政策方案規(guī)劃與抉擇課件

第5章

政策方案的規(guī)劃與抉擇第5章政策方案的規(guī)劃與抉擇學(xué)習(xí)目標(biāo)1.理解政策目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的含義以及他們的相互關(guān)系。了解基本的政策目標(biāo)及其影響目標(biāo)確定的因素。2.掌握如何擬訂備選方案。3.知道如何對(duì)備選方案進(jìn)行比較和擇優(yōu)。4.了解政策合法化的含義、內(nèi)容和程序。5.了解學(xué)術(shù)界解釋政策形成的幾種典型的理論模型以及部分中外學(xué)者對(duì)我國(guó)政策制定模式的研究結(jié)論。學(xué)習(xí)目標(biāo)1.理解政策目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的含義以及他們的相互學(xué)習(xí)的重點(diǎn)和難點(diǎn)一、學(xué)習(xí)重點(diǎn)政策目標(biāo)系統(tǒng)的確定政策備選方案的擬定與擇優(yōu)二、學(xué)習(xí)難點(diǎn)政策目標(biāo)系統(tǒng)的確定政策形成模型學(xué)習(xí)的重點(diǎn)和難點(diǎn)一、學(xué)習(xí)重點(diǎn)5-1政策目標(biāo)的確定5-1政策目標(biāo)的確定5-1-1公共政策的目標(biāo)5-1-1公共政策的目標(biāo)一、政策目標(biāo)

1、政策目標(biāo)包括總目標(biāo)和具體目標(biāo)?？偰繕?biāo)是政策主體為了解決政策問(wèn)題所提出一般性要求，是對(duì)預(yù)期在較長(zhǎng)時(shí)間獲取的成就的正式而全面的陳述，也是一定時(shí)期國(guó)家或者組織的大的發(fā)展方針或者奮斗目標(biāo)的分解。而具體目標(biāo)達(dá)到政策總目標(biāo)的具體措施。政策總目標(biāo)很難量化，闡述一般也不明確限定實(shí)現(xiàn)結(jié)果的時(shí)間，而具體目標(biāo)一般有明確的目標(biāo)群體和時(shí)間限制。一、政策目標(biāo)1、政策目標(biāo)包括總目標(biāo)和具體目標(biāo)。總目標(biāo)（目的）與具體目標(biāo)比較

特征總目標(biāo)具體目標(biāo)明確性1寬泛的陳述1具體（如提高衛(wèi)生保健質(zhì)量）（增加多少醫(yī)生人數(shù)）術(shù)語(yǔ)2規(guī)范2可操作性（衛(wèi)生保健質(zhì)量指能否獲得醫(yī)療服務(wù)）（1萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)）時(shí)間3不明確3明確（在將來(lái)一段時(shí)間）（在5年或者10年時(shí)間）衡量方法4非量化4一般量化（充分的醫(yī)療保險(xiǎn)）（每千人參保數(shù)）

目標(biāo)群體5寬泛5具體（低收入家庭）（年收入低于X元的家庭）總目標(biāo)（目的）與具體目標(biāo)比較2、設(shè)定政策目標(biāo)的基本原則：(1)事實(shí)求是，面向未來(lái)。設(shè)定目標(biāo)時(shí)必須從實(shí)際出發(fā)、充分考慮主客觀條件、符合國(guó)情和國(guó)力。（2）系統(tǒng)協(xié)調(diào)，具有針對(duì)性。目標(biāo)的提出與設(shè)定，要從政策問(wèn)題的實(shí)際出發(fā)，針對(duì)政策問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和產(chǎn)生的根本原因。由于政策問(wèn)題的復(fù)雜性，以及社會(huì)群體的利益、要求和價(jià)值取向的不同，政策目標(biāo)要在這些不同的群體利益和價(jià)值取向之間尋求協(xié)調(diào)。2、設(shè)定政策目標(biāo)的基本原則：(1)事實(shí)求是，面向未來(lái)。（3）具體明確、具有合理性。對(duì)于目標(biāo)中的有關(guān)概念、時(shí)間要求、目標(biāo)內(nèi)容、相關(guān)條件等都要進(jìn)行清晰界定和說(shuō)明，最好做到表達(dá)準(zhǔn)確、含義清楚、單一，各項(xiàng)要求詳細(xì)具體，盡量能量化。政策目標(biāo)盡可能增大政策實(shí)施帶來(lái)的正效益而減少負(fù)效益；政策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)，既高于現(xiàn)實(shí)，通過(guò)努力又能實(shí)現(xiàn)。（3）具體明確、具有合理性。（4）注重倫理考量，保持相對(duì)穩(wěn)定性。一項(xiàng)公共政策既要考慮統(tǒng)治階級(jí)的價(jià)值觀念，也要考慮社會(huì)大眾的利益需求，同時(shí)還要顧及弱勢(shì)群體的利益和要求。目標(biāo)應(yīng)該符合國(guó)家的法律和社會(huì)公德的約束；應(yīng)該充分體現(xiàn)政策決策者所代表的社會(huì)利益；目標(biāo)一經(jīng)確定，除極特殊的情況外，一般情況下不要頻繁改動(dòng)，更不能輕易取消。（4）注重倫理考量，保持相對(duì)穩(wěn)定性。5-1-2基本政策目標(biāo)及影響因素5-1-2基本政策目標(biāo)及影響因素5-1-2基本政策目標(biāo)及影響因素5-1-2基本政策目標(biāo)及影響因素一、基本的政策目標(biāo)公共政策的基本目標(biāo)：公平、效率、發(fā)展、自由、安全。1、所謂公平簡(jiǎn)單的理解是每人或者每個(gè)群體得到同樣的利益。一般情況下，公共政策應(yīng)該符合利益普惠原則，即公共政策應(yīng)該為全體公民（絕大多數(shù)公民）謀利益而不是少數(shù)人或者特殊的利益集團(tuán)。我們可以把公平歸納為三種公平：機(jī)會(huì)公平、分配公平、最終狀態(tài)公平。從實(shí)踐來(lái)看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，機(jī)會(huì)的公平最能調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性。一、基本的政策目標(biāo)公共政策的基本目標(biāo)：2、所謂效率，是指在給定投入的情況下的產(chǎn)出最大化。在投入方面，涉及投入的計(jì)算、投入與產(chǎn)出的關(guān)聯(lián)、以及某種投入的機(jī)會(huì)成本。在產(chǎn)出方面，涉及產(chǎn)出目標(biāo)的確定、以及在多種產(chǎn)出目標(biāo)的條件下的組合比例等。就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，一般以帕累托最優(yōu)作為效率標(biāo)準(zhǔn)。所謂帕累托最優(yōu)是指資源配置達(dá)到這樣一種狀態(tài)，在該狀態(tài)下，資源配置的改變不會(huì)在任何一個(gè)人效用（福利）水平至少不下降的情況下使其他人的效用（福利）水平有所提高。2、所謂效率，是指在給定投入的情況下的產(chǎn)出最大化。3、所謂發(fā)展，是事物的向上向前的增長(zhǎng)趨勢(shì)，既包括經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也包括社會(huì)總體福利的發(fā)展，既有量的增長(zhǎng)，也有質(zhì)的提高。一個(gè)政策目標(biāo)不僅要有利于應(yīng)該解決實(shí)際的政策問(wèn)題，而且應(yīng)該促進(jìn)個(gè)人和社會(huì)的進(jìn)步。

4、自由就是在法律許可的范圍內(nèi)，在不傷害他人和群體利益的的條件下，人們能做他們想做的事。這里主要涉及政府對(duì)人們的行為的制約的范圍和程度。3、所謂發(fā)展，是事物的向上向前的增長(zhǎng)趨勢(shì)，既包括經(jīng)濟(jì)的發(fā)

