時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的

蔡云楠博士廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院2008年11月新時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的思考與探索時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第1頁!引言“四規(guī)”的內(nèi)涵、工作內(nèi)容與差異“四規(guī)”協(xié)調(diào)緣起“四規(guī)”協(xié)調(diào)基礎(chǔ)“四規(guī)”協(xié)調(diào)建議結(jié)語主要內(nèi)容：時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第2頁!1、引言（1）我國規(guī)劃眾多，相互關(guān)系復(fù)雜，其中國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡稱“四規(guī)”）是目前我國城市在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源有效保護(hù)等方面起著主導(dǎo)作用的幾種規(guī)劃類型。

據(jù)不完全統(tǒng)計,我國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種。他們在名稱上一般叫做“規(guī)劃”,但同時也包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃(現(xiàn)在也改叫規(guī)劃)和全國海洋區(qū)劃。另據(jù)國家和發(fā)展改革委員會的一項研究表明，“十五”規(guī)劃工作中，國務(wù)院有關(guān)部門共編制了156個行業(yè)規(guī)劃，省、地（市）、縣三級地方政府編制的“十五”規(guī)劃綱要，重點(diǎn)專業(yè)規(guī)劃等7300多個。

——資料引自《城鄉(xiāng)規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系研究》

（中規(guī)院2003.11月）時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第3頁!（2）“四規(guī)”分別由城市發(fā)改部門、國土部門和城鄉(xiāng)建設(shè)部門三個平行的職能部門負(fù)責(zé)，受價值取向、部門利益趨駛、專業(yè)限制和溝通不暢等因素的影響，在一定程度上造成了規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)“打架”、內(nèi)容表述不一、數(shù)據(jù)彼此矛盾、規(guī)劃管理“分割”等問題。（3）十七大提出了完善規(guī)劃體系，充分發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用的要求。（4）目前對于“四規(guī)”協(xié)調(diào)方面的研究還較為缺乏。2008年4月公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃（2008－2020年）（討論稿）》初步提出了“以國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和其他專項規(guī)劃為支撐”的“四規(guī)”關(guān)系；重慶市提出在區(qū)縣層面進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)保規(guī)劃的“四規(guī)疊合”工作；其他各城市的規(guī)劃協(xié)調(diào)研究，目前還停留在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接上。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第4頁!（1）定義：“四規(guī)”定義內(nèi)涵的不同，反映了各自的任務(wù)、研究范圍和重點(diǎn)內(nèi)容。注：為與其他規(guī)劃對應(yīng)，僅對城鄉(xiāng)規(guī)劃中的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃說明。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第5頁!（3）工作內(nèi)容時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第6頁!（5）負(fù)責(zé)編制部門時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第7頁!3、“四規(guī)”協(xié)調(diào)緣起

改革開放30年，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了由關(guān)注發(fā)展速度向發(fā)展質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，很多地方行政長官經(jīng)歷了這樣的變化：“1990年代規(guī)劃局長重要，2000年代國土局長重要，現(xiàn)在發(fā)改委主任重要?！笨梢哉f頭20年城市規(guī)劃的龍頭地位是不可撼動的，因為地方行政首長關(guān)注的是項目放在哪兒，首先想到的是規(guī)劃局長；2004年以來，國家出臺一系列包括土地在內(nèi)的宏觀調(diào)控政策，土地利用總體規(guī)劃站住了龍頭地位，因為地方行政首長關(guān)注的是項目有沒有占耕地和基本農(nóng)田，能不能落地，自然首先想到的是國土局長；近兩年，主體功能區(qū)規(guī)劃的重要性日益上升，因為落實科學(xué)發(fā)展觀需要劃定不同發(fā)展功能區(qū)，實施不同的區(qū)域政策和考核體系。（1）各個規(guī)劃爭坐“龍頭”爭做“龍頭”必定在規(guī)劃主導(dǎo)內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)“以我為本”，導(dǎo)致各類規(guī)劃自成體系，規(guī)劃與規(guī)劃之間的銜接存在困難。事實上，各類規(guī)劃均有一個共同的對象和目標(biāo)——區(qū)域協(xié)調(diào)共進(jìn)、城市（鄉(xiāng)）良性發(fā)展，因此建立定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系勢在必行。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第8頁!（3）規(guī)劃內(nèi)容交叉，規(guī)劃結(jié)果矛盾

