行政法與行政訴訟法教案文件

224/224行政法與行政訴訟法教學(xué)講義學(xué)習(xí)目的和要求行政法與行政訴訟法是我國(guó)法學(xué)專(zhuān)業(yè)14門(mén)主干課憲法，法理學(xué)，民法，民訴，刑法，刑訴，行政法與行政訴訟法，中國(guó)法制史，經(jīng)濟(jì)法學(xué)，商法學(xué)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法學(xué)，國(guó)際法學(xué)，國(guó)際私法，國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。第一節(jié)行政法概述行政的概念行政一詞的英文是administration,含義是執(zhí)行和治理。馬克思講行政是“國(guó)家的組織活動(dòng)”。習(xí)語(yǔ)的行政包括私行政與公行政。行政法是當(dāng)代自由民主國(guó)家實(shí)行法治的一個(gè)重要部門(mén)法，了解和研究行政法的差不多前提之一，確實(shí)是必須對(duì)什么是行政予以認(rèn)識(shí)上的界定，否則，難以清晰、準(zhǔn)確地把握行政法所欲規(guī)范的對(duì)象。這確實(shí)是教材之因此首先討論“行政”涵義的緣故。至于對(duì)“行政與行政國(guó)”、“行政與法治國(guó)”的討論，則能夠從一定角度將之理解為講明行政法是在如何樣的社會(huì)生活現(xiàn)實(shí)條件（行政國(guó)）和如何樣的精神氛圍（法治國(guó)）之中產(chǎn)生的。行政法意義上的行政，僅指公共行政，即國(guó)家基于公共利益目的而設(shè)立一定組織機(jī)構(gòu)或者授權(quán)某些組織采取特定法定手段與方式對(duì)公共行政事務(wù)進(jìn)行組織與治理的活動(dòng)。公行政又分為政府行政與社會(huì)公行政。公行政的最大特點(diǎn)是不以營(yíng)利為目的。以增進(jìn)和公平分配社會(huì)公共利益為宗旨。二、行政權(quán)的概念與特征行政權(quán)是國(guó)家公行政實(shí)施的基礎(chǔ)條件，離開(kāi)行政權(quán)行政將寸步難行。行政權(quán)從內(nèi)容上看是國(guó)家的一種治權(quán)，它以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的治理為己任。它從特征看：具有國(guó)家意志性、執(zhí)行性、法律性和強(qiáng)制性；它的內(nèi)容專(zhuān)門(mén)廣泛，且有專(zhuān)門(mén)強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性；它的實(shí)施必須定位于具體的行政主體和公務(wù)員。與國(guó)家其他公權(quán)力的區(qū)不是它具有主動(dòng)性、廣泛性和自由裁量性的特征。與公民權(quán)利的區(qū)不是它具有強(qiáng)制性、單方性、優(yōu)益性特征。三、行政法的概念諸講與特征不同的學(xué)者從行政法對(duì)行政權(quán)功能不同的發(fā)揮角度對(duì)行政法進(jìn)行不同的定義。治理論從行政權(quán)功能上強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)的組織和治理，認(rèn)為行政法是規(guī)定國(guó)家各方面行政治理的行政法律規(guī)范的總稱(chēng)，強(qiáng)調(diào)行政法是國(guó)家治理法。控權(quán)論從行政權(quán)容易對(duì)社會(huì)侵權(quán)角度，認(rèn)為行政法是操縱行政權(quán)力的法，此觀點(diǎn)流行于英美。如英國(guó)的韋德、美國(guó)的施瓦茨。平衡論認(rèn)為行政法是調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的法．此觀點(diǎn)由我國(guó)學(xué)者20世紀(jì)90年代提出，今天在我國(guó)占主導(dǎo)地位。行政法是指調(diào)整與規(guī)定行政主體享有并行使行政權(quán)力和實(shí)施行政活動(dòng)過(guò)程所產(chǎn)生的關(guān)系，以及對(duì)行政權(quán)力和行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與救濟(jì)過(guò)程所產(chǎn)生的關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。行政法的核心是對(duì)行政權(quán)的規(guī)范，因此圍繞著行政權(quán)力，行政法的差不多內(nèi)容就包括了有關(guān)行政權(quán)力的設(shè)定、配置；行政權(quán)力的行使；對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督與救濟(jì)三大部分的行政法律規(guī)范。教材采納的角度依舊是大陸法學(xué)界的通行做法，即從部門(mén)法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系、部門(mén)法的本質(zhì)特性、部門(mén)法的形式特性這三個(gè)方面給予描講。其中，在部門(mén)法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系問(wèn)題上，相應(yīng)地出現(xiàn)了兩個(gè)層級(jí)的概念。第一層級(jí)的涉及行政治理關(guān)系、行政法制監(jiān)督關(guān)系、行政救濟(jì)關(guān)系、內(nèi)部行政關(guān)系四個(gè)概念；第二層級(jí)的涉及行政主體、行政相對(duì)人、行政法制監(jiān)督主體、行政救濟(jì)主體四個(gè)概念。在理解這些概念的基礎(chǔ)上，需要對(duì)每種關(guān)系的特點(diǎn)及相互之間的邏輯聯(lián)系予以把握。行政法的調(diào)整對(duì)象是行政治理關(guān)系，監(jiān)督行政關(guān)系，行政救濟(jì)關(guān)系和內(nèi)部行政關(guān)系。形式特征是難以制定統(tǒng)一法典，由不同效力層次的法律規(guī)范組成，其數(shù)量之多居各部門(mén)法之首。內(nèi)容要緊包括行政組織法，行政行為法，行政程序法和行政救濟(jì)法四大塊。內(nèi)容特征：一是內(nèi)容廣泛，二是規(guī)范易變，三是實(shí)體與程序交錯(cuò)一起．第二節(jié)行政法的淵源與歷史進(jìn)展一、淵源（一）國(guó)外行政法法源可分為制定法源與非制定法源。法國(guó)有：憲法、法律、條約、行政法規(guī)、行政規(guī)章；法的一般原則、判例和適應(yīng)法法國(guó)行政法學(xué)家弗德?tīng)栔v：“假如我們沒(méi)想立法者大筆一揮，取消全部民法條文，法國(guó)將無(wú)民法存在；假如他們?nèi)∠啃谭l文，法國(guó)將無(wú)刑法存在；然而假如他們?nèi)∠啃姓l文，法國(guó)的行政法仍然存在，因?yàn)樾姓ǖ闹匾瓌t不在成文法中，而存在于判例之中?！泵绹?guó)有：憲法、立法、總統(tǒng)的行政命令、行政規(guī)章；判例法。（二）中國(guó)行政法的法源：憲法。包含對(duì)國(guó)家行政權(quán)的配置以及權(quán)力的行使原則等內(nèi)容。法律。指我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。只有涉及行政活動(dòng)的行政法規(guī)范才是行政法的法源。有的只包含行政法規(guī)范，有的要緊包含行政法規(guī)范，有的要緊是其他法規(guī)范然而含有行政法規(guī)范。行政法規(guī)。是指國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件。可規(guī)定事項(xiàng)：為執(zhí)行法律的規(guī)定《憲法》規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政治理職權(quán)范圍內(nèi)依照全國(guó)人大及常委會(huì)的授權(quán)。地點(diǎn)性法規(guī)。是指省、直轄市、自治區(qū)（或政府所在地）及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)?？梢?guī)定事項(xiàng)：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要依照本行政區(qū)實(shí)際作具體規(guī)定。屬地點(diǎn)性事務(wù)需要指定地點(diǎn)性法規(guī)的事項(xiàng)。3.除法律保留的事項(xiàng)外，尚未制定法律或行政法規(guī)的，可依照實(shí)際制定。自治條例、單行條例。是指民族自治地點(diǎn)的人大依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定部門(mén)規(guī)章和地點(diǎn)政府規(guī)章例。是指國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政治理職能的直屬機(jī)構(gòu)。國(guó)際條約與協(xié)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)已加入18個(gè)國(guó)際人權(quán)公約。如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》等。尤其是加入WTO后，對(duì)WTO相關(guān)協(xié)議的適用｝；法律解釋。立法解釋>司法解釋>行政解釋。判例。在我國(guó)判例不具法的效力。但《最高人民法院公報(bào)》的案例有指導(dǎo)作用。第三節(jié)行政法律關(guān)系行政法律關(guān)系的概念含義是行政法對(duì)由行政活動(dòng)產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系調(diào)整后，所形成的行政主體之間行政主體與行政相對(duì)人之間行政主體與其他各方之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。特征：1，行政主體一方恒定，2，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，3，行政權(quán)力不可處分性，4，行政法律關(guān)系的設(shè)定具有靈活性與及時(shí)性。二、行政法律關(guān)系的要素主體即行政法律關(guān)系當(dāng)事人，是行政法律關(guān)系中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的個(gè)人與組織，包括行政主體和行政相對(duì)人。內(nèi)容包括：行政主體之間及行政主體與其公務(wù)員之間的權(quán)利與義務(wù)；行政主體與相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)；監(jiān)督主體與行政主體之間的權(quán)利與義務(wù)?？腕w包括物、人身和行為三、行政法律關(guān)系的類(lèi)型實(shí)體與程序關(guān)系，內(nèi)部與外部關(guān)系，行政與監(jiān)督行政關(guān)系，明示與暗示關(guān)系，四、行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，變更和消滅行政法律關(guān)系的產(chǎn)生指因法定事由出現(xiàn)后，行政法律關(guān)系的主體之間按行政法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)模式形成的必定的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系。其條件有二：一是行政法已規(guī)定了權(quán)利義務(wù)模式，二是能使行政法律關(guān)系產(chǎn)生的法律事實(shí)已出現(xiàn)。行政法律關(guān)系的變更是行政法律關(guān)系的產(chǎn)生后，因一定的緣故而發(fā)生了局部變化。如主體的變化或客體的變化第二章行政法的差不多原則第一節(jié)行政法差不多原則概述一、行政法差不多原則的概念“當(dāng)原則被系統(tǒng)表述時(shí)，所表述的是蘊(yùn)涵于活動(dòng)自身的某種東西。原則通過(guò)系統(tǒng)表述得以明確，并因而成為明智行為的基礎(chǔ)。隨之而來(lái)的是，原則和以其為原則的活動(dòng)，構(gòu)成了一種邏輯關(guān)系。從事這些活動(dòng)就應(yīng)該是按照它們的原則行事?！痹诜珊头▽W(xué)中，原則或差不多原則具有十分重要的意義。法的差不多原則是“整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和動(dòng)身點(diǎn)，構(gòu)成法律體系或法律部門(mén)的神經(jīng)中樞”。也能夠講是法的靈魂，體現(xiàn)著法的全然價(jià)值。任何國(guó)家的法包括行政法都不可能沒(méi)有差不多原則。但作為部門(mén)法的差不多原則與一部單行法律的差不多原則以及具體規(guī)則有所不同。部門(mén)法的差不多原則通常是一種理念，一種具有宏觀指導(dǎo)意義的法理，它不一定必須由法律條文直接規(guī)定出來(lái)，但卻是整個(gè)部門(mén)法的靈魂并體現(xiàn)著該部門(mén)法的價(jià)值和本質(zhì)特征。一部單行法律常也有差不多原則，如《行政訴訟法》、《行政處罰法》和《行政許可法》等的差不多原則。單行法律的差不多原則是部門(mén)法差不多原則的體現(xiàn)、伸展和具體化，它通常由成文法的具體條文加以確立和宣示。部門(mén)法差不多原則的精神貫穿于所屬的各項(xiàng)法律、法規(guī)全部法律條文之中，法律、法規(guī)中的差不多原則和具體規(guī)則都不得與部門(mén)法的差不多原則相抵觸。行政法的差不多原則是行政法學(xué)的差不多理論問(wèn)題之一。正確理解行政法的差不多原則，有助于深入正確領(lǐng)會(huì)行政法的內(nèi)在精神；全面掌握行政法的差不多原則，有助于確立規(guī)范行政行為的標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)行政法學(xué)者對(duì)行政法差不多原則概念的表述，全國(guó)法學(xué)統(tǒng)編教材和主流教科書(shū)中具有代表性的要緊有以下幾種：（一）行政法差不多原則，是指貫穿于行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系之中，作為行政法的精髓，指導(dǎo)行政法的制訂、修改、廢除并指導(dǎo)行政法實(shí)施的差不多準(zhǔn)則或原理。（二）行政法差不多原則，是指指導(dǎo)行政法制訂、執(zhí)行、遵守以及解決行政爭(zhēng)議的差不多準(zhǔn)則，貫穿于行政立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政法制監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。（三）行政法差不多原則是貫穿行政法律規(guī)范之中，指導(dǎo)行政權(quán)的獲得、行使及對(duì)其監(jiān)督的差不多準(zhǔn)則。也是揭示行政法差不多特征并將其與其他部門(mén)法區(qū)不開(kāi)來(lái)的要緊標(biāo)志。（四）行政法差不多原則，是指指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理的基礎(chǔ)性規(guī)范。它貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時(shí)又高于行政法具體規(guī)范，體現(xiàn)行政法的差不多價(jià)值觀念。（五）行政法差不多原則，是指其效力貫穿于全部行政法規(guī)范之中，能夠集中體現(xiàn)行政法的全然價(jià)值和行政法的要緊矛盾，并反映現(xiàn)代民主法治國(guó)家的憲政精神，對(duì)行政法規(guī)范的制訂與實(shí)施具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準(zhǔn)則。綜合上述各家觀點(diǎn)，并結(jié)合我國(guó)行政法制的進(jìn)展和行政法治的實(shí)踐，我們認(rèn)為，所謂行政法差不多原則，是指反映現(xiàn)代民主憲政精神，集中體現(xiàn)行政法的目的和價(jià)值，貫穿于行政法規(guī)范之中，并指導(dǎo)行政法的制定、執(zhí)行和遵守，規(guī)范行政行為實(shí)施和行政爭(zhēng)議解決的差不多準(zhǔn)則和原理。行政法的差不多原則蘊(yùn)涵著行政法的精神實(shí)質(zhì)，是行政法的具體原則和規(guī)則存在的基礎(chǔ)；反映著行政法的價(jià)值目標(biāo)，是行政法理論中帶有基礎(chǔ)性、全然性的問(wèn)題。二、行政法差不多原則的功能行政法差不多原則是行政法精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值目標(biāo)的集中反映。探討和確立行政法的差不多原則，關(guān)于行政法的理論與實(shí)踐，關(guān)于加強(qiáng)行政領(lǐng)域的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政法治具有重要意義。行政法差不多原則的功能要緊表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）指導(dǎo)功能指導(dǎo)行政法律規(guī)范制訂、實(shí)施是行政法差不多原則的差不多使命。差不多原則作為一種全然性的法律準(zhǔn)則，其直接的功能就在于為次級(jí)規(guī)范的產(chǎn)生提供依據(jù)。與此同時(shí)，行政法沒(méi)有一部統(tǒng)一、完整的法典，而是由分散于眾多法律文件中的行政法規(guī)范組成。這些行政法規(guī)范之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，給人們執(zhí)行和適用行政法規(guī)范帶來(lái)了許多的困難和不便。行政法差不多原則貫穿于所有行政法規(guī)范之中，統(tǒng)率著所有的行政法規(guī)范。因此，充分認(rèn)識(shí)和把握行政法的差不多原則，有助于人們領(lǐng)會(huì)行政法的精神實(shí)質(zhì)，準(zhǔn)確地理解條文規(guī)定，正確地適用行政法規(guī)范于具體的事件和行為，防止在執(zhí)法和司法中發(fā)生偏差，既維護(hù)好公共利益和社會(huì)秩序，又愛(ài)護(hù)好公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。（二）解釋功能“法律是一種闡釋性的概念?！钡?guó)大法官丹寧勛爵認(rèn)為法律應(yīng)該隨社會(huì)進(jìn)展去適應(yīng)變化了的情況，反對(duì)從字面上解釋法律，而主張依照公平正義的原則去解釋法律。他指出：“制定法和法律文件的語(yǔ)言永久不可能是絕對(duì)明確的，因此解釋它們的時(shí)候就有兩種可供選擇的道路，我總是傾向能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的解釋。”