水污染-美國的法律控制機(jī)制及對(duì)我國的啟示

水污染——美國的法律控制機(jī)制及對(duì)我國的啟示二、美國水污染法律控制的成功經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)美國國家環(huán)保署的估計(jì),“現(xiàn)在全國約60%的河流、湖泊和港灣都適合釣魚與游泳……點(diǎn)源污染排放減少了大約90%?！薄?5年前污水處理廠只為8500萬人提供服務(wù),今天有17300萬人享有充足的廢水處理設(shè)施?！蹦軌颢@得這樣的成就,得益于成功的法律控制機(jī)制:

第一，命令控制機(jī)制。美國是命令控制型的環(huán)境管理模式的發(fā)源地.\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[4]這種模式所推崇的強(qiáng)制性的行政管理逐漸發(fā)展成為世界各國水污染防治和水環(huán)境管理的主要方式。該模式在美國主要表現(xiàn)為由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定水污染控制的基本政策和污水排放標(biāo)準(zhǔn)，由各州實(shí)施的強(qiáng)制性管理制度。這種管理制度以基于污染控制技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)管理為主，以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)管理為補(bǔ)充，以總量控制和排污許可證為主要內(nèi)容.《聯(lián)邦水污染控制法》半個(gè)多世紀(jì)的變遷可以清晰的體現(xiàn)出命令控制機(jī)制的形成和發(fā)展。

首先，從權(quán)力角度看，控制水污染的行政權(quán)力逐漸產(chǎn)生了向政府中的某個(gè)特定部門聚集、向聯(lián)邦政府聚集的趨勢。行政權(quán)力的集中與效力等級(jí)的提升，能避免各機(jī)構(gòu)在控制水污染時(shí)僅從自身利益出發(fā)而忽視整體利益，能加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間的分工合作以減少權(quán)力設(shè)置的重復(fù)和空白，從而較好的實(shí)現(xiàn)了全美國水污染的統(tǒng)一監(jiān)督管理。所以權(quán)力越是集中并趨向單一管理主體，其管理責(zé)任就越明確，各主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小，對(duì)水污染的控制就愈為有力。

其次，從內(nèi)容看，聯(lián)邦立法與地方立法效力清楚:中央管理與地方管理權(quán)限分明.具體表現(xiàn)在:

1、由聯(lián)邦制定荃本的水污染控制立法，各州在此基礎(chǔ)上可以制定本州的水污染控制立法和標(biāo)準(zhǔn)。但各州的立法和標(biāo)準(zhǔn)至少要達(dá)到聯(lián)邦立法的水平。例如，《聯(lián)邦水污染控制法》第510條規(guī)定:“各州、政府分支機(jī)構(gòu)或州際機(jī)構(gòu)不能采用或?qū)嵤┍纫勒毡痉ù_立的任何排放限制、排放標(biāo)準(zhǔn)、禁止性規(guī)定、污水預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)更寬松的標(biāo)準(zhǔn)?！惫膭?lì)各州實(shí)行高于聯(lián)邦立法的標(biāo)準(zhǔn)，但是不得與聯(lián)邦立法精神和具體內(nèi)容相抵觸。各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須同其他非聯(lián)邦機(jī)構(gòu)一樣遵守各州的規(guī)定。

2、在各州之上建立聯(lián)邦環(huán)保局，統(tǒng)領(lǐng)全國的水污染控制工作和水污染控制法律的實(shí)施，監(jiān)督各州和地方政府對(duì)聯(lián)邦立法的執(zhí)行.例如，《聯(lián)邦水污染控制法》第309條(a)(1)規(guī)定:“當(dāng)聯(lián)邦環(huán)保局長發(fā)現(xiàn)違反該法的行為時(shí)可直接對(duì)違法者采取執(zhí)行行為(如發(fā)布通知令其矯正或?qū)ζ淦鹪V等)，亦可通知有關(guān)州政府，提請(qǐng)州政府采取行動(dòng)。如果州政府在聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)出通知后30天內(nèi)未采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行行為，聯(lián)邦環(huán)保局可對(duì)違法者采取執(zhí)行行為?！备髦萑绻枰罁?jù)具體情況改變聯(lián)邦立法在各州的執(zhí)行，必須得到聯(lián)邦環(huán)保局的同意。在各州無法達(dá)到聯(lián)邦立法的規(guī)定時(shí)，由聯(lián)邦環(huán)保局直接替代各州的水污染控制機(jī)構(gòu)執(zhí)行聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)。例如《聯(lián)邦水污染控制法》第309條(a)(2)規(guī)定:“當(dāng)聯(lián)邦環(huán)保局長發(fā)現(xiàn)由于州未能有效的實(shí)施許可證計(jì)劃和排放限制而導(dǎo)致該州普遍存在違反本法規(guī)定的現(xiàn)象時(shí)，它必須通知州政府。如果在發(fā)出通知30天以后該州仍然普遍存在違法現(xiàn)象，它必須公告這一情況并取代州政府執(zhí)行許可證計(jì)劃和排放限制。

