍存滯后、基層工作相對薄弱，以及一些流入地領(lǐng)導(dǎo)干部存在固有僵化思想，歧視流動人口，導(dǎo)致政策設(shè)計、制度建設(shè)、工作措施等缺失制衡，服務(wù)管理方式簡單、方法粗暴。如2011年全市登記在冊的非戶籍流動人口165萬人，辦理居住證的僅793196人，登記率和辦證率分別約為66%和48.1%；流動人口與本地居民的矛盾糾紛或摩擦性沖突時有發(fā)生，甚至引發(fā)2012年沙溪鎮(zhèn)“6.25”群眾聚集問題等。三、促進(jìn)流動人口社會融合的對策建議讓農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)移成市民，促進(jìn)流動人口社會融合，不僅關(guān)乎我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的未來，也是實現(xiàn)公平正義和維護(hù)社會穩(wěn)定的需要。各級黨委、政府和有關(guān)部門必須以黨的十八大精神為指引，高度重視，加大力度，著力推動“五個破解”、促進(jìn)“五個融合”，營造良好的社會生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)社會的共建共享。（一）破解意識形態(tài)的地域差異，促進(jìn)思想觀念融合。各級黨委、政府應(yīng)站在構(gòu)建和諧社會的高度，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，樹立“以人為本，平等對待，共同發(fā)展，共享幸?！钡睦砟睿蚜鲃尤丝诘姆?wù)管理納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃，積極從制度設(shè)計、宣傳發(fā)動、工作推動上占據(jù)制高點，意識形態(tài)上徹底根除外地人、外來工、打工仔、暫住人口等帶有歧視性的稱謂；要通過深入走訪、設(shè)點咨詢、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)問政、作客電臺、訪談對話、公開電話、公布郵箱、開通微博、QQ群等形式和途徑，聽取民聲，了解民意，吸納民智，匯聚民力，促進(jìn)管理服務(wù)措施的改進(jìn)與善治；要大力加強(qiáng)“共建共享、共生共榮、大同城市、和睦相處”等新型城市化發(fā)展理念的宣傳教育，引導(dǎo)市民充分認(rèn)識現(xiàn)代城市是新老群體共同創(chuàng)造的結(jié)果，促進(jìn)外來務(wù)工人員與城市居民之間的相互理解、相互信任、平等相待，消除兩者心理上的鴻溝，實現(xiàn)思想觀念的融合。（二）破解基層建設(shè)的單一結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會管理融合。當(dāng)前，各地的基層政權(quán)組織基本上是本地人，基本上代表著本地人的利益。2012年9月，廣東省召開了全省深化社會組織改革工作會議，印發(fā)了《關(guān)于培育發(fā)展異地務(wù)工人員服務(wù)組織的工作方案》。根據(jù)會議和方案精神，在頂層設(shè)計和工作推進(jìn)中，應(yīng)將流動人口管理真正納入社區(qū)基層政權(quán)組織體系，各級政府通過轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)等方式，給予支持，促進(jìn)融合。一要納賢參政議政。要敢于打破基層政權(quán)組織建設(shè)格局，主動騰籠換鳥，通過物建、海選、推薦、測評、考察等形式，吸納部分素質(zhì)較高、經(jīng)驗豐富、公平正義、群眾信賴的流動人口加入到村居兩委班子，直接參與村居管理事務(wù)；要探索流動人口參與社區(qū)選舉的新途徑，賦予村居選舉的選舉權(quán)和被選舉權(quán)；要搭建平臺，發(fā)動流動人口加入消防志愿者、交通志愿者、城管志愿者等志愿服務(wù)隊伍，引導(dǎo)參加社會公益事業(yè)，培養(yǎng)主人翁精神。二要推動依法自治。要針對流動人口中以地緣、血緣、業(yè)緣、關(guān)系緣、同學(xué)緣等集結(jié)現(xiàn)象突出實際，以廠企、村居、社區(qū)、小區(qū)等為單位,組建流動人口服務(wù)管理中心、互幫互助小組、外來工之家，或者老鄉(xiāng)會、同鄉(xiāng)會、同學(xué)會、商會、協(xié)會等組織，把隱形社會組織納入顯性化管理，實行自管自治。