行政法的差不多原則體現(xiàn)著行政法的立法精神，反映著行政法的價(jià)值和目標(biāo)，是行政法的目的與規(guī)則制度之間的中介和橋梁，掌握行政法的差不多原則，有助于人們正確理解行政法和對(duì)行政法進(jìn)行準(zhǔn)確解釋。（三）整合功能關(guān)于缺乏一部統(tǒng)一法典的行政法來(lái)講，要想使成千上萬(wàn)的行政法規(guī)范之間保持緊密地聯(lián)系，形成一個(gè)有序的整體，必須依靠行政法差不多原則的統(tǒng)帥和整合，從而維護(hù)行政法制的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。由于行政治理的廣泛性、多樣性和復(fù)雜性，決定了行政法規(guī)范的廣泛性、多樣性和復(fù)雜性。然而，這些廣泛、多樣和復(fù)雜的行政法規(guī)范所體現(xiàn)的差不多精神應(yīng)該是統(tǒng)一的。同樣，由于行政關(guān)系變化較快，作為調(diào)整行政關(guān)系的行政法規(guī)范也易于變動(dòng)，但相對(duì)多變的行政法規(guī)范所體現(xiàn)的差不多原則是穩(wěn)定的。正是行政法差不多原則的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性維系著行政法制的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。此外，行政法差不多原則的形成和普及，也將極大地引導(dǎo)和推動(dòng)全社會(huì)先進(jìn)行政法律意識(shí)的培育，為行政法治的進(jìn)展制造良好的社會(huì)環(huán)境。（四）補(bǔ)缺功能即彌補(bǔ)行政法規(guī)范的漏洞。由于行政法調(diào)整社會(huì)生活的領(lǐng)域特不廣泛，現(xiàn)代社會(huì)的飛速進(jìn)展給行政法的立法工作帶來(lái)了巨大的壓力。因我國(guó)行政法制建設(shè)起步較晚，在許多方面還缺少相應(yīng)的行政法規(guī)范，已有的行政法規(guī)范，有的因不能適應(yīng)社會(huì)進(jìn)展的需要而顯得滯后或存有漏洞，而行政治理活動(dòng)又要依法進(jìn)行，現(xiàn)在，能夠依照行政法差不多原則體現(xiàn)的精神實(shí)質(zhì)來(lái)處理和解決有關(guān)問(wèn)題。因此，行政法的差不多原則不僅對(duì)行政法規(guī)范起統(tǒng)率作用，而且能彌補(bǔ)行政法規(guī)范的漏洞?？傊姓ú畈欢嘣瓌t是貫穿于行政法的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面的差不多準(zhǔn)則和原理，具有普遍性和原理性；行政法差不多原則不僅僅是一種具有指導(dǎo)性的原理或準(zhǔn)則，而且是一種具有規(guī)范性的法則；行政法差不多原則是行政法的精髓，是行政法價(jià)值觀念的體現(xiàn)，因而具有較高的層級(jí)和約束力。因此，行政法差不多原則不僅具有違法與合法的推斷標(biāo)準(zhǔn)作用，而且具有善或者惡的道德評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作用。三、行政法差不多原則的確立標(biāo)準(zhǔn)行政法的差不多原則是行政法在操縱行政權(quán)的過(guò)程中逐步形成，并由行政法學(xué)者概括和總結(jié)出來(lái)的，是人們對(duì)行政法現(xiàn)象的理性認(rèn)識(shí)。盡管人們因受到不同因素的制約，對(duì)行政法差不多原則有不同的概括，然而，行政法作為一個(gè)法律部門(mén)，總有其共性的東西能夠遵循，總有一個(gè)具有統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的差不多精神把數(shù)量眾多、易于變動(dòng)的行政法規(guī)范貫穿起來(lái)。這就為我們尋求行政法差不多原則的推斷標(biāo)準(zhǔn)提供了依據(jù)。確立行政法的差不多原則，應(yīng)符合下列標(biāo)準(zhǔn)：（一）法律性行政法的差不多原則首先必須具有法律性，是法律原則，而不是政治原則，也不同于行政治理的原則。行政法差不多原則必須客觀地存在于行政法之中，對(duì)具體行政法規(guī)范的制定和實(shí)施具有法律約束力，任何制定或?qū)嵤┬姓ㄒ?guī)范的行為若違反行政法的差不多原則，均能導(dǎo)致相應(yīng)的法律后果，不能形成法律后果的原則不能成為行政法的差不多原則。（二）部門(mén)法特定性行政法的差不多原則，必須是行政法所特有的、區(qū)不于其他法律部門(mén)的差不多原則，不能將憲法原則或其他部門(mén)法律的原則與行政法的原則等同起來(lái)。作為行政法的差不多原則應(yīng)具有其自身的專(zhuān)門(mén)性，它是對(duì)行政活動(dòng)內(nèi)在的法律要求的概括，是推斷行政權(quán)行使是否合法與合理的依據(jù)。（三）運(yùn)用的普遍性行政法差不多原則必須貫穿于全部行政活動(dòng)之中，是全部行政法規(guī)范所反映出來(lái)的共同準(zhǔn)則，調(diào)整行政法制的各個(gè)環(huán)節(jié)和所有領(lǐng)域，而不是某一環(huán)節(jié)、某一領(lǐng)域所具有的原則。假如僅僅是某些行政環(huán)節(jié)或某些行政活動(dòng)所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則，那就不成其為行政法的差不多原則，而只是行政法的具體原則。行政法差不多原則能對(duì)行政活動(dòng)提供全方位的指導(dǎo)，它高于行政法的具體原則和行政法規(guī)則，在行政法規(guī)范中處于最高層次，行政法的具體原則和規(guī)則不得違背行政法的差不多原則或與之相抵觸。（四）可操作性所謂可操作性，是指行政法差不多原則不僅應(yīng)該反映一國(guó)行政法進(jìn)展的一般要求，而且能在實(shí)踐中具體適用，解決實(shí)踐中遇到的有關(guān)問(wèn)題。例如，能夠作為人民法院裁判行政案件的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)。一般來(lái)講，行政法差不多原則是一種高度抽象的、體現(xiàn)行政法價(jià)值觀念的差不多準(zhǔn)則，它不直接調(diào)整和規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理，然而，在某些情況下，相應(yīng)問(wèn)題缺少行政法具體規(guī)則的調(diào)整，或者法律給行政主體或行政爭(zhēng)議處理機(jī)關(guān)留下較廣泛的自由裁量余地時(shí)，行政行為的實(shí)施或行政爭(zhēng)議的處理就要直同意行政法差不多原則的拘束，即直接依照行政法差不多原則作出相應(yīng)行為和裁決相應(yīng)爭(zhēng)議。此外，從形式上而言，行政法差不多原則在語(yǔ)言表述上應(yīng)該高度概括、便于人們理解和易于掌握。據(jù)此，并依據(jù)國(guó)務(wù)院2004年公布的關(guān)于《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）的精神和建構(gòu)法治政府的目標(biāo)，我們認(rèn)為，行政法的差不多原則是依法行政原則，該原則的差不多要求包括：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、老實(shí)守信、便民高效和權(quán)責(zé)統(tǒng)一等六項(xiàng)內(nèi)容。第二節(jié)依法行政原則依法治國(guó)，要求國(guó)家是法治國(guó)家，社會(huì)是法治社會(huì)，政府是法治政府。建設(shè)法治政府，確實(shí)是要求行政機(jī)關(guān)自覺(jué)運(yùn)用能體現(xiàn)寬敞人民群眾全然利益的法律，治理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、老實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償。首先應(yīng)當(dāng)明確，依法行政是法治理念和法律制度對(duì)現(xiàn)代政府權(quán)力行使的差不多要求。因此，依法行政中的“法”，既包括憲法、法律、行政法規(guī)、地點(diǎn)性法規(guī)、行政規(guī)章、法律解釋等制定法，也包括法的理念、法的原則和法的精神。一、合法行政行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政治理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出阻礙公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。合法行政是依法行政原則的首要內(nèi)容，貫穿于行政權(quán)力的始終，是指導(dǎo)、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)作的差不多準(zhǔn)則。具體包括：職權(quán)法定、依法的規(guī)定行政、法律優(yōu)先（或稱(chēng)法律優(yōu)位）和法律保留等四個(gè)方面的內(nèi)容。（一）職權(quán)法定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政治理依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，首先是要依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職權(quán)，即職權(quán)法定。職權(quán)法定是指行政機(jī)關(guān)及工作人員的職責(zé)權(quán)力都應(yīng)當(dāng)由法律予以創(chuàng)設(shè)和規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)。非依法律取得的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)被推定為無(wú)權(quán)限，非依法律規(guī)定行使的權(quán)力應(yīng)推定為無(wú)效。職權(quán)法定是行政機(jī)關(guān)職權(quán)、職權(quán)范圍和行為限度合法的保障，是合法行政的差不多內(nèi)涵。職權(quán)法定意味著，法律未授權(quán)的，行政權(quán)力主體不得為之。關(guān)于可能侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行為，凡是法律未授予行政機(jī)關(guān)的，行政機(jī)關(guān)不得行使。換言之，行政機(jī)關(guān)行使的能夠阻礙公民、法人和其他組織的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)力的行為，必須取得法律的明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得享有法律規(guī)定以外的任何特權(quán)。相反，對(duì)公民、法人和其他組織而言，在不違反法律和道德的情況下，能夠從事一切活動(dòng)，而無(wú)需法律的特不授權(quán)。只有當(dāng)法律明令禁止時(shí)，公民才不得為之。之因此存在這種區(qū)不，要緊理由是，行政機(jī)關(guān)是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，公共權(quán)力事關(guān)公共利益和個(gè)人利益，同時(shí)又具有自我擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，極易被濫用。一旦行政權(quán)力主體不當(dāng)行使或?yàn)E用此項(xiàng)權(quán)力，不僅會(huì)損害社會(huì)公共利益，而且會(huì)侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。為了防止行政權(quán)力的運(yùn)用對(duì)公民的合法權(quán)益造成侵害，需要通過(guò)法律設(shè)定行政權(quán)力的界限。沒(méi)有法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能剝奪或限制公民的權(quán)利，也不得為公民設(shè)定或增加義務(wù)。從人類(lèi)法治實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)一般通過(guò)兩種方式獲得權(quán)力：（1）行政機(jī)關(guān)組織法，在法律創(chuàng)設(shè)某一行政機(jī)關(guān)時(shí)，組織法往往會(huì)對(duì)該行政機(jī)關(guān)的職能、職權(quán)、活動(dòng)方式等作出規(guī)定，這些職權(quán)通常被稱(chēng)之為行政機(jī)關(guān)的一般權(quán)力。（2）通過(guò)單行法的授予，在行政機(jī)關(guān)成立后，某一單行法律可能授予該行政機(jī)關(guān)與其職能相關(guān)的權(quán)力，這些權(quán)力往往是具體而明確的。因此，職權(quán)法定，自然包含行政組織法定。行政組織法定是指行政組織的權(quán)限、中央和地點(diǎn)權(quán)力的劃分，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及行政編制等都要依法設(shè)定，其他任何機(jī)關(guān)或個(gè)人都無(wú)權(quán)規(guī)定。行政組織問(wèn)題，不管是機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)模、人員編制依舊中央與地點(diǎn)的關(guān)系差不多上國(guó)家生活中的重大問(wèn)題，涉及到公民的權(quán)利與義務(wù)，理應(yīng)由法律規(guī)定，而不應(yīng)依附于某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人或個(gè)不行政機(jī)關(guān)的意志。與此同時(shí)，職權(quán)法定從另一角度還要求越權(quán)無(wú)效。即行政主體的職權(quán)是法定的，行政主體在行使權(quán)力時(shí)也不得超越權(quán)限。法律、法規(guī)在授予行政權(quán)力的同時(shí)，也會(huì)設(shè)定權(quán)力的界限，如時(shí)刻、空間上的界限，運(yùn)用程度、方式、手段上的界限，權(quán)力運(yùn)用所針對(duì)事項(xiàng)、對(duì)象上的界限等。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力不得超越這些界限。例如，行政處罰權(quán)的運(yùn)用只能針對(duì)違法行為給予制裁，行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)時(shí)，只能適用法定的罰則和手段，并在運(yùn)用這些罰則、手段、方式時(shí)又不能超過(guò)法定幅度等。否則就構(gòu)成越權(quán)，導(dǎo)致處罰違法與無(wú)效的法律后果。（二）依法的規(guī)定行政依法的規(guī)定行政，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政治理要依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。這包括遵循法定條件，依照法定程序行政。行政主體實(shí)施行政行為除依照法定權(quán)限外，還必須遵循法定條件，依照法定程序行政。任何行政行為的作出都必須基于一定的事實(shí)，依據(jù)充分確鑿的證據(jù)，具備一定的條件。如行政處罰是基于某種違法行為的存在，并具備應(yīng)予處罰的條件。因此，法律相應(yīng)地規(guī)定了作出某一行政行為的事實(shí)、條件和證據(jù)等要素，行政主體實(shí)施行政行為必須具備。行政程序是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。作為規(guī)范行政權(quán)、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過(guò)程，行政程序是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須遵循法律規(guī)定的行政程序。（三）法律優(yōu)先在依法的規(guī)定進(jìn)行行政活動(dòng)的過(guò)程中，行政主體要依照法律、法規(guī)、規(guī)章等多種法律文件，現(xiàn)在從法制統(tǒng)一的要求動(dòng)身，必須遵循法律優(yōu)先。因?yàn)榉傻男ЯΩ哂诜ㄒ?guī)、規(guī)章；在法規(guī)、規(guī)章與法律相沖突或相抵觸時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用法律而不應(yīng)適用與法律相沖突或相抵觸的法規(guī)、規(guī)章。法律優(yōu)先，“亦即法律關(guān)于行政權(quán)之優(yōu)越地位，以法律指導(dǎo)行政，行政作用與法律抵觸者應(yīng)不生效力?！狈梢?guī)范在效力上是有位階層次的，從狹義上講，法律優(yōu)先是指法律位階高于行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令等任何其他法律規(guī)范，一切行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令等法律規(guī)范都不得與法律相抵觸。從廣義上講，法律優(yōu)先是指上一層次的法律規(guī)范的效力高于下一層次的法律規(guī)范，行政主體在有效力等級(jí)較高的行政法規(guī)范時(shí)不應(yīng)適用效力等級(jí)較低的行政法規(guī)范，從而確保各個(gè)層次法律規(guī)范的統(tǒng)一與和諧和國(guó)家法制的統(tǒng)一、完整。法律優(yōu)先包含下列內(nèi)容：1．在已有法律規(guī)定的情況下，任何其他下位法的法律規(guī)范，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和地點(diǎn)性法規(guī)，都不得與法律相抵觸。同理，上一位階的法律規(guī)范差不多對(duì)某一事項(xiàng)有了規(guī)定，下一位階的相關(guān)法律規(guī)范就不得與之相抵觸。如《行政許可法》第16條明確規(guī)定：“行政法規(guī)能夠在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。地點(diǎn)性法規(guī)能夠在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章能夠在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件?！倍P(guān)于行政法規(guī)、地點(diǎn)性法規(guī)、行政規(guī)章對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)，《行政處罰法》也作出了具體明確的規(guī)定。