5、所謂安全，是指一種預(yù)期的有保障的穩(wěn)定的感覺(jué)，它是人們生理生存上的一種最低需求。一般包括人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)安全、國(guó)家安全、信息安全、心理安全等。就一個(gè)國(guó)家而言，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是安全的重要內(nèi)容。這種穩(wěn)定包括充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、國(guó)際收支平衡。5、所謂安全，是指一種預(yù)期的有保障的穩(wěn)定的感覺(jué)，它是人們二、影響政策目標(biāo)確定的主要因素1、價(jià)值因素公共政策是國(guó)家或者政府對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)行為，這種干預(yù)要達(dá)到什么狀態(tài)，關(guān)鍵取決于社會(huì)以及社會(huì)成員個(gè)人的價(jià)值觀。不同的個(gè)人、集團(tuán)、階層或者階級(jí)具有不同的或者根本對(duì)立的價(jià)值觀。在確定政策目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該考慮政策所涉及的各利益相關(guān)團(tuán)體的價(jià)值觀和偏好？以及誰(shuí)的什么樣的價(jià)值觀在起主導(dǎo)作用？主要反映了誰(shuí)的利益和偏好？等等。二、影響政策目標(biāo)確定的主要因素1、價(jià)值因素2、政治因素公共政策目標(biāo)是政治過(guò)程的產(chǎn)物，而不是個(gè)人決定的產(chǎn)品，因此，必須考慮政治因素。政治家或者決策者本身是與政策目標(biāo)密切相關(guān)的因素，必須弄清他們的政治立場(chǎng)、政治需要和政治觀點(diǎn)，以及他們所代表的利益集團(tuán)，評(píng)估這些立場(chǎng)、需要和觀點(diǎn)是如何影響相關(guān)的政治目標(biāo)的。特別是在代議制民主社會(huì)中，許多決策者是利益集團(tuán)的代言人，受利益集團(tuán)影響的政策目標(biāo)不一定能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化或者反映公共利益。2、政治因素3、目標(biāo)的多重性及其沖突由于現(xiàn)實(shí)的公共政策問(wèn)題的復(fù)雜性以及所涉及的利益相關(guān)者的復(fù)雜性，使得政策目標(biāo)具有多重性和沖突性。正如韋達(dá)夫斯基所指出：政策目標(biāo)總是具有這樣突出的性質(zhì)——多元的、相互沖突的和含糊的。如何求得各目標(biāo)之間的綜合平衡是非常困難的事。3、目標(biāo)的多重性及其沖突5-1-3政策指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)5-1-3政策指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)一、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)1、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的尺度，它將定性的或者概念的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化成為具體的可操作性的定義，是關(guān)于那些被用來(lái)評(píng)估備選方案或者項(xiàng)目的目標(biāo)諸方面的明確的陳述，包括成本、收益、有效性、可行性等。一、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)1、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的尺度，2、政策指標(biāo)是政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體化，是政策目標(biāo)具體說(shuō)明。任何政策目標(biāo)都有若干指標(biāo)作為具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)可以是量化的也可以是非量化的。量化的指標(biāo)是指用數(shù)量或者指數(shù)表示某一社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)變化和社會(huì)發(fā)展，如果一項(xiàng)政策有明確的目標(biāo)取向的，并且目標(biāo)是可以量化的，就應(yīng)該盡可能用量化的形式表示，因?yàn)榱炕闹笜?biāo)易于操作和評(píng)估。2、政策指標(biāo)是政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體化，是政策目標(biāo)具體說(shuō)明。二、政策指標(biāo)的分類

政策指標(biāo)粗略劃分為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、政治指標(biāo)。1、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是衡量經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的指標(biāo)?；镜慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)主要有：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)包括國(guó)民收入、國(guó)民消費(fèi)與儲(chǔ)蓄、人均國(guó)民生產(chǎn)總值等。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定指標(biāo)，包括物價(jià)穩(wěn)定的指標(biāo)如國(guó)民收入指數(shù)、綜合物價(jià)指數(shù)；對(duì)外經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的指標(biāo)如進(jìn)出口貿(mào)易指標(biāo)、外匯收支平衡指標(biāo)等；經(jīng)濟(jì)安定與繁榮的指標(biāo)如國(guó)民生產(chǎn)指數(shù)、總供給和總需求指數(shù)等；充分就業(yè)的指標(biāo)如失業(yè)率等。分配平均程度的指標(biāo)如洛倫茲曲線和基尼系數(shù)等。

二、政策指標(biāo)的分類政策指標(biāo)粗略劃分為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、2、社會(huì)指標(biāo)社會(huì)指標(biāo)包括三層含義：一是衡量一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)所選定的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，或者政府社會(huì)政策目標(biāo)達(dá)成程度的尺度；二是分析社會(huì)現(xiàn)象或者社會(huì)變化的一種量化工具或者衡量社會(huì)發(fā)展中社會(huì)變遷的一種時(shí)間序列的統(tǒng)計(jì)；三是不僅是一種衡量的手段，而且是一種社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，是一種社會(huì)改革的手段，強(qiáng)調(diào)政府不能單純追求統(tǒng)計(jì)增長(zhǎng)，而必須注意各種社會(huì)目標(biāo)，進(jìn)行各種社會(huì)改造。2、社會(huì)指標(biāo)

3、政治指標(biāo)政治指標(biāo)指的是衡量一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的政治政策（政黨、階級(jí)、法制、人事、民族、外交、國(guó)防等方面的政策）目標(biāo)的具體尺度。政治指標(biāo)很難量化，因而大部分都是非量化的指標(biāo)，如保持國(guó)家的獨(dú)立、加強(qiáng)法制、維護(hù)國(guó)內(nèi)安定團(tuán)結(jié)的局面等，不可能量化。3、政治指標(biāo)4、綜合指標(biāo)綜合指標(biāo)是表明一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)總的發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)，是上述指標(biāo)的綜合。比較常見(jiàn)有現(xiàn)代化指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)和小康社會(huì)指標(biāo)。4、綜合指標(biāo)5-2備選方案的擬定5-2備選方案的擬定一、搜尋備選方案該步驟的主要任務(wù)在于盡可能多的發(fā)現(xiàn)備選方案。政策方案的擬訂過(guò)程是一個(gè)不斷搜尋的創(chuàng)造性的過(guò)程，是發(fā)明和發(fā)現(xiàn)的混合，其比例隨問(wèn)題的性質(zhì)和決策環(huán)境的變化而變化。我們所發(fā)現(xiàn)的備選方案越多，就越有可能發(fā)現(xiàn)我們所要得到的東西。一、搜尋備選方案?jìng)溥x方案的來(lái)源1、鄧恩認(rèn)為備選方案有八個(gè)來(lái)源：（1）權(quán)威；即相關(guān)政策問(wèn)題的專家。（2）洞察力：長(zhǎng)期與某些政策對(duì)象打交道的人或者一些政策相關(guān)者的知覺(jué)或者判斷；（3）方法：利用系統(tǒng)分析等創(chuàng)新性的分析方法；（4）科學(xué)理論：自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)所產(chǎn)生的一些對(duì)問(wèn)題現(xiàn)象的解釋；備選方案的來(lái)源1、鄧恩認(rèn)為備選方案有八個(gè)來(lái)源：（5）動(dòng)機(jī)：參與者的信念、動(dòng)機(jī)和需要。（6）相似的案例：其他地方處理相同或者相似問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)；（7）類比：不同種類問(wèn)題的相似性的的比較。（8）倫理體系：哲學(xué)或者其他社會(huì)學(xué)家所提出的社會(huì)正義、公平等理論。（5）動(dòng)機(jī)：參與者的信念、動(dòng)機(jī)和需要。2、艾西從系統(tǒng)分析的角度討論了政策備選方案的四個(gè)來(lái)源：（1）保留現(xiàn)有方案（2）修改現(xiàn)有方案（3）使用以前被包裝過(guò)的設(shè)計(jì)方案2、艾西從系統(tǒng)分析的角度討論了政策備選方案的四個(gè)來(lái)源：

