農(nóng)村集體林地糾紛法律適用

廣西高院關于農(nóng)村集體林地糾紛法律適用問題的調研報告時間:2011-02-1711:27來源:未知作者:羅殿龍點擊:267次全國法院第五次優(yōu)秀調研成果一等獎妥善處理林地糾紛服務林權制度改革——廣西高院關于農(nóng)村集體林地糾紛法律適用問題的調研報告農(nóng)村集體林地糾紛涉及廣大農(nóng)民（林農(nóng)）的切身利益，如果處理不當，則很可能導致群體性糾紛甚至惡性事件的發(fā)生。隨著新一輪林改措施的全面展開和深入推進，簡便高效公正權威地處理各種林地糾紛已是當務之急。廣西高院以法院和政府處理農(nóng)村集體林地糾紛案件的實際情況為中心，詳細分析了法院審理和政府調處林地糾紛這兩種糾紛解決機制在適用法律方面遇到的問題，在此基礎上將集體林地糾紛分為權屬糾紛與流轉糾紛兩大類型分別從程序法和實體法兩個角度進行了細致的梳理，提出妥善處理林地糾紛案件的對策和建議。農(nóng)村集體林地糾紛的現(xiàn)狀與處理情況◎農(nóng)村集體林地權屬糾紛的現(xiàn)狀廣西各地的林地權屬糾紛總體上呈逐年上升趨勢。近五年來，廣西法院受理的三大糾紛案件（土地、山林、水利糾紛）均達1000件以上，約占受理的一審行政案件的一半左右。2007年起林地糾紛發(fā)生率明顯提高。2009年廣西法院受理林地行政確權糾紛案件614件。從判決結果看，一審審結案件中，以維持方式結案的有215件，以撤銷方式結案的有21件，撤訴結案的有43件，駁回起訴的有8件，駁回訴訟請求的有39件，變更的有2件，其他的有11件?！蜣r(nóng)村集體林地流轉糾紛的現(xiàn)狀農(nóng)村集體林地流轉糾紛包括流轉合同糾紛和流轉過程中的侵權損害糾紛。2005-2009年，廣西法院受理集體林地流轉糾紛930件，其中承包合同糾紛案件650件；轉包合同糾紛案件91件；轉讓合同糾紛案件55件；互換合同糾紛案件10件；出租合同糾紛案件80件；抵押合同糾紛案件1件；其他合同糾紛43件；入股合同糾紛案件尚無。在審判實踐中，林地流轉糾紛的發(fā)生常常會伴隨導致侵權損害行為的出現(xiàn)，2005-2009年，廣西法院共受理一、二審有關林業(yè)侵權損害糾紛案件636件?！蜣r(nóng)村集體林地權屬糾紛行政調處的基本情況從1973年起，廣西在自治區(qū)、地區(qū)（市）、縣三級的政府部門設立了“三大糾紛”調處辦公室（以下簡稱桂調處辦），目前共有調處人員1546人。從2002年1月至2008年11月，共受理林地權屬糾紛40055起，調解38052起，調解率94.9%，避免亂砍濫伐林地5630畝，木材損失6239立方米，挽回經(jīng)濟損失折合人民幣2億多元。桂調處辦在農(nóng)村集體林地權屬糾紛處理中做了大量的工作，發(fā)現(xiàn)和調處了大量矛盾，維護了社會政治穩(wěn)定，但也存在一些問題：一是法律、法規(guī)對行政調處程序規(guī)定有缺陷；二是行政調處與行政復議、行政訴訟銜接不緊；三是行政調處的部門規(guī)章和地方性法規(guī)亟待完善。◎農(nóng)村集體林地權屬糾紛司法處理的基本情況廣西法院審理農(nóng)村集體林地糾紛案件的基本程序是，由立案庭受理分案，林地權屬爭議案件由行政審判庭審理，林地侵權等民事糾紛案件由民事審判第一庭審理，各類流轉合同糾紛由民事審判第二庭審理。2005-2009年，廣西法院共受理林地權屬糾紛案件2109件，受案總數(shù)呈逐年上升趨勢，其中2008年增幅高達71%；除2006年外，法院維持政府處理決定的案件比例逐年上升，撤銷政府處理決定案件比例逐年下降?！蜣r(nóng)村集體林地流轉糾紛司法處理的基本情況2005-2009年，廣西法院共受理各類林地流轉糾紛案件2167件，侵權損害糾紛632件，合同糾紛1535件；受案總數(shù)總體上呈上升趨勢，一審案件上訴率平均為30.9%，2006年開始上訴率逐年下降，2009年降至22.8%；撤訴率12.1%，調解率9.7%；審理時間比較長。就抽樣法院審理林地流轉糾紛案件的平均周期來看，基層法院超過7.5個月，中級法院超過9個月。