2．在法律原無(wú)規(guī)定，其他法律規(guī)范作了規(guī)定后，一旦法律就此事項(xiàng)作出了規(guī)定，其他法律規(guī)范的規(guī)定都必須服從法律。同理，在上位階的法律規(guī)范尚無(wú)規(guī)定時(shí)，下位階的法律規(guī)范能夠作出規(guī)定，一旦上位階的法律規(guī)范就此事項(xiàng)有了規(guī)定，下位階的法律規(guī)范必須服從。依照法律優(yōu)先的精神，我國(guó)憲法和法律對(duì)行政機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范適用的是“依照”原則，而對(duì)地點(diǎn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定地點(diǎn)性法律規(guī)范適用的是“不抵觸”原則。《憲法》、《立法法》和《地點(diǎn)組織法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院依照憲法和法律，制定行政法規(guī)；國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政治理職能的直屬機(jī)構(gòu)，能夠依照法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，能夠依照法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地點(diǎn)性法規(guī)，制定規(guī)章。同時(shí)還規(guī)定：省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依照本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，能夠制定地點(diǎn)性法規(guī)；較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依照本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地點(diǎn)性法規(guī)相抵觸的前提下，能夠制定地點(diǎn)性法規(guī)。。。（四）法律保留國(guó)務(wù)院《綱要》規(guī)定：沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出阻礙公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。這是合法行政中法律保留精神的體現(xiàn)。法律保留本意是指有關(guān)人民差不多權(quán)利限制等重大立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得自行規(guī)定，行政機(jī)關(guān)如加以規(guī)定必須有法律的授權(quán)。法律保留嚴(yán)格區(qū)分國(guó)家立法權(quán)與行政立法權(quán)的界限，全然目的在于保證國(guó)家立法的至上性，劃定立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在創(chuàng)制規(guī)范方面的權(quán)限范圍，防止行政立法權(quán)的自我膨脹。在法律保留的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)不得以任何理由自行創(chuàng)設(shè)規(guī)范并執(zhí)行該規(guī)范。法律保留分為絕對(duì)保留和相對(duì)保留。絕對(duì)保留是指對(duì)某類(lèi)事項(xiàng)只能由立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律來(lái)作出規(guī)定。如《行政處罰法》第9條明確規(guī)定：“法律能夠設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。”這種將剝奪和限制公民人身自由權(quán)的設(shè)定權(quán)明確規(guī)定為只有法律才能行使情形，確實(shí)是法律的絕對(duì)保留。相對(duì)保留是指對(duì)某類(lèi)本應(yīng)由立法機(jī)關(guān)制定法律作規(guī)定的事項(xiàng)，依照需要由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律特不授權(quán)行政機(jī)關(guān)來(lái)加以規(guī)定。如《立法法》第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院能夠依照實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，然而有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”。那個(gè)地點(diǎn)的“授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)”確實(shí)是法律的特不授權(quán)行政機(jī)關(guān)能作出規(guī)定，屬于法律的相對(duì)保留。依照國(guó)務(wù)院《綱要》的規(guī)定，凡涉及阻礙公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)貫徹法律保留的精神。這可從三個(gè)方面來(lái)理解：1．凡阻礙公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的事項(xiàng)，必須由法律作出規(guī)定，或者經(jīng)法律授權(quán)由法規(guī)、規(guī)章加以規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得在沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定時(shí)隨意作出決定。2．行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件不得限制公民、法人、或者其他組織權(quán)利和增設(shè)其義務(wù)，也不能作為行政主體限制公民、法人、或者其他組織權(quán)利和增設(shè)其義務(wù)的依照。3．行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)章依照的情況下，所作出的限制公民、法人或者其他組織的權(quán)利或增設(shè)義務(wù)的決定為違法行為。二、合理行政合理行政，是指行政主體不僅應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施行政行為，而且要求行政行為要客觀、適度，符合公平正義等法律理性。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政治理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，要平等對(duì)待行政治理相對(duì)人，不偏私、不卑視；行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政治理能夠采納多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)幸免采納損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。合理行政，是社會(huì)進(jìn)展對(duì)行政活動(dòng)提出的更高要求，也是合法行政適應(yīng)行政活動(dòng)進(jìn)展變化的一種新進(jìn)展。合理行政提出的依照是行政自由裁量權(quán)的產(chǎn)生與擴(kuò)大。所謂行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法定的范圍和幅度內(nèi)，自由進(jìn)行選擇或者是自由依照自己的最佳推斷而采取行動(dòng)的權(quán)力。由于社會(huì)生活的復(fù)雜多變，與此相適應(yīng)，行政活動(dòng)千變?nèi)f化、錯(cuò)綜復(fù)雜，行政法律規(guī)范不可能對(duì)每種權(quán)力的每個(gè)方面都規(guī)定得明確具體、細(xì)致入微，特不是在變動(dòng)性專(zhuān)門(mén)強(qiáng)的社會(huì)生活方面，行政法律規(guī)范永久也不可能趕上社會(huì)變化。因?yàn)榉煽偸锹浜笥谛姓?，生活永久走在制度的前面。行政法為了?shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活的有效調(diào)整，必定要作出一些原則性的、富有彈性的規(guī)定，給行政機(jī)關(guān)留下自由活動(dòng)的空間，由其靈活機(jī)動(dòng)、廉價(jià)行事，使其作出的決定能更好地適應(yīng)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐目陀^實(shí)際情況。行政自由裁量權(quán)作為行政權(quán)的一種，具有國(guó)家意志性、法律性、強(qiáng)制性和主動(dòng)性等行政權(quán)的一般特征，此外，行政自由裁量權(quán)還有其自身特點(diǎn)，即它具有專(zhuān)門(mén)大的靈活性。這種靈活性決定了它較其他行政權(quán)更易于被濫用。因此，如何操縱行政自由裁量權(quán)便成為現(xiàn)代行政法的重要課題。英國(guó)行政法學(xué)家威廉·韋德認(rèn)為，“絕對(duì)的和無(wú)約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類(lèi)似于信托，而不是無(wú)條件地授予。”美國(guó)行政法學(xué)者施瓦茨也提出：“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法假如不是操縱自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢？”我國(guó)有學(xué)者總結(jié)道：“一部行政法的歷史，確實(shí)是圍繞強(qiáng)化自由裁量權(quán)與操縱自由裁量權(quán)兩種因素此消彼長(zhǎng)或互相結(jié)合的歷史。”操縱自由裁量權(quán)，確實(shí)是要使行政主體公正合理地行使自由裁量權(quán)，使行為的結(jié)果更接近立法的本意和目的。操縱自由裁量權(quán)要緊不是依靠制定法，而是法律的原則和精神，要緊不是依靠實(shí)體法，而是行政程序。如此，合理性原則就在法治的土壤上生長(zhǎng)出來(lái)了，并與合法性原則一道規(guī)范和操縱行政權(quán)，構(gòu)筑現(xiàn)代行政法治的差不多架構(gòu)。英國(guó)行政法學(xué)家威廉·韋德認(rèn)為：“合理原則已成為近年給予行政法生命力最積極和最聞名的理論之一?！薄八趯?shí)體方面對(duì)行政法的貢獻(xiàn)與自然公正原則在程序方面的貢獻(xiàn)相同?！标P(guān)于合理性的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容，在各國(guó)行政法上有自己的觀點(diǎn)。如在英國(guó)，人們認(rèn)為自由裁量權(quán)不應(yīng)是專(zhuān)斷的、模糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力,并確立了一些“不合理”的標(biāo)準(zhǔn)：（1）行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)作成行政決定時(shí)，將不相關(guān)之因素納入考慮；（2）行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)作成行政決定時(shí)，未將相關(guān)因素納入考慮；（3）行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，以非法律所授予之目的或不正當(dāng)之動(dòng)機(jī)作成行政決定；（4）行政機(jī)關(guān)以惡意或不老實(shí)行使裁量權(quán)；（5）行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，其行使“不公正”（injustice）、“不完善”（unsound）、“恣意”（arbitrary）、“不公平”（unfair）、“過(guò)分”（excessive）、“剛愎”（perversity）、“反復(fù)無(wú)常”（caprice）；（6）行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，忽視公共政策；（7）行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，忽視公民法律上合法之期待；（8）行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，法律解釋不適當(dāng)；（9）行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，違反“禁止反言”原則（例如違背契約或承諾）；（10）行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)，其行使是如此之不合理（或荒謬、暴虐、錯(cuò)誤），以致于任何具有理性之人均不可能如此行使。在美國(guó)，法官們認(rèn)為，濫用自由裁量權(quán)的類(lèi)型包括：（1）不正當(dāng)?shù)哪康模唬?）錯(cuò)誤的和不相干緣故；（3）錯(cuò)誤的法律或事實(shí)依照；（4）遺忘了其他有關(guān)事項(xiàng)；（5）不作為或拖延；（6）背離了既定的判例或適應(yīng)。在德國(guó)，行政法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的行為進(jìn)行司法審查，有兩種理由，即超越自由裁量權(quán)和濫用自由裁量權(quán)。超越自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)超越其法定權(quán)限行使自由裁量權(quán)；濫用自由裁量權(quán)要緊體現(xiàn)為以下幾種形式：（1）違反比例性、適度性和必要性的原則；（2）不正確的目的；（3）不相關(guān)的因素；（4）違反客觀性；（5）違反平等對(duì)待原則。我國(guó)學(xué)者對(duì)合理行政的具體內(nèi)容也有不同的概括。如有學(xué)者認(rèn)為合理行政的內(nèi)容包括：（1）行政行為應(yīng)符合立法目的；（2）行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)的因素；（3）平等適用法律規(guī)范，不得對(duì)相同事實(shí)給予不同對(duì)待；（4）符合自然規(guī)律；（5）符合社會(huì)道德等。另有學(xué)者的述是：（1）行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為必須在法定幅度之內(nèi)，同時(shí)是合情合理和適當(dāng)?shù)?；?）不合理的行政行為包括顯失公正、受不相關(guān)因素的阻礙，不符合慣例、不符合傳統(tǒng)或違背公眾的意志等行為；（3）不合理的行為是行政不當(dāng)行為，行政不當(dāng)行為同樣會(huì)直接給國(guó)家造成損失，給集體和個(gè)人的合法權(quán)益帶來(lái)?yè)p害。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)此應(yīng)依法予以撤銷(xiāo)或糾正。上述內(nèi)容從不同的側(cè)面提出了合理行政的內(nèi)在要求，都有可取之處。依照《綱要》的精神，我們將合理行政的內(nèi)容歸納為以下幾個(gè)方面：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政治理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，要平等對(duì)待行政相對(duì)人，不偏私、不卑視。法律授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的目的，就在于使行政機(jī)關(guān)依照具體情況、具體對(duì)象作出公正合理的選擇和推斷，準(zhǔn)確地貫徹立法精神，而不是讓行政機(jī)關(guān)在法律留給的空間內(nèi)為所欲為，任意所為。實(shí)施法律的目的不在于它本身，而在于實(shí)現(xiàn)公正的價(jià)值。“行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)成為公平正義的寓所，而不能成為濫用職權(quán)的淵藪”。公平、公正原則要求行政機(jī)關(guān)不能以執(zhí)行法律的名義，將自己的偏見(jiàn)、卑視、惡意等強(qiáng)加于行政相對(duì)人；行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)必須出以公心，不能抱有成見(jiàn)、偏見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)平等地對(duì)待所有的相對(duì)人。行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，對(duì)同等情況同等對(duì)待，不偏私、不卑視，行政相對(duì),能夠依照行政機(jī)關(guān)已作出的自由裁量的決定預(yù)見(jiàn)他們自己行為的后果，并在此基礎(chǔ)上建立他們對(duì)行政機(jī)關(guān)的期待。假如行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，抱有私心或偏見(jiàn)，對(duì)處于同一條件下的公民、法人或其他組織給予不同的對(duì)待，公然偏袒一部分行政相對(duì)人而卑視另一部分行政相對(duì)人，強(qiáng)制性地使行政相對(duì)人承受了與其行為極不相稱(chēng)的法律義務(wù)，便違背了公平、公正原則，構(gòu)成濫用自由裁量權(quán)。2．行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，即合目的性。任何法律在授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)時(shí)都有其內(nèi)在的目的。從全然上講，我國(guó)法律授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的目的，確實(shí)是為了更好地維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，更好地愛(ài)護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。就每一項(xiàng)授權(quán)法規(guī)范而言，又有其專(zhuān)門(mén)的立法意圖或授權(quán)目的。行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)時(shí)，必須考慮法律的目的何在，必須符合法律的目的。