中國銀行業(yè)入世過渡期內(nèi)的兩個問題

23/23中國銀行業(yè)入世過渡期內(nèi)的兩個問題銀行業(yè)是金融服務貿(mào)易領域的重中之重。15年的“入世”談判歷程當中，銀行業(yè)談判就用去3年?！叭胧馈边^渡期內(nèi)，外資銀行的準入、經(jīng)營限制越來越少，中外資銀行間的競爭逐漸激烈。中國銀行業(yè)應當按照世貿(mào)組織要求，盡快完成制度接軌，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。規(guī)則轉(zhuǎn)變“入世”過渡期內(nèi)，中國銀行業(yè)不但受到國內(nèi)金融法規(guī)約束，而且受到世貿(mào)規(guī)則和國際慣例約束。約束規(guī)則的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在以下方面：(一)《服務貿(mào)易總協(xié)定》及其附錄和《全球金融服務協(xié)議》成為開放準則按照世貿(mào)組織金融服務貿(mào)易自由化的要求，其成員的金融業(yè)開放必須遵循市場準入原則、國民待遇原則、最惠國待遇原則、透明度原則、發(fā)展中國家逐步自由化和更多參與原則。依照上述開放準則，中國對銀行業(yè)開放做出了如下承諾：1．商業(yè)存在方面，中國“入世”時即著手撤除現(xiàn)存準入壁壘和經(jīng)營壁壘。(1)地域限制方面：中國“入世”時，即取消對外資金融機構外匯業(yè)務的地域限制。按照中美協(xié)議規(guī)定的時間表，逐步取消對外資金融機構人民幣業(yè)務的地域限制。中國“入世”5年內(nèi)，取消對外資金融機構的各類地域限制。(2)客戶限制方面：中國“入世”時，即取消對外資金融機構的外匯業(yè)務客戶限制。中國“入世”2年內(nèi)，向外資金融機構開放中資企業(yè)人民幣業(yè)務。中國“入世”5年內(nèi)，允許外資金融機構向中國境內(nèi)所有客戶提供人民幣業(yè)務。獲得在中國境內(nèi)某個地區(qū)從事人民幣業(yè)務許可的外資金融機構，可向位于已開放同類業(yè)務的任何其他地區(qū)的客戶提供服務。(3)營業(yè)許可方面：中國金融服務監(jiān)管部門的審批標準必須是審慎性的(即不含經(jīng)濟需求測試，或者營業(yè)許可的數(shù)量限制)。中國“入世”5年內(nèi)，取消限制外資金融機構所有權、經(jīng)營和機構設置的任何非審慎性法律措施，包括對內(nèi)部分支機構和營業(yè)許可的限制措施。允許滿足條件的外資金融機構在中國設立獨資銀行或獨資財務公司、外國銀行分行、中外合資銀行或中外合資財務公司。允許在中國開業(yè)3年、申請前連續(xù)盈利2年的外資金融機構從事人民幣業(yè)務。外資金融機構可以同外商投資企業(yè)、非中國自然人、中國自然人和中國企業(yè)建立業(yè)務關系，無須經(jīng)過監(jiān)管機構的個案批準。允許外資非銀行金融機構提供汽車消費信貸，并享受中資同類非銀行金融機構的同等待遇。中國“入世”5年內(nèi)，外資銀行可以向中國居民個人提供汽車信貸。允許外資金融租賃公司與中資金融租賃公司同時向中國境內(nèi)客戶提供金融租賃服務。2．跨境服務提供方面，僅保留對外資金融機構的個別限制。自然人存在方面，除中國“入世”文本中的有關規(guī)定之外，對外資金融機構不做限制。境外消費方面，對外資金融機構亦不做限制。(二)《巴塞爾協(xié)議》的有關規(guī)定成為中國銀行業(yè)的監(jiān)管尺度在強制程度、約束廣度和深度方面，“巴塞爾協(xié)議”和世貿(mào)組織銀行業(yè)規(guī)則存在差異。在確保公平、促進競爭意義上，兩者卻是相輔相成。