中國土地非農(nóng)化政策曲福田南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問

中國土地非農(nóng)化政策分析

曲福田

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心土地乃萬物之源，農(nóng)民生存之根，經(jīng)濟(jì)發(fā)展之本，更是工業(yè)化過程中資本原始積累之源。如何分割土地權(quán)益，權(quán)衡城市與農(nóng)村、政府與農(nóng)民之利益，協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì)之發(fā)展，尋找“魚與熊掌兼得”之策，乃是本世紀(jì)初中國農(nóng)村政策之要題。

前言

問題的提出：農(nóng)地非農(nóng)化與土地退化土地過度非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因土地可持續(xù)利用--市場的作用土地可持續(xù)利用--政府的作用

中國土地非農(nóng)化政策分析：政府與 市場的作用一、問題的提出工業(yè)化、城市化與農(nóng)地非農(nóng)化：不可避免的現(xiàn)象加拿大1966-1986年為了建設(shè)70個(gè)城市占用了30萬公頃農(nóng)地日本1950年到1979年，工業(yè)化占用133萬公頃高質(zhì)量的農(nóng)地伴隨經(jīng)濟(jì)增長，中國農(nóng)地非農(nóng)化加速1978—2000年 耕地年均減少26萬hm2農(nóng)地非農(nóng)化加快：3800萬畝（350萬畝耕地），20032000－2005年：0.20%-0.25%

一、問題的提出圖3固定資產(chǎn)投資與建設(shè)占用耕地

一、問題的提出圖31978-2002年建設(shè)占用耕地比例與GDP增長率變動(dòng)趨勢

中國農(nóng)地非農(nóng)化趨勢

0.28%（1995-2005） 0.31%（2006-2010）一、問題的提出

農(nóng)地非農(nóng)化的積極作用支撐經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)資本原始積累

過速農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)實(shí)政策問題1.中央對食物安全的擔(dān)心：三個(gè)下降耕地面積下降：0.1-0.2%糧食總產(chǎn)量下降人均糧食占有量一、問題的提出2.

