民事訴訟執(zhí)行難的成因與對策

摘要：：“執(zhí)行難”一直困擾著人民法院的工作，成為社會關(guān)注的難點，老百姓對“法律白條”非常反感，引起了黨中央的高度重視。解決“執(zhí)行難”問題是當(dāng)前社會一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。筆者以民事訴訟執(zhí)行為范圍，以被執(zhí)行人客觀上有償付能力為條件，并從改善強制執(zhí)行的內(nèi)外環(huán)境入手，結(jié)合執(zhí)行實踐經(jīng)驗以及國外的成功做法，探索具體的解決對策。在全國范圍內(nèi)執(zhí)行難都是一個無法回避的話題，下面舉一個具體的例子，由一個側(cè)面反映出執(zhí)行難的現(xiàn)狀。日前，河南省鄭州市兩級法院開展了集中執(zhí)行行動，通過采取多種措施，執(zhí)行工作初步步入良性循環(huán)。但是，困擾執(zhí)行工作的一些問題仍然存在，而且有些問題表現(xiàn)仍較突出。1、對“雙扶”企業(yè)和改組、改制企業(yè)難執(zhí)行的問題。實踐中，地方實行財政包干，企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營與地方利益有著直接的關(guān)系。因此，有些地方政府、部門出臺一些保護性政策，對本地的“掛牌”企業(yè)進行政策性保護。同時，還有一些企業(yè)在清算整頓、脫鉤移交、資產(chǎn)重組過程中，采取“脫殼經(jīng)營”等形式，抽逃、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)以逃避債務(wù)，造成債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜化，甚至債務(wù)主體不明，造成事實上的債務(wù)懸空，致使所涉案件執(zhí)行難。2、涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)局委、村委會案件難執(zhí)行的問題。這是在改革開放過程中，政府部門經(jīng)商辦企業(yè)時掛靠所遺留的問題，而目前這些單位又都是靠財政吃飯，基本沒有剩余資金來履行債務(wù)。法院不能對涉案單位用于維護正常辦公的財產(chǎn)采取強制執(zhí)行措施。此外，個別涉案鄉(xiāng)鎮(zhèn)、局委在思想上仍然存在特權(quán)意識，對法院的執(zhí)行工作不配合，甚至干擾、阻礙執(zhí)行。3、執(zhí)行中涉及穩(wěn)定的問題。有些被執(zhí)行人為逃避義務(wù)、拖延執(zhí)行，四處上訪。法院一旦強制執(zhí)行，企業(yè)就鼓動不明真相的職工、群眾集體上訪，圍堵黨委、政府、法院，給社會穩(wěn)定帶來隱患。有一些大中型危困企業(yè)，經(jīng)濟效益差、負(fù)債多且償債能力差，如果法院強制執(zhí)行，就會危及到企業(yè)的生存與職工的基本生活保障，激化矛盾，有可能引發(fā)群體上訪事件，法院往往陷入進退兩難的境地。4、被執(zhí)行人無履行能力造成難執(zhí)行的問題。實踐中有相當(dāng)一部分案件的被執(zhí)行人，除生活必需品外，確無其他可供執(zhí)行的財產(chǎn)，如果強制執(zhí)行有可能會危及其正常生活。這種情況在損害賠償、刑事附帶民事案件的執(zhí)行中表現(xiàn)比較突出。5、被執(zhí)行人惡意逃債造成難執(zhí)行的問題。在市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于信用觀念弱化、信用體系缺失，再加上有些當(dāng)事人法制觀念淡薄，誠信意識較差，不但不主動履行債務(wù)，還轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)，造成申請執(zhí)行人無法提供被執(zhí)行人的財產(chǎn)信息，而人民法院也只有財產(chǎn)調(diào)查權(quán)，沒有偵查權(quán)，無法查明被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況；另有些當(dāng)事人為躲避債務(wù)長期外出，家中又無可供執(zhí)行的財產(chǎn)，直接導(dǎo)致一些案件的執(zhí)行難。