（4）創(chuàng)造一個(gè)新的方案新方案的設(shè)計(jì)包括理想化的設(shè)計(jì)、類似情形途徑等。理想化的途徑從假定沒(méi)有任何條件限制開(kāi)始，然后加上條件限制，看看每一限制在多大程度上降低了理想方案的有效性；類似情形途徑是在其他領(lǐng)域?qū)ふ翌愃频慕鉀Q辦法。（4）創(chuàng)造一個(gè)新的方案3、林德布洛姆認(rèn)為，現(xiàn)有政策是構(gòu)成新的備選方案的基礎(chǔ)。4、布萊特曼認(rèn)為，有3種途徑可以幫助人們發(fā)現(xiàn)備選方案：（1）被動(dòng)的途徑：等待所要解決問(wèn)題的方案的出現(xiàn)；（2）搜尋——派生途徑：設(shè)法讓別人知道我們正在尋找備選方案；（3）觸類旁通途徑：檢驗(yàn)漸進(jìn)的變化，歷史地和類比地搜尋類似問(wèn)題的解決方案。3、林德布洛姆認(rèn)為，現(xiàn)有政策是構(gòu)成新的備選方案的基礎(chǔ)。此外，前面提到的一些方法如頭腦風(fēng)暴、類比法、被動(dòng)收集等都可以用來(lái)找到備選方案。以上備選方案的產(chǎn)生辦法，各有其優(yōu)缺點(diǎn)，在實(shí)際的政策方案的規(guī)劃中，我們可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件，綜合運(yùn)用上述方法。此外，前面提到的一些方法如頭腦風(fēng)暴、類比法、被動(dòng)收集等都二、設(shè)計(jì)備選方案該階段主要是對(duì)搜尋來(lái)的備選方案進(jìn)行綜合、提煉與修改，然后產(chǎn)生針對(duì)本政策問(wèn)題的系列備選方案。

可以有一些方法幫助設(shè)計(jì)針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的備選方案：1、變動(dòng)與組合。將第一步搜尋來(lái)的備選方案，進(jìn)行不同的組合，并詳細(xì)說(shuō)明每一選擇或者組合的細(xì)則。二、設(shè)計(jì)備選方案該階段主要是對(duì)搜尋來(lái)的備選方案進(jìn)行綜合、2、可行性處理：找出問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，了解可處理（可行）的政策變量，然后將這些變量結(jié)合起來(lái)構(gòu)成政策方案。3、修改現(xiàn)有的解決辦法：以現(xiàn)有的方案為基礎(chǔ)，考慮政策問(wèn)題中人們意見(jiàn)最大的部分，將備選方案中有關(guān)的內(nèi)容充實(shí)到現(xiàn)有的方案中，這樣產(chǎn)生的方案變動(dòng)較少，引起的震蕩也輕，容易被各方接受。

2、可行性處理：找出問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，了解可處理（可行）的政策三、初步篩選1、初步篩選的主要目的通過(guò)分析，初步去掉顯然不可行的備選方案，找出數(shù)個(gè)可行的最優(yōu)（較優(yōu)）的備選方案。初步篩選考慮的因素包括成本、收益、可行性、實(shí)施條件、應(yīng)變程度等等。三、初步篩選1、初步篩選的主要目的2、初篩常用的方法經(jīng)驗(yàn)分析?？偨Y(jié)以往執(zhí)行或者制定政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，判斷方案的可行性；比較分析。對(duì)方案之間政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的可行性做大致比較；初步的預(yù)測(cè)分析。初步考慮各個(gè)方案的實(shí)施過(guò)程及其可能遇到的問(wèn)題，并對(duì)其加以比較分析等等。2、初篩常用的方法四、創(chuàng)建備選方案應(yīng)該注意的問(wèn)題（1）要參照以往的經(jīng)驗(yàn)，但是不能過(guò)分依賴過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)。（2）不要急于對(duì)別人的意見(jiàn)評(píng)頭論足而讓好主意溜掉。（3）不要倉(cāng)促鎖定問(wèn)題的界定。在明確標(biāo)準(zhǔn)和確認(rèn)方案的過(guò)程中，我們需要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行重新的考慮，以檢查我們是否對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了錯(cuò)誤的說(shuō)明。（4）不要過(guò)早產(chǎn)生偏好或者對(duì)提出的觀點(diǎn)過(guò)于挑剔。

四、創(chuàng)建備選方案應(yīng)該注意的問(wèn)題（1）要參照以往的經(jīng)驗(yàn)，但是不（5）不要不經(jīng)過(guò)評(píng)估就排除備選方案。特別是有些方案有爭(zhēng)議的方案，或者從表面看來(lái)不符合決策者的信念或者由于文化或者意識(shí)形態(tài)限制的方案。（6）當(dāng)情況發(fā)生變化時(shí)，注意考慮那些因條件限制而被排除掉的方案。（5）不要不經(jīng)過(guò)評(píng)估就排除備選方案。特別是有些方案有爭(zhēng)議的方5-3政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)5-3政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)5-3-1公共政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)一、評(píng)估與擇優(yōu)的步驟1、確定評(píng)估和擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。2、方案展示與比較3、討論與批評(píng)。5-3-1公共政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)一、評(píng)估與擇優(yōu)的步驟4、審查和評(píng)定，即進(jìn)行系統(tǒng)的、周密的論證。審定的結(jié)果有三種可能性:(1)通過(guò)、生效，付諸實(shí)施;(2)否定或終止，對(duì)政策方案做出進(jìn)一步的修改或需要重新決策;(3)擱置，即既不生效執(zhí)行，也不否定終止，而是等待事態(tài)進(jìn)一步發(fā)展，到適當(dāng)時(shí)機(jī)再做最后決定。4、審查和評(píng)定，即進(jìn)行系統(tǒng)的、周密的論證。二、評(píng)估與擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)在不同的時(shí)空條件下人們會(huì)有不同的具體標(biāo)準(zhǔn)，但就一般意義而言，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是從政策目標(biāo)細(xì)化而來(lái)，沿著總目標(biāo)、具體目標(biāo)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)等線路逐步細(xì)化。二、評(píng)估與擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)

1、威廉·鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》一書中,把政策方案評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為六類:（1）效益，指某一特定方案能否實(shí)現(xiàn)所期望的目標(biāo)。常常按產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量或者他們的貨幣價(jià)值來(lái)計(jì)算。例如，要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的健康保健目標(biāo)，可能有很多備選方案，而其中能為更多的人提供更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方案就是有效益的方案。1、威廉·鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》一書中,把政策方案評(píng)

效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)比較容易計(jì)量，但社會(huì)效益就比較困難了。特別是有些效益是無(wú)法貨幣化的，如交通安全政策方案雖然花費(fèi)一定成本，但挽救了人民的生命，通過(guò)環(huán)保立法保護(hù)自然境觀和歷史文化遺產(chǎn)，這些都是無(wú)法貨幣化的。

效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)比較容易（2）效率是指為產(chǎn)生特定水平的效益所要付出努力的數(shù)量。計(jì)算方法有單位產(chǎn)品或者服務(wù)的成本。單位成本能提供的產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量。用最低的成本實(shí)現(xiàn)最大的效益的政策就是有效率的。如花同樣的錢能為更多的人提供同樣或者更好的醫(yī)療保健服務(wù)的方案就是有效率的方案。（2）效率是指為產(chǎn)生特定水平的效益所要付出努力的數(shù)量。計(jì)算（3）充分性是指某方案實(shí)施的成本和效益之間的關(guān)系。如果實(shí)施方案的成本固定，則應(yīng)力求效益最大，反之，效益固定，則應(yīng)力求成本最低。如果成本和效益都是變動(dòng)的，則應(yīng)力求效益-成本之比最大。應(yīng)用充分性比較困難的是，有些方案所涉及的社會(huì)效益難以貨幣化，它們所涉及的可能是人們的價(jià)值觀問(wèn)題。（3）充分性是指某方案實(shí)施的成本和效益之間的關(guān)系。如果實(shí)施方