人口規(guī)模預(yù)測方面

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口規(guī)模的關(guān)系入手，預(yù)測常住人口規(guī)劃目標(biāo)；城市規(guī)劃在人地掛鉤的要求下，會進(jìn)行符合自身要求的人口規(guī)模預(yù)測；土地利用總體規(guī)劃出于節(jié)約和集約用地要求，也在預(yù)測人口規(guī)模。土地利用空間布局方面建設(shè)用地、農(nóng)用地的發(fā)展方向、空間布局也往往是“四規(guī)”，特別是城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在矛盾的地方。城鄉(xiāng)規(guī)劃從發(fā)展的角度，確定建設(shè)用地的空間結(jié)構(gòu)，布局建設(shè)用地；土地利用總體規(guī)劃從農(nóng)用地保護(hù)的角度，立足土地資源的現(xiàn)狀特征進(jìn)行土地利用空間布局，兩者土地利用空間布局的出發(fā)點(diǎn)不同，常出現(xiàn)矛盾。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第9頁!（4）規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾

分類標(biāo)準(zhǔn)不同使得不同規(guī)劃之間的地類同名稱不同內(nèi)涵、同一類用地分類方法不一致、用地分類彼此交叉或包含，同時由于統(tǒng)計手段、方法、口徑差異，造成用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致；人均用地標(biāo)準(zhǔn)不一，人口口徑不同，造成規(guī)劃用地數(shù)據(jù)相差較大，造成規(guī)劃與規(guī)劃之間存在較多沖突矛盾。

“四規(guī)”標(biāo)準(zhǔn)的不同主要反映在各部門的土地分類標(biāo)準(zhǔn)和人均用地標(biāo)準(zhǔn)上。國土部門采用城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《全國土地分類》過渡期方案，把全部土地分為3大類15中類71小類；規(guī)劃部門的城市用地采用建設(shè)部于1991年頒布實施的城市用地分類，把城市土地劃為10大類46中類73小類；另外林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等均按照自身管理要求，又界定關(guān)于林地、耕地等內(nèi)涵，使得地類含義和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在較大差異，其中又以“兩規(guī)”（城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃）的問題較為突出。此外，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GBJ137—90）》規(guī)定“人口計算范圍必須與用地計算范圍相一致，人口數(shù)宜以非農(nóng)業(yè)人口數(shù)為準(zhǔn)”，且按照不同城鎮(zhèn)類型界定四級人均建設(shè)用地指標(biāo)；而在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系下，土地利用總體規(guī)劃尚缺乏人均用地指標(biāo)控制方面的具體規(guī)定。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第10頁!4、“四規(guī)”協(xié)調(diào)基礎(chǔ)