凡是不符合法律目的行為差不多上不合理的行為。為此，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政治理，必須做到：（1）出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)。行政機(jī)關(guān)作出某一行政行為，在其最初的動(dòng)身點(diǎn)和動(dòng)機(jī)誘因上，不得違背社會(huì)公平觀念或法律精神。例如，假如行政機(jī)關(guān)進(jìn)行罰款的動(dòng)機(jī)不是為了制裁違法和防范再違法行為的發(fā)生，而是為了行政機(jī)關(guān)創(chuàng)收或打擊報(bào)復(fù)行政相對(duì)人，確實(shí)是動(dòng)機(jī)不正當(dāng)。（2）考慮相關(guān)因素，排除不相關(guān)的因素。相關(guān)因素即與所處理事件有內(nèi)在聯(lián)系并能夠作為作出決定依照的因素；不相關(guān)的因素是指與事件本身沒(méi)有內(nèi)在的聯(lián)系而不能作為作出決定依照的因素。行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)必須考慮相關(guān)的因素，尤其要考慮法律、法規(guī)所明示的或默示的要求考慮的因素，不應(yīng)該考慮與作出決定無(wú)關(guān)的因素。丹寧大法官指出：“法定機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)從來(lái)不是無(wú)約束的，它是應(yīng)該按照法律行使的自由裁量權(quán)。它至少意味著：法定機(jī)構(gòu)必須受到有關(guān)因素，而不受無(wú)關(guān)因素的阻礙和指導(dǎo)”例如，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，違法的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度是其應(yīng)當(dāng)考慮的因素，假如行政機(jī)關(guān)置這些因素于不顧，而是考慮行為人職位高低、經(jīng)濟(jì)狀況好壞、民族及政治面貌等作出處罰決定，確實(shí)是未考慮相關(guān)因素而考慮了不相關(guān)的因素。3．所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政治理能夠采納多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)幸免采納損害當(dāng)事人權(quán)益的方式，即適當(dāng)性、最小損害性。這要求行政機(jī)關(guān)所選擇的具體措施和手段應(yīng)當(dāng)為法律所必須，結(jié)果與措施、手段之間存在著正當(dāng)性。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)能夠采取多種方式實(shí)現(xiàn)某一行政目的的情況下，應(yīng)當(dāng)平衡對(duì)相對(duì)人造成的損害與社會(huì)獲得的利益之間的關(guān)系，要盡可能地采納和氣的手段和對(duì)相對(duì)人造成最小損害的方法實(shí)現(xiàn)行政目的。假如行政機(jī)關(guān)的行為或某種行政措施對(duì)相對(duì)人的損害與社會(huì)獲利之間的關(guān)系顯失均衡，即違反了比例原則，構(gòu)成濫用自由裁量權(quán)。4．不得任意拖延或不作為。任意拖延或不作為是消極地濫用自由裁量權(quán)的表現(xiàn)。在法律、法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)辦理某一事項(xiàng)的時(shí)限時(shí)，在那個(gè)時(shí)限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)在何時(shí)辦理某事有自由裁量權(quán)。但在某種特定的情況下，行政相對(duì)人的某種事項(xiàng)必須緊急處理，否則將給行政相對(duì)人的合法權(quán)益或社會(huì)公共利益造成巨大損失。在這種情況下，假如行政機(jī)關(guān)有意拖延，一定要等到時(shí)限屆滿(mǎn)之日或等到某種損失差不多發(fā)生或不可幸免之時(shí)再辦理，即是對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。另外，關(guān)于行政機(jī)關(guān)辦理的某些事項(xiàng)，法律、法規(guī)有時(shí)沒(méi)有或不可能規(guī)定具體的時(shí)限，何時(shí)辦理完全由行政機(jī)關(guān)自由裁量。在此情況下，行政機(jī)關(guān)的裁量也應(yīng)依照相應(yīng)事項(xiàng)的輕重緩急和各種有關(guān)因素，依序辦理。假如行政機(jī)關(guān)有意將某些應(yīng)緊急處理的事項(xiàng)壓后處理；應(yīng)及時(shí)辦理的事項(xiàng)有意拖延，同樣構(gòu)成自由裁量權(quán)的濫用。目前，我國(guó)的行政程序法還專(zhuān)門(mén)不完備，行政機(jī)關(guān)在程序上的自由度專(zhuān)門(mén)大，行政機(jī)關(guān)及其工作人員辦事拖拉，互相推委的現(xiàn)象還較為嚴(yán)峻，特不是給予公民權(quán)利或免除公民義務(wù)的自由裁量行為，更容易出現(xiàn)不當(dāng)?shù)耐涎踊虿蛔鳛?。因此，要做到合理行政，就必須?duì)消極地濫用自由裁量權(quán)的行為加以操縱。三、程序正當(dāng)程序正當(dāng)是國(guó)務(wù)院《綱要》對(duì)依法行政規(guī)定的一項(xiàng)重要要求。行政法上的程序正當(dāng)，是指行政機(jī)關(guān)在作出阻礙公民、法人或者其他組織權(quán)益的決定，尤其是不利決定時(shí)，必須遵循正當(dāng)、公正的程序。這一精神在成文法上，最聞名的是美國(guó)憲法第5條修正案和第14條修正案，其分不規(guī)定聯(lián)邦和各州：“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)?！泵绹?guó)憲法上的正當(dāng)程序條款淵源于英國(guó)的自然公正原則，它們所體現(xiàn)的“程序的正當(dāng)性”包括兩個(gè)差不多要求：第一，任何人不得作為自己案件的法官；第二，任何人在行使權(quán)力可能給他人造成不利阻礙時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)。程序正當(dāng)作為依法行政原則的重要內(nèi)涵，要緊是要求行政權(quán)力的運(yùn)用要遵守正當(dāng)程序原則和法定的程序規(guī)則，操縱行政權(quán)力濫用，防止專(zhuān)制和非理性的行政活動(dòng)，保障行政民主，有效愛(ài)護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。關(guān)于程序正當(dāng)，國(guó)務(wù)院《綱要》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政治理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到愛(ài)護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政治理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政治理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。據(jù)此，具體要求能夠包括以下幾點(diǎn)：第一，行政公開(kāi)。行政公開(kāi)包括行政活動(dòng)的依據(jù)公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)、情報(bào)信息資料公開(kāi)等，保障當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)。第二，行政人員執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中，如處理與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或裁決與自己有利害關(guān)系的爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避，防止出現(xiàn)行政偏私，保障行政公正。第三，講明理由。行政主體在作出行政決定特不是對(duì)當(dāng)事人不利的決定時(shí)，負(fù)有講明理由的義務(wù)，應(yīng)講明的理由包括作出行政決定的事實(shí)依照和法律依據(jù)。第四，充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。行政主體在作出對(duì)相對(duì)人不利的行政決定前，必須事先通知相對(duì)人，聽(tīng)取相對(duì)人對(duì)有關(guān)事實(shí)、理由的陳述和申辯。在作出對(duì)涉及相對(duì)人重大權(quán)益的事項(xiàng)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行聽(tīng)證。在事先未通知并聽(tīng)取相對(duì)人申辯意見(jiàn)或未依法進(jìn)行聽(tīng)證的情況下，不得作出對(duì)相對(duì)人不利的決定。第五，不單方接觸。它要求行政主體在處理某一涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸，聽(tīng)取其陳述，同意和采納其證據(jù)，以防止偏聽(tīng)偏信或先入為主從而有失公平。第六，充分保障行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)，在程序制度上應(yīng)當(dāng)規(guī)定救濟(jì)的渠道，并及時(shí)告之行政相對(duì)人。四、高效便民行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政治理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。高效便民，既是建設(shè)服務(wù)型政府的差不多要求，也是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)所應(yīng)遵循的差不多準(zhǔn)則。也確實(shí)是講，行政機(jī)關(guān)在行使其職能時(shí)，要力爭(zhēng)以最快的時(shí)刻、最少的人力、最低的成本耗費(fèi)，為人民群眾和社會(huì)提供快速、便捷的服務(wù)，辦盡可能多的事，從而取得最大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。高效便民中的“高效”包含對(duì)辦事質(zhì)量與速度的兩方面要求，沒(méi)有優(yōu)質(zhì)的服務(wù)自然談不上高效，而速度快的同時(shí)亦須質(zhì)量有保障，否則速度快可能會(huì)變成快速地制造苦惱。同時(shí)，高效便民必須在便民中求高效。高效便民的具體要求包括：第一，嚴(yán)格遵守法定時(shí)限。任何行政行為都有合理的時(shí)限，各項(xiàng)行政活動(dòng)都要嚴(yán)格遵守法定時(shí)限，防止拖延，以迅速實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。第二，積極履行法定職責(zé)。從形式上看，依法行政表現(xiàn)為行政行為受到操縱和約束，但操縱和約束行政權(quán)并不是最終目的。依法行政的目的從全然上講是要通過(guò)行政權(quán)的有序運(yùn)作，維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公益，保障和實(shí)現(xiàn)人民群眾的合法權(quán)益。而實(shí)現(xiàn)上述目的的一個(gè)差不多條件，確實(shí)是行政機(jī)關(guān)必須運(yùn)用和行使法律授予的權(quán)力，主動(dòng)、積極、充分、有效地履行法定職責(zé)。第三，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。服務(wù)行政是當(dāng)代行政法的核心理念，也是行政主體及其工作人員的法定義務(wù)，行政主體及其工作人員必須轉(zhuǎn)變觀念，積極制造條件，在行政活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)采取有效措施，為相對(duì)人提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。五、老實(shí)守信老實(shí)守信是誠(chéng)信原則對(duì)現(xiàn)代行政法治的差不多要求。誠(chéng)信原則可謂是私法上具有普遍適用性的差不多法則，有“帝王條款”之稱(chēng)。誠(chéng)信原則能否直接適用于公法領(lǐng)域，學(xué)者們有不同的見(jiàn)解。有學(xué)者認(rèn)為，誠(chéng)信原則不僅能夠適用于私法的全部領(lǐng)域，也可援用于行政法領(lǐng)域。也有學(xué)者認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單地把私法上的誠(chéng)信原則直接移植到行政法領(lǐng)域，公法和私法各有其專(zhuān)門(mén)性，應(yīng)存在不同的差不多原則。在行政法上，應(yīng)該提出信賴(lài)愛(ài)護(hù)原則，信賴(lài)愛(ài)護(hù)原則能夠看成是誠(chéng)信原則在行政法領(lǐng)域的應(yīng)用，其含義明確，并具有較強(qiáng)的操作性。我們認(rèn)為，隨著社會(huì)的進(jìn)展，公法與私法在走向融合。誠(chéng)信原則比信賴(lài)愛(ài)護(hù)原則具有更高層面，在內(nèi)涵上更為廣泛，作為私法上的一項(xiàng)差不多原則，將其內(nèi)容引入到行政法領(lǐng)域，這對(duì)重塑政府的良好形象，融洽政府與公民之間的廣泛關(guān)系具有重要意義。《綱要》對(duì)老實(shí)守信差不多要求的具體規(guī)定是：行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)，行政機(jī)關(guān)制定的政策和公布的決定應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定，非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更差不多生效的行政決定，如因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。為此，老實(shí)守信的內(nèi)容包括政府提供信息的真實(shí)性和信賴(lài)愛(ài)護(hù)三個(gè)方面。1．提供全面、準(zhǔn)確、真實(shí)的信息。在現(xiàn)代信息社會(huì)，信息是作出各種推斷、決定的前提條件。在信息方面，行政機(jī)關(guān)占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，而公民又享有知情權(quán)，這就決定了行政機(jī)關(guān)負(fù)有信息公布的義務(wù)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在公布信息時(shí)應(yīng)當(dāng)講究誠(chéng)信，向公眾和利害關(guān)系人提供全面、準(zhǔn)確、真實(shí)可靠的信息?！叭妗笔侵感姓C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)信息的全部情況予以披露；“準(zhǔn)確”是指行政機(jī)關(guān)對(duì)自身公布的信息應(yīng)充分核實(shí)，認(rèn)定無(wú)誤后才能公布；“真實(shí)”是指行政機(jī)關(guān)不得提供虛假信息誤導(dǎo)相對(duì)人。2．信守承諾。行政主體在行政活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)言必信，行必果，對(duì)自己作出的承諾，必須兌現(xiàn)。否則，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。3．信賴(lài)愛(ài)護(hù)。信賴(lài)愛(ài)護(hù)是指因行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為使公民、法人或者其他組織獲得了對(duì)某種利益的正當(dāng)合理信賴(lài)，行政機(jī)關(guān)不得隨意更改此行為，若確需改變此行為的，必須對(duì)由此而遭受損失的公民、法人或者其他組織承擔(dān)責(zé)任。信賴(lài)愛(ài)護(hù)保障行政相對(duì)人對(duì)行政主體正當(dāng)合理的信賴(lài)，體現(xiàn)了行政法對(duì)實(shí)質(zhì)正義、實(shí)質(zhì)法治的追求。信賴(lài)愛(ài)護(hù)的具體要求包括：第一，行政主體作出決定后不得隨意改變，以愛(ài)護(hù)行政相對(duì)人的既得利益和合理期待。第二，如因公共利益特不需要或其他法定緣故確需改變，必須按法定權(quán)限和程序進(jìn)行。第三，因?yàn)楦淖兌斐晒?、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)損失的，行政主體要給予公平的補(bǔ)償。六、權(quán)責(zé)統(tǒng)一職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一，也是依法行政原則的必定要求。權(quán)責(zé)統(tǒng)一的具體要求包括以下兩方面的內(nèi)容：第一，行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)治理職責(zé)，要由法律、法規(guī)給予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政權(quán)是由國(guó)家憲法、法律給予的國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范，實(shí)施行政治理活動(dòng)的權(quán)力，是國(guó)家政權(quán)的組成部分。行政職權(quán)是具體行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員所擁有的，與其行政目標(biāo)、職務(wù)和職位相適應(yīng)的治理資格和權(quán)能，是行政權(quán)的具體配置和轉(zhuǎn)化形式。職權(quán)法定使得行政機(jī)關(guān)不僅權(quán)限范圍是由法律確定的，而且執(zhí)法手段也應(yīng)由“法定”。要使行政機(jī)關(guān)履行好職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)確保履行職責(zé)所必須的條件，因此只要屬于履行職責(zé)必須的權(quán)力和手段，法律都應(yīng)該給予行政機(jī)關(guān)，做到執(zhí)法有保障。