通過以上分析可以看出，命令控制機(jī)制的實(shí)行確立了單一權(quán)力結(jié)構(gòu)和單一行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。因?yàn)榄h(huán)境資源是一種公共資源，個(gè)體對(duì)公共資源的自由選擇與利用和社會(huì)對(duì)公共資源的分散管理只能產(chǎn)生破壞性的競爭。所以集中、強(qiáng)制的管理模式有利于保護(hù)環(huán)境資源。更重要的是，由于水污染的流域性特點(diǎn)，這種機(jī)制的確立能從全流域資源保護(hù)的高度，摒棄地方保護(hù)主義，實(shí)施對(duì)水資源的統(tǒng)一管理。但是命令控制機(jī)制在美國也顯示出一些弊端，包括:由于信息不足或扭曲使得國家標(biāo)準(zhǔn)脫離現(xiàn)實(shí)、國家干預(yù)不夠科學(xué)和成本過高等問題。

第二，利益協(xié)調(diào)機(jī)制。資源分配本身就是一種利益的分配。在美國的水污染控制歷史上，沒有聯(lián)邦政府的財(cái)政支持,州和地方政府不大可能實(shí)行充分的污染控制。美國聯(lián)邦政府自1948年《聯(lián)邦水污染控制法》頒布以來在水污染控制方面投資力度逐漸加大,尤其是1972年《清潔水法》頒布以來?！奥?lián)邦、州、部落和地方政府為了成功控制水污染自1972年以來投資近1000億美元……政府成功建設(shè)近14000個(gè)市政污染處理設(shè)施?！薄霸?972年~1996年間,公家和私人花費(fèi)在水污染控制上的所有資金估計(jì)為7000億美元……為了保護(hù)水域,環(huán)保署將在2000年—2019年間花費(fèi)5360億美元在廢水基本設(shè)施的建設(shè)與維修上?！痹诿绹?絕大多數(shù)的公有處理廠使用二級(jí)處理僅僅是因?yàn)槁?lián)邦政府為新處理設(shè)施的建設(shè)承擔(dān)最大份額的費(fèi)用,而地方政府對(duì)暴雨排放的處理并不積極是因?yàn)樗鼈円约撼袚?dān)全部費(fèi)用。很難想象沒有聯(lián)邦政府在財(cái)政上的大力支持,美國的水污染控制現(xiàn)在會(huì)是一個(gè)什么狀況。

第三，經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制。美國是一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，在上世紀(jì)70年代，為了使環(huán)境法不以公共利益為名過多地?fù)p害市場主體的根本利益，調(diào)動(dòng)市場主體參與水污染控制工作的積極性，運(yùn)用市場手段、遵循市場規(guī)律，使公共利益和個(gè)體利益能達(dá)到雙贏，美國在其環(huán)境法和環(huán)境管理活動(dòng)中較好地運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和思想，在環(huán)境法中確立了水污染控制的經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)刺激措施一般有肯定的刺激措施如環(huán)境補(bǔ)貼和課稅扣除以及否定的刺激措施如環(huán)境稅收和環(huán)境稅費(fèi)。環(huán)境補(bǔ)貼和課稅扣除一般由政府對(duì)治理污染的企業(yè)給予無償財(cái)政援助或扣除其上繳的稅收,而環(huán)境稅與環(huán)境費(fèi)是由工業(yè)企業(yè)或其他排污單位向國家上繳一定的稅和一定的資源費(fèi)。