農(nóng)村集體林地糾紛法律適用的主要問題◎農(nóng)村集體林地權屬糾紛案件法律適用的主要問題一、歷史遺留問題較多。（1）林地權屬不明、管理使用混亂。目前仍有大量的歷史上一直由農(nóng)民管理使用的山嶺、林地等權屬沒有得到確定，權屬不明、管理混亂。（2）林權證未核發(fā)到戶。林業(yè)“三定”時期，廣西分山到戶的集體林地共有1.25億畝，但已發(fā)證的只有1.1億畝，其中發(fā)證到集體的0.9億畝、發(fā)到農(nóng)戶的0.15億畝,只占7%。且已分到戶的集體林地的林權證絕大部分都掌握在集體手中。（3）權屬憑證瑕疵較多。當事人雖然持有權屬憑證，但生效要件存在諸多缺陷以致引發(fā)糾紛。（4）集體林地承包不規(guī)范，留下爭議隱患。（5）林地檔案不齊全，管理混亂。二、實體法適用問題。（1）法律體系效力層級結構不夠合理。全國性法律法規(guī)較多，地方性法律法規(guī)較少，而全國性法律法規(guī)概括性和原則性的特點難以適應于各地具體情況。（2）規(guī)范性文件不適應現(xiàn)時期需要。《廣西調處條例》等六部規(guī)范性文件，與正在進行的農(nóng)村集體林權改革的政策要求不吻合而亟須修改完善。（3）調整林地糾紛的法律多是概括性規(guī)定。對于一些現(xiàn)實中容易引發(fā)林地糾紛的具體問題，如廣西各地普遍存在的“插花山”、“外嫁女”、“公益性移民”等現(xiàn)實中較難解決的問題沒有進行統(tǒng)一的規(guī)定。（4）法律法規(guī)與現(xiàn)行林業(yè)政策存在沖突。中共中央、國務院在《關于全面推動集體林權制度改革的意見》中提出，在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權人可以將林地抵押。但《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》并未明確規(guī)定集體林地可以用抵押的方式流轉，《物權法》也沒有將以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權列入可以抵押的范圍，理論上一般也認為“土地承包經(jīng)營權原則上不能抵押”。（5）一些林業(yè)政策難以貫徹和適用。按照《退耕還林條例》及有關政策的規(guī)定，實施退耕還林后，必須確保退耕農(nóng)戶享有在退耕土地和宜林荒山荒地上種植的林木所有權，并依法履行土地用途變更手續(xù)，由當?shù)乜h級人民政府發(fā)放林權證。但實踐中有部分村、組不落實行政法規(guī)和政策規(guī)定，將退耕后的林地和林木收回集體管理，退耕還林所得的補助在集體內(nèi)按人頭平均分配。“誰種誰有”的政策在貫徹和適用中存在不少困難。三、程序法適用問題。（1）管轄存在爭議。對于跨行政區(qū)域的案件如何確定管轄，法律沒有明確的規(guī)定，只能依靠法院之間協(xié)調、協(xié)商，在實踐中容易產(chǎn)生推諉、扯皮的現(xiàn)象。（2）訴訟主體難以確定。雖然承包合同的當事人具有訴訟主體的資格，但在一些特殊情況下訴訟主體資格如何確定，也有待商榷。（3）證據(jù)認證標準不統(tǒng)一。各抽樣法院在認定單種法定證據(jù)的效力上，存在較大的差異。比如對林權證這一主要證據(jù)的效力認定，不同的法院會有不同的做法。（4）法院與行政機關審查認定證據(jù)的標準不一致?，F(xiàn)實中，法院審查和認定證據(jù)的標準與行政機關存在較大的差異，經(jīng)常出現(xiàn)法院推翻或者不予采信行政機關先前已經(jīng)認定的證據(jù)的情況。（5）糾紛處理周期過長。就抽樣地區(qū)調研的情況看，權屬糾紛案件的處理時間一般為1年左右，訴到法院的則需2年左右，少數(shù)特殊案件需3年以上，個別案件達數(shù)十年?！蜣r(nóng)村集體林地流轉糾紛案件法律適用的主要問題一、權屬不明，缺乏流轉的前提條件。由于歷史遺留問題大量存在，很多權屬不明或者權屬有爭議的林地也進入了流轉市場。