經(jīng)濟(jì)低成本過速增長土地資源低效利用:投資與產(chǎn)出指標(biāo)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量與泡沫:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同與低層次中國用世界1/4的鋼、1/3的煤、1/2的水，創(chuàng)造了世界3.3%的GDP發(fā)展的可持續(xù)性：資源總終限制過速農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)實(shí)問題3.失地農(nóng)民問題與社會(huì)安全市場定價(jià)與廣場定價(jià)蘭德公司的報(bào)告泰晤士報(bào)：“官商勾結(jié)”，3000-4000萬失地農(nóng)民土地的“非農(nóng)化”與農(nóng)民的“本土化”:癥結(jié)所在一、問題的提出4.邊際土地開發(fā)、環(huán)境退化與貧困占補(bǔ)平衡與耕地總量動(dòng)態(tài)平衡邊際土地與土地質(zhì)量退化環(huán)境退化與貧困大陸農(nóng)地?cái)?shù)數(shù)量與農(nóng)業(yè)業(yè)人口變化化趨勢圖4大陸農(nóng)地?cái)?shù)數(shù)量與農(nóng)業(yè)業(yè)人口變化化臺灣地區(qū)農(nóng)地地?cái)?shù)量減少與與農(nóng)業(yè)人口減減少同步圖5臺灣的農(nóng)地?cái)?shù)數(shù)量與農(nóng)業(yè)人人口變化近20-30年中國土地地資源嚴(yán)重退退化--土地地危機(jī)水土流失116--180萬km2（1949-1990））土壤流失量：：10億億T/年土地荒漠化34.4萬Km2速度16-24.67萬hm2/年草地退化1/3草地退退化；133.33萬hm2/年草產(chǎn)量下降30-50%（20年內(nèi)內(nèi)）土地資源退化化面積：5.39億hm2，占國土56.2%；耕地資源退化化面積：6666.67萬hm2，占總面積的的50%土地生產(chǎn)力下下降，導(dǎo)致貧貧困300多個(gè)貧貧困縣、1.7億人生活活在嚴(yán)重土地地退化地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)護(hù)區(qū)的清查:紙能包住火?土地收購儲備備（以地生財(cái)財(cái)）的整頓一、問題的提出原國土資源部部部長田鳳山山被撤職經(jīng)濟(jì)問題？執(zhí)執(zhí)政不利？土地市場治理理整頓：幾起起重大土地案案件青島嶗山事件件:區(qū)委書記記“一支筆””批地江蘇鐵本事件件:違法占占用6000畝耕地一些事件一個(gè)基本的判判斷：世界上最嚴(yán)格格的土地管理理制度下，土土地問題已成成為中國經(jīng)濟(jì)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問問題的焦點(diǎn)宏觀經(jīng)濟(jì)失控控的原因行政違法的典典型社會(huì)不穩(wěn)的根根源官員腐敗的溫溫床一、問題的提出公共政策一些些戰(zhàn)略性考慮慮科學(xué)發(fā)展觀的的提出與確立立“三農(nóng)”問題題與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌籌土地制度改革革與防止重復(fù)復(fù)建設(shè)—中央央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小小組“土地征用條條例”—國務(wù)務(wù)院與中央財(cái)財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組土地管理行政政體制改革:國土管理理垂直領(lǐng)導(dǎo)二、土地不可可持續(xù)利用的的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因因土地利用的公公共物品性：：糧食準(zhǔn)公共物物品與糧食安安全土地利用價(jià)值值的多樣性：：難以認(rèn)識和權(quán)權(quán)衡（一）土地利利用的內(nèi)在特特性--市場場失靈土地利用效果果的外部性外部經(jīng)濟(jì)性：：綠地及其生生態(tài)環(huán)境價(jià)值值外部不經(jīng)濟(jì)性性砍伐森林、開開荒引起水土土流失農(nóng)地利用的市市場失靈導(dǎo)致致農(nóng)地的生態(tài)態(tài)和社會(huì)效益益無法納入經(jīng)經(jīng)濟(jì)決策，農(nóng)農(nóng)地效益低估估，過快非農(nóng)農(nóng)化。