另外低息或優(yōu)惠貸款與價(jià)格機(jī)制也是政府的選擇。為彌補(bǔ)企業(yè)興建防污設(shè)施資金的不足,美國政府往往提供比市場利率低的貸款以及通過使企業(yè)將外部不經(jīng)濟(jì)行為的污染防治,視為商業(yè)活動(dòng)的一部分,將污染防治邊際成本內(nèi)化為必要的生產(chǎn)成本的辦法來刺激企業(yè)的水污染控制。

排污權(quán)交易或許可證交易也常常被用來減少水污染。例如，影響布什政府環(huán)境決策的保守派就極力主張通過許可證交易來控制水污染，他們認(rèn)為許可證交易有如下優(yōu)勢：首先許可證交易能夠減少獲得環(huán)境目標(biāo)的總成本；其次，許可證交易能夠減少水污染控制規(guī)則的成本，并以此為基礎(chǔ)制定更嚴(yán)厲的環(huán)境規(guī)則；再次，許可證交易能夠鼓勵(lì)新的環(huán)境技術(shù)的開發(fā)，并能帶來更低成本；最后，許可證交易能夠給非贏利的環(huán)境組織提供從事許可證買賣的機(jī)會(huì),也因此能直接導(dǎo)致環(huán)境的改善。因此它不但能夠消除企業(yè)之間過高的污染處理成本,充分利用低成本的污染處理,而且還提供了在時(shí)間上的合理調(diào)節(jié)以降低污染處理成本。另外該交易政策規(guī)定:企業(yè)自己減少的排污量如果不出售,可以存在指定的信托機(jī)構(gòu)里,以備日后再用,或者以后再出售給其他企業(yè)。這就給了企業(yè)充分的回旋余地。企業(yè)利用設(shè)備更新或技術(shù)改造的機(jī)會(huì)減少污染物的排放,可以節(jié)約經(jīng)費(fèi)。如果沒有排污權(quán)的信托貯存，企業(yè)可能沒有積極性來利用設(shè)備更新的機(jī)會(huì)增加一些投資以減少排污量。

實(shí)踐證明,美國政府采取的各種經(jīng)濟(jì)刺激手段既激發(fā)了企業(yè)的積極性,也很好地控制了水污染形勢,真正實(shí)現(xiàn)了雙贏。

第四，公眾參與機(jī)制。公眾參與是符合環(huán)境管理特點(diǎn)的富有成效的制度，在美國環(huán)境法理論與實(shí)踐中具有重要的地位和作用。特別是命令控制機(jī)制的高成本、低接納性、低應(yīng)變力、對(duì)相對(duì)人的高度強(qiáng)勢和利益協(xié)調(diào)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)模糊、操作隨意性大以及經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制的覆蓋面有限、利益異化等缺陷暴露出來后，公眾參與環(huán)境保護(hù)形成對(duì)行政法律機(jī)制的制衡和對(duì)環(huán)境調(diào)節(jié)市場機(jī)制的監(jiān)督，有利于改變環(huán)境保護(hù)的困境。這一機(jī)制在水污染控制中的作用是十分明顯的。

公眾是推動(dòng)美國的環(huán)境保護(hù)、環(huán)保立法最為關(guān)鍵的因素。美國公眾的民主意識(shí)比較強(qiáng),有很強(qiáng)的維權(quán)意識(shí)。進(jìn)入20世紀(jì)以來,隨著工業(yè)的發(fā)展,環(huán)境污染也越來越嚴(yán)重,美國公民很早就強(qiáng)烈要求維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益。除了通過個(gè)人表達(dá)自己環(huán)境權(quán)益的訴求外,美國還成立了很多公民環(huán)保團(tuán)體。這些眾多的環(huán)保團(tuán)體甚至可以把全國的民眾組織起來維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益、推動(dòng)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。他們可以通過多種形式來發(fā)揮巨大的影響力:公民訴訟;自發(fā)組織起來對(duì)污染者和政府施加壓力;舉行演講會(huì)、展覽會(huì)來進(jìn)行環(huán)保宣傳教育;進(jìn)行游說來影響國會(huì)或州議會(huì)的環(huán)境立法活動(dòng)等等。例如1965年的《水質(zhì)法》正是由于環(huán)保團(tuán)體和公眾的強(qiáng)烈呼吁進(jìn)行了修訂,制定了水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求；1972年的《清潔水法》也正是由于圣·芭芭拉海峽的油污泄漏事件造成極嚴(yán)重的水污染后,在環(huán)保團(tuán)體和公眾的強(qiáng)烈要求下對(duì)《聯(lián)邦水污染控制法》進(jìn)行了重寫式的重大修改。