三要建立黨團(tuán)組織。要在流動人口中組建黨團(tuán)組織，或者工會、維權(quán)委等，爭取把老板、企業(yè)家、廠企領(lǐng)導(dǎo)，或者德高望重的族首、長者等發(fā)展成為黨團(tuán)員，或者工會、維權(quán)委成員，把流動黨團(tuán)員100％納入屬地黨團(tuán)組織服務(wù)管理，通過開展正常的黨團(tuán)組織活動和社團(tuán)活動，增強(qiáng)流動人口的認(rèn)同感、歸屬感。（三）破解制度設(shè)計的多元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)工作生活融合。各級黨委、政府和有關(guān)部門要換位思考，站在廣大流動人口的角度，積極建立完善“三種機(jī)制”，致力實現(xiàn)“同城人、同待遇”，促進(jìn)共建共享：一是權(quán)益保障機(jī)制。要充分運用經(jīng)濟(jì)、行政、法律監(jiān)管等手段，通過建立“應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度”、“最低工資制度”、“工資支付監(jiān)控制度”、“工資保證金制度”、“欠薪企業(yè)黑名單制度”、“外來工權(quán)益集體協(xié)商制度”等系列制度，重點解決企業(yè)拖欠克扣工資、超時加班、漠視安全生產(chǎn)和勞動保護(hù)等問題，切實維護(hù)和保障流動人口的合法權(quán)益；要逐步完善城市基本公共服務(wù)均等化機(jī)制，對就業(yè)務(wù)工培訓(xùn)、子女義務(wù)教育、兒童免疫保健、養(yǎng)老醫(yī)療保險、計劃生育、住房等，建立實施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，讓流動人口共享改革發(fā)展成果。二是社會幫扶機(jī)制。要制定完善流動人口享受政府廉租房試行辦法，降低申請廉租房門檻，或者通過建立農(nóng)民工小區(qū)、移民新村、安居工程、集體宿舍，或者完善住房公積金、住房補貼、財稅支持、金融服務(wù)等，幫助流動人口改善居住環(huán)境；要制定義務(wù)教育階段學(xué)校接受非本地戶籍學(xué)生就讀暫行辦法，進(jìn)一步放寬流動人口子女就讀本地學(xué)校的條件；要建立社區(qū)廉價醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，完善醫(yī)療救濟(jì)制度，為流動人口提供基本醫(yī)療服務(wù)或綠色通道服務(wù)；要通過開設(shè)就業(yè)講堂、社區(qū)論壇、培訓(xùn)班、咨詢熱線、宣傳專欄等，為流動人口提供更多的就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)技能培訓(xùn)；要積極組建律師法律援助志愿者隊伍，深入推進(jìn)法律服務(wù)、法律援助進(jìn)社區(qū)、進(jìn)廠企、進(jìn)家庭活動，為流動人口提供法律援助；要通過實施對口幫扶、家庭共建、減免稅收和工商費等，對困難家庭在就業(yè)、子女入學(xué)、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、思想引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)救濟(jì)等方面開展困難幫扶活動。三是文化共享機(jī)制。要通過創(chuàng)辦網(wǎng)站、設(shè)立專欄、編印期刊、舉辦論壇、贈閱黨報、ＱＱ群、微博、開展喜聞樂見的文化宣傳活動等，著力推進(jìn)不同價值觀、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣的彼此接納、相互交融，形成有機(jī)文化整體；要鼓勵本地人與外地人聯(lián)姻，通過“外來媳婦本地郎”或“本地媳婦外來郎”建立新老人員的情感紐帶；要加強(qiáng)流動人口集中社區(qū)、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)等場所的文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過資源共建、利益共享的文化共享機(jī)制，促進(jìn)新老人員共同參與文化資源開發(fā)。