6、涉執(zhí)犯罪刑罰程序難以有效啟動的問題。雖然刑法三百一十三條規(guī)定了拒不執(zhí)行法院判決、裁定罪，但在司法實踐中，由于公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院對罪與非罪、犯罪主體、立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的收集等問題的認(rèn)識不一致，造成對該類犯罪的刑罰程序難以有效啟動。7、農(nóng)村房產(chǎn)難以執(zhí)行的問題。在農(nóng)村，房產(chǎn)是被執(zhí)行人的主要財產(chǎn)，又是其生活的居所，從保護當(dāng)事人生存權(quán)的角度而言，不宜對房產(chǎn)采取強制執(zhí)行措施。同時，即使法院在執(zhí)行中查封這些房產(chǎn)，也難以處理：一方面，農(nóng)村是基于血緣、地緣關(guān)系的“熟人”社會，被執(zhí)行人所在村村民沒人愿意購買被查封的房產(chǎn)；另一方面，由于農(nóng)村的房產(chǎn)大都沒有宅基地使用證，出現(xiàn)“房地分離”的情況，拍賣查封的房產(chǎn)又會遇到法律上的障礙。8、雙方當(dāng)事人下落不明的案件難執(zhí)行的問題。實踐中，除有些案件的被執(zhí)行人下落不明造成一部分案件難以執(zhí)行外，還有一些案件的申請人向法院申請后，由于種種原因案件得不到及時執(zhí)行，不再到法院催促執(zhí)行，或者當(dāng)事人因生意原因長期外出，法院無法查明其信息，采取公告等方式也無法查明當(dāng)事人的下落，造成案件的執(zhí)行難。執(zhí)行工作的立法滯后，有關(guān)強制執(zhí)行的法律、法規(guī)不健全，也是造成執(zhí)行難的主要原因之一。行則無矩，使執(zhí)行工作隨意性很強；但如果法條不全，處理某些問題時，也會無法可依。我們現(xiàn)有的強制執(zhí)行法規(guī)主要表現(xiàn)形式有三個：一是《中華人民共和國民事訴訟法》中對執(zhí)行程序有專門規(guī)定，這是我國民事、經(jīng)濟案件執(zhí)行最主要的法律內(nèi)容。二是《中華人民共和國行政訴訟法》中的某些條款。三是憲法和單行法如《中華人民共和國刑法》規(guī)定的有關(guān)的強制執(zhí)行的內(nèi)容。另外是最高人民法院對強制執(zhí)行的司法解釋，以及1998年6月11日最高人民法院在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上，吸收各地經(jīng)驗制定通過了《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》。強制執(zhí)行工作是我國司法建設(shè)工作的一項長期的戰(zhàn)略性的任務(wù)，隨著改革開放的發(fā)展，市場經(jīng)濟的繁榮，審判、執(zhí)行實踐的不斷深入，新問題、新情況的不斷產(chǎn)生，執(zhí)行人員深感立法的不足。執(zhí)行工作的整個過程必須依法進行，而現(xiàn)實的執(zhí)行法律、法規(guī)卻非常匱乏，而且分散、零亂的規(guī)定在各類審判程序的法規(guī)中，甚至有的相互抵觸或沖突。在被執(zhí)行人觸犯了某些法律條款，需要對其采取拘留措施時，現(xiàn)行法規(guī)要求不能異地拘留。在某些人明顯觸犯刑律時，據(jù)以執(zhí)行的法律、法規(guī)也不夠細(xì)致完善。另外，各相鄰間的法律法規(guī)也應(yīng)該相互協(xié)調(diào)，相互補充，而現(xiàn)實的立法也不盡人意。②如果《中華人民共和國銀行法》對企業(yè)開戶進行嚴(yán)格控制，就不會出現(xiàn)企業(yè)在銀行有多個賬戶的情況。再就是，微機聯(lián)網(wǎng)信息處理在利益的驅(qū)動下，銀行與企業(yè)間相互串通，執(zhí)行人員前來查詢存款，銀行將存款額轉(zhuǎn)移或以“為儲戶保密”，或以“儲戶與賬號不符”等為由拒查。這些現(xiàn)象，使執(zhí)行工作受阻。地方和部門保護主義作祟。這是阻礙人民法院執(zhí)行工作順利開展的最主要的原因。