（1）科學(xué)發(fā)展觀為“四規(guī)”協(xié)調(diào)奠定了思想基礎(chǔ)科學(xué)發(fā)展觀的提出及其統(tǒng)領(lǐng)地位的確立，為我國社會經(jīng)濟(jì)各方面的發(fā)展提供了明確的指引。各規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)一在科學(xué)發(fā)展觀的思想下，把“建設(shè)生態(tài)文明”、“增強(qiáng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性”，促進(jìn)社會的“全面、和諧”的發(fā)展，有效促進(jìn)資源科學(xué)合理利用、消除發(fā)展中的消極因素，改變了以往粗放式的發(fā)展觀念作為規(guī)劃的重要指導(dǎo)思想，圍繞城市科學(xué)發(fā)展的共同目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃編制。（2）土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法為“四規(guī)”協(xié)調(diào)奠定了法理基礎(chǔ)土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃等方面的相關(guān)法律、法規(guī)、文件中對規(guī)劃銜接和協(xié)調(diào)都有明文規(guī)定，這為“四規(guī)”協(xié)調(diào)奠定了一定法理基礎(chǔ)。（3）行政管理體制改革為“四規(guī)”協(xié)調(diào)提供了組織保障在“十七大”報告中，為深化改革，提高政府部門的效能，提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，……規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系……”的要求。我國行政管理體制架構(gòu)中“條塊”關(guān)系的理順為“四規(guī)”協(xié)調(diào)奠定了組織基礎(chǔ)。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第11頁!（2）明晰規(guī)劃邊界，科學(xué)界定各項規(guī)劃主導(dǎo)編制內(nèi)容

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃——“定目標(biāo)”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)內(nèi)容是確定近遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體目標(biāo)，其他規(guī)劃均要以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為準(zhǔn)，不需要另行界定。土地利用總體規(guī)劃——“定規(guī)?！蓖恋乩每傮w規(guī)劃的調(diào)控性較強(qiáng)，突出體現(xiàn)對建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)等指標(biāo)的剛性約束上。建設(shè)用地（包括城市用地、建制鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、交通用地、水利設(shè)施用地、獨(dú)立工礦用地等）、耕地保有量、基本農(nóng)田等規(guī)模必須以土地利用總體規(guī)劃為準(zhǔn)。城市總體規(guī)劃——“定布局”城市總體規(guī)劃領(lǐng)銜制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，具體確定城市空間結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)用地內(nèi)部各項用地比例和空間布局。主體功能區(qū)規(guī)劃——“定政策”主體功能區(qū)規(guī)劃將行政區(qū)域劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等四類不同功能區(qū)劃，根據(jù)不同主體功能區(qū)的功能定位、開發(fā)方向，制定開發(fā)管制、績效考核等差別化的管制政策?！八囊?guī)”其他重疊交叉的內(nèi)容，則應(yīng)相互協(xié)調(diào)?？杀Ａ舨町?，但不能沖突。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第12頁!（4）強(qiáng)化規(guī)劃審批與協(xié)調(diào)制度，加強(qiáng)規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)

聯(lián)席會協(xié)調(diào)

“四規(guī)”審批前或涉及多部門的事項無法協(xié)調(diào)時，必須召開部門聯(lián)席會議，及時溝通情況，協(xié)調(diào)不同意見，征詢其他部門意見，推動各項工作任務(wù)的落實。部門聯(lián)席會議具體由牽頭部門請示，明確部門聯(lián)席會議的名稱、召集人、牽頭單位、成員單位、工作任務(wù)與規(guī)則等事項，報政府審批。日常協(xié)調(diào)

確立規(guī)劃的日常協(xié)調(diào)制度，當(dāng)某一規(guī)劃進(jìn)行階段性的成果審查或咨詢時，其他規(guī)劃的主管部門和編制單位應(yīng)保證出席，及時協(xié)調(diào)各階段問題，提出解決方案，確實無法解決的提請聯(lián)席會議協(xié)調(diào)。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第13頁!2、“四規(guī)”的內(nèi)涵、工作內(nèi)容與差異

由于“一級政府、一級規(guī)劃”，“一個部門、一種規(guī)劃”，使得“四規(guī)”在基礎(chǔ)定義、編制目的和作用、工作內(nèi)容、規(guī)劃層次等方面各有側(cè)重，存在一定差異。