總經(jīng)濟(jì)價(jià)值的的含義及其分分析框架二、土地不可可持續(xù)利用的的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因因（二）制度因因素農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺缺誰是地主？是找不到還是是不想找？50%農(nóng)民認(rèn)認(rèn)為是國有農(nóng)戶承包權(quán)：：殘缺不全、內(nèi)內(nèi)涵模糊、時(shí)時(shí)效性集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)：弱質(zhì)、受歧視視農(nóng)戶不能成為為農(nóng)地保護(hù)的的第一道防線線城鎮(zhèn)土地制度度模糊城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)主體之爭：：法律主體與與行施主體地方土地儲備備制度與經(jīng)營營城市中央與地方政政府土地管理理目標(biāo)的嚴(yán)重重偏離土地成為地方方政府獲取經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政政績的主要財(cái)財(cái)政與調(diào)控手手段二、土地不可可持續(xù)利用的的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因因（二）制度因因素土地征用制度度土地征用：從從農(nóng)地到非農(nóng)農(nóng)地的必由之之路土地征用的本本質(zhì)與現(xiàn)實(shí)矛矛盾征用范圍無所所不包利益主體多元元化與利益集集團(tuán)土地征用、低低成本占用與與土地儲備土地征用與市市場規(guī)律：用用途與價(jià)格的的雙重管制土地征用與無無公眾參與：：利益關(guān)系行政政權(quán)力的直接接調(diào)整經(jīng)濟(jì)低成本和和行政高成本本二、土地不可可持續(xù)利用的的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因因土地利用規(guī)劃劃的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)濟(jì)色彩與缺陷陷規(guī)劃的法律地地位：土地管管理的龍頭與與土地用途管管制的基礎(chǔ)規(guī)劃制訂與農(nóng)農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)規(guī)律相違背--建設(shè)用地指標(biāo)標(biāo)控制與分配配—不現(xiàn)實(shí)、、不科學(xué)，與與市場脫節(jié)規(guī)劃劃的的信信息息基基礎(chǔ)礎(chǔ)--虛虛假假與與空空中中樓樓閣閣規(guī)劃劃修修改改的的隨隨意意性性——土土地地管管理理失失去去基基礎(chǔ)礎(chǔ)規(guī)劃劃的的制制訂訂、、批批準(zhǔn)準(zhǔn)、、實(shí)實(shí)施施和和監(jiān)監(jiān)督督主主體體同同為為一一體體（三三））政府府管管理理或或政政策策失失靈靈不科科學(xué)學(xué)、、不不正正確確的的政政績績觀觀推推動(dòng)動(dòng)不不計(jì)計(jì)代代價(jià)價(jià)地地以以土土地地作作為為推推動(dòng)動(dòng)經(jīng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)增增長長的的主主要要工工具具二、、土土地地不不可可持持續(xù)續(xù)利利用用的的經(jīng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)學(xué)學(xué)原原因因扭曲曲土土地地價(jià)價(jià)格格--價(jià)價(jià)格格過過低低，，多多占占用用土土地地--征征用用：：出出讓讓：：市市場場三三種種價(jià)價(jià)格格比比1：：10：：50--招