（4）公平性指效果和努力在社會(huì)不同群體中分配的公平程度。公平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。通常收入、教育機(jī)會(huì)、或者公共服務(wù)進(jìn)行重新分配的政策是根據(jù)公平標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)方案可能既有效益又有效率，而且具有充分性，但是也可能會(huì)因?yàn)閷?dǎo)致成本或者效益的不公平分配而被拒絕。（4）公平性指效果和努力在社會(huì)不同群體中分配的公平程度。公（5）回應(yīng)性指政策滿足特定群體的需要、偏好或者價(jià)值觀的程度。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的重要之處在于分析人員可能滿足其他有標(biāo)準(zhǔn)——效益、效率、充分性、平等——卻仍然不能對(duì)可能從政策中獲益的某個(gè)群體的實(shí)際需要作出回應(yīng)。如一項(xiàng)娛樂(lè)方案可能實(shí)現(xiàn)了公共設(shè)施的公平分配，但是卻對(duì)一些特定人群如老年人的需求缺乏回應(yīng)性。

（5）回應(yīng)性指政策滿足特定群體的需要、偏好或者價(jià)值觀的程度（6）適當(dāng)性是指一項(xiàng)計(jì)劃的目標(biāo)和支持這些目標(biāo)的前提是否站得住腳。有些政策方案符合上述的標(biāo)準(zhǔn)，我們還得考慮它們對(duì)社會(huì)是否適宜的問(wèn)題。如我們向某些貧困地區(qū)每年發(fā)放救濟(jì)款和物資，但是，卻造成了這些居民的依賴行為，甚至他們因此而懶惰起來(lái)，這樣的政策可能就是不適當(dāng)?shù)?。?）適當(dāng)性是指一項(xiàng)計(jì)劃的目標(biāo)和支持這些目標(biāo)的前提是否站2、帕頓和沙維奇在《政策分析和規(guī)劃的初步方法》中，認(rèn)為可以從四個(gè)方面對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)估：（1）技術(shù)可行性：從技術(shù)角度分析方案是否能正常運(yùn)行，主要衡量衡量政策或者規(guī)劃是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。（2）經(jīng)濟(jì)與財(cái)政可能性衡量政策方案成本的大小和收益的多少。2、帕頓和沙維奇在《政策分析和規(guī)劃的初步方法》中，認(rèn)為可（3）政治可行性：主要是根據(jù)政策方案對(duì)決策者、立法者、政府管理人員、公民聯(lián)合體等利益相關(guān)群體的影響來(lái)衡量政策方案的成效。其核心問(wèn)題是方案是否會(huì)被利益相關(guān)團(tuán)體接受。（4）行政可操作性衡量在特定的政治、社會(huì)和行政環(huán)境中實(shí)際實(shí)施既定規(guī)劃的可能性。

相對(duì)而言，帕頓和沙維奇的方法更具操作性。在具體的政策問(wèn)題備選方案的評(píng)詁和擇優(yōu)時(shí)，我們根據(jù)實(shí)際情況可以綜合應(yīng)用上述方法。（3）政治可行性：主要是根據(jù)政策方案對(duì)決策者、立法者、政府三、評(píng)估與擇優(yōu)的兩種常用方法方案評(píng)估與擇優(yōu)常用的有兩種主要方法:預(yù)測(cè)性評(píng)估和可行性評(píng)估。

（一）預(yù)測(cè)性評(píng)估

預(yù)測(cè)是指預(yù)先測(cè)知未來(lái)事件或條件的可能性，以作為未來(lái)行動(dòng)的依據(jù)。預(yù)測(cè)性評(píng)估方法是政策方案評(píng)估的一種最基本的方法。預(yù)測(cè)性評(píng)估就是根據(jù)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境和條件，預(yù)先推測(cè)某一方案實(shí)施過(guò)程可能需要的條件和可能產(chǎn)生的效果。三、評(píng)估與擇優(yōu)的兩種常用方法

1、預(yù)測(cè)性評(píng)估的步驟(1)確定預(yù)測(cè)內(nèi)容。一般情況下，預(yù)測(cè)的內(nèi)容主要包括：現(xiàn)有政策的結(jié)果，即不采取任何行動(dòng)問(wèn)題的可能發(fā)展趨勢(shì)；新政策的結(jié)果；新政策可能帶來(lái)的變化；各利益相關(guān)者群體的可能的反應(yīng)；政策參與者的行為等。(2)搜集與整理數(shù)據(jù)，編制假象腳本。詳細(xì)搜集與研究與這些方案相關(guān)各種資料和數(shù)據(jù)，寫出假象的方案實(shí)施詳細(xì)過(guò)程，考慮各種可能的因素及其相互關(guān)系，確定一些可能的情勢(shì)等。

1、預(yù)測(cè)性評(píng)估的步驟(3)進(jìn)一步的分析。分析決策者所希望發(fā)生的情況是什么，估計(jì)一些干擾因素及其發(fā)生的幾率，探究控制這些干擾因素的辦法和可能性。

(4)試驗(yàn)式證實(shí)。紙上的分析往往與實(shí)際發(fā)展的可能性有誤差，預(yù)測(cè)有時(shí)要運(yùn)用小范圍的試驗(yàn)或試點(diǎn)來(lái)對(duì)有關(guān)方案加以證實(shí)。（5）分析實(shí)驗(yàn)的誤差與原因，進(jìn)一步改進(jìn)方案。(3)進(jìn)一步的分析。分析決策者所希望發(fā)生的情況是什么，估計(jì)2、預(yù)測(cè)性評(píng)估的方法能用于預(yù)測(cè)性評(píng)估的方法可謂非常多，有定性的方法，也有定量的方法;有直觀的預(yù)測(cè)，也有非直觀的預(yù)測(cè);有演繹式預(yù)測(cè)，也有歸納式預(yù)測(cè)等等。2、預(yù)測(cè)性評(píng)估的方法(1)德?tīng)柗萍夹g(shù)(DelphiTechnique)。這是一種直覺(jué)預(yù)測(cè)法。該法通常利用信函(含郵函和電子信函)調(diào)查方式，請(qǐng)有關(guān)專家就有關(guān)政策問(wèn)題的各種政策方案獨(dú)立地發(fā)表各自的看法，而后將這些專家的意見(jiàn)匯總整理后告知各位專家，請(qǐng)各位專家在了解其他專家的意見(jiàn)后再補(bǔ)充修正以前的預(yù)測(cè)性看法，以求得到一個(gè)比較一致且可靠性程度較高的預(yù)測(cè)性意見(jiàn)。(1)德?tīng)柗萍夹g(shù)(DelphiTechnique)。該方法的理論假定在于:具有某種知識(shí)程度的人能夠預(yù)測(cè)未來(lái)某種事物的狀態(tài)，且有相當(dāng)?shù)臏?zhǔn)確性;專家在不與外界接觸、不受外界影響的情況下所做的預(yù)測(cè)往往有比較高的準(zhǔn)確性。該方法最大的優(yōu)勢(shì)在于能讓專家不受他人影響的情況下自由地、獨(dú)立地發(fā)表自己的真知灼見(jiàn)。當(dāng)然也有一些問(wèn)題:如專家常常難以回答自己并不在行的問(wèn)題;最終專家可能會(huì)屈從于專家集體的意見(jiàn);匿名回信會(huì)降低一些專家對(duì)預(yù)測(cè)的責(zé)任感。該方法的理論假定在于:具有某種知識(shí)程度的人能夠預(yù)測(cè)未來(lái)某種事