（四）破解戶籍制度的城鄉(xiāng)藩籬，促進(jìn)身份地位融合。戶籍制度是當(dāng)前區(qū)分當(dāng)?shù)厝丝谂c流動人口的“三八線”，是享受基本公共服務(wù)的“分水嶺”。各級各部門要敢于解放思想，善于創(chuàng)新發(fā)展，積極破舊立新。一要改革傳統(tǒng)式戶籍制度。要認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》（國辦發(fā)〔2011〕9號）精神，結(jié)合實際，可就固定居所、穩(wěn)定工作，或穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入等設(shè)定戶籍登記的省標(biāo)或市標(biāo)，把人口統(tǒng)稱為“居民戶口”、“常住人口”和“流動人口”，按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和消費水平，制定實行全民統(tǒng)一或按戶籍地統(tǒng)一的福利待遇；要剝離與戶籍緊密相連的醫(yī)保、社保、勞保、就業(yè)、就學(xué)、公共服務(wù)和辦理港澳通行證、護(hù)照、結(jié)婚證等依附條件，條件成熟情況下，把各種福利待遇分別歸屬公民所在單位、街道、社區(qū)、村委，促進(jìn)共建共享。二要改進(jìn)積分制實施辦法。我市從2007年試點、2009年出臺規(guī)定并全面實施積分制以來，成效明顯，但也存在上述中所談入戶資格時間受限、未取得房屋產(chǎn)權(quán)證明影響入戶、大部分流動人口不愿放棄原籍地的耕地及計劃生育政策等障礙因素。為此，要積極改進(jìn)、修訂完善更加人性化的積分制管理規(guī)定，科學(xué)測算、設(shè)定地域性指標(biāo)，并探索把承租政府公租房、義務(wù)教育、社保、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)扶持、就業(yè)援助、社會救助、辦理乘車優(yōu)待證等基本公共服務(wù)納入積分制管理，將重要權(quán)益向流動人口延伸。三要拓展居住證使用功能。要把居住證作為辦理就業(yè)、職業(yè)介紹、營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記、房屋租賃等社會事務(wù)的必要條件，兼顧實施“以證管人”、“以房管人”、“以業(yè)管人”、“以網(wǎng)管人”等措施，完善流動人口登記、信息錄入、證件制發(fā)和服務(wù)管理；要抓好居住證配套政策的完善，使流動人口憑居住證享有勞動就業(yè)、社會保險、法律援助、計劃生育、衛(wèi)生保健、職稱評定等權(quán)益；要推廣實施憑居住證“異地辦證”制度，允許非本地戶籍就業(yè)人員和高校大學(xué)生異地申領(lǐng)出入境證照，實現(xiàn)赴港澳臺和出國辦證不用返鄉(xiāng)；要提高居住證的“含金量”，嘗試制發(fā)不同類型的居住證，視流動人口的居住年限、納稅情況、就業(yè)狀況、社會貢獻(xiàn)等提供差別化的福利待遇，逐步實現(xiàn)流動人口公共服務(wù)和居住管理“一證通”目標(biāo)。（五）破解資源紅利的歷史壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)生活融合。利益沖突特別是資源紅利的共享與分配是人口遷移、人口交流的重要問題，而如何去平衡外來與本地雙方的利益是政府在執(zhí)行人口的流動與入戶政策前必須考慮的。代耕農(nóng)是我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物，是黨委政府一直以來積極解決但又尚未解決好的歷史遺留問題。為此，建議積極采取“五個一”措施，盡快妥善解決。一是開展一次全面摸排。徹底摸清代耕農(nóng)的人員結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活狀況、違章建筑情況、主要訴求、存在的不穩(wěn)定因素，以及本地人的思想動態(tài)、維權(quán)訴求等，為解決問題提供可靠依據(jù)。二是成立一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由黨委、政府牽頭，國土、城建、農(nóng)