③在強制執(zhí)行工作中，地方保護主義、部門保護主義的干擾滲透在各個方面，它的存在、原因十分復(fù)雜，可以說是眾因素復(fù)合作用的生成物。④幾千年的封建文化、閉關(guān)自守、小農(nóng)意識、鄉(xiāng)土觀念的影響根深蒂;改革開放、社會進步促進了經(jīng)濟的發(fā)展。但是，各地區(qū)、各行業(yè)的發(fā)展很不平衡，區(qū)域性的差異束縛著人們的思維形式。司法隸屬行政導(dǎo)致長官意識，以言代法屢見不鮮。而在現(xiàn)行的管理體制下，直接關(guān)系法院發(fā)展和前途的人、財、物等權(quán)力基本上掌握在地方手里，導(dǎo)致法院難以真正地獨立于地方行使審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)，產(chǎn)生了司法地方化的傾向，這正是1999年中央11號文件所指出的地方保護主義和部門保護主義的具體表現(xiàn)形式之一。因此，地方保護主義、部門保護主義對司法上的平等性、公正性、統(tǒng)一性形成了嚴(yán)重的威脅。在強制執(zhí)行實務(wù)中，出現(xiàn)了本地區(qū)案件不愿執(zhí)行，外地區(qū)案件不去執(zhí)行的現(xiàn)象。比如說有的地方和部門對于局部利益的考慮，對一些企業(yè)實行所謂“掛牌保護”，外地法院不得執(zhí)行；甚至規(guī)定本地銀行對外地法院凍結(jié)的款項不得協(xié)助劃撥；有的地方以文件形式或口頭規(guī)定，執(zhí)行某些企業(yè)必須報請某級領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。這些表現(xiàn)都給人民法院的執(zhí)行工作設(shè)置了重重障礙。由此造成的法院獨立性不夠。自上個世紀(jì)八十年代以來，我國實行“分灶吃飯”的財政體制，各級法院的經(jīng)費必須由同級政府確定，法院的財政與地方財政融為一體。因此，地方法院更多地傾向于從發(fā)展地方經(jīng)濟的角度去執(zhí)行法律和行使司法權(quán)，而不著眼于國家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政職務(wù)和人員均由地方各級權(quán)利機關(guān)選舉、委任、罷免或任免。在實踐中，地方黨委、政府的組織人事部門“實際享有”對相應(yīng)各級法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和指派權(quán)，正是這種權(quán)力機構(gòu)上的隸屬和依附關(guān)系，使得地方法院無力抗衡地方行政的干預(yù)。中央的11號關(guān)于解決執(zhí)行難的文件雖然專門對執(zhí)行工作進行指導(dǎo)，黨委、人大也加強對法院執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)、解決法院執(zhí)行工作的實際問題，為法院的執(zhí)行工作撐腰，打破地方保護主義和部門保護主義。但是，從目前的情況來看，因為地方保護主義一般作用于被執(zhí)行人在本地區(qū)、申請執(zhí)行人在外地的執(zhí)行案件，由于訴訟當(dāng)事人分屬不同地方的訴訟案件，民事判決的執(zhí)行結(jié)果在一定的程度上與地方利益相聯(lián)系，因此，地方保護主義主要來源于各地方政府；各地的地方性立法囿于地方利益而忽視法制性原則；在地方性法規(guī)及地方規(guī)章之外，濫發(fā)規(guī)范性文件，濫用行政手段；對國家法律執(zhí)行不力，下位法違背或架空上位求；引進外資立法方面具有盲目性，缺乏計劃性、透明性、連續(xù)性在司法方面，表現(xiàn)為片面保護本地當(dāng)事人，違背或濫用訴訟程序，各地法院適用地方性法規(guī)及規(guī)范性文件的情況增多，案件執(zhí)行方面，地方保護主義嚴(yán)重，而部門保護主義是指申請執(zhí)行人和被申請執(zhí)行人都在本地，不存在地方利益不同的問題，但是雙方分屬不同部門，判決的執(zhí)行牽涉部門的利益而執(zhí)行雙方所屬的部門都為其自身盡力保護各自的利益不受影響。因此，相形之下地方保護主義和部門保護主義的存在嚴(yán)重影響了執(zhí)行工作的進程。