(2)時(shí)間序列分析(TimeSeriesAnalysis)。這是一種歸納式外推或后推預(yù)測(cè)法。常常要運(yùn)用一定的定量分析技術(shù)。它根據(jù)事物從過(guò)去到現(xiàn)在隨時(shí)間而變化的形態(tài)，來(lái)為今后該種事物的演變趨勢(shì)作預(yù)測(cè)。這種預(yù)測(cè)方法通常用于政策方案規(guī)劃單位在外部信息缺乏時(shí)所進(jìn)行的中短期預(yù)測(cè)。(2)時(shí)間序列分析(TimeSeriesAnalys時(shí)間序列的分析的步驟:①收集過(guò)去的資料，至少要收集過(guò)去3-4年的資料，最好是過(guò)去10年的資料;②分析資料，具體涉及事物在過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的變動(dòng)趨勢(shì)、年度或季節(jié)性變化特點(diǎn)、幾年中的周期性變化狀況以及一些不規(guī)則的變化狀態(tài)，最終最關(guān)鍵的是要發(fā)掘事物的長(zhǎng)期趨勢(shì);時(shí)間序列的分析的步驟:③根據(jù)時(shí)間和事物變化之間的相關(guān)性來(lái)建構(gòu)數(shù)學(xué)模型;④利用所建立的模型推測(cè)事物未來(lái)的長(zhǎng)期趨勢(shì)并進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?。該方法最適于對(duì)事物相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顩r下的預(yù)測(cè)分析，而不太適合對(duì)那些變化無(wú)常的事物的預(yù)測(cè)。③根據(jù)時(shí)間和事物變化之間的相關(guān)性來(lái)建構(gòu)數(shù)學(xué)模型;

(二)可行性分析一般包括技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可能性、政治可行性和行政可操作性等方面。所謂技術(shù)可行性，主要衡量政策或規(guī)劃的具體產(chǎn)出是否能達(dá)到預(yù)期目的。它會(huì)直接針對(duì)方案是否會(huì)正常運(yùn)行，如橋梁建設(shè)是否能改善交通狀況?其中一個(gè)重要的概念是效力。效力標(biāo)準(zhǔn)集中關(guān)注政策或規(guī)劃是否會(huì)達(dá)到它的預(yù)期效果，這種效果是長(zhǎng)期還是短期的、可量化還是不可量化的、充分的還是不充分的。(二)可行性分析所謂經(jīng)濟(jì)與財(cái)政可能性，主要關(guān)心政策規(guī)劃的成本大小、產(chǎn)出的收益多少。包括成本收益分析，成本效能分析等等。成本效益分析以貨幣價(jià)值作為測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，目的在于分析方案的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)于公共政策項(xiàng)目而言，一定要注意全面的考慮成本和收益，即要考慮直接的成本與收益，間接的成本與收益，也要考慮內(nèi)部成本與收益、外部成本與收益，還要考慮有形成本與收益、無(wú)形的成本與收益。這里比較麻煩的是對(duì)于公共政策或者公共項(xiàng)目的貨幣化的成本容易算出，但是收益卻常因不能貨幣化而難以比較。所謂經(jīng)濟(jì)與財(cái)政可能性，主要關(guān)心政策規(guī)劃的成本大小、產(chǎn)出的收益所謂政治可行性，主要考量政策規(guī)劃對(duì)相關(guān)權(quán)力或利益集團(tuán)的影響來(lái)衡量政策或規(guī)劃的成效。涉及的政治學(xué)概念有可接受性(Acceptability)、適當(dāng)性(Appropriateness)、回應(yīng)性(Responsibility)、法定性(Legal).公正性(Equity)。所謂政治可行性，主要考量政策規(guī)劃對(duì)相關(guān)權(quán)力或利益集團(tuán)的影響所謂行政可操作性，主要關(guān)注在特定的社會(huì)環(huán)境特別是行政環(huán)境中實(shí)施某項(xiàng)政策規(guī)劃的可能性，如人員配備是否到位等。這里的主要概念涉及:權(quán)威性(Authority);制度化的責(zé)任約定(Institutionalcommitment);能力(Capability);組織支持(Organizationalsupport)。所謂行政可操作性，主要關(guān)注在特定的社會(huì)環(huán)境特別是行政環(huán)境中實(shí)最后需要說(shuō)明的是，對(duì)于各種政策方案進(jìn)行了全面而科學(xué)的評(píng)估后，政策規(guī)劃者就比較容易進(jìn)行比較和擇優(yōu)了，就可以根據(jù)政策目標(biāo)的要求對(duì)哪個(gè)屬最佳的政策方案做出判斷。最后需要說(shuō)明的是，對(duì)于各種政策方案進(jìn)行了全面而科第5章

政策方案的規(guī)劃與抉擇第5章政策方案的規(guī)劃與抉擇學(xué)習(xí)目標(biāo)1.理解政策目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的含義以及他們的相互關(guān)系。了解基本的政策目標(biāo)及其影響目標(biāo)確定的因素。2.掌握如何擬訂備選方案。3.知道如何對(duì)備選方案進(jìn)行比較和擇優(yōu)。4.了解政策合法化的含義、內(nèi)容和程序。5.了解學(xué)術(shù)界解釋政策形成的幾種典型的理論模型以及部分中外學(xué)者對(duì)我國(guó)政策制定模式的研究結(jié)論。學(xué)習(xí)目標(biāo)1.理解政策目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的含義以及他們的相互學(xué)習(xí)的重點(diǎn)和難點(diǎn)一、學(xué)習(xí)重點(diǎn)政策目標(biāo)系統(tǒng)的確定政策備選方案的擬定與擇優(yōu)二、學(xué)習(xí)難點(diǎn)政策目標(biāo)系統(tǒng)的確定政策形成模型學(xué)習(xí)的重點(diǎn)和難點(diǎn)一、學(xué)習(xí)重點(diǎn)5-1政策目標(biāo)的確定5-1政策目標(biāo)的確定5-1-1公共政策的目標(biāo)5-1-1公共政策的目標(biāo)一、政策目標(biāo)

1、政策目標(biāo)包括總目標(biāo)和具體目標(biāo)?？偰繕?biāo)是政策主體為了解決政策問(wèn)題所提出一般性要求，是對(duì)預(yù)期在較長(zhǎng)時(shí)間獲取的成就的正式而全面的陳述，也是一定時(shí)期國(guó)家或者組織的大的發(fā)展方針或者奮斗目標(biāo)的分解。而具體目標(biāo)達(dá)到政策總目標(biāo)的具體措施。政策總目標(biāo)很難量化，闡述一般也不明確限定實(shí)現(xiàn)結(jié)果的時(shí)間，而具體目標(biāo)一般有明確的目標(biāo)群體和時(shí)間限制。一、政策目標(biāo)1、政策目標(biāo)包括總目標(biāo)和具體目標(biāo)。總目標(biāo)（目的）與具體目標(biāo)比較

特征總目標(biāo)具體目標(biāo)明確性1寬泛的陳述1具體（如提高衛(wèi)生保健質(zhì)量）（增加多少醫(yī)生人數(shù)）術(shù)語(yǔ)2規(guī)范2可操作性（衛(wèi)生保健質(zhì)量指能否獲得醫(yī)療服務(wù)）（1萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)）時(shí)間3不明確3明確（在將來(lái)一段時(shí)間）（在5年或者10年時(shí)間）衡量方法4非量化4一般量化（充分的醫(yī)療保險(xiǎn)）（每千人參保數(shù)）