此外，在《聯(lián)邦水污染控制法》開篇的國家目標(biāo)和政策宣言中也明確規(guī)定:各州及聯(lián)邦環(huán)保局長應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定、鼓勵(lì)、資助公眾參與聯(lián)邦環(huán)保局或任何州政府依照本法建立的項(xiàng)目、計(jì)劃、排污限制、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定的制定、修改和執(zhí)行。該條明確了公眾參與機(jī)制在水污染控制中的地位，明確了國家對(duì)公眾參與水污染控制的積極態(tài)度，為公眾參與機(jī)制發(fā)揮作用奠定了法律基礎(chǔ)。

公眾參與機(jī)制是命令控制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制的有效補(bǔ)充，公眾是自己利益的最好評(píng)價(jià)者，當(dāng)他們的利益受損，他們會(huì)主動(dòng)地維護(hù)自己的利益，具有積極性和參與的廣泛性。而且，公眾參與機(jī)制還有利于提高民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，有利于保證政府環(huán)境保護(hù)部門的廉潔性。因此，公共參與機(jī)制在美國的水污染控制中取得了巨大的成功。

第五，法律執(zhí)行機(jī)制。有效的法律執(zhí)行機(jī)制是法律控制能夠成功的關(guān)鍵。國會(huì)曾經(jīng)總是更愿意制定嚴(yán)格的規(guī)則要求而不大喜歡制定有效的執(zhí)行機(jī)制。1948年和1956年立法為防止美國州與州之間的污染問題建立了一個(gè)糟糕的協(xié)商體制,而1965年的修訂案也沒有為水標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立建立一個(gè)有效的執(zhí)行機(jī)制。所以在20世紀(jì)60、70年代以前的美國在水污染控制方面的效果很小,主要是因?yàn)闆]有一個(gè)有效的執(zhí)行機(jī)制。

這種情況在1972年修訂案中有了改善,該法案規(guī)定了行政、刑事與民事方面的懲罰措施。行政制裁措施包括行政守法令和行政罰款;民事制裁是針對(duì)違反許可證和行政守法令的行為的,由法院做出強(qiáng)制令和處以民事罰款(賠償金);除此外,該法規(guī)定了比較嚴(yán)厲的刑事制裁。刑事制裁措施主要有罰金和監(jiān)禁。對(duì)嚴(yán)重的違法行為可以處以高達(dá)25萬美元以下的罰金,或15年以下的監(jiān)禁,或二者并罰。刑事制裁對(duì)象不僅包括違法排污者,還包括故意偽造、謊報(bào)法律規(guī)定上報(bào)或保存的文件資料或故意偽造、破壞、篡改監(jiān)測設(shè)施和方法的人。更重要的是1972年立法授權(quán)環(huán)境組織在環(huán)保署沒有履行責(zé)任的時(shí)候可以執(zhí)行法案。1987年修訂案規(guī)