在“巴塞爾協(xié)議”體系中，最重要的是1988年巴塞爾委員會頒布的《關于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標準的協(xié)議》(簡稱《巴塞爾協(xié)議》)，要求商業(yè)銀行最低資本充足率達到8％。為彌補《巴塞爾協(xié)議》的不足，1999年巴塞爾委員會公布了“新資本協(xié)議”，即《新的資本充足比率框架》征求意見稿?！靶沦Y本協(xié)議”于2001年底定稿發(fā)布、2005年正式實施，全面取代了1988年《巴塞爾協(xié)議》?！靶沦Y本協(xié)議”倚重最低資本要求、外部監(jiān)管和市場約束“三大支柱”，強調(diào)“三大支柱”在現(xiàn)代銀行風險管理中的互補協(xié)調(diào)?！栋腿麪枀f(xié)議》是金融監(jiān)管領域的國際通則。如果哪個國家不按照《巴塞爾協(xié)議》要求，對本國從事國際業(yè)務的銀行實施監(jiān)管(或者是這類銀行沒有達到最低資本充足率標準)，那么該國在國際金融市場上必將受到歧視性待遇。“入世”過渡期內(nèi)，中國銀行業(yè)按照《巴塞爾協(xié)議》實施商業(yè)銀行監(jiān)管勢在必行。(三)“超國民待遇”、“低國民待遇”并存的扭曲現(xiàn)象必須消除20多年來，中國憑借優(yōu)惠政策吸引外資銀行入境，給予境內(nèi)營業(yè)性外資金融機構某些“超國民待遇”。在稅收負擔、經(jīng)營范圍、政策負擔、銀行收費、金融監(jiān)管方面，外資銀行享有中資金融機構無法享受的寬松待遇。同時，中國的法律法規(guī)又嚴格限制外資銀行業(yè)務范圍，構筑各類進入壁壘、經(jīng)營壁壘，對營業(yè)性外資金融機構施加“低國民待遇”。中國對外資銀行的設立、登記實施嚴格管理，明確規(guī)定外資銀行在中國設立分支機構的各種條件，外資銀行只能在經(jīng)濟特區(qū)和規(guī)定城市開設營業(yè)性分支機構；中國對外資金融機構的業(yè)務范圍、營運資金、放款規(guī)模、投資總額、固定資產(chǎn)規(guī)模等均有明確規(guī)定，境內(nèi)的外資銀行、外國銀行分行、合資銀行只能從事外匯存放款和外匯票據(jù)貼現(xiàn)、外匯匯款、經(jīng)批準的外匯投資等業(yè)務；中國從1996年開始審批外資金融機構經(jīng)營人民幣業(yè)務的許可，但目前外資銀行開展人民幣業(yè)務的服務對象和地域仍然受到限制?！俺瑖翊觥蓖暗蛧翊觥辈⒋?，不符合世貿(mào)組織的市場準入和國民待遇原則?！皟?yōu)惠政策+業(yè)務限制”的做法，被外資銀行指責為“違反國民待遇”。停止營業(yè)性外資金融機構的“超國民待遇”，同時消除各類進入壁壘、經(jīng)營壁壘，解決營業(yè)性外資金融機構的“低國民待遇”問題，是中國銀行業(yè)實現(xiàn)規(guī)則轉(zhuǎn)變過程中的首要步驟。2001年12月，國務院公布《外資金融機構管理條例》，取消了“設立外資金融機構的地區(qū)，由國務院確定”的限制。外資金融機構只要滿足審慎性的準入條件，可以在中國境內(nèi)任何城市申請設立營業(yè)性機構。外資金融機構在華提供外匯服務，沒有服務對象限制。規(guī)定申請經(jīng)營人民幣業(yè)務的外資金融機構必須滿足以下三個條件：取消人民幣業(yè)務市場準入程序中的外資金融機構業(yè)務規(guī)模限制；放寬設立中外合資銀行或合資財務公司程序中對中方合作伙伴的限制，不再要求中方出資者為金融機構；外資金融機構可以和自己選擇的任何中國實體合營。外資銀行的“低國民待遇”得到實質(zhì)性改善。外資銀行的“超國民待遇”問題，也須盡快通過統(tǒng)一中外資銀行稅率、減輕中資銀行政策負擔、加強對外資銀行監(jiān)管等措施解決。