根據(jù)《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及相關(guān)部門規(guī)定，國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在組織編制和規(guī)劃實施的組織部門為各級人民政府，具體落實部門為人民政府所轄相關(guān)職能部門，即形成“人民政府負(fù)責(zé)，所屬職能部門落實”的關(guān)系，也就是“一級政府、一級規(guī)劃”，“一個部門、一種規(guī)劃”。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第14頁!（2）編制目的和作用時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第15頁!（4）規(guī)劃層次時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第16頁!（6）總結(jié)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃主要確定城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體目標(biāo)以及各行各業(yè)發(fā)展的分類目標(biāo)，目標(biāo)性強(qiáng)；主體功能區(qū)規(guī)劃要求科學(xué)確定指標(biāo)體系，并利用遙感、地理信息等空間分析技術(shù)和手段，對全國或本地區(qū)所有國土空間進(jìn)行綜合分析評價，并針對不同主體功能定位，制定差別化區(qū)域政策，空間性強(qiáng)、政策性強(qiáng)；城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃內(nèi)容覆蓋相對較多，目標(biāo)要求和過程要求并立，目前編制多從地方利益出發(fā)，從需求角度編制規(guī)劃，自上而下的控制較弱，兼具空間性、時間性和政策性；土地利用總體規(guī)劃雖與城鄉(xiāng)規(guī)劃同具空間性、時間性和政策性，但更為強(qiáng)調(diào)對土地資源的保護(hù)，從供給角度編制規(guī)劃，實施自上而下的控制，土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解，反映到空間上與城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地布局目前還存在一定差異。

時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第17頁!（2）各個規(guī)劃的方法手段不一“四規(guī)”編制程序的設(shè)定不同

土地利用總體規(guī)劃的編制采用“自上而下”的編制程序；城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃地方自主性較強(qiáng)，在編制程序方面沒有規(guī)定一定要在上級規(guī)劃完成后本級規(guī)劃才可編制，下級規(guī)劃根據(jù)地方發(fā)展需要，可先行開展規(guī)劃編制?！八囊?guī)”技術(shù)方法不同如土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃在確定建設(shè)用地規(guī)模時采用的方法就不盡相同。土地利用總體規(guī)劃主要采用“以供定需”的方法，確定建設(shè)用地規(guī)模，反映的是中央的調(diào)控意圖，逼迫地方政府挖掘土地存量，節(jié)約集約利用土地，提高土地利用效率；城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃確定建設(shè)用地規(guī)模是在人口預(yù)測基礎(chǔ)上，結(jié)合人均指標(biāo)和空間布局，確定建設(shè)用地規(guī)模，反映地方需求?！耙怨┒ㄐ琛焙汀靶枨鬄樯稀钡牟煌囊?guī)模預(yù)測方法，使得“兩規(guī)”在規(guī)劃結(jié)果上不免存在差異。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第18頁!（3）規(guī)劃內(nèi)容交叉，規(guī)劃結(jié)果矛盾

城市發(fā)展定位與發(fā)展目標(biāo)方面由于各個規(guī)劃爭坐“龍頭”，規(guī)劃編制中每個規(guī)劃常常會根據(jù)自己的分析提出城市發(fā)展定位與發(fā)展目標(biāo)，使得一個城市出現(xiàn)多個發(fā)展定位和發(fā)展目標(biāo)。管制分區(qū)界定方面

城市總體規(guī)劃要求在市域?qū)用嬉獎澏ń▍^(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)，土地利用總體規(guī)劃要劃定允建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)要求劃定管制分區(qū)，主體功能區(qū)規(guī)劃要求劃定優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。目前這幾種規(guī)劃分區(qū)之間的關(guān)系如何，還較為模糊，如何銜接還有待探討。時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的共23頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第19頁!（5）規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制未完全建立

“四規(guī)”的規(guī)劃組織編制雖然都統(tǒng)一于各級人民政府，但具體的執(zhí)行部門為政府各職能部門。下級政府對上級政府負(fù)責(zé)的職能設(shè)定與履行過程中，橫向的部門規(guī)劃存在著"越位"、"錯位"的現(xiàn)象，部門規(guī)劃協(xié)調(diào)存在"缺位"的現(xiàn)象。雖然土地管理