林地的使用及經(jīng)營狀態(tài)發(fā)生變動，特別是林地經(jīng)濟價值的提升，使原來處于休眠狀態(tài)的權屬矛盾在利益驅動之下被激活。二、流轉合同不規(guī)范，存在的問題多。（1）流轉合同的效力難以認定。因簽訂合同違反法定程序，承包方案沒有經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，擅自發(fā)包引發(fā)的糾紛；法律規(guī)定采用書面合同形式流轉土地的沒有簽訂書面合同僅以口頭方式流轉，引發(fā)的糾紛等。（2）流轉合同內(nèi)容顯失公平。因合同內(nèi)容不規(guī)范，簽訂合同時缺乏主要條款或主要條款約定不明確，引發(fā)的糾紛；出租的集體林地價格偏低，期限過長，又沒有約定當外部條件發(fā)生重大變化時如何對合同做出補充修訂，林農(nóng)權益無法保障等。（3）合同變更或終止易引發(fā)糾紛。三、流轉規(guī)模大，流轉主體多，調解、協(xié)調難度大。近年來，廣西集體林地流轉規(guī)模大、流轉頻繁，流轉主體多元復雜，集體林地流轉面積達2000萬畝以上。由于林地流轉的規(guī)模大，跨縣、跨市、跨省的“三跨”林地糾紛大量存在，涉案林地的經(jīng)濟價值巨大，要求當事人作出讓步和妥協(xié)十分困難的，加上流轉主體往往涉及多家單位，在眾多的當事人之間進行協(xié)調工作也相當困難。農(nóng)村集體林地糾紛法律適用問題的解決路徑◎農(nóng)村集體林地權屬糾紛實體法適用問題的解決路徑一、完善林業(yè)法律體系。在《森林法》或者《土地管理法》中增加農(nóng)村林地承包經(jīng)營權流轉及違法林地承包經(jīng)營權流轉規(guī)定相應的法律后果等內(nèi)容，與《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定相銜接，并對林地承包經(jīng)營權流轉的形式、原則、評估、操作程序、流轉合同的格式和內(nèi)容、轉讓金的使用和管理、罰則等內(nèi)容進行規(guī)范以減少糾紛的發(fā)生。將原國家土地管理局制定的《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第十一條的內(nèi)容上升為法律規(guī)定，確立林地占有取得制度。二、妥善處理林業(yè)政策與法律法規(guī)的適用。審理林地確權案件，人民法院應當優(yōu)先適用國家的法律、行政法規(guī)。但是，由于法律、行政法規(guī)對林地確權案件的實體處理和程序規(guī)范較為原則，而部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的規(guī)定則更為具體，操作性強。因此，林地確權案件通常主要以地方性法規(guī)和規(guī)章為適用法律的依據(jù)?！蜣r(nóng)村集體林地權屬糾紛程序法適用問題的解決路徑一、嚴格區(qū)分林業(yè)民事訴訟案件與林業(yè)行政案件。林木林地權屬不清的自然資源類爭議，應通過行政程序確定林地使用權和林木所有權，并經(jīng)行政復議后，方可向人民法院起訴的該類案件，屬于林業(yè)行政訴訟案件。在涉林糾紛中，平等主體之間的糾紛案件（林地歸屬爭議由政府處理的除外）屬于林業(yè)民事訴訟案件；政府、林業(yè)主管部門行使行政職權對涉林事項作出的處理而引發(fā)的行政爭議屬于林業(yè)行政訴訟案件。在林木林地權源清楚的情況下，因林地承包、轉包、互換，或林木轉讓等基于合同而引發(fā)的糾紛，屬于林業(yè)民事訴訟案件。二、統(tǒng)一林地權屬糾紛證據(jù)的審查與認定。新一輪林改后發(fā)生林地權屬爭議的，以新一輪林改頒發(fā)的林地證書為準；新一輪林改中引發(fā)的林地權屬糾紛，原則上以“四固定”和林業(yè)“三定”時期人民政府確認的權屬憑證為準，只要農(nóng)業(yè)合作化、“四固定”以來權屬和管理明確的林地，原則上都要維護現(xiàn)狀，對林業(yè)“三定”時期人民政府所頒發(fā)的林地證，只要不存在漏填、重填和誤填等重大錯誤，原則上都要予以認定；四固定后有調整的，則以證明權屬調整的權屬憑證為準；在四固定及四固定之后均沒有權屬憑證的情況下，以合作化時期的權屬憑證為準；無權屬憑證的，可依歷史和現(xiàn)實管理使用情況的證據(jù)為定案依據(jù)。