定行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行民事罰款使行政執(zhí)行措施更有效。

三、美國水污染法律控制機(jī)制的不足

美國的水污染控制，無論在立法或者執(zhí)法方面，都取得了巨大的成就。但是囿于政治體制以及其他一系列原因，美國水污染法律控制也存在一些不足之處：

首先,兩黨輪流執(zhí)政阻滯水污染控制立法的順暢進(jìn)行。美國的共和黨長期主張自由貿(mào)易,積極維護(hù)商業(yè)集團(tuán)的利益。所以出于維護(hù)支持自己的財(cái)閥的利益,共和黨在環(huán)保、水污染控制方面常常躑躅不前。而民主黨則比較關(guān)注公眾的民主權(quán)利、比較關(guān)注民生。共和黨相比于民主黨而言遠(yuǎn)不支持環(huán)保措施。因?yàn)楣埠忘h比民主黨獲得了更多的財(cái)閥的支持,他更愿意接受財(cái)閥對(duì)嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)章與政策的抱怨,主張維護(hù)支持自己的財(cái)閥的經(jīng)濟(jì)利益。只有當(dāng)共和黨自己想要保護(hù)環(huán)境的時(shí)候,或者感到來自國會(huì)或民眾的壓力要這樣做的時(shí)候,對(duì)商業(yè)的關(guān)心可能導(dǎo)致政府尋求有價(jià)值的革新,這種革新可以減少成本和其他環(huán)境保護(hù)的壓力。但是如果共和黨沒有看到保護(hù)環(huán)境的政治需求,那么財(cái)閥的影響就會(huì)促使他出臺(tái)一個(gè)寬松的環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)。由于這種影響,延遲達(dá)到《清潔水法》規(guī)定的目標(biāo)成為不可避免的現(xiàn)實(shí)。如《清潔水法》要求POTWS在1977年前提供“二級(jí)處理”,在1983年前提供高級(jí)處理。但后來“二級(jí)處理”延期到1988年7月,取消了高級(jí)處理。該法還規(guī)定在1983年前采用BAT標(biāo)準(zhǔn),但是1977年的修訂案延長了這個(gè)期限,對(duì)于有毒污染物的識(shí)別延長到1984年,而對(duì)于沒有分為有毒或常規(guī)的污染物則延長到1987年。其他延期的還有諸如:有毒污染物排放限制的頒布,技術(shù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的建立,對(duì)沒有達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水體的指定以及日最大總量負(fù)荷的建立等等。當(dāng)然這里面也許還有科學(xué)不確定性、機(jī)構(gòu)資源不充足等方面的原因。但也正是這種利益的沖突加劇了環(huán)境保護(hù)的不確定性、水污染控制的不確定性。

其次,主管機(jī)關(guān)環(huán)保局的兩難境地。美國環(huán)保局面臨四個(gè)方面的難題:第一個(gè)方面的問題涉及到環(huán)境法規(guī)的復(fù)雜性和它們傾向于承諾在很短時(shí)間里會(huì)取得巨大的收效。如《聯(lián)邦水污染控制法》承諾了“安全”的水質(zhì)量,號(hào)召制定成千上萬的排放標(biāo)準(zhǔn),給環(huán)保局下達(dá)了眾多的重要任務(wù)。要求在180天內(nèi)完成,但過了30年后,這些任務(wù)還在貫徹執(zhí)行之中。第二類問題與不完全遵照頒布的標(biāo)準(zhǔn)有關(guān),并由于能力所限,不知道違背了哪一條標(biāo)準(zhǔn)以及哪一個(gè)污染源應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)。第三個(gè)普遍性的問題是環(huán)境法規(guī)在目標(biāo)制定上強(qiáng)調(diào)絕對(duì)主義。最后或許無法避免的問題是,環(huán)境法規(guī)已將再分配目標(biāo)的因素滲入其中,并且這些目標(biāo)通常與環(huán)境目標(biāo)相抵觸。對(duì)環(huán)保局來說,這些難題的關(guān)鍵是立法機(jī)關(guān)經(jīng)常制定一些很難達(dá)到卻又不得不執(zhí)行的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)。最后因?yàn)槔鏇_突不得不進(jìn)行利益協(xié)調(diào),使沒有多大實(shí)際權(quán)力的環(huán)保局左右為難。因此,30年前制定的目標(biāo)30年后還是沒有達(dá)到。所有這些造成的最嚴(yán)重的后果也許就是一直到現(xiàn)在對(duì)包括農(nóng)業(yè)暴雨排放在內(nèi)的非點(diǎn)源的水污染控制國會(huì)仍然拿不出一個(gè)有效的辦法來。