目標(biāo)群體5寬泛5具體（低收入家庭）（年收入低于X元的家庭）總目標(biāo)（目的）與具體目標(biāo)比較2、設(shè)定政策目標(biāo)的基本原則：(1)事實(shí)求是，面向未來(lái)。設(shè)定目標(biāo)時(shí)必須從實(shí)際出發(fā)、充分考慮主客觀條件、符合國(guó)情和國(guó)力。（2）系統(tǒng)協(xié)調(diào)，具有針對(duì)性。目標(biāo)的提出與設(shè)定，要從政策問(wèn)題的實(shí)際出發(fā)，針對(duì)政策問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和產(chǎn)生的根本原因。由于政策問(wèn)題的復(fù)雜性，以及社會(huì)群體的利益、要求和價(jià)值取向的不同，政策目標(biāo)要在這些不同的群體利益和價(jià)值取向之間尋求協(xié)調(diào)。2、設(shè)定政策目標(biāo)的基本原則：(1)事實(shí)求是，面向未來(lái)。（3）具體明確、具有合理性。對(duì)于目標(biāo)中的有關(guān)概念、時(shí)間要求、目標(biāo)內(nèi)容、相關(guān)條件等都要進(jìn)行清晰界定和說(shuō)明，最好做到表達(dá)準(zhǔn)確、含義清楚、單一，各項(xiàng)要求詳細(xì)具體，盡量能量化。政策目標(biāo)盡可能增大政策實(shí)施帶來(lái)的正效益而減少負(fù)效益；政策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)，既高于現(xiàn)實(shí)，通過(guò)努力又能實(shí)現(xiàn)。（3）具體明確、具有合理性。（4）注重倫理考量，保持相對(duì)穩(wěn)定性。一項(xiàng)公共政策既要考慮統(tǒng)治階級(jí)的價(jià)值觀念，也要考慮社會(huì)大眾的利益需求，同時(shí)還要顧及弱勢(shì)群體的利益和要求。目標(biāo)應(yīng)該符合國(guó)家的法律和社會(huì)公德的約束；應(yīng)該充分體現(xiàn)政策決策者所代表的社會(huì)利益；目標(biāo)一經(jīng)確定，除極特殊的情況外，一般情況下不要頻繁改動(dòng)，更不能輕易取消。（4）注重倫理考量，保持相對(duì)穩(wěn)定性。5-1-2基本政策目標(biāo)及影響因素5-1-2基本政策目標(biāo)及影響因素5-1-2基本政策目標(biāo)及影響因素5-1-2基本政策目標(biāo)及影響因素一、基本的政策目標(biāo)公共政策的基本目標(biāo)：公平、效率、發(fā)展、自由、安全。1、所謂公平簡(jiǎn)單的理解是每人或者每個(gè)群體得到同樣的利益。一般情況下，公共政策應(yīng)該符合利益普惠原則，即公共政策應(yīng)該為全體公民（絕大多數(shù)公民）謀利益而不是少數(shù)人或者特殊的利益集團(tuán)。我們可以把公平歸納為三種公平：機(jī)會(huì)公平、分配公平、最終狀態(tài)公平。從實(shí)踐來(lái)看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，機(jī)會(huì)的公平最能調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性。一、基本的政策目標(biāo)公共政策的基本目標(biāo)：2、所謂效率，是指在給定投入的情況下的產(chǎn)出最大化。在投入方面，涉及投入的計(jì)算、投入與產(chǎn)出的關(guān)聯(lián)、以及某種投入的機(jī)會(huì)成本。在產(chǎn)出方面，涉及產(chǎn)出目標(biāo)的確定、以及在多種產(chǎn)出目標(biāo)的條件下的組合比例等。就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，一般以帕累托最優(yōu)作為效率標(biāo)準(zhǔn)。所謂帕累托最優(yōu)是指資源配置達(dá)到這樣一種狀態(tài)，在該狀態(tài)下，資源配置的改變不會(huì)在任何一個(gè)人效用（福利）水平至少不下降的情況下使其他人的效用（福利）水平有所提高。2、所謂效率，是指在給定投入的情況下的產(chǎn)出最大化。3、所謂發(fā)展，是事物的向上向前的增長(zhǎng)趨勢(shì)，既包括經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也包括社會(huì)總體福利的發(fā)展，既有量的增長(zhǎng)，也有質(zhì)的提高。一個(gè)政策目標(biāo)不僅要有利于應(yīng)該解決實(shí)際的政策問(wèn)題，而且應(yīng)該促進(jìn)個(gè)人和社會(huì)的進(jìn)步。

4、自由就是在法律許可的范圍內(nèi)，在不傷害他人和群體利益的的條件下，人們能做他們想做的事。這里主要涉及政府對(duì)人們的行為的制約的范圍和程度。3、所謂發(fā)展，是事物的向上向前的增長(zhǎng)趨勢(shì)，既包括經(jīng)濟(jì)的發(fā)

5、所謂安全，是指一種預(yù)期的有保障的穩(wěn)定的感覺(jué)，它是人們生理生存上的一種最低需求。一般包括人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)安全、國(guó)家安全、信息安全、心理安全等。就一個(gè)國(guó)家而言，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是安全的重要內(nèi)容。這種穩(wěn)定包括充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、國(guó)際收支平衡。5、所謂安全，是指一種預(yù)期的有保障的穩(wěn)定的感覺(jué)，它是人們二、影響政策目標(biāo)確定的主要因素1、價(jià)值因素公共政策是國(guó)家或者政府對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)行為，這種干預(yù)要達(dá)到什么狀態(tài)，關(guān)鍵取決于社會(huì)以及社會(huì)成員個(gè)人的價(jià)值觀。不同的個(gè)人、集團(tuán)、階層或者階級(jí)具有不同的或者根本對(duì)立的價(jià)值觀。在確定政策目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該考慮政策所涉及的各利益相關(guān)團(tuán)體的價(jià)值觀和偏好？以及誰(shuí)的什么樣的價(jià)值觀在起主導(dǎo)作用？主要反映了誰(shuí)的利益和偏好？等等。二、影響政策目標(biāo)確定的主要因素1、價(jià)值因素2、政治因素公共政策目標(biāo)是政治過(guò)程的產(chǎn)物，而不是個(gè)人決定的產(chǎn)品，因此，必須考慮政治因素。政治家或者決策者本身是與政策目標(biāo)密切相關(guān)的因素，必須弄清他們的政治立場(chǎng)、政治需要和政治觀點(diǎn)，以及他們所代表的利益集團(tuán)，評(píng)估這些立場(chǎng)、需要和觀點(diǎn)是如何影響相關(guān)的政治目標(biāo)的。特別是在代議制民主社會(huì)中，許多決策者是利益集團(tuán)的代言人，受利益集團(tuán)影響的政策目標(biāo)不一定能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化或者反映公共利益。2、政治因素3、目標(biāo)的多重性及其沖突由于現(xiàn)實(shí)的公共政策問(wèn)題的復(fù)雜性以及所涉及的利益相關(guān)者的復(fù)雜性，使得政策目標(biāo)具有多重性和沖突性。正如韋達(dá)夫斯基所指出：政策目標(biāo)總是具有這樣突出的性質(zhì)——多元的、相互沖突的和含糊的。如何求得各目標(biāo)之間的綜合平衡是非常困難的事。3、目標(biāo)的多重性及其沖突5-1-3政策指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)5-1-3政策指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)一、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)1、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的尺度，它將定性的或者概念的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化成為具體的可操作性的定義，是關(guān)于那些被用來(lái)評(píng)估備選方案或者項(xiàng)目的目標(biāo)諸方面的明確的陳述，包括成本、收益、有效性、可行性等。一、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)1、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的尺度，2、政策指標(biāo)是政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體化，是政策目標(biāo)具體說(shuō)明。任何政策目標(biāo)都有若干指標(biāo)作為具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)可以是量化的也可以是非量化的。量化的指標(biāo)是指用數(shù)量或者指數(shù)表示某一社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)變化和社會(huì)發(fā)展，如果一項(xiàng)政策有明確的目標(biāo)取向的，并且目標(biāo)是可以量化的，就應(yīng)該盡可能用量化的形式表示，因?yàn)榱炕闹笜?biāo)易于操作和評(píng)估。2、政策指標(biāo)是政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體化，是政策目標(biāo)具體說(shuō)明。二、政策指標(biāo)的分類

政策指標(biāo)粗略劃分為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、政治指標(biāo)。1、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是衡量經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的指標(biāo)。基本的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)主要有：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)包括國(guó)民收入、國(guó)民消費(fèi)與儲(chǔ)蓄、人均國(guó)民生產(chǎn)總值等。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定指標(biāo)，包括物價(jià)穩(wěn)定的指標(biāo)如國(guó)民收入指數(shù)、綜合物價(jià)指數(shù)；對(duì)外經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的指標(biāo)如進(jìn)出口貿(mào)易指標(biāo)、外匯收支平衡指標(biāo)等；經(jīng)濟(jì)安定與繁榮的指標(biāo)如國(guó)民生產(chǎn)指數(shù)、總供給和總需求指數(shù)等；充分就業(yè)的指標(biāo)如失業(yè)率等。分配平均程度的指標(biāo)如洛倫茲曲線和基尼系數(shù)等。