第二，行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，并要建立完善追究責(zé)任的機(jī)制。行政機(jī)關(guān)不能有職無(wú)權(quán)，更不能有權(quán)無(wú)責(zé)。在現(xiàn)代民主法治社會(huì)，沒(méi)有政府責(zé)任，行政權(quán)的運(yùn)行就沒(méi)有制約，公民權(quán)的行使就沒(méi)有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，要求職權(quán)、職責(zé)和責(zé)任的配置上要相對(duì)應(yīng)，所規(guī)定的責(zé)任要科學(xué)合理，并建立健全追究責(zé)任的法律制度，包括行政復(fù)議制度、行政訴訟制度、行政補(bǔ)償和賠償制度、行政監(jiān)察制度、公務(wù)員懲戒制度等。第三章行政法律關(guān)系主體行政法律關(guān)系主體，是行政法律關(guān)系的參加者，也稱(chēng)行政法律關(guān)系的當(dāng)事人，這雙方當(dāng)事人由行政關(guān)系所決定，一方必定是行政權(quán)力的行使者，即行政主體，另一方則是被行政權(quán)所治理的對(duì)象，即行政相對(duì)人。因此，本章內(nèi)容圍繞行政主體和行政相對(duì)人兩個(gè)差不多部分展開(kāi)，同時(shí)包括公務(wù)員法的差不多理論。本章的教學(xué)目的：明確行政法律關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù)。行政主體的行政職權(quán)與職責(zé)。本章的重點(diǎn)與難點(diǎn)：行政主體的權(quán)利與義務(wù)。行政公務(wù)行為。行政相對(duì)人的權(quán)利第一節(jié)行政主體行政主體的概念與特征諸講由來(lái)：行政主體是一個(gè)法學(xué)概念，不是一個(gè)法律概念。（法律規(guī)范中不使用）。我國(guó)原來(lái)采納行政組織、行政機(jī)關(guān)等概念，缺乏一個(gè)能夠概括在行政法上承擔(dān)權(quán)力、義務(wù)的主體的概念，而且《行政訴訟法》89年制定后，如何設(shè)定被告制度也是一個(gè)問(wèn)題。20世紀(jì)80年代末，從國(guó)外引入行政主體概念。中外對(duì)行政主體的不同理解和實(shí)質(zhì)區(qū)不及法律意義．法國(guó)行政主體制度與行政的民主化，地點(diǎn)分權(quán)［國(guó)家與地點(diǎn)團(tuán)體互相獨(dú)立，實(shí)行地點(diǎn)自治（無(wú)隸屬關(guān)系）］，公務(wù)分權(quán)［例如教育：公立大學(xué)；文化：圖書(shū)館、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。從而產(chǎn)生公務(wù)法人，同國(guó)家、地點(diǎn)團(tuán)體間相互獨(dú)立。］不可分離。國(guó)家、地點(diǎn)團(tuán)體、公務(wù)法人這三種行政主體各自獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，是行為后果的最終歸屬，并與財(cái)產(chǎn)責(zé)任相聯(lián)系。我國(guó)行政主體理論側(cè)重于解決行政機(jī)關(guān)對(duì)外治理的地位和確定行政訴訟被告。（1）確信行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織的獨(dú)立人格——（形式上的責(zé)任）（西方的行政主體理論否定行政機(jī)關(guān)在法律上的獨(dú)立人格，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅是行政主體的代表）——（實(shí)質(zhì)上的責(zé)任）（2）行政主體理論與行政訴訟被告制度緊密相聯(lián)：只有具備行政主體資格，才能成為行政訴訟的被告。1．含義：享有實(shí)施行政活動(dòng)的權(quán)力，能以自己的名義從事行政活動(dòng)，并因此而承擔(dān)實(shí)施行政活動(dòng)所產(chǎn)生的責(zé)任的組織。2．范圍：在我國(guó)，行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。具體包括：1）國(guó)務(wù)院；2）國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)；3）國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；4）通過(guò)法律法規(guī)授權(quán)的國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)；5）國(guó)務(wù)院部委治理的國(guó)安局；6）地點(diǎn)各級(jí)人民政府；7）地點(diǎn)各級(jí)人民政府的職能部門(mén)；8）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)；9）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)；10）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。二、行政機(jī)關(guān)及其職責(zé)與職權(quán)（一）行政機(jī)關(guān)：國(guó)家機(jī)關(guān)——行使行政職能的國(guó)家機(jī)關(guān)——依憲法或行政組織法規(guī)定而設(shè)置。區(qū)不于法律法規(guī)授權(quán)的組織：非國(guó)家機(jī)關(guān)——依具體法律法規(guī)授權(quán)行使。雙重性質(zhì)：行政機(jī)關(guān)——人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)（權(quán)力機(jī)關(guān)）——行政主體（行政相對(duì)人）（二）行政機(jī)關(guān)的特征有：行使行政職權(quán)（對(duì)國(guó)家的內(nèi)政外交事務(wù)進(jìn)行治理），是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)；組織體系是領(lǐng)導(dǎo)與從屬制；決策上首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；權(quán)力運(yùn)行上的主動(dòng)性．（三）行政機(jī)關(guān)的分類(lèi)常設(shè)性行政機(jī)關(guān)：依照憲法和行政組織法由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)置的特不設(shè)性行政機(jī)關(guān)：通常由權(quán)力機(jī)關(guān)或人民政府依照某一臨時(shí)性任務(wù)或工作需要設(shè)置，完成后即撤消。派出行政機(jī)關(guān)：在我國(guó)，只有部分省級(jí)、縣級(jí)、市或市區(qū)級(jí)政府被派出行政機(jī)關(guān)：地區(qū)行署、區(qū)公所、街道辦事處區(qū)不于“被派出機(jī)構(gòu)”：例公安派出所（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）不是獨(dú)立的行政主體，其行為又派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。中央行政機(jī)關(guān)：由國(guó)務(wù)院及其工作部門(mén)組成，包括28個(gè)部委行署，19個(gè)直屬機(jī)構(gòu)如國(guó)資委，4個(gè)辦事機(jī)構(gòu)如國(guó)務(wù)院僑辦，14個(gè)直屬事業(yè)單位如銀監(jiān)會(huì)，10個(gè)部委治理的國(guó)家局如信訪(fǎng)局、海洋局．地點(diǎn)行政機(jī)關(guān)：一般地點(diǎn)行政機(jī)關(guān)（省、市、縣、鄉(xiāng)），民族自治地點(diǎn)行政機(jī)關(guān)（區(qū)、州、縣），特不行政區(qū)政府．三、行政機(jī)關(guān)的職責(zé)與職權(quán)其職責(zé)有：保障國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)秩序，保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展，保障和促進(jìn)文化進(jìn)展，進(jìn)展和健全社會(huì)保障與社會(huì)福利，愛(ài)護(hù)和改善人類(lèi)生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境．其職權(quán)有：行政立法權(quán)，命令權(quán)，處理權(quán)，監(jiān)督權(quán)，裁決權(quán)，強(qiáng)制權(quán)，處罰權(quán)四、法律法規(guī)授權(quán)組織一）背景：傳統(tǒng)社會(huì)：公民——國(guó)家現(xiàn)代社會(huì)：公民——非政府組織——國(guó)家（分權(quán)與專(zhuān)業(yè)性要求）二）范圍：行政機(jī)關(guān)以外的行使一定行政職能的法律法規(guī)授權(quán)的組織。是指依具體法律法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職能的非國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織依具體法律法規(guī)授權(quán)：依《律師法》授予律師協(xié)會(huì)相應(yīng)權(quán)力，不是依據(jù)憲法和組織法。特定行政職能：授權(quán)必須明確。非國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織：不具有國(guó)家行政機(jī)關(guān)的地位。并不排除隸屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)。法定授權(quán)組織的特征有三：差不多上是事業(yè)單位和企業(yè)單位，行政權(quán)源于法律法規(guī)的明確授予，依法享有權(quán)力也依法承擔(dān)行政責(zé)任．三）法律地位。1）在行使法律法規(guī)授權(quán)的行政職能時(shí)——行政主體。2）在非行使法律法規(guī)授權(quán)的行政職能時(shí)——其他社會(huì)公權(quán)力組織。五、行政托付情形下的行政主體：一）含義：1）受托付方是非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織，本身不具有行政權(quán)，區(qū)不于公務(wù)協(xié)助。2）受托付方是以托付行政機(jī)關(guān)的名義行使職能，由托付行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，區(qū)不于法律法規(guī)的授權(quán)。3）能夠托付行使的行政權(quán)是有限的，例如：公安機(jī)關(guān)行使的限制公民的人身自由的權(quán)力不得轉(zhuǎn)讓。二）受托組織的條件：依法成立的公共事業(yè)組織、具備相應(yīng)公務(wù)所需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)條件。公務(wù)員公務(wù)員的概念和范圍《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》已由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議于2005年4月27日通過(guò)，現(xiàn)予公布，自2006年1月1日起施行。共18章。新法：依法履行公職，納入國(guó)家行政編制，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資的工作人員。新法與舊條例比較：國(guó)家依法定方式任用的，在中央和地點(diǎn)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中工作的，依法行使國(guó)家行政權(quán)，執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員。2．我國(guó)：領(lǐng)導(dǎo)職公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職公務(wù)員。綜合治理類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)。3．關(guān)于“政治中立”：針對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員。1）公務(wù)員遵守憲法和法律，對(duì)國(guó)家全然政治制度無(wú)“中立”可言。2）公務(wù)員在政黨競(jìng)爭(zhēng)的格局中保持中立，不參與競(jìng)選，不與其共進(jìn)退。3）目的：既不阻礙政黨政治的實(shí)行，又有利于政府工作的穩(wěn)定性與連續(xù)性。我國(guó)：“政治上堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”“業(yè)務(wù)上保持獨(dú)立”三、公務(wù)員職務(wù)關(guān)系1，公職關(guān)系發(fā)生的途徑2，內(nèi)容：一種國(guó)家托付關(guān)系，屬內(nèi)部法律關(guān)系，是一種人事治理關(guān)系（考核、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、晉升、回避、申訴控告）和專(zhuān)門(mén)的勞動(dòng)關(guān)系（工資、福利、保險(xiǎn)）．四、公務(wù)員的義務(wù)與權(quán)利1，義務(wù)有：榜樣遵守憲法和法律，嚴(yán)格依法定權(quán)限和法定程序行政，全心全意為人民服務(wù)、同意人民監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家安全、榮譽(yù)和利益，忠于職守、勤勉盡責(zé)、服從命令，保守秘密，恪守職業(yè)道德和社會(huì)公德，清正廉潔、公道正派，法律規(guī)定的其他義務(wù)．2，權(quán)利有：履行職責(zé)應(yīng)有的工作條件，職務(wù)保障，工資待遇保障，參加培訓(xùn)，對(duì)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)批判建議，申訴和控告，辭職等五、行政公務(wù)行為：1，公務(wù)員的法律地位：公民，公務(wù)員，行政機(jī)關(guān)的代表．以行政機(jī)關(guān)的代表身份所為的行為是公務(wù)行為．2，公務(wù)行為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)：以職務(wù)關(guān)系和公務(wù)人員資格為前提，以公務(wù)員所擔(dān)任的行政職務(wù)和所屬行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)與行政職責(zé)為基礎(chǔ)．第三節(jié)行政相對(duì)人一、概念：行政治理法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，即行政主體行政行為阻礙其權(quán)益的參與了行政法律關(guān)系，不具有國(guó)家公權(quán)力的公民、法人和其他組織?！靶姓鄬?duì)人”是一個(gè)法學(xué)概念，制定法中不用，而是用公民、法人和其他組織。二、分類(lèi)：1．個(gè)人相對(duì)人與組織相對(duì)人1）分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)：自身的存在形式2）意義：資格不同：例如在社團(tuán)登記治理法律關(guān)系中——組織在身份證治理法律關(guān)系中——公民因此，權(quán)利義務(wù)、行為方式也不同。2．直接相對(duì)人與間接相對(duì)人1）標(biāo)準(zhǔn)：前者：行政行為明指的相對(duì)人（直接對(duì)象）；后者：受行政行為結(jié)果阻礙的相對(duì)人。2）意義：直接相對(duì)人與間接相對(duì)人的權(quán)益受到行政行為侵害后，法律規(guī)定的救濟(jì)途徑、方式可能會(huì)有所區(qū)不。3．作為行為的相對(duì)人與不作為行為的相對(duì)人1）標(biāo)準(zhǔn)：阻礙其權(quán)益的行政行為的方式。作為行為：例如行政處罰、行政許可不作為行為：2）意義：作為行為的相對(duì)人權(quán)益受侵犯時(shí)，承擔(dān)責(zé)任主體較明確。而不作為行為的相對(duì)人權(quán)益受侵犯時(shí)，尋求法律救濟(jì)相對(duì)比較困難。4．抽象相對(duì)人與具體相人1）標(biāo)準(zhǔn)：行政行為阻礙其權(quán)益是否產(chǎn)生實(shí)際效果為標(biāo)準(zhǔn)。注意：不以行政行為的類(lèi)型劃分，而是以產(chǎn)生的實(shí)效劃分。區(qū)不：抽象行政行為的相對(duì)人和具體行政行為的相對(duì)人2）意義：抽象相對(duì)人與具體相對(duì)人的救濟(jì)途徑不同5．授益相對(duì)人與侵益相對(duì)人1）標(biāo)準(zhǔn)：行政行為對(duì)其權(quán)益阻礙的性質(zhì)：有利依舊不利注意：不能以行政行為的種類(lèi)區(qū)不，只能以實(shí)效劃分例如：行政許可：兩家企業(yè)同時(shí)申請(qǐng)一個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，授予一家許但是授益關(guān)于另一家則是侵益。2）意義：對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)方式不同。例如：對(duì)授益行政行為要撤消，則要考慮到相對(duì)人的信賴(lài)?yán)鎼?ài)護(hù)問(wèn)題。三、法律地位、權(quán)利義務(wù)行政相對(duì)人的權(quán)利有申請(qǐng)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、正當(dāng)程序權(quán)（被告知，陳述，申辯，聽(tīng)證）、批判建議權(quán)、申述控告檢舉權(quán)、申請(qǐng)復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)、請(qǐng)求國(guó)家賠償補(bǔ)償權(quán)本章的考慮題：什么是行政主體什么是行政公務(wù)行為我國(guó)行政相對(duì)人有哪些權(quán)利第四章行政行為概述第一節(jié)行政行為的概念行政行為的概念行政行為是指行政主體運(yùn)用行政權(quán)在實(shí)施行政治理活動(dòng)中所作出的具有法律意義和法律效果的行為。行政行為有以下三層涵義：