招標(biāo)標(biāo)是是協(xié)協(xié)議議地地價(jià)價(jià)的的3-5倍倍--拍拍賣賣是是協(xié)協(xié)議議地地價(jià)價(jià)的的4-10倍倍（三三））政政府府管管理理或或政政策策失失靈靈政府府過過度度干干預(yù)預(yù)市市場場--行行政政劃劃撥撥土地地配配置置市市場場程程度度低低、、市市場場缺缺位位2001年年有有償償出出讓讓面面積積只只占占2%；；98%行行政政劃劃撥撥2003年年宗宗地地20%、、面面積積24%有有償償使使用用;76%行行政政劃劃撥撥有償償出出讓讓中中80%為為協(xié)協(xié)議議；；招招、、拍拍、、掛掛出出讓讓只只占占15%誘導(dǎo)導(dǎo)對對農(nóng)農(nóng)地地的的巨巨大大需需求求。?！ъ`靈嚴(yán)嚴(yán)重重表1農(nóng)農(nóng)地地非非農(nóng)農(nóng)化化不不同同形形態(tài)態(tài)土土地地價(jià)價(jià)格格之之比比較較單位位：：萬萬元元/公公頃頃價(jià)格格（（萬萬元元/公公頃頃））A需求求曲曲線線邊際際私私人人成成本本曲曲線線FDP市(1825）EP出(425)BP征(42)C0Q市Q出Q征數(shù)量量圖7農(nóng)地地非非農(nóng)農(nóng)化化價(jià)價(jià)格格比比較較以以及及低低價(jià)價(jià)的的效效率率損損失失G二、土地地不可持持續(xù)利用用的經(jīng)濟(jì)濟(jì)學(xué)原因因地方農(nóng)地地非農(nóng)化化的“創(chuàng)創(chuàng)新”：：化整為為零與瞞瞞天過海海土地市場場制度的的建立與與排斥：：協(xié)議與與零地價(jià)價(jià)強(qiáng)制執(zhí)行行與交易易成本--監(jiān)督督體系與與成本--行政政懲罰（三）政政府管理理或政策策失靈中央與地地方在土土地管理理上的非非合作博博弈社會(huì)經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展目目標(biāo)的偏偏離--傳統(tǒng)統(tǒng)的政績績觀與地地方財(cái)政政土地利用用與管理理目標(biāo)的的嚴(yán)重偏偏離--土地地投入與與地區(qū)經(jīng)經(jīng)濟(jì)（GDP））增長--地方方財(cái)政優(yōu)優(yōu)先：土土地收入入占地方方財(cái)政的的50%以上非農(nóng)化收收益分配配與農(nóng)地地非農(nóng)化化中央政府府:公共政策策理性考考慮者，，直接收收益對決決策影響響不大。。20.6%地方政府府:相對獨(dú)立立的區(qū)域域經(jīng)濟(jì)利利益者，，經(jīng)濟(jì)人人“理性性”的特特征。63.8%農(nóng)民集體體和農(nóng)戶戶:集體，尤尤其是農(nóng)農(nóng)民幾乎乎沒有討討價(jià)還還價(jià)價(jià)的能力力，其收收益分配配對于農(nóng)農(nóng)地非非農(nóng)農(nóng)化的影影響不大大。15.6%地方政府府收益是是主要的的供給因因素表2G市1989—1997年年農(nóng)地非非農(nóng)化價(jià)價(jià)格收益益分配關(guān)關(guān)系LandmarketandfarmlandrequisitionNegativerelationshipbetweenfarmlandrequisitionandlandmarketcompleteness,especiallyafter1995Theintroductionofbidandpublicauctionmodessince1999restrictedfarmlandrequisition農(nóng)地非農(nóng)農(nóng)化驅(qū)動(dòng)動(dòng)力機(jī)制制的實(shí)證證分析二、土地地不可持持續(xù)利用用的經(jīng)濟(jì)濟(jì)學(xué)原因因二、土地地不可持持續(xù)利用用的經(jīng)濟(jì)濟(jì)學(xué)原因因農(nóng)地非農(nóng)農(nóng)化驅(qū)動(dòng)動(dòng)因素的的計(jì)量經(jīng)經(jīng)濟(jì)模型型Yit=F(Cbit，Lrit，，Pdit，Rit，，F(xiàn)iit，，Pcit，Mit，，De)其中Yit表表示i省省t年建建設(shè)占用用耕地的的面積，，Cbit表示i省t年年土地利利用的比比較利益益，Lrit表示i省t年年地方政政府的土土地收益益，Pdit表示i省t年年的人口口總數(shù)，，Rit表表示i省省t年的的資源稟稟賦，F(xiàn)Iit表示i省t年年固定資資產(chǎn)投資資，Pcit表示i省t年年政府農(nóng)農(nóng)地保護(hù)護(hù)管制，，Mit表表示i省省t年土土地市場場化程度度，De表示示虛擬變變量。