第二章我國的水污染及法律控制現(xiàn)狀

一、我國水污染的現(xiàn)狀

伴隨著近年來經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在取得越來越過經(jīng)濟(jì)成果的同時(shí)，對(duì)于水資源的污染也越來越嚴(yán)重，國家環(huán)境保護(hù)總局在“世界環(huán)境日”當(dāng)天發(fā)布1999年度《中國環(huán)境狀況公報(bào)》指出:，我國的主要河流有機(jī)污染普遍，水源污染日益突出。七大水系中，長江干流水質(zhì)良好，達(dá)到二類或三類水質(zhì);黃河五類水質(zhì)占了114人監(jiān)測斷面中的63.1%;珠江42個(gè)監(jiān)測斷面中，三類和四類水質(zhì)各占一半，松花江處于中等污染水平，淮河干流以三類水質(zhì)為主，支流為四類至劣五類為主;海河污染嚴(yán)重，52個(gè)監(jiān)測斷面中五類及劣五類占了49.7%;遼河污染嚴(yán)重，52個(gè)監(jiān)測斷面中五類水質(zhì)占69.3%。另據(jù)水利部門對(duì)全國10萬公里河流的調(diào)查，被污染河流己占半數(shù)，其中有4萬公里河流不符合漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，2400公里河流魚蝦絕跡。大型淡水湖泊中，太湖全湖處于富營養(yǎng)狀態(tài)，滇池富營養(yǎng)化依然嚴(yán)重，巢湖營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)有所下降，但仍屬富營養(yǎng)狀態(tài);洞庭湖、洪澤湖水質(zhì)較差;白

洋淀污染較重。全國多數(shù)城市地下水受到一定程度的點(diǎn)狀和面狀的污染，局部地區(qū)的部分指標(biāo)超標(biāo)，污染有逐年加重趨勢。部分地區(qū)過量開采地下水，水位連續(xù)下降，己引起地面沉降、地面塌陷、地裂縫和海水入侵等地質(zhì)問題，并形成地下水位降落漏斗。海洋污染惡化趨勢仍未得到有效控制。其中東海污染量最重，其次是渤海，南海水質(zhì)相對(duì)較好。四類和超四類水質(zhì)分別占到14.95%和31.52%;一類水質(zhì)只有14.67%。1999年中國海域共記錄巧起赤潮，比上年減少7起。其

中以7月13日至17日發(fā)生在遼東灣的夜光藻赤潮面積最大，達(dá)6300平方公里。素有“五里一縱浦，七里一橫塘”的江南，雖然河流縱橫、湖泊棋布，但今天幾乎全部受污染，水質(zhì)渾濁泛黑，泛白甚至泛紅，戲稱醬油河、奶油河、紅水河，惡臭刺鼻。蘇州城內(nèi)河道，臭水滯留在古樸的水橋與典雅的民居間;京杭大運(yùn)河河水一片黑糊，船猶如在大臭水溝里航行;許多河流湖泊魚蝦絕跡，即便有魚也不能食用，就連“太湖三寶”之一的銀魚也已消失。隨著水源惡化，取水困難，地方病區(qū)域擴(kuò)大，流行迅速。江南水鄉(xiāng)尚且如此，貧水的西北、華西地區(qū)，特別是城市就更為嚴(yán)重。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[5]總的來說，我國目前水污染主要有以下幾種：

1、工業(yè)污染：

工業(yè)生產(chǎn)是水污染的重要因素。其中主要是化工、造紙、印染、制革、電鍍、煉油、煉焦、放射物、采礦等造成的水污染最為嚴(yán)重。

2、農(nóng)業(yè)污染:

主要是農(nóng)藥、化肥的過量使用造成水污染。

3、生活污染:

尤其是城市和風(fēng)景旅游區(qū)生活中的糞便及有機(jī)廢水造成的水污染。

4、航運(yùn)污染:

船舶排放含油(煤)污水,生活污水和運(yùn)載、油、煤及有毒物質(zhì)等濺漏造成江河水的污染。如長江航道每年都發(fā)生有毒貨物濺漏或傾覆江中的河水污染事件。

5、養(yǎng)殖業(yè)污染:

由于漁業(yè)養(yǎng)殖投放鉺料、魚藥造成水體的污染。

二、我國水污染的法律控制現(xiàn)狀

我國于1984年5月H日六屆人大五次會(huì)議通過并頒布了《中華人民共和國水污染防治法》，同年11月1日實(shí)施;2008年2月28日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議又修訂通過《中華人民共和國水污染防治法》（2008修訂）。這對(duì)推動(dòng)我國的水污染防治和保護(hù)水資源方面起了巨大作用，特別是修正后的水污染防治法，更使我國水污染防治工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段?，F(xiàn)今階段，黨和國家把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策，提到重要的位置，在黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤總書記明確提出“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式”。