1、主體要素。行政行為應(yīng)當(dāng)是行政主體所為的行為。作為行政行為，首先對(duì)行為主體有要求，行政行為應(yīng)當(dāng)是行政主體所為的行為。行政主體包括行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織。因此并非所有的行政機(jī)關(guān)差不多上行政主體，有些行政機(jī)關(guān)不行使行政治理職權(quán)，確定行政主體時(shí)要充分考慮行政主體的范圍和主體的要求；法律法規(guī)授權(quán)的組織是指非行政機(jī)關(guān)，要緊是一些社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)法人或者專(zhuān)門(mén)的企業(yè)法人，通過(guò)法律法規(guī)的特不授權(quán)后，享有部分行政職能，在一定的領(lǐng)域享有行政職權(quán)，如此盡管法律法規(guī)授權(quán)的組織不是行政機(jī)關(guān)然而享有行政職權(quán)，也會(huì)成為行政主體。其所為行為也可能是行政行為。

因此，主體要素只是要求行政行為應(yīng)當(dāng)是行政主體所為的行為，并不要求必須是行政主體所為的行為。非行政主體所為的行為，盡管不是合法的，但可能是行政性質(zhì)的行為，只是不符合法律的要求。那個(gè)地點(diǎn)必須區(qū)不合法與非法。