農(nóng)地非農(nóng)農(nóng)化驅(qū)動(dòng)動(dòng)力機(jī)制制的理論論分析3模型型估計(jì)結(jié)結(jié)果模型估計(jì)計(jì)結(jié)果土地市場場化配置置與農(nóng)地地非農(nóng)化化之間具具有負(fù)相相關(guān)關(guān)系系，土地地市場化化配置程程度每提提高1個(gè)個(gè)百分點(diǎn)點(diǎn)，則耕耕地非農(nóng)農(nóng)化的面面積將減減少0.17個(gè)個(gè)百分點(diǎn)點(diǎn)。這說明隨隨著土地地市場化化程度的的提高,土地真真實(shí)市場場價(jià)格的的回歸，，農(nóng)地非非農(nóng)需求求將會(huì)得得到抑制制。政府的農(nóng)農(nóng)地管制制沒有通通過統(tǒng)計(jì)計(jì)檢驗(yàn)。?？偟慕Y(jié)論論土地利用用比較效效益和資資源稟賦賦等供給給因素是是農(nóng)地非非農(nóng)化的的基礎(chǔ)因因素。農(nóng)地非農(nóng)農(nóng)化主要要受人口口、固定定資產(chǎn)投投資等需需求因素素的影響響，目前我國國的農(nóng)地地非農(nóng)化化是一種種需求拉拉動(dòng)型的的。制度因素素對于農(nóng)農(nóng)地非農(nóng)農(nóng)化的抑抑制作用用并沒有有充分的的發(fā)揮，，尚有較較大的調(diào)調(diào)控空間間。制度因素素（土地地市場化化程度、、地方政政府收益益）則放放大供給給或強(qiáng)化化了需求求因素的的作用；；或制度度未能對對這些需需求與供供給因素素的綜合合作用形形成有效效的約束束，反而而對非農(nóng)農(nóng)化造成成了激勵(lì)勵(lì)和加速速作用。。三、兩個(gè)個(gè)重要的的理論命命題與土土地政策策基本思思路土地利用用失控的的原因主要是政政府失靈靈？主要是市市場失靈靈？還是兩者者兼有？？公共政策策要回答答的兩個(gè)個(gè)重要問問題誰是保護(hù)護(hù)土地的的行為主主體？中央政府府？地方政府府？農(nóng)民？農(nóng)農(nóng)民反抗抗的真正正動(dòng)因是是補(bǔ)償還還是產(chǎn)權(quán)權(quán)？三、兩個(gè)個(gè)重要的的理論命命題與土土地政策策基本思思路中央政府府與地方方政府土土地管理理目標(biāo)的的嚴(yán)重偏偏離以及及存在的的灰色博博弈，消消耗了行行政管理理對土地地保護(hù)的的效率。。三個(gè)基本本結(jié)論土地產(chǎn)權(quán)權(quán)缺位，，使保護(hù)護(hù)土地的的主要行行為主體體消失農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)不清失失去了農(nóng)農(nóng)地保護(hù)護(hù)（數(shù)量量與質(zhì)量量）的第第一道防防線。中央政府府成為土土地保護(hù)護(hù)的唯一一主體土地非農(nóng)農(nóng)化加速速不是土土地市場場引起的的，而恰恰恰是市市 場發(fā)發(fā)育不全全，政府府對土地地市場的的排斥和和對價(jià)格格價(jià)格控控制的的結(jié)果。。三、兩個(gè)重要要的理論命題題與土地政策策基本思路農(nóng)地非農(nóng)化的的兩種形態(tài)理論上兩類不不同性質(zhì)的農(nóng)農(nóng)地?fù)p失代價(jià)性損失：：市場機(jī)制正正常作用下土土地資源配置置過度性損失：：政府直接配配置，市場與與價(jià)格失去作作用下資源配配置導(dǎo)致的效效率損失兩個(gè)重要的理理論命題農(nóng)地快速損失失的主要原因因普遍存在的市市場失靈嚴(yán)重的政府失失靈—主導(dǎo)作作用土地地制制度度供供應(yīng)應(yīng)不不足足排斥斥土土地地市市場場和和扭扭曲曲土土地地價(jià)價(jià)格格landpriceandfarmlandrequisition:farmlandexpenselossandexcessivelossO