由于我國江河流向特點(diǎn)是由西向東橫貫全國,水資源規(guī)劃對(duì)國土整治和生產(chǎn)力布局影響極大,我國也在改革開放、城市建設(shè)整體規(guī)劃和發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的同時(shí),認(rèn)識(shí)到水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活的重大影響和作用。我國水污染防治的立法進(jìn)程開始于1979年的《環(huán)境保護(hù)法》(試行),第一部防止水污染的綜合性專門法律是1984年的《水污染防治法》,根據(jù)1988年《水法》(2002年頒布的《中

華人民共和國水法》),隨后1995年頒布了中國第一部流域性法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》,部分省、市也針對(duì)本轄區(qū)的水污染防治工作制定了一些地方性法規(guī),如《江蘇省太湖水污染防治條例》、《江蘇省澄湖水源水質(zhì)保護(hù)條例》等行政法規(guī)?！端廴痉乐畏ā吩?996年經(jīng)修改重新公布施行,新法根據(jù)國內(nèi)的生產(chǎn)、生活環(huán)境中水污染狀況和自然水流域的現(xiàn)狀,增設(shè)了一些非常重要的內(nèi)容,例如按流域或者區(qū)域制定水污染防治規(guī)劃、城市污水集中處理制度等?！端廴痉乐畏ā返牧⒎康脑谟凇胺乐嗡廴?保護(hù)和改善環(huán)境,以保護(hù)人體健康,保證水資源的有效利用,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”。

第三章美國水污染法律控制機(jī)制對(duì)我國的啟示

一、政府要解放思想，鼓勵(lì)公眾參與水污染控制與環(huán)境保護(hù)。

美國水污染法律控制的成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)告訴我們:公眾參與是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)與環(huán)保立法的最關(guān)鍵因素。從美國《聯(lián)邦水污染控制法》的制定到以后的10多次修訂,無一不是公眾推動(dòng)、監(jiān)督、強(qiáng)烈要求的結(jié)果。所以如何進(jìn)行宣傳教育、如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)來調(diào)動(dòng)廣大公眾參與環(huán)境保護(hù)、水污染防治的熱情與積極性是我們目前面臨的一個(gè)重大課題。

二、法規(guī)的穩(wěn)定性、靈活性與適當(dāng)性相結(jié)合。

法律、法規(guī)要保持穩(wěn)定性才能維持它的權(quán)威性,但根據(jù)形勢的變化對(duì)法律、法規(guī)適時(shí)進(jìn)行修改也是保持它的生命力的關(guān)鍵所在。美國聯(lián)邦的水污染控制法自1948年頒布以來,先后進(jìn)行了10多次的修訂。每次修訂都根據(jù)當(dāng)時(shí)的具體情況做了適時(shí)的改進(jìn)。而我國的水污染防治法自1984年制定以后只在1996年和2008年進(jìn)行了兩次修訂。如何根據(jù)形勢的發(fā)展進(jìn)行重要的修訂是當(dāng)今我國水污染防治的一大課題。

另外,從美國立法的教訓(xùn)中可以看出,根據(jù)不同時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r制定合理的、適當(dāng)?shù)沫h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境法規(guī)是環(huán)境保護(hù)成功與否的又一關(guān)鍵因素。

三、改變環(huán)保理念。

首先,要樹立資源有價(jià)值的理念。長期以來人們認(rèn)為水、空氣等乃自然存在之物,人人可以據(jù)為己有。這種片面的觀點(diǎn)導(dǎo)致了人們可以隨意破壞環(huán)境、掠奪自然資源,造成水等自然資源嚴(yán)重匱乏,水環(huán)境被嚴(yán)重污染。

其次,堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先的科學(xué)發(fā)展觀。美國1996年的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標(biāo)則是環(huán)境優(yōu)先,而我們的目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。黨的十七大，把保護(hù)環(huán)境。保護(hù)水資源提到一個(gè)非常重要的位置來，所以，當(dāng)前，我們最重要的是要逐漸改變行政官員“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的發(fā)展理念，樹立“保護(hù)環(huán)境”“保護(hù)水源”的可持續(xù)發(fā)展思想。]

【作者簡介】

陳海