二、政策指標(biāo)的分類政策指標(biāo)粗略劃分為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、2、社會(huì)指標(biāo)社會(huì)指標(biāo)包括三層含義：一是衡量一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)所選定的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，或者政府社會(huì)政策目標(biāo)達(dá)成程度的尺度；二是分析社會(huì)現(xiàn)象或者社會(huì)變化的一種量化工具或者衡量社會(huì)發(fā)展中社會(huì)變遷的一種時(shí)間序列的統(tǒng)計(jì)；三是不僅是一種衡量的手段，而且是一種社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，是一種社會(huì)改革的手段，強(qiáng)調(diào)政府不能單純追求統(tǒng)計(jì)增長(zhǎng)，而必須注意各種社會(huì)目標(biāo)，進(jìn)行各種社會(huì)改造。2、社會(huì)指標(biāo)

3、政治指標(biāo)政治指標(biāo)指的是衡量一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的政治政策（政黨、階級(jí)、法制、人事、民族、外交、國(guó)防等方面的政策）目標(biāo)的具體尺度。政治指標(biāo)很難量化，因而大部分都是非量化的指標(biāo)，如保持國(guó)家的獨(dú)立、加強(qiáng)法制、維護(hù)國(guó)內(nèi)安定團(tuán)結(jié)的局面等，不可能量化。3、政治指標(biāo)4、綜合指標(biāo)綜合指標(biāo)是表明一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)總的發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)，是上述指標(biāo)的綜合。比較常見(jiàn)有現(xiàn)代化指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)和小康社會(huì)指標(biāo)。4、綜合指標(biāo)5-2備選方案的擬定5-2備選方案的擬定一、搜尋備選方案該步驟的主要任務(wù)在于盡可能多的發(fā)現(xiàn)備選方案。政策方案的擬訂過(guò)程是一個(gè)不斷搜尋的創(chuàng)造性的過(guò)程，是發(fā)明和發(fā)現(xiàn)的混合，其比例隨問(wèn)題的性質(zhì)和決策環(huán)境的變化而變化。我們所發(fā)現(xiàn)的備選方案越多，就越有可能發(fā)現(xiàn)我們所要得到的東西。一、搜尋備選方案?jìng)溥x方案的來(lái)源1、鄧恩認(rèn)為備選方案有八個(gè)來(lái)源：（1）權(quán)威；即相關(guān)政策問(wèn)題的專家。（2）洞察力：長(zhǎng)期與某些政策對(duì)象打交道的人或者一些政策相關(guān)者的知覺(jué)或者判斷；（3）方法：利用系統(tǒng)分析等創(chuàng)新性的分析方法；（4）科學(xué)理論：自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)所產(chǎn)生的一些對(duì)問(wèn)題現(xiàn)象的解釋；備選方案的來(lái)源1、鄧恩認(rèn)為備選方案有八個(gè)來(lái)源：（5）動(dòng)機(jī)：參與者的信念、動(dòng)機(jī)和需要。（6）相似的案例：其他地方處理相同或者相似問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)；（7）類比：不同種類問(wèn)題的相似性的的比較。（8）倫理體系：哲學(xué)或者其他社會(huì)學(xué)家所提出的社會(huì)正義、公平等理論。（5）動(dòng)機(jī)：參與者的信念、動(dòng)機(jī)和需要。2、艾西從系統(tǒng)分析的角度討論了政策備選方案的四個(gè)來(lái)源：（1）保留現(xiàn)有方案（2）修改現(xiàn)有方案（3）使用以前被包裝過(guò)的設(shè)計(jì)方案2、艾西從系統(tǒng)分析的角度討論了政策備選方案的四個(gè)來(lái)源：

（4）創(chuàng)造一個(gè)新的方案新方案的設(shè)計(jì)包括理想化的設(shè)計(jì)、類似情形途徑等。理想化的途徑從假定沒(méi)有任何條件限制開(kāi)始，然后加上條件限制，看看每一限制在多大程度上降低了理想方案的有效性；類似情形途徑是在其他領(lǐng)域?qū)ふ翌愃频慕鉀Q辦法。（4）創(chuàng)造一個(gè)新的方案3、林德布洛姆認(rèn)為，現(xiàn)有政策是構(gòu)成新的備選方案的基礎(chǔ)。4、布萊特曼認(rèn)為，有3種途徑可以幫助人們發(fā)現(xiàn)備選方案：（1）被動(dòng)的途徑：等待所要解決問(wèn)題的方案的出現(xiàn)；（2）搜尋——派生途徑：設(shè)法讓別人知道我們正在尋找備選方案；（3）觸類旁通途徑：檢驗(yàn)漸進(jìn)的變化，歷史地和類比地搜尋類似問(wèn)題的解決方案。3、林德布洛姆認(rèn)為，現(xiàn)有政策是構(gòu)成新的備選方案的基礎(chǔ)。此外，前面提到的一些方法如頭腦風(fēng)暴、類比法、被動(dòng)收集等都可以用來(lái)找到備選方案。以上備選方案的產(chǎn)生辦法，各有其優(yōu)缺點(diǎn)，在實(shí)際的政策方案的規(guī)劃中，我們可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件，綜合運(yùn)用上述方法。此外，前面提到的一些方法如頭腦風(fēng)暴、類比法、被動(dòng)收集等都二、設(shè)計(jì)備選方案該階段主要是對(duì)搜尋來(lái)的備選方案進(jìn)行綜合、提煉與修改，然后產(chǎn)生針對(duì)本政策問(wèn)題的系列備選方案。

可以有一些方法幫助設(shè)計(jì)針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的備選方案：1、變動(dòng)與組合。將第一步搜尋來(lái)的備選方案，進(jìn)行不同的組合，并詳細(xì)說(shuō)明每一選擇或者組合的細(xì)則。二、設(shè)計(jì)備選方案該階段主要是對(duì)搜尋來(lái)的備選方案進(jìn)行綜合、2、可行性處理：找出問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，了解可處理（可行）的政策變量，然后將這些變量結(jié)合起來(lái)構(gòu)成政策方案。3、修改現(xiàn)有的解決辦法：以現(xiàn)有的方案為基礎(chǔ)，考慮政策問(wèn)題中人們意見(jiàn)最大的部分，將備選方案中有關(guān)的內(nèi)容充實(shí)到現(xiàn)有的方案中，這樣產(chǎn)生的方案變動(dòng)較少，引起的震蕩也輕，容易被各方接受。

2、可行性處理：找出問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，了解可處理（可行）的政策三、初步篩選1、初步篩選的主要目的通過(guò)分析，初步去掉顯然不可行的備選方案，找出數(shù)個(gè)可行的最優(yōu)（較優(yōu)）的備選方案。初步篩選考慮的因素包括成本、收益、可行性、實(shí)施條件、應(yīng)變程度等等。三、初步篩選1、初步篩選的主要目的2、初篩常用的方法經(jīng)驗(yàn)分析?？偨Y(jié)以往執(zhí)行或者制定政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，判斷方案的可行性；比較分析。對(duì)方案之間政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的可行性做大致比較；初步的預(yù)測(cè)分析。初步考慮各個(gè)方案的實(shí)施過(guò)程及其可能遇到的問(wèn)題，并對(duì)其加以比較分析等等。2、初篩常用的方法四、創(chuàng)建備選方案應(yīng)該注意的問(wèn)題（1）要參照以往的經(jīng)驗(yàn)，但是不能過(guò)分依賴過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)。（2）不要急于對(duì)別人的意見(jiàn)評(píng)頭論足而讓好主意溜掉。（3）不要倉(cāng)促鎖定問(wèn)題的界定。在明確標(biāo)準(zhǔn)和確認(rèn)方案的過(guò)程中，我們需要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行重新的考慮，以檢查我們是否對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了錯(cuò)誤的說(shuō)明。（4）不要過(guò)早產(chǎn)生偏好或者對(duì)提出的觀點(diǎn)過(guò)于挑剔。