Q3Q2Q1CQuantityPriceAP3P2P1MPCMSC

I

IIE’’E三、、兩兩個(gè)個(gè)重重要要的的理理論論命命題題與與土土地地政政策策基基本本思思路路。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)土土地地可可持持續(xù)續(xù)利利用用公公共共政政策策的的兩兩步步調(diào)調(diào)整整第一一步步：：糾糾正正政政府府失失靈靈1.Letmarketwork!2.農(nóng)農(nóng)地地價(jià)價(jià)格格評評估估體體系系的的創(chuàng)創(chuàng)新新第二二步步：：糾糾正正市市場場失失靈靈--將將農(nóng)農(nóng)地地生生態(tài)態(tài)與與社社會(huì)會(huì)價(jià)價(jià)值值納納入入公公共共政政策策決決策策體體系系土地地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)改改革革是是最最基基本本和和必必要要的的制制度度供供給給消除除中中央央與與地地方方政政府府的的非非合合作作博博弈弈——管管理理體體制制土地地政政策策基基本本思思路路未來來協(xié)協(xié)調(diào)調(diào)經(jīng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)發(fā)展展與與耕耕地地保保護(hù)護(hù)矛矛盾盾的的主主要要途途徑徑是是新新的的制制度度供供給給和和公公共共政政策策的的調(diào)調(diào)整整首要的是是糾正政政府失靈靈土地政策策分析框框架總體框架架與邏輯輯思路圖圖工業(yè)化城鎮(zhèn)化農(nóng)地非農(nóng)化人口遷移與非農(nóng)就業(yè)生態(tài)安全食物安全社會(huì)安全農(nóng)地利用方式變化土地配置效率變化農(nóng)地利用方式變化農(nóng)村土地法律體系建設(shè)農(nóng)地非農(nóng)化的合理程度農(nóng)民權(quán)益保障與城鎮(zhèn)化收益分享農(nóng)地資源配置效率的提高土地制度創(chuàng)新政府(策)失靈市場失靈土地制度缺陷政府管理缺陷產(chǎn)權(quán)、交易費(fèi)用價(jià)格扭曲市場發(fā)育農(nóng)村土地問題的辨析農(nóng)村土地問題的制度、政策評價(jià)與實(shí)證分析土地政策目標(biāo)制度與機(jī)制創(chuàng)新法律體系研究土地市場機(jī)制培育政府治理模式創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度土地征用制度非農(nóng)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)用地市場農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場土地規(guī)劃與管制土地行政管理四、土地地可持續(xù)續(xù)利用的的實(shí)現(xiàn)--市場場的作用用給農(nóng)民以以國民待待遇：土地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題題實(shí)質(zhì)上上是如何何對待農(nóng)農(nóng)民問題題，乃至至“三農(nóng)農(nóng)問題””(一)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)制度的的改革與與供給1.確立農(nóng)戶戶土地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體體地位三農(nóng)問題題核心：：農(nóng)民不發(fā)發(fā)展；產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是發(fā)發(fā)展的前前提目標(biāo)：建立市市場所需需要的農(nóng)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)產(chǎn)主體和和經(jīng)營主主體農(nóng)戶應(yīng)具具有完整整的使用用權(quán),而應(yīng)是物物權(quán):使用權(quán)、、收益權(quán)權(quán)、處置置權(quán)這種物權(quán)權(quán)應(yīng)該是是無條件件、無期期限?！儭俺邪鼨?quán)”為為“永包包權(quán)”——新時(shí)代代的永佃佃制--國家家+農(nóng)戶戶復(fù)合產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度度—圓中國國農(nóng)民““土地夢夢”—耕耕者有其其田四、土地地可持續(xù)續(xù)利用的的實(shí)現(xiàn)--市場場的作用用(一)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)制度的的改革與與供給2.