最新的《外資金融機構管理條例》將依照《巴塞爾協(xié)議》的審慎監(jiān)管原則實施外資銀行監(jiān)管，此舉有利于消除外資銀行的“超國民待遇”。制度接軌“入世”過渡期內(nèi)，中國銀行業(yè)必須同世貿(mào)制度框架全面接軌，按《巴塞爾協(xié)議》的規(guī)定辦事。中國銀行業(yè)的制度接軌，需要政府、中央銀行、商業(yè)銀行協(xié)調(diào)配合，通過三個主體、三個層面整體推進。(一)政府層面政府是簽訂“入世”協(xié)議的主體，也是法律法規(guī)變革的實施者。適應開放領域的迫切需要，政府在清理、廢止不符合世貿(mào)原則的法律法規(guī)、部門規(guī)章的同時，需要及時制定、公布一批操作性強的法律法規(guī)、部門規(guī)章，消除國內(nèi)、國際制度規(guī)則的碰撞和摩擦，通過行政立法為規(guī)則轉(zhuǎn)換創(chuàng)造前提。在銀行業(yè)制度接軌問題上，政府宜采取市場化傾向，放松行政管制，減少行政審批，把經(jīng)營管理權交給商業(yè)銀行。在上述放權市場化過程中，政府需要履行以下職責：1．全面整理現(xiàn)行金融法規(guī)。中國“入世”前頒布的金融法規(guī)中，某些規(guī)定與國際上的通行規(guī)則沖突。政府需要本著法制統(tǒng)一、非歧視和透明度原則，全面清理現(xiàn)行金融法規(guī)，即時修改、廢除與世貿(mào)原則不符的銀行業(yè)法律法規(guī)，制定與世貿(mào)基本原則、朋艮務貿(mào)易總協(xié)定》、銀行業(yè)監(jiān)管國際慣例相符的法律法規(guī)和實施細則。改革金融企業(yè)財務管理制度，促使商業(yè)銀行會計制度向?qū)徤餍詴嫓蕜t靠攏。截至2001年底，中國已經(jīng)公布廢止了6批金融規(guī)章。自2002年1月1日起，財政部頒布的《金融企業(yè)會計制度》將在所有上市金融企業(yè)施行。最新的《外資金融機構管理條例》也將于2002年2月1日起施行。金融法規(guī)的除舊布新工作全面展開。2．填補現(xiàn)行金融法制空缺。制定金融機構市場退出的法律制度；適應中小金融機構聯(lián)合、兼并及重組需要，出臺《金融機構并購法》；制定規(guī)范存款保險公司或基金的法律規(guī)定；研究制定規(guī)范新型金融業(yè)務(如網(wǎng)上銀行)的法律制度。2001年11月23日，國務院頒布《金融機構撤銷條例》，旨在維護金融秩序、保護公眾利益，彌補了金融機構退市方面存在的法制空缺。3．完善商業(yè)銀行立法模式。《商業(yè)銀行法》以“內(nèi)外分立”雙軌制立法模式為基礎，主要針對內(nèi)資銀行而設，缺少針對外資銀行的有關規(guī)定。內(nèi)、外資機構分而治之，不符合世貿(mào)組織國民待遇原則。商業(yè)銀行立法模式有必要轉(zhuǎn)向以國民待遇為基準，實現(xiàn)內(nèi)、外資銀行監(jiān)管法規(guī)并軌。4．銀行政策運作透明化。中國銀行業(yè)政策運作具有封閉性，慣于把涉及銀行工作的規(guī)定、要求以及業(yè)務流程納入保密范圍。這種做法與世貿(mào)組織的透明度原則不符，需要通過提高銀行政策運作透明度、建立有效信息披露機制、完善外部審計監(jiān)督加以解決。(二)中央銀行層面“入世”過渡期內(nèi)，中國人民銀行作為中央銀行，應當成為政府和商業(yè)銀行間的紐帶。中國人民銀行通過貨幣政策實施，確保金融市場穩(wěn)定；通過貫徹金融法規(guī)，推動商業(yè)銀行變革，發(fā)揮體制上的承接作用。中國人民銀行對現(xiàn)行金融法律、法規(guī)的清理、修改已經(jīng)全面展開。