四、創(chuàng)建備選方案應(yīng)該注意的問(wèn)題（1）要參照以往的經(jīng)驗(yàn)，但是不（5）不要不經(jīng)過(guò)評(píng)估就排除備選方案。特別是有些方案有爭(zhēng)議的方案，或者從表面看來(lái)不符合決策者的信念或者由于文化或者意識(shí)形態(tài)限制的方案。（6）當(dāng)情況發(fā)生變化時(shí)，注意考慮那些因條件限制而被排除掉的方案。（5）不要不經(jīng)過(guò)評(píng)估就排除備選方案。特別是有些方案有爭(zhēng)議的方5-3政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)5-3政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)5-3-1公共政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)一、評(píng)估與擇優(yōu)的步驟1、確定評(píng)估和擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。2、方案展示與比較3、討論與批評(píng)。5-3-1公共政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)一、評(píng)估與擇優(yōu)的步驟4、審查和評(píng)定，即進(jìn)行系統(tǒng)的、周密的論證。審定的結(jié)果有三種可能性:(1)通過(guò)、生效，付諸實(shí)施;(2)否定或終止，對(duì)政策方案做出進(jìn)一步的修改或需要重新決策;(3)擱置，即既不生效執(zhí)行，也不否定終止，而是等待事態(tài)進(jìn)一步發(fā)展，到適當(dāng)時(shí)機(jī)再做最后決定。4、審查和評(píng)定，即進(jìn)行系統(tǒng)的、周密的論證。二、評(píng)估與擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)在不同的時(shí)空條件下人們會(huì)有不同的具體標(biāo)準(zhǔn)，但就一般意義而言，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是從政策目標(biāo)細(xì)化而來(lái)，沿著總目標(biāo)、具體目標(biāo)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)等線路逐步細(xì)化。二、評(píng)估與擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)

1、威廉·鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》一書中,把政策方案評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為六類:（1）效益，指某一特定方案能否實(shí)現(xiàn)所期望的目標(biāo)。常常按產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量或者他們的貨幣價(jià)值來(lái)計(jì)算。例如，要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的健康保健目標(biāo)，可能有很多備選方案，而其中能為更多的人提供更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方案就是有效益的方案。1、威廉·鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》一書中,把政策方案評(píng)

效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)比較容易計(jì)量，但社會(huì)效益就比較困難了。特別是有些效益是無(wú)法貨幣化的，如交通安全政策方案雖然花費(fèi)一定成本，但挽救了人民的生命，通過(guò)環(huán)保立法保護(hù)自然境觀和歷史文化遺產(chǎn)，這些都是無(wú)法貨幣化的。

效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)比較容易（2）效率是指為產(chǎn)生特定水平的效益所要付出努力的數(shù)量。計(jì)算方法有單位產(chǎn)品或者服務(wù)的成本。單位成本能提供的產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量。用最低的成本實(shí)現(xiàn)最大的效益的政策就是有效率的。如花同樣的錢能為更多的人提供同樣或者更好的醫(yī)療保健服務(wù)的方案就是有效率的方案。（2）效率是指為產(chǎn)生特定水平的效益所要付出努力的數(shù)量。計(jì)算（3）充分性是指某方案實(shí)施的成本和效益之間的關(guān)系。如果實(shí)施方案的成本固定，則應(yīng)力求效益最大，反之，效益固定，則應(yīng)力求成本最低。如果成本和效益都是變動(dòng)的，則應(yīng)力求效益-成本之比最大。應(yīng)用充分性比較困難的是，有些方案所涉及的社會(huì)效益難以貨幣化，它們所涉及的可能是人們的價(jià)值觀問(wèn)題。（3）充分性是指某方案實(shí)施的成本和效益之間的關(guān)系。如果實(shí)施方

（4）公平性指效果和努力在社會(huì)不同群體中分配的公平程度。公平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。通常收入、教育機(jī)會(huì)、或者公共服務(wù)進(jìn)行重新分配的政策是根據(jù)公平標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)方案可能既有效益又有效率，而且具有充分性，但是也可能會(huì)因?yàn)閷?dǎo)致成本或者效益的不公平分配而被拒絕。（4）公平性指效果和努力在社會(huì)不同群體中分配的公平程度。公（5）回應(yīng)性指政策滿足特定群體的需要、偏好或者價(jià)值觀的程度。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的重要之處在于分析人員可能滿足其他有標(biāo)準(zhǔn)——效益、效率、充分性、平等——卻仍然不能對(duì)可能從政策中獲益的某個(gè)群體的實(shí)際需要作出回應(yīng)。如一項(xiàng)娛樂(lè)方案可能實(shí)現(xiàn)了公共設(shè)施的公平分配，但是卻對(duì)一些特定人群如老年人的需求缺乏回應(yīng)性。

（5）回應(yīng)性指政策滿足特定群體的需要、偏好或者價(jià)值觀的程度（6）適當(dāng)性是指一項(xiàng)計(jì)劃的目標(biāo)和支持這些目標(biāo)的前提是否站得住腳。有些政策方案符合上述的標(biāo)準(zhǔn)，我們還得考慮它們對(duì)社會(huì)是否適宜的問(wèn)題。如我們向某些貧困地區(qū)每年發(fā)放救濟(jì)款和物資，但是，卻造成了這些居民的依賴行為，甚至他們因此而懶惰起來(lái)，這樣的政策可能就是不適當(dāng)?shù)?。?）適當(dāng)性是指一項(xiàng)計(jì)劃的目標(biāo)和支持這些目標(biāo)的前提是否站2、帕頓和沙維奇在《政策分析和規(guī)劃的初步方法》中，認(rèn)為可以從四個(gè)方面對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)估：（1）技術(shù)可行性：從技術(shù)角度分析方案是否能正常運(yùn)行，主要衡量衡量政策或者規(guī)劃是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。（2）經(jīng)濟(jì)與財(cái)政可能性衡量政策方案成本的大小和收益的多少。2、帕頓和沙維奇在《政策分析和規(guī)劃的初步方法》中，認(rèn)為可（3）政治可行性：主要是根據(jù)政策方案對(duì)決策者、立法者、政府管理人員、公民聯(lián)合體等利益相關(guān)群體的影響來(lái)衡量政策方案的成效。其核心問(wèn)題是方案是否會(huì)被利益相關(guān)團(tuán)體接受。（4）行政可操作性衡量在特定的政治、社會(huì)和行政環(huán)境中實(shí)際實(shí)施既定規(guī)劃的可能性。

相對(duì)而言，帕頓和沙維奇的方法更具操作性。在具體的政策問(wèn)題備選方案的評(píng)詁和擇優(yōu)時(shí)，我們根據(jù)實(shí)際情況可以綜合應(yīng)用上述方法。（3）政治可行性：主要是根據(jù)政策方案對(duì)決策者、立法者、政府三、評(píng)估與擇優(yōu)的兩種常用方法方案評(píng)估與擇優(yōu)常用的有兩種主要方法:預(yù)測(cè)性評(píng)估和可行性評(píng)估。

（一）預(yù)測(cè)性評(píng)估

預(yù)測(cè)是指預(yù)先測(cè)知未來(lái)事件或條件的可能性，以作為未來(lái)行動(dòng)的依據(jù)。預(yù)測(cè)性評(píng)估方法是政策方案評(píng)估的一種最基本的方法。預(yù)測(cè)性評(píng)估就是根據(jù)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境和條件，預(yù)先推測(cè)某一方案實(shí)施過(guò)程可能需要的條件和可能產(chǎn)生的效果。三、評(píng)估與擇優(yōu)的兩種常用方法

1、預(yù)測(cè)性評(píng)估的步驟(1)確定預(yù)測(cè)內(nèi)容。一般情況下，預(yù)測(cè)的內(nèi)容主要包括：現(xiàn)有政策的結(jié)果，即不采取任何行動(dòng)問(wèn)題的可能發(fā)展趨勢(shì)；新政策的結(jié)果；新政策可能帶來(lái)的變化；各利益相關(guān)者群體的可能的反應(yīng)；政策參與者的行為等。(2)搜集與整理數(shù)據(jù)，編制假象腳本。詳細(xì)搜集與研究與這些方案相關(guān)各種資料和數(shù)據(jù)，寫出