理清清中央與與地方在在城鎮(zhèn)土土地產(chǎn)權(quán)權(quán)與治理理權(quán)關(guān)系系委托—代代理關(guān)系系？分級所有有與利益益均等？？中央集中中所有+強(qiáng)勢行行政監(jiān)督督：交易易成本？？產(chǎn)權(quán)清晰晰的兩難難境地：：如何處理理地方積積極性和和對地方方經(jīng)濟(jì)行行為的控控制？四、土地地可持續(xù)續(xù)利用的的實(shí)現(xiàn)--市場場的作用用(二)提高城鎮(zhèn)鎮(zhèn)土地資資源市場場配置程程度城市土地地市場體體系商業(yè)用地地的拍賣賣、投標(biāo)標(biāo)與掛牌牌交易工業(yè)用地地的市場場機(jī)制？？？？四、土地地可持續(xù)續(xù)利用的的實(shí)現(xiàn)--市場場的作用用土地征用用可能的的改革征收與征征用征購：強(qiáng)強(qiáng)買權(quán)與與先買權(quán)權(quán)—市場場是前提提提高補(bǔ)償償標(biāo)準(zhǔn)——產(chǎn)值20-30倍到到30——50倍倍？實(shí)地農(nóng)民民社會(huì)保保障體系系建立暫時(shí)與永永久？城城鎮(zhèn)與農(nóng)農(nóng)村有別別？（三）土土地征用用制度改改革建立適應(yīng)應(yīng)市場經(jīng)經(jīng)濟(jì)的公公共利益益客觀需需要的土土地保障障必須對公公共利益益作出明明確、可可操作的的定義征用制度度改革的的理論與與政策難難點(diǎn)和主主要爭論論漲價(jià)歸公公還是漲漲價(jià)歸私私，還是是兩者合合理分配配？維持低成成本快速速經(jīng)濟(jì)增增長還是是高成本本慢速增增長？四、土地地可持續(xù)續(xù)利用的的實(shí)現(xiàn)--市場場的作用用集體土地地入市制制度建立立的前提提土地規(guī)劃劃與土地地用途管管制的有有效性產(chǎn)權(quán)的同同質(zhì)性和和登記的的統(tǒng)一性性集體內(nèi)部部農(nóng)民土土地產(chǎn)權(quán)權(quán)的清晰晰界定國家宏觀觀調(diào)控（（稅收、、價(jià)格））的有效效性（四）集集體土地地入市改改革產(chǎn)權(quán)歧視視的主要要表現(xiàn)：效率與與公平的的雙重?fù)p損失改革目標(biāo)標(biāo)：建立城城鄉(xiāng)統(tǒng)一一的土地地市場理論的必必然性：市場與與產(chǎn)權(quán)現(xiàn)實(shí)的可可行性：已有的實(shí)實(shí)踐：南南海、湖湖州、蘇蘇州、安安陽中國農(nóng)村村改革的的經(jīng)驗(yàn)延延伸集體土地地入市制制度的雙雙重意義義五、土地地可持續(xù)續(xù)利用的的實(shí)現(xiàn)--政府府的作用用1.政府的直直接管制制土地利用用宏觀配配置科學(xué)規(guī)劃劃體系——空間規(guī)規(guī)劃+土土地利用用規(guī)劃設(shè)設(shè)計(jì)土地用途途管制--轉(zhuǎn)用用行政審審批保護(hù)土土地資資源中中的關(guān)關(guān)鍵資資源基本農(nóng)農(nóng)田具有特特殊生生態(tài)功功能的的土地地資源源土地利利用動(dòng)動(dòng)態(tài)監(jiān)監(jiān)測體體系建建設(shè)五、土土地可可持續(xù)續(xù)利用用的實(shí)實(shí)現(xiàn)--政政府的的作用用2.修修正正扭曲曲的土土地市市場價(jià)價(jià)格土地間間接使使用價(jià)價(jià)值、、存在在價(jià)值值與選選擇價(jià)價(jià)值的的實(shí)現(xiàn)現(xiàn)征地制制度改改革與與農(nóng)地地價(jià)格格的修修正農(nóng)地價(jià)價(jià)格的的實(shí)質(zhì)質(zhì)與依依據(jù)--農(nóng)農(nóng)產(chǎn)品品價(jià)值值？生態(tài)、、社會(huì)會(huì)價(jià)值值的核核算農(nóng)地對對農(nóng)民民社會(huì)會(huì)保障障功能能的價(jià)價(jià)值體體現(xiàn)3.政政府府對公公共物物品的的直接接提供供土地生生態(tài)環(huán)環(huán)境的的治理理土地復(fù)復(fù)墾五、土土地可可持續(xù)續(xù)利用用的實(shí)實(shí)現(xiàn)--政政府的的作用用4.