根據(jù)《廣西調處條例》第11條規(guī)定，依法形成的林地利用現(xiàn)狀調查、城鎮(zhèn)地籍調查等有關成果資料，可依作為調處權屬糾紛、確定權屬的參考憑證資料。在沒有其他權屬憑證資料的情況下，有人民政府參考林地利用現(xiàn)狀調查等材料，按照有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營管理的原則來確定權屬。三、完善行政審查程序。進一步健全和優(yōu)化行政調處機構機制，建立一整套公正、高效、權威的調處工作機制。四、修改行政訴訟法的有關規(guī)定。建議把重新做出具體行政行為改為由法院改判，法院有權對經(jīng)政府裁決后的行政確權案件作出改判；確立行政附帶民事訴訟制度，授權人民法院行政審判庭在審理行政案件時，依據(jù)民事訴訟法對相關的民事爭議一并審理，規(guī)定人民法院對行政機關居間裁決當事人民事糾紛的被訴具體行政行為采用變更判決的方式，對行政機關在林地權屬上所做的確權裁決行使變更權，從而完善人民法院的司法權。(責任編輯：中外民商裁判網(wǎng))◎農(nóng)村集體林地流轉糾紛合同效力問題的解決路徑一、正確認定農(nóng)村林地承包經(jīng)營合同的性質。農(nóng)村林地承包經(jīng)營合同既有民事合同的法律特征，也有行政合同的某些成分，不能簡單地從行政法或民法的角度來適用法律，而是應從合同雙方權利義務的具體構成上進行綜合考慮與分析，進而選擇適用的法律。二、嚴格把握解除合同的理由。在實踐中，常發(fā)生發(fā)包方以合同約定的承包費偏低和其他原因為由要求解除承包合同，新任村委干部對前任村委干部與村民訂立的土地承包合同拒不認可，對未到期的承包經(jīng)營合同單方解除后另行發(fā)包給他人，或自己承包；一些農(nóng)村干部不學法、不懂法，法治觀念淡薄，工作方法粗暴，承包戶履行合同中稍有瑕疵，就隨意單方解除其承包合同，另行發(fā)包他人，以及村集體以農(nóng)戶家庭內(nèi)有人考上大學為由而私自收回農(nóng)村學生承包地等情況，這些解除合同的理由都是不充分的，違反了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，其行為應認定為無效，對給承包人造成損害的還應承擔賠償責任?！蜣r(nóng)村集體林地流轉糾紛民主議定問題的解決路徑一、正確認定違反民主議定原則所訂立的合同的效力。違反民主議定原則簽訂的合同并非必然無效。確認合同無效，要從兩個方面把握：一是發(fā)包方所屬半數(shù)以上集體經(jīng)濟組織成員及時主張權利；二是必須是對承包方案實質性的違反，且損害了集體經(jīng)濟組織或成員的利益，又無法通過適當方式變更。越權訂立的合同應屬效力待定合同，可以通過當事人的實際履行行為而使它有效；其無效狀態(tài)也不是永久的，可以通過一定的時間而使合同成為有效。根據(jù)最高人民法院的司法解釋，承包合同簽訂滿一年，或雖未滿一年，但承包人實際做了大量的投入的情況下，人民法院不因發(fā)包方違反法律規(guī)定的民主議定原則而確認該承包合同無效，但可對該承包合同有關內(nèi)容進行適當調整。二、妥善處理因民主議定原則而引發(fā)的林地糾紛。違反民主議定原則簽訂的合同屬效力待定合同，在舉證期限屆滿前，當事人可以補證，人民法院可以根據(jù)民主議定決議認定合同的效力。對以下幾種涉及民主議定的情形，依照《村民委員會組織法》及《農(nóng)村土地承包法》頒布施行的時間分階段并依具體案情分別處理：（1）林地承包或林木轉讓合同雖經(jīng)民主議定，但內(nèi)容違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定，惡意串通，損害國家、集體或第三人利益的，應認定合同無效。（2）林地承包或林木轉