《外資金融機構管理條例實施細則》即將出臺，銀行業(yè)監(jiān)管的國際慣例、審慎監(jiān)管、本外幣合并監(jiān)管原則從中得到貫徹落實。在監(jiān)管體系構造上，中國人民銀行注重監(jiān)管框架的一致性，力求做到：監(jiān)管重點上，風險監(jiān)管與合規(guī)監(jiān)管統(tǒng)一；監(jiān)管過程上，市場準入、風險控制與市場退出統(tǒng)一；監(jiān)管方式上，現(xiàn)場與非現(xiàn)場的統(tǒng)一；監(jiān)管內(nèi)容上，本外幣、表內(nèi)外、境內(nèi)外統(tǒng)一；監(jiān)管目標上，安全性、流動性、盈利性統(tǒng)一；監(jiān)管模式上，國內(nèi)需要與國際慣例統(tǒng)一。在商業(yè)銀行監(jiān)管制度建設上，中國人民銀行應當重點考慮：1．完善監(jiān)管約束機制，明確中國人民銀行各級機構、內(nèi)部監(jiān)管部門之間、上下級之間的監(jiān)管職責以及對金融違法、違規(guī)行為的處置權限，建立有效的監(jiān)管考核體系和獎懲制度。全面監(jiān)管信用、利率、流動性、操作風險，推行現(xiàn)場、非現(xiàn)場結合的監(jiān)管方式。將商業(yè)銀行作為統(tǒng)一法人監(jiān)管，健全商業(yè)銀行內(nèi)控制度和信息披露制度，提高相關信息透明度。2．拓寬監(jiān)管渠道，形成監(jiān)管合力。中國人民銀行應當建立順暢的信息反饋渠道，加強公眾的金融法規(guī)和風險意識；建立銀行業(yè)自律組織，制止、避免不正當競爭；充分發(fā)揮會計、審計、律師事務所的中介作用，增強商業(yè)銀行在資金、管理、業(yè)務和信用方面的透明度，提高監(jiān)管效率。3．依托《巴塞爾協(xié)議》，加強對境內(nèi)外資銀行的監(jiān)管。中國人民銀行利用巴塞爾委員會“東道國有權禁止母國監(jiān)管不足的銀行進入市場”等規(guī)定，在不違背國民待遇原則基礎上，將風險拒之門外。對外資銀行的監(jiān)管，應當從東道國監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向以母國監(jiān)管為主。加強與外資銀行母國監(jiān)管當局的合作，實施合并監(jiān)管。同時，依照巴塞爾委員會有關跨境銀行監(jiān)管的要求，與東道國監(jiān)管當局在劃分監(jiān)管責任基礎上加強合作，交流信息，確保中資商業(yè)銀行境外機構得到充分監(jiān)管。2001年8月21日，中國人民銀行發(fā)布實施《商業(yè)銀行境外機構監(jiān)管指引》，對中資商業(yè)銀行境外機構監(jiān)管做出了明確規(guī)定。(三)商業(yè)銀行層面商業(yè)銀行是銀行業(yè)的主干。中資商業(yè)銀行改革、發(fā)展和國際化的快慢，決定了整個中國銀行業(yè)的體制績效。中國的商業(yè)銀行體系分為兩個部分：四大國有獨資商業(yè)銀行和中小型民營股份制商業(yè)銀行。20多年來，各類商業(yè)銀行取得了長足發(fā)展，同時產(chǎn)生了很多深層問題：產(chǎn)權歸屬不清、激勵機制扭曲、創(chuàng)新能力較差、資本比率不足、不良資產(chǎn)增多，存在結構性弊病。面對上述狀況，中資商業(yè)銀行亟需改革管理體制，實現(xiàn)國際化、規(guī)范化運作。中資商業(yè)銀行的制度接軌，可以采取以下步驟推進：1．化解國有獨資商業(yè)銀行不良資產(chǎn)，是制度接軌進程中的緊迫任務。