1998年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》出臺后，執(zhí)行工作的可操性加強，但仍有不足之處，因此，對于地主保護主義和部門保護主義這種維護手段我們應(yīng)采取有力的措施給予進行制止：（1）我們只有加強執(zhí)行法律的立法工作，才能讓全社會對執(zhí)行工作有新的認(rèn)識。（2）健全和完善地方性的及社會管理的各項法律法規(guī)，規(guī)范社會管理和地方性的法律法規(guī)。（3）加強對于地方執(zhí)行工作的法律法規(guī)宣傳。（4）應(yīng)交叉執(zhí)行若有本地區(qū)的被執(zhí)行人有履行能力而未能執(zhí)行或是有地方保護主義的且立案之后超過六個月未能執(zhí)結(jié)的案件，可以辦理委托外地法院協(xié)助開展執(zhí)行工作，由此來創(chuàng)造良好的執(zhí)行條件，更加地便于執(zhí)行工作這種原因?qū)嶋H上是反映了市場主體信用觀念和信用制度和相對缺失，很突出的表現(xiàn)就在于“賴帳逃債”不良的文化上。比如說，“騙一把，是一把”、“要錢沒有，要命一條”、“欠債的是爺爺，討債的是孫子”等民俗諺語，就是這種民間文化和社會道德的真實寫照。對這種不良的文化和道德觀念，社會批判的聲音過于微弱，沒有對其形成強大的輿論壓力，使得嘗到了甜頭的人越發(fā)肆無忌憚。⑤同時，我國市場經(jīng)濟的信用制度還不夠健全，對經(jīng)濟交往中的種種欺詐行為制裁不力，對欠債不還者缺乏嚴(yán)厲的處罰措施，無形中縱容甚至助長了這種失衡觀念和行為的滋長和蔓延。譬如說，對欠債不還的企業(yè)的法定代表人，沒有得力的責(zé)任追究制度，該升遷的照樣升遷；企業(yè)欠債破產(chǎn)關(guān)閉后，對企業(yè)主沒有實行相應(yīng)的“行業(yè)禁入”和“信用死亡”規(guī)則，使得它們有機會換個地方另辟財路。這種觀念上的落后和制度上的不健全，是“執(zhí)行難”得以滋長的肥沃的社會土壤。要解決這個問題，有賴于社會道德風(fēng)尚的不斷純化和市場經(jīng)濟體制的不斷完善。在當(dāng)前的執(zhí)行實踐中，那些被執(zhí)行人為規(guī)避法院執(zhí)行，逃避法律文書確定的義務(wù)，主要表現(xiàn)在想法設(shè)法轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，或公款私存、公車私掛，或多開戶頭、隱匿存款，或搞一些假的財產(chǎn)證明等，制造無履行能力的假象，欺騙法院，最終達到規(guī)避執(zhí)行的目的。四、改善執(zhí)行難的對策當(dāng)前，在我國把執(zhí)行程序從《中華人民共和國民事訴訟法》中分離出來，單獨制定中華人民共和國強制執(zhí)行法的條件已趨成熟。其表現(xiàn)在：（1）執(zhí)行難的問題十分突出，一些債務(wù)人利用執(zhí)行法規(guī)不健全的漏洞，逃避執(zhí)行。執(zhí)行立法滯后的現(xiàn)象已明顯暴露。司法實踐要求立法跟上已成燃眉之急。（2）我國法制工作的開展，立法技術(shù)的成熟，以及民事、經(jīng)濟、行政法律的逐步出臺，法律的綜合作用將更充分發(fā)揮出來。民事權(quán)益的確認(rèn)和實現(xiàn)的法規(guī)應(yīng)同步發(fā)展，強制執(zhí)行法的制定也應(yīng)作為法制體系的重要組成部分提到議事日程上來。⑥（3）世界各國的立法模式已昭示了強制執(zhí)行立法的趨勢。如日本、奧地利、比利時等國采取了制定強制執(zhí)行法的體例。制定獨立的強制執(zhí)行法，吸納更具體、更確實、更充分的內(nèi)容，以適應(yīng)日趨復(fù)雜的執(zhí)行工作的需要的觀念已在許多國家形成共識。在我國加入WTO后，執(zhí)行工作所面臨的新情況、新問題更加突出。自1999年全國法院開展“執(zhí)行年”以來，為解決“執(zhí)行難”問題，已經(jīng)采取了相應(yīng)的對策和措施，比如大力推行委托執(zhí)行，組織執(zhí)行大會戰(zhàn)、完善執(zhí)行機制，改進執(zhí)行程序，提級、交叉執(zhí)行等。通過以上措施的實施，“執(zhí)行難”問題雖然得到了初步緩解，但要從根本上解決執(zhí)行難，決非朝夕之