土土地地市場場規(guī)則則的提提供與與監(jiān)督督建立城城鄉(xiāng)統(tǒng)統(tǒng)一的的土地地市場場體系系按市場場經(jīng)濟(jì)濟(jì)要求求制訂訂規(guī)則則土地市市場信信息系系統(tǒng)建建設(shè)5.中央政政府與與地方方政府府在土土地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與與利用用行政政權(quán)利利之灰灰色博博弈的的改進(jìn)進(jìn)科學(xué)發(fā)發(fā)展觀觀與地地方政政府政政績觀觀的轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變行政投投入、、行政政成本本與交交易成成本概概念之之顯化化建立土土地基基金，，劃分分地方方各屆屆政府府使用用土地地收益益的規(guī)規(guī)模，，減少少地方方政府府供地地和投投資沖沖動(dòng)。。灰色博博弈均均衡與與資源源配置置效率率損失失：必必須做做出的的權(quán)衡衡案例1土地收收購儲儲備制制度的的國際際比較較城市土土地儲儲備制制度的的運(yùn)作作方式式土地征征用企業(yè)改改制購買、、回收收置換儲備備開發(fā)發(fā)出讓讓出租租市場整理理劃撥撥五、土土地可可持續(xù)續(xù)利用用的實(shí)實(shí)現(xiàn)--政政府的的作用用--兩兩個(gè)案案例土地儲儲備制制度的的功能能與作作用1、政府壟壟斷土土地一一級市市場2、消消除出出讓中中的尋尋租行行為3、優(yōu)化城城市土土地利利用結(jié)結(jié)構(gòu)，，改善善城市市功能能4、提升城城市土土地資資本價(jià)價(jià)值與與經(jīng)營營城市市土地儲儲備制制度實(shí)質(zhì)上上成為為地方方財(cái)政政收入入的主主要來來源第二地地方財(cái)財(cái)政，，大部部分市市縣占占50％之之多地方政政府為為了財(cái)財(cái)政收收入而而多征征地房價(jià)與與地價(jià)價(jià)的爭爭論政府利利益的的來源源：低低價(jià)征征用與與壟斷斷出讓讓高昂的的土地地價(jià)格格導(dǎo)致致了商商品住住宅的的樓面面地價(jià)價(jià)居高高不下下，這這對于于房地地產(chǎn)開開發(fā)商商來說說，的的確是是抬高高了開開發(fā)成成本，，但是是成本本最終終是要要通過過市場場轉(zhuǎn)移移給消消費(fèi)者者的。。那么么，真真正的的受害害者就就是處處于房房地產(chǎn)產(chǎn)產(chǎn)業(yè)業(yè)鏈最最末端端的普普通百百姓。。最終終由老老百姓姓來買買單。。各地政府無無疑是這一一制度的最最大受惠者者：從某市市土地儲備備中心公開開的資料看看其收購購?fù)恋氐钠狡骄Y金和和運(yùn)作成本本每畝不超超過100萬元而而賣出時(shí)的的價(jià)格往往往達(dá)到數(shù)百百萬元，該該市的相關(guān)關(guān)財(cái)政收入入以每年56％的比比例遞增。。另一方面面，大企業(yè)業(yè)壟斷二級級土地市場場，形成土土地市場的的莊家，進(jìn)進(jìn)行土地炒炒作，牟取取暴利。誰來為“儲儲備”帶來來的“繁榮榮”買單？？國外土地儲儲備制度土地儲備（（LandBanking，PublicLandBanking）最早起源于于1896年的荷蘭蘭阿姆斯特特丹。在土土地尚未需需要開發(fā)利利用之前，，預(yù)先由公公共機(jī)構(gòu)（（團(tuán)體）將將其獲取并并持有，以作為未來來開發(fā)之用用或用以實(shí)實(shí)現(xiàn)某一公公共利益。。土地儲備政政策的目的的大多源于城城市人口的的急劇增加加，土地與與住宅供給給壓力大、、投機(jī)現(xiàn)象象嚴(yán)重、地地價(jià)急劇上上漲，但部部分國家因因社會(huì)福利利制度推行行的需要也也開展相應(yīng)應(yīng)的土地儲儲備。1.土地儲儲備的起因因與目的問問題國外儲備土土地大多緣緣于城市發(fā)發(fā)展迅速，，城市無法法提供足夠夠的住宅和和高質(zhì)量的的環(huán)境，同同時(shí)土地投投機(jī)嚴(yán)重，，地價(jià)上漲漲過快。土土地儲備的的定位：促進(jìn)都市有有計(jì)劃和均均衡發(fā)展提供住宅，，改進(jìn)都市市生活環(huán)境境抑制土地投投機(jī)，平抑抑地價(jià)我國土地儲儲備制度最最初起源于于“國有企企業(yè)三年脫脫困”目標(biāo)標(biāo)，把土地地儲備定位位于：①完善土地地市場，②②控制土地地供應(yīng)，③③促進(jìn)城市市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)構(gòu)調(diào)整和基基礎(chǔ)設(shè)施建建設(shè),增加政府府收入。2.土地地取得方式式比較國