在清理不良資產(chǎn)基礎上，按《公司法》、《商業(yè)銀行法》規(guī)定，實施增資擴股，推行股份制改造是化解國有獨資商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的基本途徑：首先，按照國有獨資公司形式，更新國有獨資商業(yè)銀行經(jīng)營管理制度；其次，具備條件的國有獨資商業(yè)銀行，改組為國家控股股份制商業(yè)銀行；最后，將符合條件的國家控股股份制商業(yè)銀行上市。中國銀行積極推行股份制改造試點工作，準備利用3-5年時間，使中國銀行成為治理完善、功能齊全、布局合理的國際化銀行。中國建設銀行準備通過分拆上市，逐步改制推行股份化：利用1年時間，設計股份制改造方案；再用2—3年時間，完成經(jīng)營模式和機制轉(zhuǎn)變。2．全面推行貸款分類管理，是與國際慣例接軌的現(xiàn)實需要。巴塞爾委員會在經(jīng)過修訂的貸款會計處理指導文件中，將貸款風險分類管理視做商業(yè)銀行信用風險管理的基礎。1999年7月，中國人民銀行發(fā)布《關于全面推行貸款五級分類工作的通知》，要求國有獨資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行在試點基礎上實施貸款風險分類管理。目前，在華外資銀行基本上都實行了貸款風險分類管理。中國人民銀行決定，自2002年1月1日起，正式全面推行貸款風險五級分類管理。此舉對提高貸款質(zhì)量、降低銀行風險具有重要意義。3．健全法人治理結構，是商業(yè)銀行建立現(xiàn)代企業(yè)制度的根本要求。四大國有獨資商業(yè)銀行法人治理權責不明，既制約了經(jīng)營者的積極性，又加劇了信貸風險滋生。問題的解決途徑是：完善法人治理結構，以股份化重塑產(chǎn)權制度，完善一級法人體制。目前，《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》、《股份制商業(yè)銀行獨立董事、外部監(jiān)事制度指引》(征求意見稿)已經(jīng)公布。2002年1月10日，《上市公司治理準則》發(fā)布實施。國有獨資商業(yè)銀行應當參照上述各項法規(guī)，擬定適合自身情況的方案措施，加速公司治理結構改造。轉(zhuǎn)型發(fā)展在“入世”過渡期內(nèi)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，是中國銀行業(yè)的戰(zhàn)略目標。政府、中央銀行和商業(yè)銀行應當合理分工，共同肩負這個重任。(一)政府為銀行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供制度保障亞洲金融危機表明，只有以完善法律、公司治理、透明度為主體的金融基礎設施，才能抵御金融危機侵襲。為了完善金融基礎設施，中國需要重組銀行體系，化解銀行不良貸款。政府應當充分利用世貿(mào)組織對發(fā)展中國家的特殊待遇和例外條款，爭取更多金融服務貿(mào)易保護，遵循審慎原則，分階段、分步驟開放銀行業(yè)，為國內(nèi)銀行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供制度保障。我國實行分業(yè)制銀行制度，多數(shù)世貿(mào)成員則實行綜合經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管的銀行制度?！叭胧馈边^渡期內(nèi)，這種體制差異容易造成沖突。政府應當考慮采取混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理方式，支持組建大銀行為主體的金融控股集團，兼容銀行、證券、保險和資產(chǎn)管理業(yè)務，推動國內(nèi)銀行體制向混業(yè)制過渡。目前，四大國有獨資商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)、投資與證券資產(chǎn)、其他資產(chǎn)之比為77：3：20，這種資產(chǎn)結構不利于財務狀況和效益改善。