2、職權(quán)要素。行政行為應(yīng)當(dāng)是行政主體運(yùn)用行政職權(quán)所為的行為。任何行政行為差不多上運(yùn)用行政職權(quán)所為的行為，職權(quán)是行政行為的內(nèi)核，行政行為是行政職權(quán)的外化。假如具備行政主體資格，然而該行為不包含著行政職權(quán)的運(yùn)用，也不是行政行為。例如行政機(jī)關(guān)購(gòu)買(mǎi)辦公用品、租借辦公場(chǎng)所的行為，是行政機(jī)關(guān)以民事主體的身份進(jìn)行的民事行為，而不是行政行為；在某些行政活動(dòng)中，不排除行政機(jī)關(guān)可能會(huì)成為行政相對(duì)人的情況，例如在環(huán)境和衛(wèi)生檢查中，行政機(jī)關(guān)也會(huì)成為行政治理的相對(duì)人。因此，行政行為必須以行政職權(quán)的運(yùn)用為核心內(nèi)容。

所謂行政職權(quán)，是行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織治理的權(quán)力。如行政許可審批權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等。它們差不多上作為維持社會(huì)公共秩序所不可缺少的權(quán)力。

3、法律要素。行政行為必須是具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。所謂法律意義或法律效果是指對(duì)他人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生阻礙的行為。由于對(duì)他人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生阻礙，因此才能必要法律上加以規(guī)定，必須要遵守一定的規(guī)則。這種阻礙包括積極的阻礙以及消極的阻礙，例如行政許可給予相對(duì)人某種資格、行政處罰剝奪相對(duì)人的權(quán)利等。在行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)中，有些是不具有法律意義的，如氣象臺(tái)廣播天氣預(yù)報(bào)，只只是將一天的天氣變化的客觀情況告之于他人，可不能有人因此而權(quán)利減少或增加義務(wù)。這種行為就不是行政行為。二、行政行為的特征時(shí)代特征：服務(wù)性從屬法律性法律特征1．單方性：事實(shí)上行政相對(duì)人的參與逐漸加強(qiáng)，但行政主體意志占主導(dǎo)地位。2．強(qiáng)制性：服從、遵守、配合，現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)服務(wù)性、可同意性、弱化強(qiáng)制色彩。3．無(wú)償性：區(qū)不于民事法律行為的等價(jià)有償。行政行為的形式有明示形式和默示形式。三、行政行為的內(nèi)容行政行為關(guān)于行政治理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生阻礙，這種阻礙表現(xiàn)于行政行為的內(nèi)容中。行政行為的內(nèi)容是指行政行為所包含的意思表示以及行政行為所要達(dá)到的目的。一般情況下，行為行為內(nèi)容體現(xiàn)如下特征：

（一）行政行為內(nèi)容是行政行為中明確表達(dá)出來(lái)的。行政行為作出后，行政機(jī)關(guān)通過(guò)直接表達(dá)其意思表示希望達(dá)到的目的。因此有些行政行為的意思表示盡管明確，但行政行為的目的是隱含的，例如在抽象行政行為中，行政行為的意思表示明確，然而目的未必在行文中直接表現(xiàn)出來(lái)。