對國有獨資商業(yè)銀行而言，混業(yè)經(jīng)營可以啟動內(nèi)部補償機制穩(wěn)定利潤，有利財務狀況改善，實屬可行之舉。(二)中央銀行為銀行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供政策支撐“入世”過渡期內(nèi)，中國人民銀行的前瞻任務，是為銀行業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供政策支撐：中國人民銀行支持商業(yè)銀行在合法經(jīng)營、穩(wěn)健管理前提下的金融創(chuàng)新；打破銀行業(yè)的壟斷格局，建立競爭性銀行體系；理順利率結構，實現(xiàn)利率市場化；以利率市場化為基礎，以公開市場操作為工具，以市場利率為中介目標，以核心消費物價指數(shù)為最終目標，建立新的貨幣政策框架。加強中央銀行貨幣政策獨立性，是金融體制改革的重點內(nèi)容?！吨袊嗣胥y行法》對中國人民銀行的貨幣政策獨立性做出了明確規(guī)定，中國人民銀行的政策運作，必須獨立于財政部和其他部委。中國人民銀行的監(jiān)管，必須擺脫地方政府干預，以增強監(jiān)管過程的獨立性、公開性和嚴肅性。中國人民銀行的基本職責在于實施宏觀調(diào)控、確保金融體系穩(wěn)定。(三)商業(yè)銀行為銀行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供技術基礎商業(yè)銀行是銀行體系中比重最高的部分。商業(yè)銀行的改革創(chuàng)新，為銀行業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供技術基礎?！叭胧馈边^渡期內(nèi)，國有獨資商業(yè)銀行和其他股份制商業(yè)銀行積極應對，實施了多維度轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略：1．鞏固傳統(tǒng)業(yè)務、開拓新型業(yè)務。為確保傳統(tǒng)業(yè)務市場份額，中資商業(yè)銀行擴大存款業(yè)務，強化貸款管理；調(diào)整資產(chǎn)結構，增加債券持有，減少現(xiàn)金持有。為開拓新型業(yè)務，中資商業(yè)銀行積極開展市場調(diào)研、合理選擇目標市場、尋求最佳營銷組合，提高新型業(yè)務市場份額。個人消費信貸在我國尚處于起步階段。近年來，中資商業(yè)銀行開辦了個人住房抵押貸款和汽車、助學貸款，但業(yè)務數(shù)量相對較低。目前，中資商業(yè)銀行消費信貸規(guī)模僅占貸款規(guī)模的4％-5％，西方發(fā)達國家同類指標為20％-25％，說明中資商業(yè)銀行消費信貸具有廣闊的市場前景。2．積極拓展中間業(yè)務。中間業(yè)務是外資商業(yè)銀行最具競爭力的領域，也是中資商業(yè)銀行的薄弱環(huán)節(jié)。四大國有獨資商業(yè)銀行中間業(yè)務占全部收益比重平均值為8．5％。2001年6月21日，《商業(yè)銀行中間業(yè)務暫行規(guī)定》推出，體現(xiàn)了審慎監(jiān)管前提下，中國人民銀行對商業(yè)銀行發(fā)展中間業(yè)務的支持。經(jīng)中國人民銀行審查批準，商業(yè)銀行可以開發(fā)金融衍生業(yè)務、代理證券業(yè)務、投資基金托管、信息咨詢、財務顧問等投資銀行業(yè)務。中資商業(yè)銀行的中間業(yè)務發(fā)展獲得了新機遇。3．加快國際化與金融創(chuàng)新。國際化是中資商業(yè)銀行充分享受世貿(mào)組織國民待遇、最惠