（二）行政行為的內(nèi)容是行政行為的要緊構(gòu)成要件。行政行為如何發(fā)生效力以及發(fā)生什么樣的效力，行政行為是否在行使行政權(quán)力，是否會(huì)阻礙相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，差不多上通過(guò)行政行為的內(nèi)容表現(xiàn)出來(lái)。因此，在這種意義上，行政行為必須具備相應(yīng)的內(nèi)容。

（三）行政行為的內(nèi)容具有多樣性。行政治理活動(dòng)涉及到各個(gè)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)能夠采取多種手段實(shí)現(xiàn)行政治理目的，因此行政行為的內(nèi)容呈現(xiàn)多種形式。

行政行為的核心在于行政權(quán)力的應(yīng)用，而行政權(quán)如何發(fā)生作用，就表現(xiàn)在行政行為的內(nèi)容上。行政行為盡管多種多樣，但其內(nèi)容卻具有一定的共同特征，能夠歸納為以下幾個(gè)方面：

（一）給予權(quán)利或者免除義務(wù)。

行政行為的內(nèi)容可能表現(xiàn)為給予相對(duì)人更多的權(quán)利。一般表現(xiàn)為兩種形式：一是增加權(quán)利，給予相對(duì)人原來(lái)所沒(méi)有的權(quán)利，例如頒發(fā)許可證、發(fā)放撫恤金、社會(huì)生活保障金等；二是減少或者免除相對(duì)人的義務(wù)。例如減免稅收、出口退稅等。

（二）設(shè)定義務(wù)或者剝奪權(quán)益。

行政行為的內(nèi)容表現(xiàn)為關(guān)于相對(duì)人權(quán)益的消極阻礙，表現(xiàn)為明顯的設(shè)定新義務(wù)或者是關(guān)于既有權(quán)利的剝奪。設(shè)定新的義務(wù)例如責(zé)令排除污染，責(zé)令拆除違章建筑、責(zé)令退耕還田等等；關(guān)于現(xiàn)有權(quán)利的剝奪例如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照以及沒(méi)收財(cái)產(chǎn)等等。這些內(nèi)容關(guān)于相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生消極阻礙。

（三）確定法律事實(shí)或者法律地位。

1、確認(rèn)法律事實(shí)。是行政行為關(guān)于現(xiàn)存的狀態(tài)的確認(rèn)，這種狀態(tài)是一定法律關(guān)系的基礎(chǔ)。例如關(guān)于公民出生的登記、關(guān)于婚姻事實(shí)的登記、關(guān)于收養(yǎng)關(guān)系的確認(rèn)等等，都屬于關(guān)于法律事實(shí)的確認(rèn)。這種確認(rèn)成為行政相對(duì)人享有某種權(quán)利或者承擔(dān)某種義務(wù)的依據(jù)，是產(chǎn)生一定法律后果的行為。

2確認(rèn)法律地位。確認(rèn)一定主體的法律地位，成為行政行為確定某種法律關(guān)系是否存在的要緊形式。例如人民政府關(guān)于森林使用權(quán)屬作出的確認(rèn)、土地部門(mén)關(guān)于土地使用權(quán)作出的確認(rèn)、房管部門(mén)關(guān)于房屋所有權(quán)的確認(rèn)等等。

一個(gè)行政行為可能同時(shí)具備多種內(nèi)容，各種行政行為的內(nèi)容之間并沒(méi)有互相排斥的關(guān)系。一個(gè)行為可能同時(shí)給予權(quán)利也設(shè)定義務(wù)。例如房地局既向相對(duì)人頒發(fā)房屋所有權(quán)證，同時(shí)又要求交納一定的費(fèi)用。四、行政行為的分類(lèi)一）抽象行政行為和具體行政行為1．劃分標(biāo)準(zhǔn)：1）空間上的不特定：即是否針對(duì)不特定的人或不特定的事2）時(shí)刻上的不特定：是否能夠反復(fù)適用。2．劃分意義：救濟(jì)方式不同：具體行政行為受到司法審查是沒(méi)有異議的。而在我國(guó)，抽象行政行為則超越于司法審查，事實(shí)上抽象行政行為給相對(duì)人造成的損害有時(shí)更大，因此排除審查不符合人權(quán)愛(ài)護(hù)。二）羈束行政行為與自由裁量行政行為：羈束行政行為是指在法律對(duì)行為的適用條件、內(nèi)容、方式、程度都有明確、具體、詳細(xì)的規(guī)定，行政主體在作出該行為時(shí)務(wù)必嚴(yán)格依照法律規(guī)定作出。自由裁量行政行為，是指法律只對(duì)行為的內(nèi)容、方式、程度等規(guī)定一定范圍和幅度，行政主體能夠憑自身對(duì)法律精神的理解和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在法律規(guī)定的限度內(nèi)，作出自以為是最恰當(dāng)、最合適的行政行為。1．分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)：行政主體對(duì)行政法規(guī)范的適用有無(wú)靈活性2．分類(lèi)意義：1）法律適用上：羈束行政行為只存在合法性問(wèn)題，自由裁量權(quán)存在合法性問(wèn)題，還存在合理性問(wèn)題。2）法律救濟(jì)上：在我國(guó)，法院對(duì)行政行為只限于合法性審查，行政處罰顯失公正是例外。三）依職權(quán)行政行為和應(yīng)申請(qǐng)行政行為1．標(biāo)準(zhǔn)：是否可由行政主體主動(dòng)實(shí)施2．意義：行政行為實(shí)施的條件和責(zé)任的承擔(dān)有區(qū)不。四）授益行政行為和不利行政行為：1．標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)行政相對(duì)人是否有利2．意義：對(duì)行為的變更、撤消和限制不同：信賴(lài)愛(ài)護(hù)的問(wèn)題。五）要式行政行為和非要式行政行為例如：《治安治理處罰法》中關(guān)于除警告、五十元以下罰款以外的處罰方式，都規(guī)定了相應(yīng)形式。例如裁決書(shū)等。六）作為行政行為和不作為行政行為1．劃分標(biāo)準(zhǔn)：是否改變現(xiàn)有法律狀態(tài)1）負(fù)有作出行為的義務(wù)：（1）作出：作為行政行為（2）不作：行政不作為2）負(fù)有不作出行為的義務(wù)：（1）作出：作為行政行為（2）不作出：a）認(rèn)為是行政不作為b）認(rèn)為是作為行政行為（以對(duì)待義務(wù)的態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)）2．意義：行政不作為具有隱蔽性七）內(nèi)部行政行為和外部行政行為1．標(biāo)準(zhǔn)：相對(duì)人的身份注意：是基于行政隸屬關(guān)系2．意義：法律救濟(jì)不同八）行政行為、準(zhǔn)行政行為和行政事實(shí)行為1．標(biāo)準(zhǔn)：行政行為是否直接產(chǎn)生法律效果（改變當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系）準(zhǔn)行政行為：行政主體運(yùn)用行政權(quán)，所作的僅以觀念表示為內(nèi)容的行為（間接法律效果）例：行政確認(rèn)、行政鑒定、行政登記通告等（介于法律行為與事實(shí)行為之間）并不是所有的準(zhǔn)行政行為都可訴。行政事實(shí)行為：行政主體作出的在產(chǎn)生事實(shí)上的結(jié)果，不發(fā)身法律效果的行為。例如：臺(tái)風(fēng)警報(bào)、空氣質(zhì)量檢測(cè)、公共工程的建設(shè)等意義：《行訴法》司法解釋中規(guī)定：不屬于行政訴訟受案范圍的包括：“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際阻礙的行為?！毙姓袨榈臉?gòu)成及效力一、行政行為構(gòu)成要件行政權(quán)能的存在，行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用，法律效果的存在，意思表示的存在．三、行政行為的效力（一）公定力1．有限公定力：行政行為一般具有公定力，但有重大切實(shí)明顯瑕疵的無(wú)效行政行為除外。（無(wú)效行政行為，任何人都能夠無(wú)視其存在）2．完全公定力：只要是行政行為，不論存在著什么樣的瑕疵，在被依法消滅前都具有公定力。（只能由有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)加以推斷、否定）在我國(guó)，目前采納的是第2種學(xué)講。（二）確定力對(duì)行政主體和行政相對(duì)人而言——不受任意改變的效力。1．形式確定力：針對(duì)相對(duì)人的效力指在復(fù)議或訴訟期限屆滿(mǎn)后相對(duì)人不能再要求改變行政行為。一般來(lái)講自明白具體行政行為之日起60日內(nèi)提起復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服，在復(fù)議決定送達(dá)后15日內(nèi)起訴，若未經(jīng)復(fù)議，則應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)起訴。若在法定期限內(nèi)，既不申請(qǐng)復(fù)議也不起訴，期限屆滿(mǎn)就必須履行，否則行政主體能夠強(qiáng)制執(zhí)行（或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行）。若要通過(guò)其他途徑改變行政行為十分困難。2．實(shí)質(zhì)確定力：對(duì)行政主體而言從行政行為告知相對(duì)人之日起，行政主體不得任意改變行政行為。注：無(wú)效行政行為的確定力？在我國(guó)，無(wú)效行政行為制度還沒(méi)建立起來(lái)，因而實(shí)踐中處理比較困難。（三）拘束力：已生效的行政行為約束和限制行政主體和行政相對(duì)人的行為的法律效力。（四）執(zhí)行力：已生效的行政行為要求行政主體和行政相對(duì)人對(duì)其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的效力。一）執(zhí)行力是針對(duì)行政主體與行政相對(duì)人雙方的，不僅僅是針對(duì)行政相對(duì)人。第五章抽象行政行為本章的要緊內(nèi)容包括了抽象行政行為的差不多概念、行政立法的含義特征體制與原則及程序等差不多概念、其他抽象行政行為的差不多概念。本章的教學(xué)目的：掌握行政立法含義與特征、行政立法的性質(zhì)、行政立法的體制權(quán)限與程序、行政立法的原則、行政立法的法律規(guī)范效力，掌握其他抽象行政行為的含義與特征、及效力，學(xué)會(huì)應(yīng)用本章差不多理論和具體法律規(guī)范，解決具體事例的法律應(yīng)用能力。本章的重點(diǎn)與難點(diǎn)：行政立法的原則，程序，一般規(guī)范性文件的效力第一節(jié)抽象行政行為概述抽象行政行為概念抽象行政行為是指國(guó)家行政主體針對(duì)不特定對(duì)象制定和公布能反復(fù)適用的，具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。抽象行政行為的特征包括對(duì)象的不特定性和效力的反復(fù)適用性。從效力上可分為行政立法行為和其他規(guī)范性文件行為。二、抽象行政行為的合法要件職權(quán)合法，內(nèi)容合法，程序合法．行政立法行政立法的含義與特征指特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序，制定和公布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。本質(zhì)上，行政立法仍然是一種行政行為；形式上，行政立法具有立法性。（一）主體：行政機(jī)關(guān)，是享有制定行政法規(guī)、行政規(guī)章權(quán)力的行政機(jī)關(guān)。1）國(guó)務(wù)院：依照《憲法》和《立法法》授權(quán)，可制定行政法規(guī)2）國(guó)務(wù)院各部門(mén)：依照《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》《立法法》，國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)能夠制定規(guī)章。3）